Prawo finansowe

Wykład VIII 16.02.2012

Procedura budżetowa

Przez procedurę budżetową należy rozumieć szereg czynności regulowanych przepisami prawnymi odnoszącymi się do stanowienia budżetu, wykonywania budżetu oraz kontroli sposobu wykonania budżetu. W procedurze budżetowej wyróżnić można określone etapy.

I etap

Pierwszym etapem jest etap polegający na opracowaniu budżetu jako planu mającego określoną formę prawną. W pierwszej kolejności dokonuje się przygotowania projektu budżetu. Zarówno czynności o charakterze technicznym jak i czynności o charakterze prawnym. Przygotowanie projektu leży w gestii administracji rządowej, a więc władzy wykonawczej. Jest to uzasadnione kilkoma względami. Po pierwsze władza wykonawcza posiada wyspecjalizowany aparat wykonawczy. Po drugie, władza wykonawcza zainteresowana jest kształtem budżetu z uwagi na to, że będzie go wykonywać. Ten etap przygotowania rozpoczyna się od wydania przez Ministra Finansów rozporządzenia zwanego notą budżetową, w którym Minister Finansów każdego roku określa szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowania materiałów, które niezbędne są do stworzenia projektu ustawy budżetowej. Treść owego rozporządzenia lub inaczej delegację ustawową do jego wydania zawiera art. 138 ust. 6.

Art. 138.

6. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowania materiałów, o których mowa w ust. 2-5, w tym:

1) planów rzeczowych zadań realizowanych ze środków budżetowych,

2) projektów planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych na rok budżetowy,

3) zestawienia programów wieloletnich,

4) wykazu wydatków związanych z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej oraz innych programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,

5) wzory formularzy,

6) projektów rocznych planów finansowych jednostek, o których mowa w art. 9 pkt 14, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej,

7) materiałów do opracowania zestawienia i planu, o których mowa w art. 142 pkt 10 i 11,

8) materiałów do opracowania i aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa oraz informacji o przebiegu jego wykonania

- kierując się koniecznością uwzględniania klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, opracowania budżetu w układzie zadaniowym oraz zakresem podmiotowym i przedmiotowym spraw wymagających ujęcia w projekcie ustawy budżetowej.

Nota budżetowa ujmuje wszystkie elementy określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Art. 92.

1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują poszczególni dysponenci części budżetowej a więc ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie lub inni dysponenci. Materiały te obowiązani są przekazać Ministrowi Finansów.

II etap

Kolejnym etapem postępowania są rokowania budżetowe w wyniku których na podstawie art. 139 ust. 1 Minister Finansów przedstawia rządowi czyli Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Rokowania budżetowe to nic innego jak dyskusje na temat planowanych dochodów i wydatków na okres objęty budżetem. Art. 139 ust. 2 zawiera katalog podmiotów o szczególnym statusie prawnobudżetowym. Podmioty te takie jak m.in. Kancelaria Sejmu, Senatu, Prezydenta, KRS, TK, NIK, RPO i inne podmioty tam ujęte dołączają do projektu ustawy budżetowej swoje dochody i wydatki, które nie podlegają rokowaniom budżetowym a więc w takich kwotach w jakich dysponenci Ci zaplanują, w takich kwotach zapisuje się je w projekcie ustawy budżetowej. Nad przekazanym przez Ministra Finansów projektem ustawy budżetowej obraduje Rada Ministrów. Przedmiotem tej debaty ma być podjęcie uchwały w sprawie projektu ustawy budżetowej. Podjęcie uchwały daje możliwości Radzie Ministrów przekazania go wraz z uzasadnieniem do Sejmu. Art. 141 jest w zasadzie powtórzeniem art. 222 Konstytucji, który stanowi, że Rada Ministrów zobowiązana jest przedłożyć projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem najpóźniej na 3 miesiące przed nowym rokiem budżetowej (do 30 września roku poprzedzajacego rok budżetowy). W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. Art. 142 określa treść projektu ustawy budżetowej oraz załączników do niej.

Art. 142.

Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności:

1) główne cele polityki społecznej i gospodarczej, zgodne z Wieloletnim Planem Finansowym Państwa;

2) założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i trzy kolejne lata, dotyczące prognozy:

a) produktu krajowego brutto i jego składowych, w tym:

- wielkości eksportu netto,

- popytu krajowego, w tym konsumpcji prywatnej i zbiorowej,

- nakładów brutto na środki trwałe,

b) poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,

c) kursu walutowego,

d) przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej,

e) poziomu zatrudnienia i bezrobocia,

f) salda obrotów bieżących;

3) kierunki polityki fiskalnej, zawierające w szczególności założenia dotyczące średniookresowego celu budżetowego oraz działania z zakresu polityki fiskalnej i polityki gospodarczej zmierzające do jego osiągnięcia;

4) przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok budżetowy poprzedzający rok budżetowy, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;

5) omówienie projektowanych:

a) przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych,

b) przychodów i kosztów państwowych funduszy celowych,

c) przychodów i kosztów agencji wykonawczych,

d) wykazów określonych w art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b i c;

6) omówienie przewidywanych dochodów i wydatków, nadwyżki lub deficytu oraz długu sektora finansów publicznych;

7) omówienie wielkości środków własnych Unii Europejskiej oraz środków ujętych w budżecie środków europejskich;

8) informacje o udzielonych przez Skarb Państwa kwotach poręczeń i gwarancji, według przewidywanego wykonania na koniec roku budżetowego poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;

9) kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;

10) zestawienie zadań i celów priorytetowych na dany rok budżetowy;

11) skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzany w układzie bzadaniowym.

