Zasady ogólne k.p.a. a czynności procesowe postępowania administracyjnego
Zasady ogólne k.p.a. i ich podział. Lista zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyróżnionych w doktrynie nie jest jednakowa u różnych autorów. W wyniku nowelizacji z 1980 r. zasady ogólne zostały w systematyce k.p.a. wyróżnione przez wyodrębnienie osobnego rozdziału. Zasady te mają ,,różny stopień ogólności, stanowią przeniesione na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologiczne uzasadnienia itd." Sama idea ustanowienia takich zasad znalazła powszechna akceptację, a przez długie lata w ich interpretacji dominował wpływ poglądu S. Rozmaryna, który tak je charakteryzował: „dotyczą one podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień, mających doniosłe znaczenie dla całej działalności organów administracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego".
Przełom dokonał się za sprawą orzecznictwa NSA, bo sąd administracyjny, nie ujmując tym zasadom ogólności, potraktował te przepisy tak samo jak każde inne, a więc uznał, że zawierają one treści normatywne. Przełomowy charakter miał pod tym względem zarówno wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81; ONSA 1981, z. l, póz. 57), dotyczący treści art. 7 oraz jego znaczenia w wykładni prawa procesowego i materialnego w sprawie indywidualnej, jak również formułujący generalny pogląd na rolę i znaczenie zasad ogólnych wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r. (NSA 258/82; ONSA 1982, z. 1, póz. 54), którego teza brzmi: „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do «załatwienia sprawy» zgodnie z la zasadą". Konsekwencją takiego, w pełni zasadnego poglądu, stalą się możliwość - zresztą praktycznie urzeczywistniona - uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji naruszającej zasady ogólne k.p.a.
Zasady ogólne unormowane w art. 6—16 można sklasyfikować ujmując je w dwie grupy, z których pierwsza objęłaby zasady wyznaczające i wyrażające ideę stosowania prawa przez organy administrujące, sprowadzającą się do idei praworządnej decyzji stosowania prawa, druga zaś — zasady technicznoprocesowe i kultury administrowania. W grupie pierwszej można jeszcze wyróżnić zasady pierwotne oraz pochodne. Pełna klasyfikacja zasad Ogólnych miałaby więc następującą posiać.
A. Zasady idei stosowania prawa:
a) pierwotne: 1) praworządności działania organu administrującego i dbałości o praworządne działanie wszystkich stron oraz uczestników postępowania (art. 6 i 7); 2) prawdy obiektywnej (art. 7); 3) uwzględniania w postępowaniu i przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine); 4) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10);
b) pochodne: 5) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8); 6) dwuinstancyjności postępowania (art. 15); 7) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1); 8) sądowej kontroli procesowych aktów administracyjnych (art. 16 § 2).
B. Zasady technicznoprocesowe oraz kultury administrowania:
a) kultury administrowania: 9) wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine); 10) przekonywania (art. 11); 11) udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, a także uczestnikom postępowania (art. 9); 12) ugodowego załatwiania spraw stron o spornych interesach (art. 13);
b) techniczno - procesowe: 13) szybkości i prostoty postępowania (art. 12); 14) pisemności (art. 14).
Charakterystyka treści zasad ogólnych.
Zasada pierwsza - praworządności działania organu administrującego
- nie tylko odpowiada w swej treści konstytucyjnej zasadzie praworządności, lecz również podkreśla rolę organów administrujących, spełnianą w toku postępowania. Organ ten ma nie tylko bowiem sam przestrzegać prawa, prawidłowo stosować prawo procesowe i materialne, ale również musi kontrolować zgodność z prawem działania wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. W celu sprostania temu zadaniu organ administrujący w szczególnych przypadkach będzie nawet zobowiązany zabiegać o udział prokuratora w postępowaniu (art. 183 § 2). Każdy przypadek niezgodności z prawem czynności postępowania powinien być usuwany na podstawie przepisów procesowych albo przez organ prowadzący postępowanie, albo przez organ nadzoru czy też w wyniku kontroli sądu administracyjnego.
