Państwowy dług publiczny

Definicje, procedury ostrożnościowe i zarządzanie długiem publicznym

Przez państwowy dług publiczny rozumie się nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych miedzy podmiotami należącymi do tego sektora, a przez dług Skarbu Państwa. Państwowy dług publiczny obejmuje nominalne zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu:

-wyemitowanych papierów wartościowych

-zaciągniętych kredytów i pożyczek

-przyjętych depozytów

-innych wymagalnych zobowiązań

Zgodnie z zasadami liczenia długu publicznego UE, oraz z ustawą o finansach publicznych, niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielone przez podmioty sektora finansów publicznych, nie są zaliczane do państwowego długu publicznego ani do długu Skarbu Państwa. Minister finansów corocznie ogłasza w Monitorze Polskim kwoty i relacje do PKB państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa.

Konstytucje ograniczenia wielkości państwowego długu publicznego

Kontrole nad sektorem finansów publicznych, oraz nad stanem długu Skarbu Państwa spraw-uje minister finansów, który opracowuje też trzyletnią strategie zarządzania długiem Skarbu Państwa, strategie tę następnie zatwierdza Rada Ministrów i jest ona przedstawiona Sejmowi.

Strategia uwzględnia:

wpływ stabilności makroekonomicznej gospodarki

-analizę poziomu i dynamiki państwowego długu publicznego

-prognozę kosztów obsługi długu Skarbu Państwa

-kształtowanie struktury zadłużenia

Procedury ostrożnościowe i sensacyjne

Ustawa o finansach publicznych określa zasady postępowania w zależności od tego jaką wielkość osiąga relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego do wartości produktu krajowego brutto

Jeżeli relacje ta jest większa od 50%, a nie większe od 55%, to Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego.

Jeżeli relacja ta jest większa od 55%, a mniejsza od 60%, to Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, przyjmując jako górne ograniczenie deficytu zapewniającego, że relacja długu Skarbu Państwa do PKO będzie niższa od 60%. Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji długu do PKB.

Jeżeli relacja jest równa lub większa od 60% to:

• jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji

• Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji długu do PKO do poziomu poniżej 60%

• jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji w kolejnym roku budżetowym

• w projekcie ustawy budżetowej nie dopuszcza się deficytów dla jednostek samorządu terytorialnego

Powyższych ograniczeń nie stosuje się do kwot deficytu sfinansowanych nadwyżką budżetową z lat poprzednich.

Program sanacyjny obejmuje podanie przyczyn kształtowania się niekorzystnej relacji państwowego długu publicznego do PKO, konkretny program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do ograniczenia tej relacji oraz 3 lenia prognozę dotyczącą relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju. W przypadku stanu wojennego, wyjątkowego lub klęski żywiołowej w kraju nie wprowadza się w takich przypadkach programu sanacyjnego

Zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe celem pokrycia występującego w ciągu roku niedoboru w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe przeznaczone na pokrycie niedoboru budżetowego podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte. W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę, regionalna izba obrachunkowa wydaję opinie o możliwości spłaty. Opinia ta jest następnie przekazywana przez zarząd tej jednostki samorządu podmiotowi udzielającemu pożyczki lub kredytu.

Dodatkowymi ograniczeniami w zaciągu zobowiązań są:

• łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku może być większa niż 60% jej wykonanych dochodów w tym samym roku budżetowym

• koszty obsługi zadłużenia w danym roku budżetowym, łącznie ze spłatą udzielonych

przez daną jednostkę samorządu poręczeń i gwarancji, nie mogą być większe niż 15% planowanych na ten rok jej dochodów

Kolejnym ograniczeniem są koszty obsługi zobowiązań których podjęła się jednostka przy zaciągnięciu kredytu. Koszty te muszą być ponoszone co najmniej raz w roku. Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, w których maksymalna wartość nominalna wrażana w złotych nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych.

