04.03.07 r. Ekonomika ochrony środowiska
Teoretyczne podstawy polityki ekologicznej.
Polityka jest to sztuka rządzenia państwem, czyli ogólna działalność władzy państwowej skierowana na osiągnięcie lub obronę określonych celów.
Wyróżnia się ogólną politykę państwa uzależnioną od warunków historycznych, ustroju społeczno-gospodarczego i istniejącej rzeczywistości, oraz polityki problemowe, np. polityka gospodarcza, polityka społeczna, polityka w zakresie rozwoju przemysłu, polityka rolna, itp.
Współczesne państwa mają stale do czynienia z nowymi rodzajami zjawisk i problemów które wymagają specyficznych badań i działań. Zainteresowanie się nimi prowadzi do wyodrębnienia się polityk problemowych.
Proces wyodrębniania się polityki ekologicznej w Polsce kształtowała się następująco:
Przez dłuższy czas (1973-81) traktowano ochronę środowiska jako jeden z elementów polityki gospodarczej, nazywano ją nawet polityką gospodarczą w dziedzinie ochrony środowiska.
W latach 80-tych ubiegłego wieku (1982-90) dostrzeżono, że polityka ekologiczna ma również mocne powiązania z polityką społeczną. Fakt ten przyspieszył proces wyodrębniania się polityki ekologicznej w samodzielną dyscyplinę naukową i działalność praktyczną (1991-97).
W procesach naukowych politykę ekologiczną określano również terminem polityka środowiska. Na świecie jednak wprowadzono termin polityki ekologicznej po raz pierwszy w 1972 r. w tzw. Deklaracji Sztokholmskiej. W dokumentach tych zapisano, że władze lokalne i państwowe ponoszą odpowiedzialność za właściwą politykę ekologiczną w zasięgu ich jurysdykcji.
W Polsce termin polityka ekologiczna przyjął się i upowszechnił w środkach masowego przekazu, a w 1991 r. został użyty w oficjalnych dokumentach państwowych.
Definicja:
Można więc przyjąć, że polityka ekologiczna to świadoma i celowa działalność państwa, która polega na racjonalnym użytkowaniu zasobów i walorów środowiska przyrodniczego, jego właściwej ochronie i umiejętnym kształtowaniu na podstawie zdobytej przez ludzkość wiedzy teoretycznej i praktycznej.
Podmiotem polityki ekologicznej są centralne organy władzy państwowej i administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, samorządy lokalne oraz jednostki gospodarcze.
Przedmiotem polityki ekologicznej jest środowisko przyrodnicze oraz jego jakość z punktu widzenia potrzeb społecznych, biologicznych i gospodarczych ludności.
Sformułowano podstawowe funkcje polityki ekologicznej, do których zaliczono:
określenie celów procesów ochronnych
określenie podstawowych warunków osiągnięcia tych celów
przewidywanie przeszkód uniemożliwiających spełnienie tych warunków
wskazanie najkorzystniejszych sposobów, środków, narzędzi osiągnięcia wytyczonych celów.
Ważnym aspektem jest określenie sposobu koordynacji polityki ekologicznej z innymi politykami państwa, a w szczególności z polityką gospodarczą (w tym energetyczną, przemysłową, rolną) i polityką społeczną.
Podstawowym problemem teoretycznym jest opracowanie zasad określających sposób tworzenia i wdrażania polityki ekologicznej.
Do podstawowych zasad funkcjonowania polityki ekologicznej zaliczyć należy:
zasada równorzędności polityki ekologicznej, gospodarczej i społecznej
zasada integralności polityki ekologicznej, z każdą wyodrębnioną polityką problemową
zasada dostosowania procesów gospodarczych (szczególnie nowo uruchamianych i poza gospodarcza aktywność społeczeństwa) do pojemności ekosystemów i potencjału środowiska.
