Wstęp

Nie ustaje spór dotyczący roli państwa w gospodarce. Bankructwo komunizmu zdyskredytowało ideał upaństwowionej gospodarki. Jednakże upaństwowiona własność i zarządzanie działalnością gospodarczą w sposób scentralizowany było skrajną formą obecności państwa w gospodarce - formą, której przeciwstawić można równie skrajny model gospodarki całkowicie sprywatyzowanej i posługującej się tylko horyzontalnymi, opartymi na umowie, formami koordynacji działalności gospodarczej.

Przeciwstawianie modelu centralnie zarządzanej własności państwowej modelowi gospodarki rynkowej i w pełni prywatnej jest użytecznym narzędziem porządkowania stanowisk w sporze o rolę państwa w gospodarce, jeśli poprzestajemy na normatywnym i wysoce abstrakcyjnym poziomie rozważań. Próba przejścia do analizy tendencji empirycznych wymaga wprowadzenia innej konceptualizacji roli państwa: nie poprzez typ własności i mechanizm koordynacji, lecz poprzez wymiary obecności państwa i funkcje, które państwo pełni w każdym z wyróżnionych wymiarów.

Niniejszy tekst jest właśnie próbą pokazania zmian funkcji gospodarczej państwa w otwartych, czyli pozostających w silnych związkach ze swoim zewnętrznym otoczeniem, gospodarkach. W ślad za Giandomenico Majone [1] wyróżnię trzy wymiary gospodarczej obecności państwa: stabilizację makroekonomiczną, redystrybucję i regulację, i spróbuję pokazać jak wewnętrzne i zewnętrzne czynniki zmieniają znaczenie funkcji państwa w każdym z tych wymiarów.

Artykuł ten zacznę od przedstawienia tradycyjnej debaty - debaty pomiędzy "wolnorynkowcami" (ekonomicznymi liberałami) a etatystami, a debata ta przez dziesięciolecia bezpośrednio lub pośrednio dotyczyła oceny gospodarczego projektu komunizmu. Następnie krótko zarysuję najważniejsze czynniki warunkujące rozwój nowoczesnych gospodarek, aby w kolejnej części prześledzić zmiany w stabilizacyjnej, redystrybucyjnej i regulacyjnej funkcji państwa wynikające z oddziaływania owych czynników.

Artykuł ten stara się wyodrębnić ogólne, rzec by można uniwersalne, tendencje przemian funkcji państwa. Jednakże jest oczywiste, że tendencje te w nierównym stopniu dotyczą różnych krajów. W przybliżeniu jednak można powiedzieć, że przemiany te w najwyższym stopniu dotyczą grupy krajów należących do OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju grupującej 30 państw, w tym Polskę, Czechy, Słowację i Węgry, a więc grupę państw przekształcających swe gospodarki z modelu państwowego i scentralizowanego w model gospodarki prywatnej i rynkowej.

Tradycyjne ujęcia roli państwa w gospodarce

A) Dobro wspólne a dobra publiczne i metody ich produkcji

Aktywna rola państwa w gospodarce często bywa uzasadniana rozległością zadań stojących przed państwem, a te z kolei wynikają z konieczności realizacji dobra wspólnego. W ostateczności rozległość zadań państwa jest uzasadniana skalą dóbr wspólnych, interesu publicznego czy też racji stanu.

Aż do połowy XX wieku pojęcie dobra wspólnego było jedynym pojęciem wskazującym na istnienie dóbr, które wymagają wspólnego działania danej zbiorowości, gdyż są dobrem ważnym dla większości, jeśli nie zgoła wszystkich jej członków.

Co więcej, pojęcie dobra wspólnego było na ogół instrumentem praktyki politycznej - pojęciem definiowanym w danym kontekście historycznym i na użytek wymogów bieżącej polityki państwa. Ukierunkowanie polityki na realizację dobra wspólnego miało dużą moc mobilizującą tak długo, jak długo dobro wspólne było definiowane przez względnie jednolitą tak pod względem tożsamości, jak i potrzeb zbiorowość. Okresy politycznej emancypacji danej zbiorowości lub silnego zewnętrznego zagrożenia były i są okresami, gdy dobro wspólne jest łatwiej definiowane i silniej odczuwane przez daną zbiorowość jako dobro rzeczywiście wspólne.

Pojęcie dobra wspólnego służyło głównie do definiowania celów politycznych zbiorowości i do politycznej mobilizacji. Jednakże celami politycznymi były też cele ekonomiczne par excellence, takie jak przyspieszenie industrializacji, ochrona i rozwój krajowego przemysłu czy też współcześnie wzrost konkurencyjności gospodarki narodowej.

Indywidualizacja postaw, różnicowanie społeczeństw oraz rządy demokratyczne z silnie zaznaczonym podziałem na rząd i opozycję utrudniają definiowanie i realizację wspólnego dobra. Te utrudnienia mają charakter zarówno substancjalny (dobro wspólne w złożonych i podzielonych społeczeństwach może być tylko dobrem bardzo podstawowym, jeśli nie rezydualnym), jak i proceduralny (sensem istnienia opozycji w systemach demokratycznych jest poszukiwanie odmiennych punktów widzenia, budowanie sprzeciwu wobec rządu, a więc negowanie jego definicji dobra wspólnego).

Wiele z trudności związanych z definiowaniem dóbr wspólnych zostaje rozwiązanych dzięki wprowadzonemu przez teoretyków dobrobytu społecznego - nurtu w teorii ekonomii zapoczątkowanego przez Alberta Pigou - pojęciu dobra publicznego. Zgodnie z tą definicją dobro publiczne to dobro, które cechuje nie występowanie rywalizacji w konsumpcji oraz brak możliwości wykluczenia z konsumpcji. Rywalizacja w konsumpcji i możliwość wykluczenia choćby przez nałożenie opłaty (ceny) cechują czyste dobra prywatne. Chleb zakupiony w sklepie jest dobrem prywatnym, gdyż spożycie go przez daną osobę wyklucza możliwość konsumpcji przez innych, a wymóg zapłaty wyklucza z konsumpcji tych, którzy nie są skłonni (lub nie są w stanie) jej ponieść. Bezpieczeństwo na ulicach jest dobrem publicznym: jeśli jakaś osoba może bezpiecznie po nich spacerować, to z pewnością tymi ulicami mogą bezpiecznie się przechadzać także inne osoby. Co więcej, jeśli sprawność służb policyjnych jest wystarczającym warunkiem bezpieczeństwa, to z bezpieczeństwa, dzięki ochronie policyjnej, korzystają wszyscy niezależnie od tego, czy za nią zapłacili poprzez uiszczanie podatków, czy też nie zapłacili, gdyż na przykład są przyjezdnymi obywatelami innego państwa.