Zasady zaciągania zobowiązań przez inne podmioty sektora finansów publicznych

Podmioty sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. Mimo tego parlament udziela takich uprawnień, co zwiększa możliwość utraty kontroli nad zobowiązaniami zaciągniętymi przez sektor publiczny oraz naruszenie konstytucyjnych i ustawowych limitów zadłużenia.

Skarbowe papiery wartościowe

Papier wartościowy, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny, jest skarbowym papierem wartościowym. Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne mogą być emitowane lub wystawiane wyłącznie przez ministra finansów, opiewające na świadczenia niepieniężne emituje minister skarbu państwa w porozumieniu z ministrem finansów, a papiery opiewające na świadczenia pieniężne uprawniające do określonych świadczeń niepieniężnych w zamian za te papiery emituje minister finansów w porozumieniu z ministrem skarbu państwa.

Warunki emitowania danego rodzaju skarbowych papierów wartościowych, którego rozporządzenia reguluje następujące kwestie:

- jednostkową wartość nominalną skarbowego papieru wartościowego

- walutę

• zasoby i tryb sprzedaży emitowanych papierów wartościowych

• imienną listę podmiotów

• ograniczenia sprzedaży i nabywania imiennych skarbowych papierów wartościowych na rynku pierwotnym i wtórnym

• sposób realizacji świadczeń z tytułu skarbowych papierów wartościowych

Skarbowe papiery wartościowe mogą mieć pierwotny termin wykupu krótszy niż jeden rok lub termin wykupu nie krótszy niż jeden rok, do pierwszych w szczególności zalicza się bony skarbowe, a do drugich obligacje skarbowe.

bon skarbowy- jest to krótkoterminowy papier wartościowy oferowany do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywany według wartości nominalnej po upływie okresu na jaki został wyemitowany

obligacja skarbowa- różni się od bonu skarbowego nie tylko pierwotnym terminem wykupu, ale także tym, że może być oferowana do sprzedaży w kraju lub za granicą za oprocentowaniem w postaci dyskonta lub odsetek.

Skarbowy papier oszczędnościowy jest skarbowym papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży wyłącznie osobom fizycznym oraz stowarzyszeniom

Państwowy dług publiczny oraz dług Skarbu Państwa w latach 2003-2005

Rząd od 1999 roku jest zobowiązany do przedstawiania sejmowi Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych. Celem tej strategii jest niedopuszczenie do przekroczenia ograniczeń zawartych w konstytucji Rzecz Pospolitej i w prawie Unii Europejskiej. Taka strategia jest podatna na ryzyko z nieprzewidzianymi zmianami.

Główne grupy ryzyka wpływające na relacje długu publicznego do PKB:

-ryzyko nietrafionych zmian otoczenia makroekonomicznego, związanych z tempem wzrostu gospodarczego w Polsce i u jej głównych światowych partnerów.

-ryzyko otoczenia budżetowego niedoszacowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, przychodów z prywatyzacji i innych operacji na majątku Skarbu Państwa.

-ryzyko chybienia szacowanych wielkości stóp procentowych w kraju i na światowych rynkach finansowych, kursów walut itp.

-ryzyko zmian środowiska instytucjonalnego i prawnego, zmian obowiązującego prawa w Polsce i w UE, zakresu kompetencji instytucji mających wpływ na kształtowanie się długu publicznego oraz ram organizacyjnych instytucji zajmującej się zarządzaniem długiem publicznym.

Państwowy dług publiczny wyniósł 352,6 mld zł. na koniec 2002 r. zaś pod koniec 2003 roku wzrósł, o 15,9% czyli do 408,6 mld zł. Zaś państwowy dług publiczny powiększony o przewidywane „wpłaty” (tj. z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych) wyniósł pod koniec 2001 r. 302,1 mld zł, oraz w 2002 r. 364,7 mld zł. I w 2003 r. 420,0 mld zł.

