Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 lutego 2007 r.
I OSK 443/06
1. Działalność w zakresie transportu drogowego taksówką może wykonywać wyłącznie przedsiębiorca. Status przedsiębiorcy jest niezbędny dla uzyskania oraz zachowania licencji. Organ nie może udzielić licencji podmiotom nie będącym przedsiębiorcami.
2. Spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) obliguje organ do stwierdzenia wygaśnięcia licencji, niezależnie od przyczyn likwidacji przedsiębiorcy oraz od jego sytuacji osobistej i przyszłych planów zawodowych.
LEX nr 349589
349589
Dz.U.2010.220.1447: art. 4
Dz.U.2007.125.874: art. 5; art. 16
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko.
Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.), Zygmunt Zgierski.
Protokolant: Joanna Szcześniak.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Janusza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 318/04, w sprawie ze skargi Janusz M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r., nr SKO 4141/1/04, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową:
oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 318/04, oddalił skargę Janusza M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r., nr SKO 3141/1/04, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 28 listopada 2003 r. stwierdził wygaśniecie z dniem 31 października 2003 r. wydanej Januszowi M. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 27 stycznia 2004 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. W motywach decyzji organy podały, że Janusz M. nie wykonywał transportu drogowego od czerwca 2003 r. z uwagi na stan techniczny pojazdu. Dnia 31 października 2003 r. zawiadomił Urząd Miejski w W. o wyrejestrowaniu działalności gospodarczej. Wpis z ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony z dniem 31 października 2003 r. decyzją Prezydenta Miasta W. z tej samej daty. Wyjaśnienia skarżącego oraz decyzja organu ewidencyjnego wskazują, że Jan M. z dniem 31 października 2003 r. zlikwidował działalność transportową. O powyższym świadczy także fakt zarejestrowania się przez niego w charakterze bezrobotnego w urzędzie pracy i przyznania mu z tego tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), wygaśnięcia udzielonej skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nieistotne są natomiast podane przez Jana M. przyczyny wyrejestrowania przez niego działalności gospodarczej. Podobnie nie ma znaczenia zaskarżenie decyzji w przedmiocie licencji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa licencja wygasła na skutek likwidacji przedsiębiorcy, niezależnie od tego, czy jest zgodna z prawem czy też, zdaniem skarżącego, została sporządzona nieprawidłowo.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu Janusz M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 2, art. 8 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podał przy tym, że Kolegium rozpatrzyło jego sprawę "tylko pod względem formalnym, czyli na podstawie zapisów wadliwej ustawy, a nie (...) pod względem merytorycznym". Sformułował też liczne zarzuty dotyczące licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oraz wyraził pogląd, że niedopuszczalne było stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. W sprawie omawianej licencji nie zostało bowiem zakończone postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto, skarżący nigdy nie deklarował definitywnej rezygnacji z działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło, że Janusz M. nie zakwestionował decyzji z dnia 31 października 2003 r. o wykreśleniu z ewidencji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W chwili obecnej nie jest więc przedsiębiorcą, a fakt, że uważa ten stan za przejściowy, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji o wydaniu licencji nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia wygaśnięcia tej licencji. Samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje bowiem wykonania zaskarżonej decyzji i nie obala domniemania jej zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. oddalił skargę Janusza M. na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił między innymi stanowisko Kolegium, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji i nie obala domniemania jej prawidłowości. Podał również, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym licencja wygasa w razie likwidacji przedsiębiorcy, a ta następuje między innymi z chwilą wykreślenia go z ewidencji działalności gospodarczej z powodu zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.)).
Przyczyny zaprzestania tej działalności nie mają żadnego znaczenia. O każdej zmianie stanu faktycznego, w tym o zaprzestaniu działalności gospodarczej, przedsiębiorca zobowiązany jest w terminie 14 dni zawiadomić organ ewidencyjny (art. 7d ust. 1 Prawa działalności gospodarczej).
Decyzje podejmowane w tym zakresie są rozstrzygnięciami związanymi. W tego rodzaju sprawach nie ma miejsca na uznanie administracyjne i ocenę warunków osobistych skarżącego.