Zauważmy, że pojęcie dobra wspólnego mieści się w kategorii dóbr publicznych. Siła i pozycja międzynarodowa państwa może zostać uznana za przykład dobra publicznego w rozumieniu teorii dobrobytu społecznego, gdyż z prestiżu i ochrony silnego państwa korzystają pewni jego obywatele w sposób nie umniejszający dostępności tego dobra dla innych obywateli (warunek nierywalizacyjności konsumpcji), a z możliwości tej może korzystać każdy obywatel (warunek nie wykluczalności z konsumpcji) na podstawie posiadanych praw obywatelskich.

Większa precyzja kryteriów definiowania dóbr publicznych sprawia, że pozwalają one zidentyfikować dobra pseudo-wspólne i zakwestionować "wspólność" dóbr, które są w istocie dobrami prywatnymi (lub co najwyżej dobrami grupowymi).

I tak na przykład drogi i mosty były tradycyjnie uznawane za dobra publiczne (a więc i wspólne), pole publicznych inwestycji i publicznego zarządzania. Jednakże bliższa analiza pokazuje, że zarówno drogi, jak i mosty są w dużym stopniu rywalizacyjne w konsumpcji (mają ograniczoną przepustowość, a przekroczenie tych ograniczeń prowadzi do zatłoczenia), a co więcej istnieją tanie i skuteczne sposoby wykluczenia z ich konsumpcji przez nałożenie opłat przejazdowych.

Podobnie bardziej precyzyjna analiza pokazuje problematyczną "wspólność" takich dóbr publicznych jak edukacja na poziomie wyższym, opieka zdrowotna (za wyjątkiem zapobiegania epidemiom), a nawet jeziora i inne zbiorniki wodne. Jeśli więc teoretyczna analiza prowadzi do wniosku, że dane dobro nie jest w sensie ścisłym dobrem publicznym (lub przynajmniej dobrem wspólnym), lecz co najwyżej dobrem grupowym, to muszą z niej wypływać nowe wnioski, co do zakresu i stopnia odpowiedzialności państwa i jego instytucji.

Zanim wyprowadzimy niektóre z tych możliwych wniosków, warto zauważyć, że istnienie dóbr wspólnych było często równoznaczne ze wskazaniem na konieczność aktywnej roli państwa tak, jakby dobro wspólne nie mogło być tworzone przez spontaniczną, to jest przebiegającą bez udziału organów państwa, współpracę jednostek i innych podmiotów prywatnych. Fakt, że ludzie łączą się i dobrowolnie współpracują był kiedyś oczywistością dla filozoficznego i politycznego rozumu, dzisiaj, po etatystycznych skażeniach minionego wieku, oczywistość ta musiała zostać ponownie odkryta dzięki osiągnięciom ewolucyjnej teorii gier, która w matematyczny sposób pokazuje, że prawdopodobieństwo dobrowolnej kooperacji rośnie wraz z wydłużeniem horyzontu czasowego, w jakim postrzegają wzajemną interakcję, pozostające w interakcji podmioty [2] .

Problemy z operacjonalizacją pojęcia dobra publicznego (w tym dobra wspólnego) oraz zakwestionowanie pierwszoplanowej roli państwa w dostarczaniu dóbr publicznych wpłynęły na spór o gospodarczą rolę państwa poprzez, po pierwsze, uwidocznienie faktu, iż w wielu obszarach państwo i jego instytucje, są przede wszystkim narzędziami redystrybucji dochodów, zasobów i szans pomiędzy grupami społecznymi, i, po drugie, wskazanie dysfunkcji płynącej z interwencji państwa, czyli odkrycie błędu polegającego na porównywaniu niedoskonałej, spontanicznie rozwijającej się działalności z idealizowaną, a przez to teoretycznie doskonałą, rzeczywistością kreowaną przez państwo.

B) Państwo jako producent, a państwo jako gwarant dóbr publicznych

Przez znaczną część dwudziestego wieku ekonomiczna rola państwa wzrastała wskutek równoczesnego wzrostu poziomu redystrybucji i rozwoju praw socjalnych oraz wzrostu produkcyjnej roli państwa. Chociaż analizy ekonomiczne zwracają uwagę głównie na tę pierwszą tendencję [3] , to przecież jeszcze w latach 60. duże kraje europejskie dokonywały nacjonalizacji takich znaczących sektorów gospodarki jak energetyka [4] , uzasadniając konieczność takiego kroku odpowiedzialnością państwa za rozwój gospodarczy kraju.

Państwo podejmowało się roli właścicielskiej pod wpływem rozmaitych argumentów. W wielu gospodarczo rozwiniętych krajach państwo było właścicielem sektorów wykazujących tendencję do monopolizacji (jak na przykład telekomunikacja) lub zgoła monopolistycznych (jak na przykład kolejnictwo), gdyż monopol publiczny wydawał się korzystniejszy niż nieregulowany monopol prywatny; państwo podejmowało działalność wymagającą poniesienia znacznych nakładów kapitałowych (na przykład budowa elektrowni), gdyż istniejące prywatne przedsiębiorstwa były zbyt słabe kapitałowo, aby udźwignąć ciężar takich inwestycji lub organizowało przedsięwzięcia gospodarcze z wykorzystaniem nowych technologii, starając się wykreować przewagę konkurencyjną danego kraju w obszarach o dużym potencjale rozwoju.