Taki przyrost zadłużenia w 2003r. oznaczał przekroczenie przez relacje państwowego długu publicznego do PKB progu 50% (tj. 50,2% dla państwowego długu publicznego oraz 51,6% po powiększeniu go o spodziewane wpłaty).

- relacja deficytu budżetu Państwa do dochodów budżetu Państwa nie powinna być wyższa niż analogiczna relacja z roku 2004. (Warunek ten został dochowany).

- relacja deficytu do dochodów w 2004r. powinna stanowić górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka mogłaby zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na 2005r.

W 2004 r. dług ten wzrósł w stosunku do 2003 r. z powodu rosnących potrzeb pożyczkowych budżetu Państwa. Po uwzględnieniu „wpłat” wyniósł on na koniec tego roku 473,5 mld zł. I w relacji do PKB 53,6%. Na koniec 2005 r. przewiduje się ze dług wraz z „wpłatami” osiągnie 534,8 mld zł. tj. 56,1% PKB.

W latach 2002- 2005 źródłem wzrostu Państwowego długu publicznego było zwiększające się zadłużenie Skarbu Państwa wynikające z sfinansowania wysokich deficytów budżetowych. Ponad to w 2004 r. występuje dotacja do FUS na pokrycie ubytku składki OFE oraz prefinasowanie projektów pomocniczych z UE.

W latach 2002-2003 największy wpływ na wzrost Państwowego długu publicznego miał wzrost zobowiązań sektora służby zdrowia, ZUSu, Funduszu Pracy.

Dług Skarbu Państwa

W tej strukturze dominuje nadal dług krajowy. Udział długu zagranicznego według kryterium miejsca emisji w 2004r. uległ obniżeniu do 27,6%, a w 2005 ma się zmniejszyć do 27,3%

Zmiany zadłużenia zagranicznego Skarbu Państwa w latach 2004-2005 są wypadkowa:

-emisji obligacji Skarbu Państwa na rynkach zagranicznych o łącznej wartości nieco ponad 2 mld euro (w 2004r.),

-planowanych nowych emisji obligacji Skarbu Państwa na kwotę około 2,9 mld euro,

-spłaty przypadających na te lata rat kapitałowych, oraz spłata części kredytów z Banku Światowego (około 774 mld USD) i przed terminowa spłata części kredytów z Klubu Paryskiego,

-zaciągnięcia nowych kredytów z miedzy narodowych instytucji finansowych,

-realizacji programu finansowania samolotu wielozadaniowego dla Sił Powietrznych Polski,

-zmian, kursu złotego w stosunku do USD, euro i innych walut, w których nominowane jest zadłużenie.

Potencjalne zobowiązania Skarbu państwa

Potencjalne zobowiązania skarbu państwa z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń mogą obciążyć w przyszłości budżet państwa. Od końca roku 2002 do końca 2004r. stan potencjalnych zobowiązań z tytułu gwarancji zagranicznych oraz poręczeń gwarancji krajowych spadł od 32,5 mld zł do 29,4 mld zł zaś pod koniec roku 2005 wyniesie on 44,7 mld zł.

Wyszczególnienie	2001	2002	2003	2004	2005a
Zobowiązania Skarbu Państwa z tytułu gwarancji i poręczeń w tym	27,2	32,5	31,1	29,4	44,7
gwarancji zagranicznych	15,2	17,6	15,6	13,7	29,8
poręczeń i gwarancji krajowych	12,0	14,9	14,5	15,7	14,8

Ustawa budżetowa na 2005r. ustala limit gwarancji i poręczeń udzielonych Przez Skarb Państwa na 20 mld zł. udzielane są one na realizacje strategicznych programów rządowych jak, budowa autostrad, inwestycje infrastrukturalne i w dziedzinie ochrony środowiska,

Potencjalne zobowiązania Skarbu Państwa z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń

(w mld zł, na koniec roku)

Należności Skarbu Państwa

Łączny stan należności Skarbu Państwa pod koniec poszczególnych latach zaczynając od 2002r. wyniósł 38,3 mld zł, w 2003r. 38,1 mld zł, w 2004r. zmalał do 36,7 mld zł, na rok 2005 przewiduje się wzrost należności do 43 mld zł.