Ponadto kształtowanie polityki ekologicznej w Polsce powinno być oparte na następujących zasadach:
zasada jednakowego prawa wszystkich podmiotów do korzystania ze środowiska i jednakowego obowiązku jego ochrony
zasada „zanieczyszczający płaci”, która oznacza materialną odpowiedzialność sprawcy za skutki zanieczyszczenia środowiska
zasada regionalizacji polityki ekologicznej i prawa samorządów terytorialnych do „zaostrzania” wymogów ogólnopaństwowych
zasada uspołecznienia polityki ekologicznej, przez stworzenie prawnych i instytucjonalnych warunków do uczestnictwa obywateli, grup społecznych i organizacji pozarządowych w procesie jej kreowania i realizacji
zasada ekonomizacji polityki ekologicznej, czyli osiągania postawionych celów możliwie najmniejszym kosztem społecznym.
I. Problem kosztów polityki ekologicznej w ogóle i redukcji zanieczyszczeń w szczególności, jest problemem samym w sobie. Koszty te mogą być ponoszone wg następujących reguł:
„zanieczyszczający płaci”, oznacza to, że koszty ochrony środowiska ponosi sprawca zanieczyszczenia
„płacą poszkodowani”, co może oznaczać dobrowolne włączenie się poszkodowanych do realizacji zadań ochronnych zanieczyszczającego albo subwencjonowania przedsięwzięć ochronnych ze środków ogólnospołecznych
„płaci użytkownik”, co może oznaczać obciążenie kosztami ochrony środowiska użytkownika urządzenia zanieczyszczającego, a nie producenta lub wnoszenie opłat przez użytkowników na rzecz wyspecjalizowanej jednostki gospodarczej realizującej obowiązek ochrony (miejskie oczyszczalnie ścieków)
„wspólnej odpowiedzialności” - subwencja ze środków ogólnospołecznych na likwidowanie starych źródeł zagrażających środowisku (np. wysypiska odpadów) lub realizację przedsięwzięć ochronnych w układzie regionalnym.
II. Problemem o charakterze teoretycznym i praktycznym jest określenie celu polityki ekologicznej.
W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że intencję każdej polityki można wyrazić tylko za pomocą wiązki celów uzależnionych od siebie w sposób bezpośredni i pośredni. Tę wiązkę celów określa cel nadrzędny, określa on perspektywiczną wizję którą zamierza urzeczywistnić dana polityka. Ten cel nadrzędny może być osiągany w różny sposób. Wybraną strategię określa cel główny, a strategia ta zostaje „rozpisana” na cele szczegółowe, które z kolei obejmują cele I, II i kolejnych poziomów w układzie hierarchicznym w układzie do celu głównego.
W 1991 r. opracowany został i przyjęty, dokument „Polityka ekologiczna państwa”. Za cel główny w tym dokumencie przyjęto w warunkach RP praktyczne wdrożenie ekorozwoju.
Cele szczegółowe, przeważnie zmienne, formułowane były w tym dokumencie w zależności od bieżących uwarunkowań politycznych, gospodarczych, społecznych i przyrodniczych. Wśród szczegółowych celów polityki ekologicznej wymieniono w tym dokumencie następujące cele:
eliminację nadmiernych obciążeń środowiska, zwłaszcza w rejonach zagrożenia ekologicznego,
szczególną ochronę obszarów cennych pod względem przyrodniczym,
zunifikowanie polskich norm ekologicznych z normami ogólno europejskimi,
rozwój monitoringu oraz wdrożenie prognozowania stanu środowiska,
zwiększenie odpowiedzialności użytkowników środowiska (jednostek prawnych i osób fizycznych) za skutki prowadzonej działalności,
rozszerzenie zakresu i form edukacji ekologicznej,
wspieranie działalności formalnych i nieformalnych organizacji proekologicznych, w ślad za tym narzucono jako cele odcinkowe:
racjonalizację gospodarką energetyczną
restrukturyzacja przemysłu
zmniejszenie ekologicznej uciążliwości transportu
racjonalizowanie wykorzystywanych i zagospodarowanych zasobów wodnych
racjonalizowanie wydobywania i użytkowania kopalin.