Wiele z uzasadnień dla aktywnej, właścicielskiej roli państwa należy już jednak do przeszłości. Rozwój technologiczny przyczynił się do likwidacji monopolu telekomunikacyjnego wskutek pojawienia się konkurencji telefonii komórkowej dla telefonii naziemnej, postępy w analizach teoretycznych pozwoliły na dekompozycję gałęzi takich jak kolejnictwo na obszary nieusuwalnego monopolu (zarządzanie siecią torów) i obszary potencjalnie konkurencyjne (takie jak faktyczne świadczenie usług przewozowych), i umożliwiły przygotowanie koncepcji prywatyzacji usług kolejowych; wzrost bogactwa wiązał się ze wzrostem możliwości inwestycyjnych prywatnego biznesu, a tam gdzie przedsiębiorstwa krajowe były wciąż za słabe, otwartość gospodarcza umożliwiła "otwarcie się" na inwestycje prywatnych, zagranicznych podmiotów. Podobnie rozwój nowych technologii stał się obszarem prywatnych inwestycji, a rola państwa ogranicza się obecnie do ponoszenia nakładów na rozwój nauki i badań podstawowych, czyli tak zwany "public input" dla działalności gospodarczej [5] .

Współcześnie rozwinięte gospodarczo państwa nie prowadzą nacjonalizacji [6] , a jeśli przejmują przedsiębiorstwa, to wyłącznie wtedy, gdy ich bankructwo (tak jak bankructwo banków) może wywołać lawinę innych bankructw, i czynią to tylko na pewien czas w celu stabilizacji oczekiwań rynku, w celu przeciwdziałania panice, a nie w celu prowadzenia danej działalności gospodarczej.

Nacjonalizacja i własność nie są już narzędziami polityki gospodarczej państwa, środkami do produkcji dóbr publicznych. W pewnym sensie jednak substytutem nacjonalizacji stawało się rosnące opodatkowanie dochodów przedsiębiorstw i dochodów ich właścicieli. Własność, z której zyski są opodatkowane wysokim podatkiem dochodowym, staje się własnością formalną, pozbawioną motywacyjnego oddziaływania, jakie wiąże się z perspektywą uzyskiwania zysków z własności. Wysokie opodatkowanie tworzy asymetrię bodźców dla gospodarczego stosowania własności prywatnej: przejmuje znaczną część dochodów z własności, lecz nie chroni przed potencjalnymi stratami, które może przynieść działalność gospodarcza.

Współcześnie kapitał i własność prywatna są chronione przed groźbą "wywłaszczania przez wysokie opodatkowanie" przez otwartość gospodarek i konkurencję o kapitał, prowadzącą do konkurencji systemów podatkowych. Zagrożony nadmiernym opodatkowaniem kapitał może zostać ulokowany w innym kraju i w innym systemie podatkowym. Ocena stopnia niekorzystności opodatkowania jest oceną, która kształtuje się zarówno w danym krajowym układzie gospodarczym (punktem odniesienia jest tutaj zarówno etyczna ocena danej proporcji podziału dochodu, jak i ocena korzyści z dostarczanych przez państwo dóbr publicznych, choćby tak rudymentarnych jak bezpieczeństwo publiczne czy rządy prawa), jak i poprzez porównania międzynarodowe.

Otwartość gospodarek stwarza kapitałowi możliwość "ochrony przez ucieczkę", a międzynarodowa konkurencja podatkowa wywiera presję w kierunku obniżenia opodatkowania w danym kraju. Istnienie konkurencji podatkowej nie oznacza, że stopy podatkowe (w tym głównie opodatkowanie mobilnych czynników produkcji) będą ulegać stałej obniżce, a w końcu osiągną poziom bliski zeru. Argumenty teoretyczne i dowody empiryczne zdają się sugerować istnienie optymalnego poziomu opodatkowania dochodów kapitałowych, który równoważyłby bodźce dla prywatnych właścicieli z koniecznością zapewnienia minimalnego poziomu produkcji dóbr publicznych i ewentualnie redystrybucji, a poziom ten szacowany jest na około 20 procent [7] .

Doświadczenia z własnością państwową oraz niska skuteczność wysokiego poziomu opodatkowania jako źródła wysokich dochodów państwa w otwartych, konkurencyjnych gospodarkach sprawiają, że zmienia się rozumienie źródeł siły i efektywności państwa. Państwo silne to nie koniecznie państwo z rozległym sektorem własności państwowej i wielkim redystrybucyjnym budżetem (wprost przeciwnie, państwo o takich cechach będzie na ogół państwem słabym i podatnym na wewnętrzne procesy psucia i biurokratyzacji). Współcześnie na znaczeniu zdają się zyskiwać uwagi jednego z nowożytnych prekursorów analiz roli państwa, Jean Bodin, który podkreślał, że silne państwo jest państwem ograniczającym się, że siła państwa może płynąć z ustanowienia i respektowania granic jego dyskrecjonalnej ingerencji [8] . Współczesne państwo powinno więc oddziaływać jako swoisty "gwarant ostatniej instancji", a nie pierwszoplanowy i zaangażowany na szerokim obszarze działań aktor.

C) Oddziaływanie przez przymus i inne formy osiągania celów publicznych w złożonych społeczeństwach

Terytorialny monopol na stosowanie środków fizycznego przymusu był uznawany za wyróżnik państwa i poniekąd główny jego zasób i podstawę siły. Równorzędne znaczenie posiadała oczywiście możliwość oddziaływania poprzez narzędzia prawne, szczególnie wtedy, gdy prawo rozumiane było jako prawo pozytywne, swoisty wyraz woli państwa.

Nakaz, przymus, bezpośrednia kontrola i administrowanie wydawały się narzędziami o wysokiej skuteczności, gdy cele państwa były względnie jasne, łatwo wyrażalne w kategoriach ilościowych i krótkookresowe. I tak na przykład zadaniem prostym i możliwym do wyrażenia w ujęciu ilościowym była elektryfikacja kraju rozumiana jako zapewnienie przyłączenia każdego budynku mieszkalnego do sieci energetycznej. Znacznie trudniejszym jest określenie tego, jakie cele podrzędne mają zostać zrealizowane, aby został osiągnięty taki cel nadrzędny, jakim jest poprawa międzynarodowej konkurencyjności gospodarki czy też budowa gospodarki intensywnie wykorzystującej wiedzę. Współczesne społeczeństwa i gospodarki to systemy o wysokim stopniu złożoności, które nie mogą być skutecznie zarządzane ani przez jeden centralny ośrodek, ani przez proste narzędzia typu nakazów czy kontroli.

