Dług publiczny - podstawowe aspekty teoretyczne
Dr Jarosław Olejniczak
Nadwyżka i deficyt budżetowy
Przystępując do analizy tych dwóch zjawisk należy przypomnieć, iż budżet jest to zestawienie dochodów i wydatków o strumieniowym charakterze.
Skala budżetu i jego złożona struktura powodują, że właściwe dopasowanie pojawiających się w czasie roku budżetowego strumieni pieniężnych D i W jest niezwykle trudne. Saldo na koniec roku może wykazywać równowagę D i W lub nierównowagę. Istnieją dwie sytuacje nierównowagi budżetu w ujęciu rocznym
- Nadwyżka Dochody > Wydatki
Niedobór (Deficyt) Dochody < Wydatki
Nadwyżka i deficyt budżetowy
Saldo budżetu z danego roku wpływa więc na budżety lat następnych. W przypadku deficytu powoduje to konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów w latach kolejnych na spłatę niedoboru.
Typy sald budżetowych:
saldo sektora finansów publicznych i poszczególnych jego elementów,
pierwotne i majątkowe,
dochody - wydatki (bez wydatków na obsługę długu publicznego)
doch. - d. ze sprzedaży majątku i pożyczki inwest. -wyd. bieżące
ogólne i krajowe,
realne i nominalne,
memoriałowe (planowe, oczekiwane) i kasowe (wykonane).
Deficyt budżetowy-rodzaje
Rzeczywisty - mierzony jako realna nadwyżka wydatków nad dochodami państwa
Strukturalny - wynikający z szacunków makroekonomicznych dotyczących stanu gospodarki, jej maksymalnych możliwości produkcyjnych a co za tym idzie zasileń budżetu państwa i potrzeb społeczeństwa wynikających z danego poziomu rozwoju cywilizacyjnego.
Cykliczny - wynikający ze zróżnicowanej aktywności gospodarczej w skali państwa w różnych okresach a więc z cyklu koniunkturalnego.
Deficyt budżetowy-rodzaje
Narastająco sumowane salda kolejnych budżetów mogą osiągać wartość dodatnią - wtedy mówimy o akumulacji budżetowej lub ujemną - nazywaną długiem publicznym.
Zarówno akumulacja jak i dług publiczny nie są w teorii finansów postrzegane pozytywnie. Oczywistym jest, iż różne teorie podkreślają zarówno negatywne jak i pozytywne aspekty tych stanów lecz wynika to z założeń roli państwa w gospodarce.
Nadwyżka budżetowa może być postrzegana jako próba zgromadzenia środków finansowych przez państwo na okresy słabszej koniunktury gdy zmniejszą się zasilenia budżetu. Jednak świadczy ona o niepełnym wykorzystaniu środków finansowych przez państwo co może prowadzić do marnotrawstwa nakładów poniesionych przez społeczeństwo w celu ich wygenerowania.
Dług publiczny jako odzwierciedlenie powtarzających się stanów deficytów jest obciążeniem przyszłych pokoleń nieadekwatnymi do zasobów pieniądza wydatkami państwa - szerzej przy pożyczce publicznej.
Dług publiczny-rodzaje
DŁUG PUBLICZNY - całość finansowych zobowiązań władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek
DŁUG SKARBU PAŃSTWA - odnosi się tylko do sektora rządowego
DŁUG SEKTORA SAMORZĄDOWEGO - zadłużenie JST
PAŃSTWOWY DŁUG PUBLICZNY - obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych, udzielonych poręczeń i gwarancji, zobowiązań wynikających z orzeczeń sądowych
Dług publiczny-rodzaje
Według kryterium redystrybucji dochodów:
- wewnętrzny (krajowy), zewnętrzny (zagraniczny), globalny
Według kryterium czasu wyróżniamy:
- krótkoterminowy, długoterminowy,
Według kryterium realnego zadłużenia:
- dług brutto (łączny poza sektorem publicznym),
- dług netto (pomniejszony o należności),
Według kryterium charakteru świadczenia:
- według wartości nominalnej, według wartości kapitału
Według szczebla władzy na którym zaciągany jest dług:
- centralny, lokalny
Według kryterium treści ekonomicznej:
- wyróżniający rodzaje zobowiązań (b.s, obl., kredyt.),
- wyróżniający rodzaje wierzycieli,
- wyróżniający terminy spłaty
Dług publiczny
Przyczyny powstawania długu publicznego
- utrzymujące się deficyty budżetowe
- odszkodowania wobec podmiotów i obywateli
- ekspansja w zakresie udzielanych poręczeń i gwarancji
- interwencjonistyczna doktryna polityki gospodarczej
- wzmożone, narastające w dużym tempie wydatki publiczne
Warunki w których dochodzi do zadłużania sektora publicznego:
- zbyt duże zadania obciążające sektor publiczny w stosunku do środków
- niska efektywność gospodarowania środkami publicznymi
Dług publiczny jako narzędzie finansowania deficytu
NEUTRALNOŚĆ WOBEC SIEBIE
Dług publiczny jest neutralny wobec deficytu budżetowego bowiem wpływ na deficyt mają tylko realne wydatki państwa. Dług (jak również deficyt) jest transferem międzypokoleniowym ujmowanym długookresowo.