Zasada prawdy obiektywnej jest wspólna wszystkim procedurom i jest w opozycji do zadowalania się w postępowaniu prawda sadową. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek takiego prowadzenia czynności procesowych, ażeby usunąć wszystkie przeszkody utrudniające ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i tych faktów prawotwórczych, które miały miejsce. Najbardziej przejawia się ona w przepisach dotyczących postępowania dowodowego, chociaż również jej realizacji służy przywracanie terminu lub wyłączenie pracownika.
Zasada uwzględniania dwóch interesów i wyważania ich proporcji w rozstrzygnięciu sprawy budzi w doktrynie spory, albowiem jej znaczenie wykracza poza ramy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacji prawa procesowego i materialnego. Wymagania interesu społecznego lub jednostkowego nie są sprecyzowane merytorycznie poza indywidualną sprawą i wobec tego reguły kolizyjne rozstrzygania o tych dwóch rodzajach interesów powinny być stosowane praworządnie z zachowaniem takiej procedury dochodzenia do ich treści i wymagań, ażeby można było wyważyć je według założenia słusznego dla konkretnej sprawy. Zasada ta ujawnia swój wpływ nie tylko w przypadku orzekania w sprawie na zasadzie uznania administracyjnego - co wywołało precedensowe orzeczenia NSA, ale również w stosowaniu licznych przepisów procesowych, bo w k.p.a. często pojawiają się odesłania do wymagań interesu społecznego lub jednostkowego.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zwana czasem skrótowo zasadą wysłuchania stron, jest wspólna wszystkim procedurom, a w postępowaniu administracyjnym przejawia się zarówno w czynnym udziale we wszystkich czynnościach postępowania, jak również w prawie strony do zapoznania się z końcowymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych ma abstrakcyjny charakter, bo wyznacza pewien cel, który powinien być realizowany w każdej sprawie. Wobec takiego celu mogą być potraktowane instrumentalnie inne zasady", wszystkie czynności postępowania oraz kontrola sprawowana w toku instancji administracyjnych i w drodze sądowej. Zasada ta ma jednakże również praktyczny wymiar, o czym przekonuje wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. (SA/Po 9/84), w którym stwierdzono, że „decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie zabudowanej w oznaczonym czasie działki letniskowej [...] 7. powodu naruszenia terminu rozpoczęcia budowy, jest sprzeczna z art. 7 i 8 k.p.a., jeżeli organ administracji państwowej wydał akt prawny, uniemożliwiający w danym okresie rozpoczęcie budowy. Narusza zaufanie obywatela takie działanie, gdy, mówiąc potocznie, jedną ręką daje się uprawnienie, aby drugą je odebrać.
Zasada dwuinstancyjności postępowania została scharakteryzowana bliżej w rozdziale XIV. tak samo jak zasada trwałości decyzji oraz jej sądowej kontroli w rozdziale XV, XVI, XVIII i XX. Dlatego też tutaj można tylko stwierdzić, że zasada dwuinstancyjności daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Jej wysoką rangę potwierdza art. 78 Konstytucji RP.
Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika, że tylko właściwy organ, w przepisanym prawem procesowym trybie i na skutek prawnie uregulowanych przyczyn, może wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną.
Zasada sądowej kontroli procesowych aktów administracyjnych stanowi o tym, że decyzje i liczne postanowienia są poddane kontroli niezawisłego sądu pod względem ich zgodności z prawem i jest to kontrola fachowa, w pełni niezależna od administracji publicznej, posiadająca kompetencję do uchylenia zaskarżonych aktów lub stwierdzenia ich nieważności (niezgodności z prawem).
Zasada wychowawczego oddziaływania na obywateli jest związana z funkcjami prawa procesowego (zob. rozdział I). W pewnym zakresie takie funkcje mogą być wypełniane w odniesieniu do uczestników postępowania, ale ogólniejszy wpływ wychowawczy na obywateli — prewencja generalna, jest raczej trudny do zrealizowania z uwagi na ograniczoną jawność postępowania i rodzaj spraw w nim rozstrzyganych.
Zasada przekonywania ma już wyraźniejsze znaczenie w postępowaniu, bo wyraża się przede wszystkim w szerokim motywowaniu rozstrzygnięć. Ograniczenie stosowania przymusu nie tylko poprawia stosunki organu administrującego z obywatelami, ale przyśpiesza i obniża koszty działania. Obowiązywanie lej zasady nie odbiera działaniom organów cech władczości, a jedynie służy ograniczaniu i eliminowaniu sytuacji konfliktowych.