Stwierdzenie to wydaje się być prawdziwe nawet, jeśli ograniczymy się do jednej dziedziny, jaką jest ochrona środowiska przed nadmierną emisją zanieczyszczeń. Chcąc uzyskać dany cel, jakim może być na przykład redukcja ilości zanieczyszczeń o 20 procent, państwo może opracować i nakazać stosowanie określonych standardów procesu produkcji czy też urządzeń produkcyjnych o danych cechach. Stosowanie tych standardów pod groźbą kar może przynieść oczekiwany skutek. Jednakże taki sposób oddziaływania państwa ogranicza innowacyjność przedsiębiorstw, gdyż nie można wykluczyć, że w danym przedsiębiorstwie podobne, a może nawet lepsze wyniki można osiągnąć wprowadzając inne standardy produkcji czy urządzenia o innych cechach. Zamiast narzucać dany standard i kontrolować jego wdrożenia, państwo może oddziaływać w sposób pośredni poprzez nałożenie opłat za dany poziom szkodliwej emisji. Czyniąc tak, państwo wycenia społeczne szkody danej emisji, lecz pozostawia konkretnemu przedsiębiorcy prawo do decydowania czy bardziej opłacalne jest kontynuowanie emisji i płacenie opłat za zanieczyszczenia, czy też poniesienie nakładów likwidujących emisję, a wraz z nią konieczność ponoszenia opłat. W tym drugim przypadku państwo nie ingeruje w sposób zmniejszania emisji i pozostawia otwartą drogę dla wszelkiego typu technicznych zmian i modyfikacji.

Ograniczenia efektywności działań przy pomocy administracyjnego i prawnego przymusu są szczególnie widoczne, gdy celem działań państwa nie jest zastąpienie rynku, lecz jego wzmocnienie poprzez zmniejszenie liczby negatywnych zjawisk na nim występujących. I tak na przykład oszustwa księgowe menedżerów firmy Enron mogłyby posłużyć do zakwestionowania użyteczności giełdy jako sposobu organizacji przepływów kapitałowych pomiędzy rozproszonymi inwestorami a publicznie notowanymi firmami i mogłyby posłużyć za uzasadnienie do zwiększenie uprawnień do kontroli stanu finansów firmy przez urzędników inspekcji podatkowych. Żadna z tych możliwości nie została wprowadzona w życie ani nawet nie była poważnie brana pod uwagę przez przyjazny rynkowi rząd Stanów Zjednoczonych, a podstawowym narzędziem jego oddziaływania było postawienie w stan bankructwa firmy Enron, wymuszenie bankructwa firmy audytorskiej nadzorującej prawdziwość sprawozdań finansowych i publiczne napiętnowanie oszukańczych praktyk. Powściągliwość władz publicznych Stanów Zjednoczonych w korzystaniu z narzędzi władczych nie wynika wcale z "ideologicznego" zaślepienia, z "wiary w dogmat o niezawodności rynku", lecz z porównania kosztów i korzyści nadmiernej ingerencji państwa. Podstawą do realistycznej oceny korzyści i kosztów ingerencji państwa jest zerwanie z założeniem, że jeśli funkcjonowanie rynku przynosi negatywne skutki, to stwierdzenie istnienia takich skutków jest równoznaczne z zaleceniem interwencji państwa. Rozumowanie takie jest rozumowaniem błędnym, gdyż interwencja państwa może nie przynieść pożądanych skutków lub zrodzić inne, nieoczekiwane i nieprzewidywalne, negatywne konsekwencje. Porównawcza ocena zalet i wad interwencji państwa wymaga innymi słowy zerwania z założeniem, że interwencja państwa prowadzi do stanu nirwany.

Identyfikacja "niepowodzeń rządu", które powinny być brane pod uwagę przy analizie potencjalnych interwencji rządu w celu eliminacji "niepowodzeń rynku", zmienia bilans sił w sporze o rolę państwa w gospodarce. Ciężar dowodzenia użyteczności interwencji publicznej spoczywa teraz na tych, którzy taką interwencję zalecają.

Taka zmiana nie oznacza, że zwycięża zawsze zalecenie utrzymania status quo nieinterwencji. Zmiana ta powoduje raczej, że najpierw muszą być rozważone alternatywne formy przeciwdziałania negatywnym zjawiskom, w tym mechanizmy "subtelnego oddziaływania" takie jak etyczna samoregulacja grup zawodowych czy gałęzi gospodarki lub odwoływanie się do mechanizmów ustanawiania i podtrzymywania reputacji.

Ta ostatnia kwestia wymaga rozwinięcia. W nowoczesnej gospodarce wiele rynków to rynki, w których wymieniane są dobra i usługi, których istotną cechą jest wiarygodność. Wiarygodność jest zasadniczym zasobem instytucji finansowych, firm audytorskich, kancelarii prawnych czy indywidualnych konsultantów. Ustanawianie wiarygodności nie jest sprawą prostą. Istotną cechą budowania wiarygodności jest to, że zazwyczaj nie można jej osiągnąć z dnia na dzień. Kumulacyjny, "rozciągnięty" w czasie proces budowania wiarygodności zmusza jednostki i firmy do samokontroli, do modyfikacji własnych działań, do powstrzymywania się od skłonności do działań oportunistycznych. W sytuacji możliwości obserwowania działań dbającej o własną wiarygodność firmy, mechanizm budowania wiarygodności i reputacji działa silniej niż jakikolwiek system zewnętrznej kontroli.

Poszukiwanie "inteligentniejszych" i bardziej efektywnych form osiągania celów publicznych wymaga niekiedy rezygnacji ze stosowania surowych, "mechanistycznych" instrumentów działania państwa, w tym z administracyjnego i prawnego przymusu.

Zmiany w uwarunkowaniach gospodarczej roli państwa

Państwo nie jest bytem niezmiennym. Państwo rozumiane jako struktura polityczno-administracyjna zmienia się pod wpływem zmian w społeczeństwie, którego jest polityczną organizacją, a także pod wpływem zmian w otoczeniu zewnętrznym. W tym opracowaniu nie sposób prześledzić wszystkich zmian, które wpływają na ewolucje gospodarczej roli państwa. Analiza zostanie więc ograniczona do dwóch czynników: zmian w dominujących systemach wartości i postaw oraz rosnącej intensywności międzynarodowych powiązań gospodarczych określanej skrótowo mianem globalizacji gospodarczej.

