Prawo finansowe

Prawo finansowe to ogół norm regulujących publiczną działalność finansową, tj. stosunki społeczne powstające w procesie gromadzenia i dystrybucji dochodów pieniężnych. Jest to bardzo obszerna dziedzina prawa, w której wyodrębnia się m.in. następujące działy:

• prawo budżetowe,

• prawo bankowe,

• prawo ubezpieczeniowe.

Postaram się ściślej i bardziej szczegółowo opisać charakter prawa budżetowego i jego normy.

Prawo budżetowe

Prawo budżetowe to dział prawa finansowego regulujący funkcjonowanie budżetu państwa. Prawo budżetowe w sensie ścisłym normuje ramy budżetu państwa, jego strukturę oraz zasady przygotowania, uchwalania i wykonywania. Przygotowany przez ministra finansów projekt przedstawiony jest następnie Radzie Ministrów, która w formie uchwały przedkłada go Sejmowi, ten zaś podejmuje decyzję w ustawowym trybie przewidzianym przez Konstytucję RP. Wykonywanie budżetu należy do organów administracji państwowej, tj. Rady Ministrów, ministrów, wojewodów. Prawo finansowe ustala ogólne zasady i tryb gromadzenia zasobów pieniężnych, objętych budżetem państwa i budżetami gmin oraz przeznaczenia tych zasobów na finansowanie zadań wynikających z funkcji państwa i gmin; ustala także formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa i budżetami gmin.

Prawo finansowe reguluje prawno organizacyjny charakter sporządzania budżetu państwa, który jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa oraz wskazującym źródło pokrycia niedoboru lub kierunki rozdysponowania nadwyżki, jest ustalany przez Sejm w formie ustawy budżetowej. Klasyfikacja budżetowa, czyli jednolity system symboli cyfrowych służący grupowaniu dochodów i wydatków, pozwala na:

• określenie uprawnienia organów publicznych do gromadzenia dochodów budżetowych i wydatkowania środków na ściśle określone cele,

• regulację podziału dochodów i wydatków miedzy działy gospodarki narodowej i regiony kraju,

• planowanie dochodów i wydatków budżetowych w skali państwa i w skali podziału terytorialnego państwa,

• ujednolicenie trybu planowania ewidencji i sprawozdawczości dochodów i wydatków

Określona przez prawo finansowe klasyfikacja budżetowa cechuje się następującymi kryteriami:

a) kryterium podmiotowe - oznacza podział budżetu na określone części, za których realizację odpowiada właściwy organ państwowy np.:Kancelaria Sejmu, Ministerstwo Gospodarki

b) kryterium przedmiotowe - oznacza podział dochodów i wydatków według ekonomicznych gałęzi gospodarki narodowej np. Oświata i Wychowanie

c) kryterium rodzajowe - pozwala szczegółowo określić charakter wydatków z budżetu i formy wpływów dochodów budżetowych.

W Polsce w obowiązującej klasyfikacji budżetowej występują podziałki do których zalicza się:

• części - podziałka o charakterze podmiotowym, oznacza organ państwowy np. organy władzy, organy kontroli i sądownictwa, naczelne i centralne organy administracji rządowej, wojewodowie.

• dział - podziałka o charakterze przedmiotowy oznacza dział gospodarki np.: Rolnictwo, Transport, Handel Zagraniczny,

• rozdział - jest podziałką podmiotową i bardziej szczegółowym charakterze. Rozdziały są tworzone w ramach działów, np.: w dziale Oświata i Wychowanie tworzy się dział Szkoły podstawowe

• paragraf - tworzony jest w rozdziałach, w sposób szczegółowy określa formę pobierania dochodów i rodzaj wydatkowania

• pozycja - określa jedynie rodzaj wydatków w ramach paragrafu, jest tworzona dobrowolnie

Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa

Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku budżetowego w formie ustawy zwanej ustawą budżetową. Wykonywanie budżetu w ustalonych kwotach jest zadaniem organów administracji państwowej. Realizatorów budżetu obowiązuje przestrzeganie dyscypliny budżetowej. Osoba naruszająca dyscyplinę budżetową, zarówno z winy umyślnej, jak nieumyślnej - pociągana jest do odpowiedzialności.