III etap

Jeśli chodzi o dalszy etap prac nad projektem ustawy budżetowej to zwrócić należy uwagę iż projekt ustawy budżetowej przedłożony Sejmowi podlega procedurze, która stosowana jest w przypadku uchwalania ustaw przez Sejm a następnie przez Senat. Kwestie te reguluje Regulamin Sejmu, który ma formę uchwały. Uchwalanie ustaw opiera się na 3 czytaniach. Gdy chodzi o projekt ustawy budżetowej to istnieje zastrzeżenie, że I czytanie musi się odbyć podczas plenarnego posiedzenia Sejmu. Na tym plenarnym posiedzeniu występuję Minister Finansów, który przedstawia tzw. expose budżetowe. Następnie zaczyna się debata co do expose, która kończy się odesłaniem projektu do komisji sejmowych. Prace w komisjach sejmowych odbywają się z udziałem wszystkich komisji problemowych ale największe znaczenie mają prace Komisji ds. Finansów Publicznych. Po zakończeniu pracy w komisjach projekt kierowany jest do II czyania. II czytanie nie może odbyć się wcześniej niż 7 dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji. Występuje tu poseł-sprawozdawaca, który przedstawia sprawozdanie Komisji ds. Fimansów Publicznych obejmujące opinie innych komisji. II czytanie obejmuje dyskusje, zgłaszanie poprawek i innych wniosków. Sejm może ponownie przekazać projekt do Komisji, jeśli są poprawki. Może też nie przesyłać do komisji projektu pomimo, że są poprawki i debatować dalej na posiedzeniu plenarnym. Nastepnie Sejm dokonuje III czytania projektu ustawy. Jeśli były poprawki to opiniuje się je, uwzględniając je w III czytaniu. W III czytaniu następuje głosowanie nad projektem ustawy budżetowej, które zamyka debatę sejmową. Ustawa budżetowa uchwalana jest przez Sejm zwykłą większoscią głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Należy podkreślić, iż Sejm uchwalając budżet nie jest poza jednym istotnym wyjątkiem związany projektem złożonym przez Radę Ministrów. Może zmienić więc ogólny poziom planowanych dochodów i wydatków budżetu oraz ich wzajemną relację. Sejm, może także zmienić strukturę strony dochodowej lub strony wydatkowej budżetu. Sejm może także zmienić poziom zaplanowanych dochodów i wydatków podmiotów o szczególnym statusie prawnobudżetowym o których mowa w art. Art. 139 ust. 2 (Kancelarii Sejmu, Senatu, SN, NSA itd.). Istotnym wyjątkiem o którym mowa wyżej jest ograniczenie możliwości oddziaływania na kształt budżetu państwa poprzez zakaz zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów zaplanowanych przez Radę Ministrów, które mogą spowodować uchwalanie przez Sejm większego deficytu budżetowego niż zaplanowanego przez Radę Ministrów w projekcie ustawy. Ten zakaz ma rangę konstytucyjną i zawarty jest w art. 220 ust. 1 Konstytucji, który stanowi: „Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przyjęty w projekcie ustawy budżetowej.” Oznacza to, że poziom deficytu budżetowego określony przez rząd w projekcie jest dla Sejmu nieprzekraczalny. Deficyt może być obniżony co określa nasz ustrój parlamentarno-gabinetowy. Sejm może zwiększyć dochody i wydatki lub zmniejszyć je. Jeśli Sejm przekroczy wskaźnik deficytu to może być pociągnięty pod Trybunał Stanu.

Ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje do Senatu, gdzie jest kierowana do komisji. Po rozpatrzeniu ustawy przygotowuje się projekt uchwały Senatu. Zgodnie z art. 223 Senat może uchwalić poprawki do ustawy w terminie 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Senat może też przyjąć ustawę budżetową bez zmian. Senat nie może jednak odrzucić ustawy budżetowej. Jeżeli w terminie 20 dni od dnia przekazania Senat nie podejmie stosownej uchwały, ustawę budżetową uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm.

Jeśli Senat proponuje poprawki do ustawy budżetowej, wówczas ustawa budżetowa wraca do Sejmu. Po dodatkowym rozpatrzeniu poprawek Senatu przez komisje sejmowe, Sejm albo przyjmuje poprawki w całości bądź w części albo nie przyjmuje propozycji Senatu w ogóle. A jeżeli Senat w ogóle nie wprowadzi żadnych poprawek to ustawę od razu przekazuje się Prezydentowi RP do podpisu.