A. Przemiany społeczeństw: indywidualizacja postaw i słabnięcie wartości wspólnotowych

Gdyby należało wskazać tylko jedną, dominującą tendencję przemian współczesnych społeczeństw w kręgu wysoko rozwiniętych państw OECD, to z całą pewnością byłaby nią indywidualizacja postaw i słabnięcie wartości wspólnotowych.

Co wywołało (lub przynajmniej przyspieszyło te przemiany)? Czy były to tak zwane czynniki strukturalne takie jak uprzemysłowienie, urbanizacja, wzrost mobilności społecznej, czy też autonomiczne zmiany światopoglądowe, pozostaje odrębną i wciąż kontrowersyjną sprawą, która w tekście tym nie jest podejmowana. W perspektywie analizy gospodarczej roli państwa interesujące są konsekwencje tego zjawiska i im (chociaż także nie wszystkim) zostanie poświęcone więcej uwagi.

Najważniejszą kwestią indywidualizacji postaw jest wzrost trudności w osiąganiu politycznego konsensu co do zakresu zadań i odpowiedzialności państwa. Indywidualizacja postaw oznacza słabnięcie siły zespalającej, jaką posiadają mity czy ideologie wspólnotowe, przy równoczesnym wzroście oczekiwań, że każde działanie zbiorowe powinno być uzasadnione przez identyfikowalne, indywidualne korzyści. Zbiorowe projekty polityczne o ekonomicznych konsekwencjach, takie jak na przykład "szwedzkie państwo dobrobytu", były łatwiejsze do realizacji dzięki istnieniu ideologii spajających daną zbiorowość (w przypadku szwedzkim idea Szwecji jako wspólnego domu ludu szwedzkiego) [9] . Brak takiej idei sprawia, że uzgadnianie projektu politycznego w danej zbiorowości zaczyna przypominać transakcje rynkowe, poprzez które, podobnie jak w gospodarce, jest osiągana równowaga rynkowa oraz polityczny kompromis. W tym kontekście terminy, takie jak wymiana polityczna czy polityczna transakcja, tracą wartościujące znaczenie, a stają się terminami opisującymi rzeczywisty proces dochodzenia do decyzji politycznych we współczesnych społeczeństwach.

Indywidualizacja postaw powoduje spadek poparcia dla redystrybucyjnych polityk społecznych, w tym głównie polityki emerytalnej, w których uprawnienia socjalne są prawem ("roszczeniem") egzekwowanym wobec zbiorowości. Fundamentem reformy emerytalnej wprowadzanej w wielu państwach Europy jest ściślejsze powiązanie wysokości wpłaconych w ciągu życia zawodowego składek z wysokością otrzymywanych świadczeń. Ludzie przestają postrzegać swoje losy życiowe jako element zbiorowej trajektorii - trajektorii, którą przebywa się wraz z innymi, a związek z innymi znajduje swój praktyczny wyraz w kolektywnych, solidarystycznych systemach zabezpieczeń społecznych.

Indywidualizacja postaw to także indywidualizacja postrzegania ryzyka, które towarzyszy życiu człowieka. Indywidualizacja i różnorodność ryzyka sprawiają, że jednostki są bardziej skłonne ubezpieczać się od nich na warunkach rynkowych niż poprzez realizację projektu politycznego o kolektywnym, solidarnościowym charakterze. Co więcej rozwój instytucji finansowych i narzędzi ubezpieczeniowych sprawia, że zindywidualizowane ubezpieczenie od ryzyk, które kiedyś były ubezpieczane wyłącznie przez działania polityczne, staje się faktycznie możliwe. Publiczne (i polityczne) gwarancje ubezpieczeniowe zostały zredukowane do gwarancji przed kataklizmami, które mogą dotknąć daną zbiorowość, gdyż współzależność indywidualnych ryzyk uniemożliwia powstanie rynku ubezpieczeń od takich kataklizmów jak na przykład trzęsienia ziemi czy wojny.

Państwo w społeczeństwie zdominowanym przez postawy indywidualistyczne działa poprzez agregowanie preferencji i interesów i skazane jest na stałe szukanie wsparcia dla tych działań poprzez rozwój quasi-rynkowych form politycznej kooperacji.

B. Globalizacja gospodarcza i jej wpływ na przemiany gospodarczej roli państwa

Globalizacja gospodarcza jest tematem dnia w tradycyjnych i elektronicznych mediach. Jest także przyczyną mobilizacji ruchów społecznych do gorących manifestacji sprzeciwu wobec globalizacji. Dzieje się tak pomimo tego, że z naukowego punktu widzenia, globalizacja gospodarcza jest obiektem o niejasnych konturach, trudnym do systematycznej analizy.

Problemem podstawowym jest określenie kryteriów, które czyniłyby pojęcie globalizacji gospodarczej pojęciem bardziej użytecznym niż pojęcia umiędzynaradawiania działalności gospodarczej czy otwartości gospodarczej. Globalizacja gospodarcza nie powinna więc być rozumiana jako tendencja wiodąca do stanu globalizacji gospodarczej. Precyzyjniej można by określenie to zastąpić sformułowaniem "wzrost otwartości gospodarczej i stopnia umiędzynarodowienia gospodarek". Określenia te, co więcej, nie implikują nieodwracalności procesu wzrostu otwartości gospodarczej, a przecież historia gospodarcza świata pokazuje, że stopień otwartości gospodarek podlegał znacznym zmianom. [10]

Warunkiem koniecznym wzrostu otwartości gospodarczej było podjęcie decyzji politycznych o zmniejszeniu barier dla międzynarodowych przepływów dóbr, usług, kapitałów i ludzi. Były to na ogół decyzje poprzedzone wieloletnimi negocjacjami w organizacjach takich jak WTO (Światowa Organizacja Handlu, a wcześniej GATT), OECD czy Unia Europejska. Historia gospodarcza świata nie zna przykładu państw (za wyjątkiem mini-państw będących centrami finansowymi takich jak Hongkong czy Singapur), które jednostronnie proklamowały gospodarczą otwartość. Uzgadnianie warunków, na których następował wzrost otwartości było początkowo procesem trudnym, gdyż zmiana tego typu wiązała się z nierównym rozkładem kosztów i korzyści, wywoływała opór państw, gałęzi gospodarki i przedsiębiorstw, które obawiały się funkcjonowania w nowych warunkach. Z czasem jednak zmniejszanie barier dla międzynarodowych przepływów gospodarczych stało się łatwiejsze, wzrastały bowiem koszty pozostawania poza obszarem liberalizowanej wymiany gospodarczej.

