Sądownictwo Administracyjne w Polsce

Sąd we współczesnych demokratycznych systemach prawnych to niezawisły organ państwowy powołany do stosowania prawa w zakresie rozstrzygania sporów między podmiotami pozostającymi w sporze, a także decydowania o przysługujących uprawnieniach oraz dokonywania innych czynności określonych w ustawach lub umowach międzynarodowych.

Historia sądów i sądownictwa łączy się bezpośrednio z historią ludzkości, gdyż ludzie od niepamiętnych czasów popadali w konflikty ze sobą i próbowali je na różne sposoby rozwiązywać. Najprostszym sposobem rozwiązywania konfliktów były rozwiązania siłowe, jak wojny czy zabójstwa niewygodnych członków społeczności. Z czasem, w miarę rozwoju myśli ludzkiej tego typu rozwiązania zostały zepchnięte na bok, a w ich miejsce pojawiły się próby rozwiązywania konfliktów na drodze pokojowej

Zrazu takie spory rozwiązywały osoby posiadające szczególne cechy (przede wszystkim doświadczenie życiowe), jednak z biegiem czasu funkcje te przejęły wyspecjalizowane organy państwowe.

Rozwój sądownictwa administracyjnego w Polsce można prześledzić przez porównanie aktów prawnych powołujących do życia organy tego sądownictwa. Powstawanie sądów administracyjnych można, biorąc za punkt odniesienia powyższe kryterium, podzielić na następujące etapy:

1. powstanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego na podstawie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r.

2. powstanie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie ustawy. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r.

3. reorganizacja sądownictwa administracyjnego na podstawie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r.

Naszym zadaniem jest zapoznanie się z działaniem i funkcjonowaniem sądów administracyjnych. Należy pamiętać, że jest to jeden z organów państwowych sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce. Sądy administracyjne wykonują ten obowiązek poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.(art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sądami administracyjnymi są obecnie: wojewódzkie sądy administracyjne orzekające w pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny. Regułą więc jest, że skarga kierowana jest do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a dopiero jego orzeczenia kontrolowane są przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada skargowości zabraniająca sądowi inicjowanie postępowania sądowego z urzędu; postępowanie sądowoadministracyjne może wszcząć wyłącznie strona wnosząc (odpowiednio) skargę (do wsa), skargę kasacyjną lub zażalenie (do NSA).

Sądownictwo administracyjne odróżnia od sądownictwa powszechnego jego cel. Jest nim kontrola aktów i działań (czynności) organów administracji, dokonywana z punktu widzenia zgodności z prawem. Określano sądownictwo administracyjne jako te urządzenia, które mają na celu zabezpieczenie jednostki przed nadużyciami administracji. Sądy administracyjne badają wyłącznie aspekty prawne działania administracji, nigdy celowościowe. Kontrola ta prowadzi do uchylenia aktu sprzecznego z prawem w razie uwzględnienia skargi, do oddalenia skargi, gdy nie stwierdzono niezgodności aktu (działania) administracji z prawem, albo do odrzucenia skargi ze względów formalnych. Kasacyjny model orzecznictwa sądów administracyjnych determinuje zakres i charakter sprawowanej przez nie kontroli i wyklucza możliwość sprawowania administracji czy jej zastępowania poprzez merytoryczne orzekanie chodzi tu o unikanie tzw. podwójnej administracji.
Model kontroli sądowej administracji sprawowanej przez sady powszechne opiera się na odmiennej zasadzie, sądy te mają bowiem kompetencje do rozpatrywania sprawy merytory- cznie i orzekania co do jej istoty.
W polskim modelu sądowej kontroli nad administracją sądy powszechne wyjątkowo sprawu-ją taką kontrolę bezpośrednio, najczęściej kontrola ta ma charakter pośredni.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi kasacyjne i zażalenia od orzeczeń (wyroków i postanowień) sądów wojewódzkich. Rozstrzyga wspomniane spory kompetencyjne i spory o właściwość, a ponadto podejmuje uchwały wyjaśniające przepisy prawne, rozbieżnie interpretowane przez sądy administracyjne oraz uchwały rozstrzygające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo-administracyjnej. (art.3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art.15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że NSA działa jako sąd II instancji rozpatrując skargi kasacyjne i zażalenia od orzeczeń WSA, natomiast w pozostałych sprawach NSA orzeka jako sąd pierwszej i jedynej instancji.