Artykuł 9, z którego wywodzi się zasadę udzielania informacji, ma dwa zakresy stosowania. Obowiązek organu w szerszym zakresie musi być realizowany wobec stron, bo one powinny uzyskać informację faktyczną i prawną dotyczącą rozstrzyganej sprawy oraz powinny być ustrzeżone od błędów wynikających z nieznajomości prawa, które mogłyby narazić je na szkodę. Uczestnicy postępowania powinni zaś być tylko informowani w tym zakresie, w jakim jest to konieczne, by z powodu nieznajomości prawa nie ponieśli szkody. Jest to zasada tworząca podstawy jawności działania administracji publicznej".
Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych jest konsekwencją wprowadzenia do k.p.a. odrębnej od decyzji formy prawnej załatwienia sprawy (zob. rozdział XIII, pkt 2). Wprawdzie postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, ale faktycznie pomiędzy stronami może istnieć taka sprzeczność interesów, że przez wzajemne ustępstwa mogą one znaleźć kompromisowe rozwiązanie. Jest to szybsze i prostsze od władczego rozstrzygania decyzją, która może nawet tę sprzeczność interesów pogłębić. Kontrolerem prawidłowości tego kompromisu jest organ, przed którym ugoda jest zawierana.
Zasada szybkości i prostoty postępowania ma zapewnić ograniczenie formalizmu czynności. Pewien zakres formalizmu jest konieczny, bo zapewnia on respektowanie uprawnień stron oraz prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ, który kieruje postępowaniem, powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom.
Zasada pisemności służy przede wszystkim pewności obrotu prawnego. Wyjątek od pisemności czynności postępowania jest nikły, bo również ustnie dokonane czynności muszą być choćby w skróconej formie utrwalone pisemnie.
W systematyce działu IV o.p. wyodrębniono rozdział I grupujący przepisy ustanawiające zasady ogólne postępowania podatkowego w art. 120 - 129. Z komentarzy wynika, że treść tych zasad ogólnych wskazuje na pogorszenie sytuacji strony w stosunku do tej, w jakiej była ona w postępowaniu w sprawach podatkowych w okresie obowiązywania k.p.a. Można ten pogląd podzielać wtedy, gdy pominie się treść art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli zaś rozpatrywać stan regulacji prawnej na tle tego przepisu, to można uznać, że w drodze wykładni usunie się wiele mankamentów przepisów procesowych 0-p. Artykuł 3 § l pkt 2 stanowi bowiem, że przepisów k.p.a. ..nie stosuje się do: [...] 2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". W celu określenia zakresu obowiązywania przepisów trzeba najpierw ustalić stan regulacji prawnej do dnia wejścia w życie o.p., a następnie sprawdzić, w jakich sprawach są uregulowania prawne w o.p., które wyłączają stosowanie przepisów k.p.a.
W artykule 120-129 o.p. uregulowano wybiórczo zasady ogólne postępowania podatkowego i wskazany zabieg wykładni przepisów może stać się nieodzowny szczególnie w loku sadowej kontroli zgodności z prawem działania organów administracji podatkowej, ale również w postępowaniu przed tymi organami.
Wystarczy wskazać jeden przykład na tle brzmienia art. 122 o.p., powtarzającego część treści art. 7 k.p.a., w którym nie zamieszczono ani obowiązku czuwania nad praworządnością postępowania, ani też obowiązku wyważania racji interesu jednostki i interesu społecznego (co ma szczególne znaczenie przy rozstrzyganiu na zasadzie uznania administracyjnego). Z konstytucyjnej zasady państwa prawa wynika, ze organ prowadzący postępowanie musi nie tylko sam działać na podstawie prawa, lecz również ma obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem działaniem wszystkich uczestników postępowania. Z tej samej zasady konstytucyjnej wynika obowiązek prawidłowego wyważenia racji interesu jednostki i interesu społecznego. Przekonujące są argumenty przemawiające za tym, że po wejściu w życie o.p. nadal należy w postępowaniu podatkowym stosować te fragmenty art. 7 k.p.a., które nie zostały zastąpione albo wprost zmienione przez przepisy o.p. i pozostawiły te sprawy procesowe dawnej regulacji prawnej.