III. Obszar rozważań teoretycznych i praktycznych polityki ekologicznej to dobór narzędzi osiągania założonych celów.
Ogólnie można przyjąć, że środki realizacji polityki ekologicznej tworzą warunki funkcjonowania instrumentów tej polityki.
Podstawowymi środkami są:
informacja ekologiczna, specjalistyczna i powszechna
planowanie przestrzenne
programowanie przedsięwzięć ochronnych lub wdrażanie ekorozwoju
instytucje i organizacje zarządzające użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska
badania naukowe
środki techniczno-ekologiczne.
Instrumenty wdrażania polityki ekologicznej dzieli się w zależności od sposobu ich działania na instrumenty regulacji bezpośredniej i pośredniej.
Do bezpośredniej zalicza się:
akty prawne określające system zarządzania oraz sposób użytkowania, ochrony i kształtowania środowiska
normy dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń
normy emisji zanieczyszczeń i składowania odpadów
normy regulujące ważniejsze procesy z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko
normy produktowe określające cechy produktów potencjalnie uciążliwych dla środowiska
przepisy regulujące korzystanie z powierzchni i przestrzeni
przepisy regulujące korzystanie z zasobów naturalnych
przepisy wdrażające organizację systemu zarządzania ochroną środowiska.
Pośrednie obejmują:
instrumenty ekologiczne (podatki, opłaty, subwencje, ubezpieczenia ekologiczne itp.)
przepisy importowe (utrudnienia lub ulgi celne)
i inne umowy.
W literaturze przedmiotu instrumenty polityki ekologicznej najczęściej dzieli się na prawne, administracyjne i ekonomiczne.
Przyjęte zasady, preferowane cele i narzędzia określają charakter polityki ekologicznej. Może ona być bierna lub aktywna.
Aktywna polityka ekologiczna może mieć charakter reaktywny lub prewencyjny.
Przez pojęcie reaktywnej polityki ekologicznej rozumie się przedsięwzięcia których celem jest eliminacja bądź minimalizacja emisji zanieczyszczeń i odpadów generowanych w procesach produkcji i konsumpcji.
Prewencyjna polityka (zapobiegawcza) polega na takim stymulowaniu gospodarki która umożliwia przechodzenie od technologii „brudnych” do „czystych” lub niskoemisyjnych.
Przy czym praktyka wykazała, że realizacja polityki prewencyjnej może następować przede wszystkim drogą przemian strukturalnych w gospodarkach, wyrażających się w spadku udziałów tradycyjnych surowców i energochłonnych.
Polityka ekologiczna musi ponadto być skuteczna, efektywna i sprawiedliwa.
1. Skuteczna - tylko, gdy faktycznie rozwiązuje problemy ochrony środowiska. Skuteczność nie dotyczy jednak ani kosztów, ani problemów społecznych urzeczywistniania takiej polityki. Realizacja określonych założeń polityki ekologicznej musi być rozpatrywana w aspekcie nakładów i spodziewanych efektów.
2. Jeżeli koszty są usprawiedliwione efektami, można mówić o polityce efektywnej, korzyści dla środowiska i ludzi są jednak bardzo trudne do oszacowania w kategoriach pieniężnych. Dlatego też „efektywność” polityki jest kategorią którą trudno zastosować w praktyce. Używane jest więc mniej ścisłe pojęcie - „efektywność kosztowa”. Tak określana efektywność ma miejsce w tedy, gdy dany efekt został osiągnięty możliwie najniższym kosztem.
3. Sprawiedliwość polityki ekologicznej polega na odpowiednim obciążaniu kosztami tych jednostek, które uzyskują korzyści z ochrony np. ochrona bioróżnorodności przynosi korzyści całemu społeczeństwu i nie można obciążyć jej kosztami tylko miejscowej ludności, która w praktyce ponosi skutki ograniczeń w wyborze form działalności gospodarczej.
6