Fazą początkową są prace przygotowawcze, które polegają na opracowaniu prognoz dotyczących kształtowania się podstawowych wielkości ekonomicznych w planowanym roku budżetowym (prognoza cen, stopy procentowej, wielkości produkcji). Rada Ministrów ustala wytyczne i zasoby założeń polityki społeczno-gospodarczej i budżetu państwa. Wytyczne te zawierają podstawowe założenia oraz określają min. terminy opracowywania planu budżetowego. Na podstawie tych wytycznych Minister Finansów opracowuje wytyczne szczegółowe tzw. notę budżetową dotyczącą trybu i formy sporządzania projektu budżetu państwa. W następnym etapie są prowadzone prace w poszczególnych Ministerstwach i urzędach. Wstępne wersje projektów budżetów resortowych są przekazywane do Ministra Finansów, który opracowuje projekt budżetu państwa. Projekt ten przechodzi pod obrady Rady Ministrów. Rząd uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada Sejmowi najpóźniej do 30 września. Minister Finansów na jesiennej sesji Sejmu wygłasza expose budżetowe, czyli referat, w którym przedstawia główne założenia projektu budżetowego, następnie projekt przekazywany jest Sejmowej Komisji Budżetu i Finansów. Po zakończeniu prac Komisji odbywa się debata Sejmowa nad projektem budżetu, polega ona na odczytaniu sprawozdań i wniosków Komisji Sejmowej oraz zgłaszanie przez posłów poprawek zarówno do projektu budżetu jak i do wniosków Komisji. Projekt stawy uchwalony przez Sejm trafia do Senatu, który może wnieść poprawki, po czym trafia ponownie do Sejmu. Ostatnim etapem jest sejmowe głosowanie nad budżetem z uwzględnieniem wniesionych poprawek. Uchwalony budżet jest ustawą budżetową, która po podpisaniu przez prezydenta RP ogłoszona jest w Dzienniku Ustaw

W sytuacji, gdy opracowanie budżetu nie jest możliwe w ustalonych terminach Konstytucja P przewiduje następujące rozwiązania zastępcze:

• prowizorium budżetowe - czyli tymczasowy i skrócony budżet z reguły d pierwszego kwartału roku budżetowego. Projekt taki jest uchwalany w takim samym trybie, co budżet i obowiązuje od czasu chwalenia właściwego budżetu.

• prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu ustawy budżetu lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym - stosuje się wtedy gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego.

Zasady i tryb wykonania budżetu państwa

Wykonanie budżetu polega przede wszystkim na zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i wydatków na określone zadania. Wykonaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów, a w szczególności Minister Finansów, który sprawuje bieżącą kontrolę realizacji dochodów i wydatków państwa i poziomy jego deficytu. Faktycznymi wykonawcami budżetu państwa są dysponenci części budżetowych i wszystkie podległe podmioty państwowej sfery budżetowej.

W toku wykonania budżetu obowiązują następujące zasady:

• pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami

• ustalanie, pobieranie oraz odprowadzanie dochodów budżetowych dokonywane jest na zasadach i w terminach wynikających z prawa finansowego

• wydatki budżetowe muszą się mieścić w granicach kot określonych w budżecie realizowane zgodnie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny

• zlecenie realizacji zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej ofert z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych

• dotacje celowe przyznane samorządom terytorialnym na realizację zadań zleconych nie wykorzystane w danym roku podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części w jakie zadanie nie zostały wykonane.

Kasowa obsługa budżetu państwa

Polega na przyjęciu wpływów z tytułu dochodów budżetowych oraz przekazywaniu środków pieniężnych i dokonywaniu wypłat z tytułu wydatków budżetowych. Operacje te dokonywane są na następujących rachunkach bankowych:

- centralny rachunek bieżący budżetu państwa,

- rachunki bieżące Urzędów Skarbowych,

- rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych,

- rachunki bieżące państwowych funduszy celowych

-rachunki bieżące zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych oraz państwowych usług prawnych.