Zmniejszanie barier w gospodarce międzynarodowej oznacza dostosowania, których charakter zależy od specyfiki danego rynku. Przez dziesięciolecia uwagę negocjatorów przykuwała kwestia liberalizacji handlu produktami przemysłowymi - liberalizacja ta wymagała zgody na eliminację lub radykalne zmniejszenie ceł importowych. Zobowiązania i działania państw miały technicznie prosty charakter (wprowadzenie nowej taryfy celnej lub zniesienie cel), lecz wiązały się ze znacznymi potencjalnymi kosztami ekonomicznymi.

Otwartość gospodarcza i umiędzynarodowienie gospodarek zmienia warunki, w których państwa prowadzą swoja politykę gospodarczej i zmienia relacje pomiędzy różnymi funkcjami, które państwo pełni w gospodarce. Tym właśnie kwestiom jest poświęcona kolejna część tego artykułu.

Tendencje zmian gospodarczych funkcji państwa: stabilizacja makroekonomiczna, redystrybucja i regulacja

Na gospodarczą rolę państwa można spojrzeć przez pryzmat funkcji, które pełni państwo. Użyteczną typologią tych funkcji jest podział na funkcję stabilizacji makroekonomicznej, redystrybucji dochodu i regulacji. Funkcje te wymagają krótkiego wyjaśnienia.

A. Stabilizacja makroekonomiczna

Stabilizacja makroekonomiczna ma za zadanie stabilizację cykliczności koniunktury gospodarczej, czyli zmniejszanie rozpiętości wahań aktywności gospodarczej. Polityka stabilizacji makroekonomicznej jest nakierowana przede wszystkim na przeciwdziałanie recesji (przedłużającego się spadku produktu krajowego brutto), jednakże niekiedy służy także "wychłodzeniu gospodarki", zmniejszeniu tempa wzrostu, gdy wzrost ten jest "wzrostem niezrównoważonym", grożącym przyszłym głębokim załamaniem.

Głównym narzędziem polityki stabilizacji makroekonomicznej są polityka monetarna i polityka budżetowa. We współczesnych państwach prowadzenie polityki monetarnej zostało powierzone bankom centralnym, którym przyznana została znaczna niezależność w określaniu celów inflacyjnych i/lub narzędzi ich osiągania. Umiejscowienie polityki monetarnej w instytucji będącej poza presją bieżącej sytuacji politycznej powinno służyć budowaniu wiarygodności polityki monetarnej i skutecznie przeciwdziałać posługiwaniu się nią w celu budowania przedwyborczego wsparcia. Warto zauważyć, że zabezpieczenie przed "polityzacją polityki monetarnej" nie jest równoznaczne z pominięciem kwestii demokratycznej legitymizacji polityki monetarnej, lecz jest położeniem nacisku na uzyskiwanie legitymizacji ex post, polegającej na uzyskaniu pozytywnych efektów gospodarczych w dłuższym okresie.

Niezależność banku centralnego rodzi problem koordynacji polityki monetarnej z polityką budżetową, która pozostaje w rękach rządu (i parlamentu). Polityka budżetowa, a w szczególności występowanie deficytu budżetowego i jego wielkość, może działać wbrew polityce monetarnej i zwiększać koszty zmniejszania inflacji. Może także występować zjawisko przeciwne: generowanie problemów ze zbilansowaniem budżetu wskutek nadmiernie restrykcyjnej polityki monetarnej (zbyt wysokich stóp procentowych).

W otwartych gospodarkach ograniczenia w sposobach osiągania stabilizacji makroekonomicznej są skutkiem nie tylko wyboru pewnej konstrukcji instytucjonalnej (jak na przykład przyznania niezależności bankowi centralnemu), lecz także zewnętrznej presji, rzeczywistej i oczekiwanej, instytucji gospodarczych i przedsiębiorstw. Każdy rząd działający w warunkach znacznej międzynarodowej współzależności gospodarczej musi antycypować reakcje zagranicznych podmiotów gospodarczych i jest to podstawowym warunkiem skuteczności prowadzonej przez niego polityki. Prawidłowość ta jest jeszcze silniejsza, gdy państwa dobrowolnie decydują się na prowadzenie wspólnej polityki monetarnej i ewentualne wprowadzenie wspólnej waluty (jak w przypadku Unii Europejskiej) lub akceptują wspólne reguły prowadzenia polityki budżetowej (w przypadku Unii Europejskiej jest to akceptacja Paktu na Rzecz Stabilizacji i Rozwoju i wyznaczonej przez ten Pakt maksymalnej wielkości deficytu budżetowego).

Stabilizacja makroekonomiczna pozostaje ważnym zadaniem, które jest wykonywane przez rządy w warunkach ograniczeń instytucjonalnych i ograniczeń nakładanych przez otwartość współczesnych gospodarek. Co więcej funkcja stabilizacji makroekonomicznej stała się funkcją "zdepolityzowaną" - w znaczeniu pozostawania poza presją partyjnej i parlamentarnej polityki, a ponadto może być funkcją pełnioną przez instytucje ponadnarodowe lub funkcją pełnioną według reguł uzgodnionych przez grupę państw.

B. Redystrybucja dochodów

Redystrybucja dochodów i spory jej towarzyszące mogą być uznane za sedno polityki, zgodnie z klasycznym stwierdzeniem Harolda D. Lasswella, że polityka dotyczy tego, kto, co, kiedy i jak otrzymuje [11] .

Współczesne państwa redystrybuują znaczną część dochodu narodowego. Istnieją jednak pomiędzy nimi wielkie różnice w wielkości tej redystrybucji, gdyż udział wydatków budżetowych w produkcie krajowym brutto wahał się w końcu lat 90. od 25-35 procent w przypadku Stanów Zjednoczonych, Japonii i Wielkiej Brytanii do 50-65 procent w przypadku Niemiec, Austrii i Szwecji.