PEŁNA ZALEŻNOŚĆ, POZYTYWNE DZIAŁANIE NA GOSPODARKĘ
Deficyt budżetowy i dług publiczny są instrumentami aktywizacji oszczędności gromadzonych przez społeczeństwo a co za tym idzie powodują potencjalny wzrost gospodarczy. Wynika to z braku mechanizmu autoregulacji gospodarki i co za tym idzie bardzo małej możliwości istnienia optymalnego poziomu inwestycji w gospodarce. Możliwe jednak jest to tylko przy niepełnym wykorzystaniu środków produkcji.
PEŁNA ZALEŻNOŚĆ, NEGATYWNE DZIAŁANIE NA GOSPODARKĘ
Równowaga występująca w gospodarce jest zakłócana poprzez obniżenie globalnych oszczędności i zwiększenie globalnych inwestycji przy finansowaniu deficytu długiem publicznym. Skutkiem tego jest efekt wypychania prywatnych inwestycji z rynku a więc przyszłe pogorszenie standardu życia obywateli i zmniejszenie tempa akumulacji oraz możliwe działanie inflacjogenne.
Pożyczka publiczna-instrument finansowania deficytu
Pojęcie: pożyczka (publiczna) jest to sposób na zdobycie zasobów pieniężnych polegający na przyrzeczeniu pożyczkodawcom rozmaitego rodzaju korzyści (odsetki, zwrot pożyczonej sumy, inne)
Zajmuje ona w budżetach wielu państw ważne miejsce jednak jest dość kontrowersyjnym sposobem finansowania wydatków budżetowych. Kontrowersje te ma wyjaśnić (raczej naświetlić) niniejszy wykład.
Pożyczka publiczna-instrument finansowania deficytu
Struktura dochodów budżetowych ewoluuje od początków ich istnienia. W zależności od okresu, w którym były one analizowane rola pożyczki państwowej była różna. W okresach wzmożonej aktywności państwa (zbrojenia, wojny, wielkie inwestycje etc.) budżety wykazywały tendencje do deficytu i wtedy pokryciem tego deficytu były różnego rodzaju pożyczki.
(w Polsce mamy do czynienia obecnie z sytuacją pokrywania części deficytu budżetowego z prywatyzowanego majątku i pożyczek)
W gospodarkach państw europejskich np. Francji zauważalne stało się zwiększanie się wielkości zarówno nominalnej jak i realnej długu publicznego co jest odzwierciedleniem długookresowego korzystania z pożyczki publicznej.
Pożyczka publiczna-aspekty prawno-ekonomiczne
W literaturze (np. Gaudemet, Molinier) formułowane są często różne teorie dotyczące istoty pożyczki i skutków jej oddziaływania. Oto trzy podstawowe:
a) teoria klasyczna stawiająca w opozycji pożyczkę i podatek
pożyczka ma w przeciwieństwie do podatku charakter dobrowolny,
ma charakter umowny,
znaczenie ekonomiczne pożyczki wyraża się tu w zwrotności środków finansowych,
pożyczka nie zubaża (jak podatek) pożyczkodawcy tylko świadomie odracza konsumpcję,
zubożenie nie powstaje gdyż zachowuje ona co najmniej swoją realną wartość poprzez dopisanie odsetek.
Klasyczne twierdzenie:
Pożyczka to przerzucenie ciężarów podatkowych na przyszłe pokolenia.