Z treści przepisów art. 120-129 o.p. wyprowadza się listę jedenastu zasad ogólnych postępowania podatkowego, bo w art. 121 unormowano dwie zasady ogólne. Zasady te można pogrupować zgodnie z wcześniejszą klasyfikacją następująco:
A. Zasady idei stosowania prawa:
a) pierwotne: praworządnego działania organu podatkowego (art. 120 o.p.); prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.); czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 123 § 1 o.p.);
b) pochodne: budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.); dwuinstancyjności postępowania (art. 127 o.p.); trwałości decyzji ostatecznych (art. 128 o.p.).
B. Zasady technicznoprocesowe i kultury administrowania:
a) kultury administrowania: udzielania niezbędnej informacji prawnej (art. 121 § 2 o.p.); przekonywania (art. 124 o.p.); jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o,p.);
b) technicznoprocesowe: szybkości i prostoty postępowania (art. 125 o.p.); pisemności (126 o.p.).
Zasady ogólne postępowania podatkowego nie tylko wprost są unormowane w o.p. w mniejszej ich liczbie niż w k.p.a., lecz również niektóre z nich mają uboższą treść prawną, w jednym przypadku wyjątek od zasady ogólnej kłóci się z jej treścią. Była już- mowa o wykładni przepisów prawnych pozwalającej na usunięcie niedostatków regulacji prawnej. Trzeba teraz zwrócić jeszcze uwagę na to, że zdecydowanie pozytywnie należy ocenić ustanowienie wprost zasady jawności postępowania wyłącznie dla stron, bo takie były od dawna postulaty doktrynalne odnośnie do każdego rodzaju postępowania administracyjnego. Podobnie trzeba ocenić kategoryczne sformułowanie zasady pisemności, bo wyjątki od niej w k.p.a. są w samej rzeczy pozorne (przy ustnym załatwieniu sprawy i tak trzeba to utrwalić w protokołach i adnotacjach). Bardziej realistycznie brzmi przepis ustanawiający zasadę „budzenia zaufania" (art. 121 § l o.p.) niż jego „pogłębiania" (art. 8 k.p.a.) w materii tak trudnej jak podatkowa.
Nie można uznać za trafne dopuszczenia odstępstwa od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w którym w całości uwzględnia się w decyzji wniosek strony, bo zatraca się sens tej zasady, tylko bowiem z udziałem strony można wiążąco wyjaśnić treść jej wniosku i zakres rzeczywistych żądań. Sformułowanie art. 123 § 2 o.p. stanowi przykład szkodliwego formalizmu, bo nie chodzi o rzeczywistą treść żądań, lecz o ich udokumentowanie wnioskiem, który przecież nie zawsze jest wnoszony przez fachowca lub z jego udziałem. Zubożono wyraźnie zasadę informacji dla stron, bo ograniczono do niezbędnych wiadomości o ściśle określonych przepisach prawa podatkowego (art. 121 § 2 o.p.). Można zrozumieć to, że organy podatkowe nie powinny konkurować z doradcami podatkowymi w zakresie obrony interesów stron postępowania, ale powinny jednak mieć obowiązek ochronienia przed szkodą wynikłą z nieznajomości prawa przynajmniej tych osób, które nie korzystają z pomocy fachowego pełnomocnika.
Funkcje zasad ogólnych. W doktrynie z orzecznictwa NSA wywodzi się wiele funkcji, które spełniają zasady ogólne. Zasady te sprzyjają jednolitości orzecznictwa administracyjnego, każda z zasad spełnia rolę dyrektywy interpretacyjnej przepisów procesowych. Nowe spojrzenie na istotę uznania administracyjnego w doktrynie znalazło wsparcie w zasadzie ogólnej odpowiednio interpretowanej przez NSA.
Co do spełniania innych jeszcze funkcji przez te zasady trudno wyrażać kategoryczne sądy. bo mało jest po temu danych. Na pewno w wyniku orzecznictwa NSA uległy radykalnej zmianie poglądy na istotę, zakres stosowania oraz funkcje zasad ogólnych, bo ujawniło ono znacznie bogatszą problematykę prawną i wartości aksjologiczne tych zasad, niż to wynikało z wcześniejszych rozważań podejmowanych w literaturze.
1
1