Z akt sprawy wynika, że Jan M. domagał się wyrejestrowania działalności gospodarczej tylko na czas nieokreślony. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak możliwości wyrejestrowania działalności na czas nieoznaczony, lecz wykreślenie przedsiębiorcy z przedmiotowej ewidencji. Skarżący nie kwestionował decyzji z dnia 31 października 2003 r. o wykreśleniu prowadzonej przez niego działalności z ewidencji działalności gospodarczej i na tej podstawie mógł zarejestrować się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Janusz M., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 pkt 2a oraz art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Naruszenie powołanych przepisów, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegało na "wadliwym odniesieniu normy prawa materialnego jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia, do ustalonego stanu faktycznego, które w konsekwencji prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu". Wolność ta może być ograniczona tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przymusowym ograniczeniem wykonywania określonego rodzaju pracy. Przymus ten polegał na wymuszeniu na Januszu M. wszczęcia procedury prowadzącej do utraty licencji (otrzymanej na 30 lat), mimo zamiaru dalszego kontynuowania działalności w okresie ważności tej licencji i dalszego posiadania osobistych kwalifikacji do jej wykonywania. O zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej można mówić tylko w przypadku, gdy uprawniony z licencji dobrowolnie rezygnuje z wykonywania licencjonowanego zawodu. Organy orzekające wiedziały natomiast, że Jan M. zamierza kontynuować wykonywanie licencjonowanej działalności i nie godzi się z pozbawieniem go licencji. Z uwagi na istniejące uregulowania prawne został zmuszony do wszczęcia procedury prowadzącej do niechcianego przez niego skutku. W sprawie nie może mieć zatem znaczenia fakt niekwestionowania decyzji o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej. Jan M. z uwagi na konieczność usunięcia awarii w samochodzie musiał wstrzymać działalności, która była jedynym źródłem utrzymania. Zmuszony był też do zawiadomienia Urzędu Miejskiego w W. "o zaprzestaniu wykonywania działalności na czas nieokreślony", aby uzyskać status bezrobotnego, a następnie świadczenie socjalne. W tym stanie faktycznym i w świetle zasad zawartych w art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP utrata przez Janusza M. licencji w wyniku stwierdzenia przez organ administracji jej wygaśnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 pkt 2a oraz art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi wadliwe zastosowanie przez WSA we Wrocławiu tego przepisu. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyby Jan M. miał wolę definitywnego zakończenia swojej działalności i nie wyrażał swojego stanowiska, że działał pod przymusem.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie istotne jest także to, że przepisy różnych ustaw zostały tak skonstruowane, że zmuszają obywatela do działania na własną szkodę. Nie przewidują bowiem "zawieszenia" działalności gospodarczej. Tymczasem, osoba, która np. zachoruje (lub tak jak Janusz M. z innych przyczyn czasowo zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej), nie powinna być zmuszana do formalnego wykreślania działalności z ewidencji. Także korzystanie ze świadczeń społecznych w takich sytuacjach nie powinno być uzależnione od wykreślenia działalności z ewidencji działalności gospodarczej.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej w skrócie jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, a ponadto uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, natomiast w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Formułując zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2a oraz art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym - jego zdaniem - miało polegać niewłaściwe zastosowanie tych norm przez Sąd I instancji. Brak jakiegokolwiek w tym zakresie uzasadnienia czyni powyższy zarzut całkowicie nieskutecznym. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż WSA we Wrocławiu nie stosował art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy, regulujący kwestię organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przewozów taksówkowych, nie jest przepisem prawa materialnego. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być zatem podnoszony w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem licencja wygasa między innymi w razie likwidacji przedsiębiorcy, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2. Przypomnieć należy także inne regulacje prawne obowiązujące w dacie podjęcia decyzji przez organ I instancji. W myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy licencji na wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy. Przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców (art. 7 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.)), z tym, że do 31 grudnia 2003 r. stosownie do art. 88a tej ustawy podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne wymaga zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis do takiej ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku między innymi zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej.
Z powyższych przepisów wynika, że o statusie przedsiębiorcy nie decyduje samo podjęcie czy zamiar wykonywania działalności gospodarczej. Dopiero wpis do stosownego rejestru (ewidencji) kreuje dany podmiot jako przedsiębiorcę. Status ten w omawianym okresie osoba fizyczna nabywała zatem po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a traciła z chwilą wykreślenia takiego wpisu. Wykreślenie przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej oznaczało w konsekwencji likwidację przedsiębiorcy w prawnym tego słowa znaczeniu.
Działalność w zakresie transportu drogowego taksówką może wykonywać wyłącznie przedsiębiorca. Status przedsiębiorcy jest niezbędny dla uzyskania oraz zachowania licencji. Organ nie może udzielić licencji podmiotom niebędącym przedsiębiorcami. Natomiast likwidacja przedsiębiorcy, któremu licencja została udzielona, rodzi skutki przewidziane w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Są one obligatoryjne, na co jednoznacznie wskazuje sformułowanie "licencja wygasa". Jedyny wyjątek w tym zakresie dotyczy przewidzianych w art. 13 ust. 2 przypadków przeniesienia licencji na innego przedsiębiorcę. Możliwości innych odstępstw od powyższej zasady nie przewidziano. Decyzje w tym zakresie mają charakter związany, a nie uznaniowy. Spełnienie przesłanki przewidzianej w omawianej normie obliguje zatem organ do stwierdzenia wygaśnięcia licencji, niezależnie od przyczyn likwidacji przedsiębiorcy oraz od jego sytuacji osobistej i przyszłych planów zawodowych.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że udzielona Januszowi M. licencja nie została przez organ przeniesiona na innego przedsiębiorcę. Bezsporne także jest, że działalność prowadzona przez Janusza M. z dniem 31 października 2003 r. została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Z tym samym dniem nastąpiła zatem likwidacja przedsiębiorcy, któremu udzielono omawianej licencji. Takie ustalenia faktyczne i prawne odpowiadają hipotezie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył powyższy przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ przepisy te nie były bezpośrednio stosowane przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej domagał się natomiast zastosowania tych unormowań w celu pominięcia regulacji, dotyczących wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, zawartych w ustawie o transporcie drogowym. W związku z tym zauważyć należy, że przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest w ustawach zwykłych uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego (por. wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt II CKN 425/01, LEX nr 137527). W polskim porządku prawnym zasadą zatem jest, że jeżeli unormowania konstytucyjne znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w ustawodawstwie zwykłym, to wówczas nie zachodzi konieczność stosowania Konstytucji w sposób bezpośredni.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 18 ust. 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).