Organizację i działalność sądów administracyjnych w Polsce regulują trzy akty prawne:

1. Konstytucja RP (art.10, art.45, art.77-79, art.165 ust.2, art.166 ust.3 i artykuły 173-187),

2. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami)

3. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami)

Zgodnie z art.3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez te sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

• decyzje administracyjne;

• postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

• postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

• inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

• bezczynność organów administracyjnych w wydaniu decyzji, postanowienia bądź aktów i czynności poprzednio wymienionych,

• akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

• inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach administracji publicznej;

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

• Organami w wojewódzkich sądach administracyjnych są prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgromadzenie ogólne sędziów sądu administracyjnego oraz kolegium wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w Naczelnym Sądzie Administracyjnym organami tymi są Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.

We wszystkich sądach administracyjnych orzekają sędziowie sądów administracyjnych. W sądach tych mogą orzekać także asesorzy sądów administracyjnych.

Oraganizacje wojewódzkich sądów administracyjnych określa Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003r. Określa ono wewnętrzną organizację i porządek funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych, tryb czynności sądowych, tryb wyznaczania składów orzekających oraz przypadki wyznaczania tych składów w drodze losowania i zasady losowania.

W przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego Do zakresu jego właściwości rzeczowej w myśl art. 15 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., oprócz rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, należą takie obowiązki jak rozpoznawanie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, miedzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, jak również podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolejnym obowiązkiem jest podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.Ostatnim z obowiązków jest rozpoznawanie innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw, w tym skarg na przewlekłość postępowań sądowoadministracyjnych, w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, Dz. U. Nr 179, poz. 1843. W tym zakresie NSA przysługują kompetencje sądu I instancji. NSA jest także sądem dyscyplinarnym w stosunku do sędziów sądów administracyjnych, zaś rzecznikiem dyscyplinarnym w tych sprawach jest Rzecznik Dyscyplinarny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spośród uchwał podejmowanych przez NSA można wyróżnić uchwały abstrakcyjne oraz uchwały konkretne. Ich wspólnym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są bowiem w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Natomiast przedmiotem uchwał konkretnych mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (zażalenia), a zatem wykazują ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (w sprawie sądowoadministracyjnej), zawisłej przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny ma siedzibę w Warszawie. W jego skład wchodzą: Prezes NSA, wiceprezesi oraz sędziowie. Organami Naczelnego Sądu Administracyjnego są: Prezes NSA Zgroma­dzenie Ogólne Sędziów NSA, Kolegium NSA. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym działa ponadto Kancelaria Prezesa NSA, Biuro Orzecznictwa oraz Wydział Informacji Sądowej. Dzieli się on na izby - Izbę Finansową, Izbę Gospodarczą i Izbę Ogólnoadministracyjną. W skład Izb wchodzą sędziowie Sądu, których przydziela do Izb Kolegium Sądu na wniosek Prezesa NSA. Pracami każdej z Izb kieruje wiceprezes NSA wyznaczony do pełnienia tej funkcji przez Prezesa NSA.

Izba Gospo­darcza sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administra­cyjnych w sprawach działalności gospodarczej, ochrony własności przemys­łowej, budżetu, dewizowych, papierów wartościowych, bankowości, ubezpie­czeniowych, ceł, cen, stawek taryfowych oraz opłat.

Izba Finansowa sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach zobo­wiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których stosują się przepisy podatkowe, oraz o egzekucji świadczeń pieniężnych.

Izba Ogólno­administracyjną sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych w pozostałych sprawach administracyjnych, a w szczegól­ności w sprawach z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, zagospoda­rowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa, lecznictwa, zatrudnienia, ustroju samorządu terytorialnego, gospodarki nieru­chomościami, prywatyzacji mienia, powszechnego obowiązku wojskowego, spraw wewnętrznych, a także cen, opłat i stawek taryfowych - związanych ze sprawami należącymi do właściwości tej Izby.

Pracami Naczelnego Sądu Administracyjnego kieruje Prezes, który reprezentuje Sąd na zewnątrz oraz wykonuje czynności administracji sądowej w stosunku do NSA. W ramach nadzoru nad działalnością administracyjną sądów administracyjnych Prezes ma prawo wglądu w czynności NSA, może żądać wyjaśnień i usunięcia uchybień, może być obecny na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności. Może ponadto wystąpić o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tworzy on również i znosi wydziały w Izbach, w Kancelarii Prezesa i w Biurze Orzecznictwa oraz powołuje i odwołuje przewodniczących wy­działów, Szefa Kancelarii Prezesa i dyrektora Biura Orzecznictwa. Wydaje zbiór urzędowy orzeczeń sądów administracyjnych. Jest powoływany na 6-letnią kadencję przez Prezydenta RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sę­dziów NSA. Kandydatów na Prezesa NSA natomiast wybiera Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA spośród sędziów NSA, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali ko­lejno największą liczbę głosów. Wiceprezesi NSA są zastępcami Prezesa NSA w zakresie przez niego okreś­lonym. Powołuje i odwołuje Prezydent RP, na wniosek Prezesa NSA złożony za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA.

Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA tworzą sędziowie NSA. Jego prze­wodniczącym jest Prezes NSA. Zgromadzenie Ogólne rozpatruje informację Pre­zesa NSA o rocznej działalności tego sądu, przedstawia Krajowej Radzie Sądow­nictwa kandydatów na stanowiska sędziów, wybiera kandydatów na stanowisko Prezesa NSA, wyraża zgodę w sprawie powołania i odwołania wiceprezesów NSA, ustala skład liczbowy Kolegium NSA oraz wybiera jego członków i doko­nuje zmian w jego składzie, rozpatruje i opiniuje inne sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez sędziów NSA. Zgromadzenie jest zwoływane przez Prezesa NSA co najmniej raz w roku. Uchwały Zgromadzenia Ogólnego zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy licz­by jego członków.

Kolegium NSA ustala podział czynności w NSA i określa szczegółowe zasady przydziału spraw poszczególnym sędziom, przedstawia Zgromadzeniu Ogólnemu opinię o kandydatach na stanowiska sędziów, wyraża zgodę w sprawie tworzenia i znoszenia wydziałów oraz powoływania i odwoływania przewodniczących wy­działów, Szefa Kancelarii Prezesa NSA i dyrektora Biura Orzecznictwa, rozpatruje sprawy przedstawiane Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów, rozpatruje i opiniuje inne sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub z własnej inicjatywy. Kadencja Kole­gium NSA trwa trzy lata. Przewodniczącym Kolegium NSA jest Prezes NSA. Uchwały Kolegium NSA zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby jego członków.

Do zakresu działania Kancelarii Prezesa NSA należy wykonywanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa NSA jego czynności (w sprawach fi­nansowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych).

Do zakresu dzia­łania Biura Orzecznictwa należy wykonywanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa NSA czynności nadzorczych dotyczących sprawności postępowania sądowego oraz analizowania orzecznictwa sądów administracyjnych.

Wydział Informacji Sądowej wykonuje natomiast zadania w zakresie informowania stron i osób zainteresowanych o właściwości sądów administracyjnych i stanie spraw załatwianych w Sądzie oraz udostępniania do wglądu akt spraw, udostępniania informacji publicznej o działalności Sądu, prowadzenia spraw petycji, skarg i wniosków, obsługi medialnej Sądu i Prezesa Sądu, statystyki sądowej, administrowania systemami informatycznymi oraz prowadzenia biblioteki sądowej. Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej powołuje Prezes NSA spośród sędziów NSA lub członków Biura Orzecznictwa. Przewodniczący WIS NSA jest zarazem rzecznikiem prasowym NSA.

Podsumowując należy pamiętać, że sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądowa, nie powinna prowadzić do zastępowania działania podmiotu podlegającego kontroli. Wprowadzenie merytorycznego orzecznictwa sądowo administracyjnego prowadziłoby wprost do "uciekania administracji" od rozstrzygania spraw skomplikowanych. Prowadziłoby też wprost do zmiany funkcji sądu, który stawałby się administratorem. Z tych względów przyjąć należy, iż unormowania w dziś obowiązującej ustawie o NSA dopuszczające w sytuacjach wyjątkowych orzekanie przez Sąd zamiast. Administracji są rozwiązaniani wystarczającymi.Dalsze rozszerzanie kompetencji sądowych w kierunku merytorycznego załatwiania spraw, a więc w swej istocie prowadzące do wkraczania przez wymiar sprawiedliwości w samą istotę administrowania, mogłoby prowadzić do zatarcia różnicy między władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, i bardzo niebezpiecznego upolitycznienia wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo należy wskazać, że sędziowie dziś, a będzie przecież tak w przyszłości, nie są i nie mogą być administratorami. Z tych powyższych względów przyjąć należy, iż unormowania w dziś obowiązującej ustawie o NSA dopuszczające w sytuacjach wyjątkowych orzekanie przez Sąd zamiast administracji są rozwiązaniami wystarczającymi.

---