Kontrola wykonania budżetu państwa

Kontrola polega na sprawdzeniu czy zaplanowane zadania zostały osiągnięte, służy porównaniu przebiegu realizacji zadań z przyjętymi założeniami.

W Polsce kontrola wykonania budżetu państwa w toku wykonywania i na koniec roku obrotowego sprawują:

• Dysponenci części budżetowych i dysponenci drugiego stopnia

• Minister Finansów, Izby i Urzędy Skarbowe, Regionalne Izby Obrachunkowe

• NBP, NIK, Sejm i jego komisje

Naczelnym Organem Kontroli Państwa jest NIK, która kontroluje organy administracji rządowej i samorządowej w zakresie wykonania budżetu państwa oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych dotyczących działalności finansowej, gospodarczej i administracyjnej. Kontrole przeprowadza się pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrole są przeprowadzane na zlecenie Sejmu, Prezydenta RP, prezesa Rady Ministrów i z własnej inicjatywy.

NIK analizuje wykonanie budżetu państwa i wykonanie założeń polityki pieniężnej, opiniuje sprawozdanie Ministra Finansów z wykonania budżetu, a wyniki przekazuje Sejmowi z jednoczesnym przedłożeniem opinii w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za dany rok budżetowy.

Głównym celem kontroli wykonania budżetu państwa jest ujawnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych oraz przeciwdziałanie tym naruszeniom. Dyscyplina finansów publicznych to przestrzeganie przepisów prawnych normujących zasady i tryb dokonywania wydatków oraz pobierania dochodów budżetowych.

Dochody budżetowe

Dochodami budżetowymi są wszelki wpływy środków pieniężnych należnych Skarbowi Państwa i Samorządom Terytorialnym, wynikające z przepisów prawnych oraz uchwalanych budżetów.

Podstawowymi źródłami dochodów budżetowych są:

- dochody od ludności,

- dochody od przedsiębiorstw,

- dochody od pozostałych podmiotów gospodarki narodowej,

- dochody z majątku państwowego i komunalnego

Dochody pobierane są z:

• Podatków

• Opłat

• Wpłat z zysku - w pewnym sensie zastępują podatek dochodowy, mają one zastosowanie w NBP i przedsiębiorstwach państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa

• Dywidend - jest to część zysku spółek akcyjnych za dany rok obrachunkowy, przeznaczona przez walne zgromadzenie do podziału między akcjonariuszami w stosunku do posiadanych przez nich akcji. W spółkach z udziałem Skarbu Państwa i Samorządów Terytorialnych dywidenda od ich udziału stanowi dochód budżetowy

• Dochody pobierane przez jednostki budżetowe pochodzące z wpływów za świadczone przez nie usługi odpłatne - zgodnie z metodą budżetowanie brutto są odprowadzane co miesiąc na rachunek dochodów budżetowych

• Wpłaty nadwyżek - dotyczą środków budżetowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych, które to jednostki są objęte systemem finansowania neto, wpłacają do budżetu 50% osiągniętego zysku

• Grzywny, mandaty i kary pieniężne - wynikają z sankcji pieniężnych nałożonych na podmioty, wymierzone i pobierane przez sądy oraz organy administracji państwowej i samorządowej.

• Odsetki pochodzące od środków na rachunkach bankowych jednostek budżetowych - od lokat terminowych, ustanowionych ze środków zgromadzonych na Centralnym Rachunku Bieżącym budżetu państwa z tytułu zwłoki uiszczenia zobowiązań podatkowych i od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych

• Wpływy majątkowe - pochodzące ze sprzedaży akcji i udziałów Skarbu Państwa i Samorządów Terytorialnych, ze sprzedaży w ramach prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych lub części ich składników majątkowych, ze sprzedaży mienia państwowego i komunalnego oraz z jego dzierżawy lub najmu

• Pożyczki i kredyty - są to dochody zwrotne, wynikające z zaciągniętych długów przez Skarb Państwa i Samorządy terytorialne, które zaciągają pożyczki przez emisję obligacji skarbowych i sprzedaż bonów skarbowych