W krajach Unii Europejskiej wydatki budżetowe w coraz większym stopniu są przeznaczone na politykę wsparcia socjalnego, w tym przede wszystkim zasiłki dla bezrobotnych i aktywne formy polityki rynku pracy. Rosnąca "socjalność" wydatków budżetowych jest także, głównie w Europie i Japonii, wynikiem starzenia się społeczeństw, wzrostu liczby emerytów przy malejących wskaźnikach urodzeń. Obserwowane zmiany demograficzne oznaczają, że polityka redystrybucyjna państw będzie się znajdować pod presją liczebnych grup obywateli w wieku emerytalnym, co, także w przypadku Polski, znajdzie prawdopodobnie swój wyraz w strukturze wydatków budżetowych.

Relatywnie wysoki poziom redystrybucji niekoniecznie oznacza wysoką dyskrecjonalność wydatków budżetowych i wynikającą z niej możliwość posłużenia się wydatkami w celu uzyskania bieżącego poparcia politycznego. Znaczna część tych wydatków wiąże się bowiem z automatycznym finansowaniem przyznanych wcześniej praw socjalnych. Finansowanie świadczeń socjalnych przyznanych na podstawie praw socjalnych jest postrzegane jako akt administracyjny, chociaż jest przecież kontynuacją pewnych decyzji, politycznych ze swej natury.

Wydaje się, że poziom redystrybucji budżetowej w grupie wysoko rozwiniętych krajów OECD jest maksymalnym poziomem redystrybucji zarówno z punktu widzenia akceptacji przez obywateli obciążeń podatkowych, jak i z punktu widzenia ekonomicznej efektywności. Polityka redystrybucji dochodów przestała być polityką ekspansji praw socjalnych i wydatków budżetowych, a stała się polityką przesunięć wydatków, a nawet polityką cięć wydatków budżetowych.

Ekonomia polityczna wyjaśnia wzrost poziomu wydatków budżetowych jako wynik demokratycznej konkurencji politycznej, w której partie zabiegają o głosy wyborców oferując im w zamian uprawnienia socjalne lub inne korzyści (jak na przykład inwestycje publiczne czy subsydia). Teoretycznie redystrybucja może wzrosnąć do takiego poziomu, w którym obywatele przestają postrzegać korzyści z redystrybucji jako większe niż koszty danin podatkowych. Ten sam mechanizm może działać na rzecz redukcji wydatków budżetowych: obywatele zyskują przekonanie o tym, że korzyści z redukcji podatków są większe niż przypadająca im część transferów budżetowych. W praktyce jednak redukcja wydatków budżetowych jest rzadko wynikiem normalnych przesunięć preferencji wyborców, a częściej skutkiem znaczących kryzysów i załamań gospodarczych.

Chociaż więc redystrybucyjna funkcja państwa pozostaje funkcją bardzo ważną, jeśli mierzyć ją wielkością środków budżetowych wydawanych przez współczesne państwa z kręgu OECD, to w znacznym stopniu wydatki te są określone "przez przeszłość", mają charakter "wydatków sztywnych", będących wypełnieniem przyznanych wcześniej uprawnień socjalnych. Działania redystrybucyjne państwa zyskują na znaczeniu w sytuacjach kryzysów, gdy polityka redystrybucyjna staje się polityką cięć budżetowych.

C. Regulacje

Regulacja jest działaniem zmierzającym do ukształtowania działań instytucji, przedsiębiorstw i obywateli tak, aby lepiej odpowiadały one interesowi publicznemu. Podstawowym narzędziem regulacji jest prawo.

Regulacje stają się kluczową formą interwencji państwa, w miarę jak państwo rezygnuje z posługiwania się tradycyjnymi narzędziami takimi jak własność czy wydatki publiczne.

Znaczenie regulacji dostrzeżemy łatwiej, jeśli posłużymy się przykładem przedsiębiorcy poruszającego się po rutynowej ścieżce działalności gospodarczej - ścieżce prowadzącej od założenia firmy do sprzedaży wyprodukowanych dóbr. Przedsięwzięcia gospodarcze zaczyna się od założenia firmy, a akt ten jest regulowany przez prawo działalności gospodarczej lub prawo spółek; potem budowana jest fabryka, na budowę której należy uzyskać zezwolenia i potwierdzenie zgodności działań z planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska; następnie zatrudniani są pracownicy, którzy muszą być zgłoszeni m.in. do ubezpieczenia społecznego i inspekcji pracy. W kolejnym kroku przedsiębiorca podejmuje produkcję i musi ona spełniać wymogi inspekcji pracy i inspekcji ochrony środowiska; prowadząc firmę przedsiębiorca nie może dopuszczać się działań będących przejawem nieuczciwej konkurencji ani wchodzić z innymi przedsiębiorcami w zmowę mającą na celu ograniczenie konkurencji (wszystko to stanowiłoby naruszenie prawa o ochronie konkurencji), a gdy firma już sprzedaje swoje produkty, to produkty te muszą spełniać wymogi ochrony zdrowia konsumenta.

Warto zauważyć, że wymienione w powyższym przykładzie regulacje nie są regulacjami ekonomicznym w sensie ścisłym - nie są regulacjami cen, ani licencjonowaniem ograniczającym możliwość podejmowania działalności gospodarczej. Są to natomiast regulacje administracyjne lub społeczne (w znaczeniu: regulacji chroniących konsumentów, pracowników czy środowisko) o istotnych konsekwencjach ekonomicznych.

Regulacje są wygodnym narzędziem prowadzenia przez państwo polityki, gdyż, w przeciwieństwie do polityk wymagających ponoszenia nakładów budżetowych, nie napotykają ograniczeń budżetowych. Koszty regulacji nie pojawiają się jako pozycja w budżecie państwa, nie dotyczą ich więc ograniczenia w postaci deficytu fiskalnego czy braku możliwości zwiększenia dochodów państwa. Co więcej koszty znacznej liczby regulacji rozkładają się na wielką liczbę adresatów regulacji, obciążając każdego z nich w małym stopniu, lecz powodując znaczne łączne koszty społeczne.