Zaległości Skarbu Państwa to głównie zaległości podatkowe i nie podatkowe, które w latach 2001-2005 wynoszą około od 35% do 50% należności Skarbu Państwa. Druga pozycją zaległości są należności przejściowego wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych, trzecia są należności udzielonych kredytów zagranicznych, a czwartą należności z tytułu gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa. Oczekuje się wzrostu zaległości podatkowych w porównaniu z 2003r. przede wszystkim w:

-gałęziach przemysłu przechodzących kompleksowa restrukturyzacje tj. np. górnictwo węgla kamiennego, oraz znajdujące się w trudnej sytuacji PKP i innych,

-odraczanie płatności i rat przedsiębiorstwom znajdujących się w trudnościach,

-przedłużanie czynności egzekucyjnych przez skargi i dowołania podatników do Naczelnego Sądu Administracyjnego,

-utrzymującym się wysokim poziomem należności będących w postępowaniu ugodowym i układowym,

Poprawa ściągalności należności jest prawie nie widoczna mimo, ze było by to łatwe źródło dochodów budżetu państwa, na razie jest to jednak mało realistyczne.

Strategia zarządzania długiem sektora finansów

Kontrole nad poziomem długu publicznego sprawuje minister finansów, przygotowuje i realizuje on także strategie zarządzania długiem publicznym.

Cele strategii zarządzania długiem publicznym:

-utrzymanie go na bezpiecznym poziomie,

-minimalizacja kosztów jego obsługi długu w czasie(z uwzględnieniem ryzyka).

Wejście polski do Unii ma poważny wpływ na zarządzanie długiem publicznym, po pierwsze wymaga uwzględnienia ilościowa i czasowa struktura przepływów finansowych miedzy polska, a UE. Po drugie zmieniają się warunki zarządzania długiem, następuje poprawa wiarygodności polski na rynkach finansowych oraz integracja krajowego rynku papierów wartościowych z rynkiem europejskim. Polska przed wejściem do Unii gospodarczej i walutowej musi spełniać kryteria konwergencji monetarnej i fiskalnej jak i konwergencji zarządzania długiem publicznym. Po to by w pełni korzystać z uczestnictwa we wspólnym rynku oraz sprostać konkurencji innych remitentów państwowych. Podstawowym celem ogłaszanych, co roku strategii zarządzania długiem publicznym jest utrzymanie go na bezpiecznym poziomie. Od roku 2002 utrzymuje się tendencja do jego wzrostu. Minimalizacja kosztów obsługi długu polega na dostosowaniu struktury emisji SPW(skarbowe papiery wartościowe) do krajowego rynku finansowego. W 2003r. wprowadzono elektroniczny rynek SPW. Wyniki tych działań znajdują się w wyraźnej poprawie rentowności państwowych instrumentów dłużnych i obniżce kosztów obsługi długu.

Rozmiary długu zależą od wielu czynników makroekonomicznych, na który mamy mały wpływ.

Relacja długu publicznego do PKB ma tendencje rosnąca, a relacja kosztów obsługi długu publicznego do PKB takiej tendencji nie wykazuje.

Najważniejszymi warunkami powodzenia strategii zarządzania długiem są:

-poprawa płynności i efektywności rynku SPW rozwój systemu bankowych dealerów SPW, a przez to poprawa konkurencyjności kosztów obsługi długu,

-rozwój systemu zarządzania płynnością budżetu państwa w ramach jednolitego jego rachunku, doskonalenie systemu prognozowania przypływów budżetowych i poprawa zarządzania płynnymi aktywami budżetu,

-umacnianie pozycji polski na międzynarodowych rynkach finansowych.

---