Wydatki budżetowe

Wydatki budżetowe to środki pieniężne wydatkowane z budżetu państwa i budżetów samorządów terytorialnych, które są przeznaczone na:

• Realizację zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz administrację rządową, sądy i trybunały,

• Subwencję ogólne dla samorządów terytorialnych

• Dotacje

Wydatki ujęte w budżecie państwa grupuje się wg kryterium:

1. kryterium podmiotowe - wydatki są dzielone według podmiotów odpowiedzialnych za ich dokonywanie są to np.: Kancelaria Sejmu, Ministerstwo Edukacji Narodowej

2. kryterium przedmiotowe - wydatki są dzielone według ich przeznaczenia np.: wydatki na działalność niezbędną do funkcjonowania państwa jako całości (obrona narodowa, ochrona porządku publicznego, wymiar sprawiedliwości), wydatki związane z realizacją zadań socjalno - kulturalnych (oświata, nauka, sztuka, opieka społeczna), wydatki wynikające z funkcji interwencyjnej państwa (dotacje na inwestycje produkcyjne, dotacje dla rolnictwa), wydatki na obsługę długu publicznego

3. kryterium rodzajowe - mamy dwa rodzaje:

- wydatki osobowe: wynagrodzenia osobowe pracowników, uposażenia żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, honoraria, wynagrodzenia agencyjno-prowizyjne, fundusz operacyjny, świadczenie społeczne, stypendia, diety posłów itp.

- wydatki rzeczowe: podróże służbowe, materiały i uposażenie, energia, kary i odszkodowania, opłaty składki, wydatki dotyczące utrzymania placówek zagranicznych, odsetki itp.

Rozróżniamy także:

• Wydatki rzeczywiste - zalicza się do nich wydatki dokonywane przez budżetowe jednostki organizacyjne wszystkich stopni, służą do ich utrzymania i umożliwiania im świadczenia usług i rozwoju

• Wydatki redystrybucyjne - mają charakter transferów, zaliczamy do nich wydatki budżetowe przekazywane bez wzajemnego świadczenia są to przelewy środków budżetowych z jednostek wyższych stopni na rzecz jednostek niższych stopni oraz wszelkie dotacje, subwencje, transfery socjalne na rzecz gospodarstw domowych (dotacje do rent, emerytur i innych świadczeń społecznych)

Planowanie wydatków

Wielkość wydatków budżetowych należy ściśle określić, ich wielkość zależy od wielu czynników np: zakres działalności państwa i jego interwencji w gospodarkę narodową.

Określenie wielkości wydatków budżetowych i ich minimalizowanie dokonuje się poprzez szczegółowe planowanie, które opiera się na:

• Metodach statystycznych - wykorzystuje się dane z przeszłości

• Prognozowaniu - przewidywanie przyszłych faktów, zdarzeń, cen, stóp procentowych na podstawie uzasadnionych przesłanek i obliczeń

• Wskaźnikach budżetowych - to średnie liczby zadań finansowych z budżetu w ciągu roku

• Normach budżetowych - to maksymalna kwota wydatków budżetowych przeznaczona na jednostkę miary w ciągu roku

DYSPONENCI CZĘŚCI

BUDŻETOWYCH

GŁÓWNY URZĄD

STATYSTYCZNY

MINISTERSTWO FINANSÓW

NBP

SEJM

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI

URZĘDY STATYSTYCZNE

IZBY SKARBOWE

REGIONALNE IZBY OBRACHUNKOWE

URZĘDY SKARBOWE

ZARZĄDY SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH

DYSPONENCI DRUGIEGO STOPNIA

DYSPONENCI TRZECIEGO STOPNIA

DOCHODY

UBOCZNE

(grzywny, kary)

ZASADNICZE

BEZZWROTNE

ZWROTNE

(kredyty, pożyczki)

ODPŁATNE

(opłata)

NIEODPŁATNE

PRZYMUSOWE

(podatki)

DOBROWOLNE

(darowizny)

---