Połączenie obu tych czynników, to jest, braku ograniczeń budżetowych i niskiego oporu adresatów regulacji, którzy napotykają typowy problem działań zbiorowych (czyli brak bodźców do organizowania się w celu realizacji celu zbiorowego, jakim byłoby przeciwstawienie się regulacji), sprawia, że może się mnożyć ustawodawstwo regulacyjne, mogące powodować nadmierne obciążenie gospodarki kosztami regulacyjnymi.

Środowiska akademickie (głównie specjaliści do spraw analizy polityk publicznych) i doradcy do spraw reform funkcjonowania państwa od początku lat 70. minionego stulecia są świadomi tego niebezpieczeństwa i postulują reformy działalności regulacyjnej państwa, widząc w niej równie wielkie zagrożenie dla wolności gospodarczej i rozwoju gospodarczego, jak zagrożenie płynące z nadmiernego stopnia redystrybucji, fiskalizmu czy z dużego deficytu budżetowego. Wśród proponowanych reform warto wymienić postulat wbudowania w proces legislacyjny mechanizmu oceny skutków regulacji i wykonywania szczegółowych, ujawnianych zainteresowanej publiczności analiz oczekiwanych kosztów i korzyści płynących z danej regulacji oraz postulat przyjmowania przez parlament tzw. budżetów regulacyjnych, czyli maksymalnej wielkości kosztów regulacyjnych, które mogą być nałożone w danym roku przez wszystkie agendy państwa prowadzące działalność regulacyjną.

Działalność regulacyjna zyskuje na znaczeniu, gdyż społeczeństwa najbardziej rozwiniętych państw coraz częściej oczekują od państwa regulowania ryzyk społecznych (na przykład ryzyka płynącego ze stosowania żywności modyfikowanej genetycznie, czy płynącego z zanieczyszczenia środowiska ryzyka dla zdrowia), lecz nie regulowania takich kwestii ekonomicznych jak wysokość oprocentowania pożyczek i wkładów w bankach czy też cen innych towarów i usług.

Zakończenie

Ideą przewodnią niniejszego artykułu jest wskazanie konieczności poszukiwania nowej konceptualizacji roli państwa w otwartej gospodarce - gospodarce rosnących współzależności międzynarodowych.

Jak próbowałem pokazać, propozycja spojrzenia na rolę państwa poprzez pryzmat funkcji stabilizacji makroekonomicznej, redystrybucji i regulacji pozwala nam dostrzec fakt, że współczesne państwa, napotykając bariery dla kontroli poprzez własność i wydatki publiczne, coraz częściej sięgają po narzędzia regulacyjne.

Tabela poniżej zawiera listę polityk gospodarczych i społecznych państwa i określa wagę funkcji, które są przez nie realizowane.

Warto zauważyć, że wskutek "liberalizacji na granicy" regulacyjna polityka handlu międzynarodowego nabrała znaczenia; że regulacyjnego charakteru nabiera, dotychczas głównie redystrybucyjna, polityka emerytalna, gdyż wprowadzane reformy emerytalne polegają na budowaniu systemu zachęt do oszczędzania na starość i regulacji działalności funduszy emerytalnych przy równoczesnej redukcji odpowiedzialności państwa za wysokość emerytur; że pojawiły się nowe, wyłącznie regulacyjne typy polityk państwa takie jak na przykład polityka bezpiecznej żywności.

Trudno zanegować, że rosnąca otwartość gospodarcza sprzyja rozmaitym przekształceniom, gdyż wzmacnia siłę podmiotów rynkowych, a osłabia siłę i atrakcyjność stosowania tradycyjnych narzędzi państwa (tj. własności i wydatków). Tym samym otwartość i rosnąca międzynarodowa współzależność gospodarcza utrudnia realizację etatystycznych projektów gospodarczych, gdyż projekty takie można oczywiście realizować, ale dzieje się to za cenę osłabiania możliwości rozwoju i za cenę pogłębienia gospodarczego zacofania.

Waga działań regulacyjnych państwa wzrasta również dlatego, że otwartość gospodarcza sprzyja upowszechnieniu się ponadnarodowych ryzyk takich jak na przykład rozpowszechnianie chorób poprzez handel żywnością i turystykę. Zmniejszenie takich ryzyk wymaga nie tylko przesunięcia funkcji państwa w kierunku zagadnień regulacyjnych, lecz wymaga także współpracy regulacyjnej pomiędzy państwami.

Gospodarcza rola państwa staje się więc coraz bardziej rolą koordynatora procesów gospodarczych i twórcy ram, w których przebiega gospodarowanie. Przekształcenia te powinny być oceniane ze względu na zakres beneficjantów polityki państwa, horyzont czasowy tworzonych przez państwo korzyści oraz typ "gry ekonomicznej indukowanej przez państwo". Tylko państwo działające dla korzyści wielu (większości), państwo dostarczające korzyści długookresowych i państwo pobudzające do produktywnego wysiłku (a nie do pasożytowania) jest państwem, w którym "gra ekonomiczna" jest grą tworzącą społeczną wartość dodaną - grą o społecznej sumie dodatniej.

[1] G. Majone (red.), Regulating Europe, Londyn 1996.

[2] Zob. R. M. Axelrod, Evolution of cooperation, Nowy Jork 1994.

[3] Zob. na przykład V. Tanzi i L. Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge 2000.

[4] Zob. F. Barca (red.), Storia del capitalismo italiano dal dopoguerra a oggi, Rzym 1997.

[5] Zob. R. Moreno, E. Lopez-Bazo i M. Artis, On the Effectiveness of Private and Public Capital, [w:] Applied Economics, 2003, vol. 35, s: 727-740.

[6] Różnica pomiędzy nacjonalizacją komunistyczną (w tym przypadku jest ona wywłaszczeniem) a nacjonalizacją w państwach demokratycznych (w tym przypadku jest ona przymusowym wykupem) jest oczywista.

[7] Zob. J. Chown, Tax Competition, [w:] Economic Affairs, marzec 2003, nr 1, s: 23-26.

[8] zob. S. Holmes, Passions and constraint. On the Theory of Liberal Democracy, Chicago, 1995.

[9] Zob. G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton 1990.

[10] Zob. artykuł A. Surdeja Granice suwerenności gospodarczej w erze globalizacji, zawarty w niniejszym tomie.

[11] Zob. H. D. Lasswell, Politics: who gets what, when, how, Nowy Jork 1950.