Pożyczka publiczna-aspekty prawno-ekonomiczne
b) teoria podobieństwa pożyczki i podatku
sugeruje się że pożyczka nie jest w pełni umowna bo nie można negocjować jej warunków,
wskazuje się, iż pożyczkodawca podlega różnym rodzajom presji zewnętrznej (mass media...)
pożyczka może przybierać charakter obowiązkowy na mocy przepisów prawa będąc parapodatkiem,
literatura wskazuje na częste przypadki realnego zubażania subskrybentów w wyniku różnego rodzaju okoliczności w których państwo nie odpowiada za powierzone jemu środki,
podobieństwo pożyczki i podatku to właśnie owo odroczenie konsumpcji a raczej zaniechanie jej w danym czasie - bieżące zubożenie społeczeństwa,
spłata odsetek i pożyczki w późniejszym terminie spowoduje tylko zmianę właściciela środków pieniężnych a nie zmniejszy dochodu narodowego (o ile pozostają w kraju)
Pożyczka publiczna-aspekty prawno-ekonomiczne
c) realistyczna teoria pożyczki - krytyka i kompilacja powyższych
zarówno teoria przeciwstawności jak i teoria podobieństwa pożyczki i podatku nie wyjaśniają do końca złożoności problemu pożyczki publicznej,
- koncentrują się one jedynie na wybranych (dla nich ważnych) aspektach,
w teorii podobieństwa znacznym uogólnieniem są:
+ stwierdzenie, że zubażani są przez pożyczkę wszyscy obywatele (odroczenie konsumpcji dotyczy tylko subskrybentów),
+ stwierdzenie, iż jest to czasami przymusowa forma wspomagania państwa (ideą jest przecież dobrowolność i nie można tu mówić o „presji”),
+ stwierdzenie, że pożyczka zawsze ma charakter zmniejszający płynność podmiotów poprzez angażowanie oszczędności - może bowiem angażować tzw. rezerwy płynności (o ile jest krótkotermniowa),
Pożyczka publiczna-aspekty prawno-ekonomiczne
Teoria realistyczna przyjmuje, iż:
po to aby funkcjonowała pożyczka kredytodawca musi mieć zaufanie do proponowanych warunków spłaty a więc zaufanie do państwa,
o skuteczności pożyczki decyduje zaoferowanie odpowiednio wysokich korzyści dla przyciągnięcia pożyczkodawców,
Ważnym jest tu stwierdzenie że:
- pożyczka działa przeciw inflacji (deflacyjnie) ograniczając siłę nabywczą konsumentów ale słabiej niż podatek,
- nie zubaża subskrybenta bowiem jest w każdej chwili zamienna na pieniądz (rynek wtórny),
- w długim okresie może powodować częściową utratę wartości nabywczej środków powierzonych państwu,
- jej charakter nie jest porównywalny z charakterem podatku ze względu na wiele rozbieżnych cech obu instrumentów.
Pożyczka publiczna-powody zaciągania pożyczki
a) powody polityczne
- pożyczka związuje (poprzez zaangażowane środki) pożyczkodawców z rządem a więc stabilizuje jego pozycję, tworzy lojalność wobec państwa,
- może służyć jako barometr polityczny, lub być symbolicznym wyrazem poparcia dla prowadzonej przez rząd polityki gospodarczej,
- w Polsce takimi były pożyczki oparte na obligacjach zamiennych na akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw z roku 1990, oraz obligacje 2 i 5 letnie z lat 91-93,
Pożyczka publiczna-powody zaciągania pożyczki
b) powody finansowe
- ograniczenia w wysokości stawek podatkowych - krzywa Laffera
- możliwość niedoszacowania wydatków publicznych i przeszacowania wpływów z tytułu podatków (klęski żywiołowe, nieurodzaj, inflacja, etc.),
- istnienie ważnych obszarów polityki państwa wymagających dodatkowego finansowania (np. w Polsce na umowę spłaty rat w Klubie londyńskim z 1994 roku wykupiona przez NBP, na dofinansowanie banków państwowych z 1992 roku).
Pożyczka publiczna-powody zaciągania pożyczki
c) powody gospodarcze
- komercyjne - sfinansowanie z pożyczonych środków inwestycji o charakterze produkcyjnym spowoduje w długim okresie wygenerowanie zysków na spłatę pożyczki,
- oddziaływanie na struktury ekonomiczne - kredytowanie przedsięwzięć (nie tylko) podmiotów gospodarczych o ważnym znaczeniu dla państwa poniżej stóp % na rynku (ekologia, wspieranie przedsiębiorczości w regionach zagrożonych etc.),
- oddziaływanie na koniunkturę - wspominane już działanie deflacyjne „studzące inflację i gospodarkę” - jaki stopień tego oddziaływania ? - niewielki ale jest.