W myśl konstytucji Prezydent RP ma obowiązek podpisać ustawę budżetową w ciągu 7 dni. Jeśli uzna, iż nie może tego uczynić, może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia zgodności tej ustawy z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny musi w tej sprawie orzec w przeciągu 2 miesięcy. Prezydent nie ma prawa zawetowania ustawy budżetowej. Prezydent nie ma prawa także odmówić złożenia podpisu pod ustawą budżetową, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją. Jeśli jednak Trybunał uzna niezgodność ustawy budżetowej z Konstytucją, wówczas Prezydent nie może podpisać ustawy budżetowej. Po podpisaniu ustawy budżetowej to Prezydent zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Regułą jest bowiem, że ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Prezes Rady Ministrów.

Również na tle procedury budżetowej należy zwrócić uwagę na przepis art. 225 Konstytucji, który stanowi, że jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu, Prezydent RP może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu czyli rozwiązać Parlament i zarządzić nowe wybory. Jest to jedyna sytuacja kiedy Prezydent może rozwiązać Parlament.

Prowizorium budżetowe - jest to plan finansowy o mniejszym stopniu szczegółowości niż ustawa budżetowa a także obejmuje okres krótszy, najczęściej 3 miesiące. Po tym okresie obowiazuje ustawa budżetowa, Jeśli nawet rząd nie jest w stanie przygotować projektu ustawy o prowizorium budżetotowym wówczas podstawą gospodarki finansowej państwa od 1 stycznia jest projekt ustawy budżetowej.

Wykonywanie budżetu

Wykonywanie budżetu to szereg czynności polegających na pobieraniu dochodów i gromadzeniu wydatków budżetowych w proporcjach wynikających z ustawy budżetowej na cele i w kwotach tam zawartych. Wykonywanie budżetu to także dokonywanie operacji związanych z zaciąganiem i spłatą długu publicznego. Wykonywanie budżetu to także dokonywanie zmian w planie wydatków zwane Virement (czyt. Viermą). Wykonywanie budżetu także operacje związane z zamknięciem rachunków budżetowych.

W toku wykonywania budżetu obowiązują określone w ustawie zasady określone w art. 162, 164 i 165.:

Art. 162.

W toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:

1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem, o którym mowa w art. 147 ust. 1;

3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

4) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 151.

Z przepisów tego artykułu wywieźć można więc zasadę legalności, zasadę terminowości, zasadę celowości i zasadę oszczędności (art. 162).

Art. 164.

1. Wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych.

Natomiast z art. 164 wywieźć można zasadę pierwszeństwa płatności wydatków wynikających z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub umów, a więc wydatków nieprzewidzianych wcześniej.

Art. 165.

1. Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa są dokonywane przed innymi wydatkami budżetu państwa.

Natomiast z art. 165 wywieźć można zasadę pierwszeństwa wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa.

Wykonawcy budżetu państwa

Podmioty, które biorą udział w wykonywaniu budżetu państwa, a więc realizują normy ustawy budżetowej można podzielić na 2 kategorie: wykonawców pośrednich i wykonawców bezpośrednich. Obok tych podmiotów, udział w wykonywaniu budżetu państwa nie jest możliwy bez banków sprawujących obsługę budżetu państwa. Pośrednimi wykonawcami budżetu państwa są: Rada Ministrów (art. 159) oraz Minister Finansów. Minister Finansów sprawuje ogólna kontrolę realizacji budżetu oraz poziomu deficytu zgodnie z art. 174. Wreszcie pośrednimi wykonawcami budżetu są także dysponenci poszczególnych części budżetowych zgodnie z art. 175

Natomiast bezpośrednimi wykonawcami są te organy władzy publicznej oraz podlegające im jednostki, które same gromadzą dochody na rzecz budżetu i dokonują wydatki z zasobów budżetowych. Niektóre z tych jednostek są powoływane do gromadzenia dochodów i działalność ta w całości je pochłania np. urzędy skarbowe, urzędy celne. Z reguły jednak będą to jednostki dokonujące wyłącznie lub niemal wyłącznie wydatków ze względu na to że świadczą one usługi niematerialne w sposób nieodpłatny np. sądy, prokuratura, policja, straż pożarna.

Bankowa obsługa budżetu

Polega ona na prowadzeniu rachunków bankowych, na których gromadzone są zasoby pieniężne, przyjmowane są wpłaty z różnych źródeł, z różnych tytułów (przede wszystkim z tytułu danin publicznych) oraz z których dokonywane są wypłaty na zlecenie uprawnionych podmiotów. Bankowa obsługa budżetu obejmuje także sporządzanie sprawozdawczości budżetowych. Szczególny tryb obsługi określają umowy rachunku bankowego jednak i te kwestie (bankowa obsługa budżetowa) poddane są regulacjom ustawy o finansach publicznych.

Centralny Rachunek Bieżący budżetu państwa jako najważniejszy rachunek jest obsługiwany przez NBP.

Ponadto zgodnie z art. 196 §1 dla obsługi budżetu tworzone są także:

• rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych,

• rachunki bieżące urzędów obsługujących organy podatkowe,

• rachunki bieżące państwowych funduszy celowych,

• rachunki pomocnicze

• rachunki pomocnicze państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami kraju.

---