Pożyczka publiczna
-warunki stosowania
a) warunki ekonomiczne
- muszą istnieć wolne środki finansowe w gospodarce (oszczędności) które społeczeństwo zechce zaangażować,
- źródła oszczędności:
+ dochody wyższe od konsumpcji - wzrost dochodów głównie dużych firm i bogatych osób prywatnych które nie przeznaczą tych dochodów na konsumpcję - likwidacja podatku progresywnego, obniżanie podatków od przedsiębiorstw,
+ konsumpcja niższa od dochodów - ograniczanie konsumpcji jest trudne i musi być procesem długotrwałym polegającym na wywieraniu różnego rodzaju wpływów na społeczeństwo. Mogą być to także decyzje administracyjne dotyczące podziału zysku w przedsiębiorstwach bądź bodźce podatkowe (np. opodatkowanie wypłacanych dywidend, lub zakupu towarów luksusowych)
- oszczędności muszą być dostępne dla państwa - warunki proponowane za ich odstąpienie powinny być na tyle korzystne, że ich posiadacze będą skłonni przekazać je państwu,
Pożyczka publiczna
-warunki stosowania
b) warunki polityczne -
- państwo powinno swoją polityką gospodarczą stwarzać wrażenie iż długookresowe powierzenie mu środków jest bezpieczne,
- państwo powinno dawać gwarancje zaspokojenia roszczeń pożyczkodawców - musi więc odpowiadać za przeszłe decyzje, których skutki bieżąco odczuwają przyszli pożyczkodawcy,
- negatywne zjawisko - „MUR PIENIĄDZA” - przykład: opór grup finansjery przeciw lewicowym rządom (Francja) - powodował nieskuteczność prowadzonych działań pożyczkowych - lewica kojarzona była z negatywnymi skutkami pożyczek (generowanie strat, niewywiązywanie się ze zobowiązań),
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
a) korzyści związane z rentownością papierów wartościowych (odsetkami):
związane ze stopami procentowymi:
- wysokość stopy procentowej zależy od sytuacji rynkowej,
- stopy państwowe mogą być niższe od rynkowych (korzyść dla państwa nie musi płacić tyle co za kredyt bankowy) ze względu na gwarantowane bezpieczeństwo - model CAPM,
- korzyść dla subskrybentów to związanie oprocentowania z rentownością podobnych papierów wartościowych na rynku,
związane z dodatkowym wzrostem wartości walorów:
- emisja poniżej wartości nominalnej - państwo oprócz oprocentowania (zazwyczaj obniżonego) oferuje sprzedaż papieru wartościowego poniżej ceny po której dokona jego wykupu,
- emisja z promesą wykupu premiowego - państwo oferuje papiery wartościowe po cenie nominalnej ale oprócz oprocentowania przewiduje dodatkową premię przy wykupie,
- emisja z wygranymi - klienci nie szacując wnikliwie prawdopodobieństwa wygranej w losowaniu przystają na proponowane warunki- zazwyczaj mniej korzystne dla nich od warunków w normalnej pożyczce.
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
a) korzyści związane z rentownością papierów wartościowych (odsetkami):
- związane z ułatwieniami w subskrypcji:
spłata ratalna zakupionych papierów wartościowych,
wymiana starych papierów na nowe (bezprowizyjna),
- wynikające ze zwolnień podatkowych:
odpisy od podstawy opodatkowania,
odpisy od podatku,
Problem niesprawiedliwości tychże odpisów związany ze skalą progresywną (wyższy przedział progresji - dużo większe korzyści z odpisu), zafałszowanie oprocentowania pożyczki - ograniczenie wpływów podatkowych,
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
b) korzyści i koszty związane z bezpieczeństwem walorów
1) gwarancje osobiste - poręczenie państwa emitującego, bądź państwa na którego rynku funkcjonuje pożyczka,
2) gwarancja rekompensaty skutków deprecjacji pieniądza,
denominacja w walutach obcych,
przyjęcie marży ponad poziom inflacji (indeksacji opartej o inflację),
3) gwarancja uniknięcia przedterminowego wykupu
terminowość pożyczki - możliwość przyjęcia przez subskrybenta dogodnego dla niego terminu lokaty środków i czerpania z nich określonych korzyści przy zerowym ryzyku,
problem - operacja przetargu odwrotnego stanowiącego zaproszenie dla posiadaczy papierów wartościowych do ich odsprzedaży po proponowanej przez nich samych cenie,
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Polega ona na zgodnym z prawem zastąpieniu papieru wartościowego o określonej charakterystyce (oprocentowanie, korzyści) innym papierem wartościowym o gorszej charakterystyce.
a) mechanizm konwersji:
- spłata długu zaciągniętego przy wyższej stopie procentowej lub przy wyższych kosztach,
- emisja nowej pożyczki na korzystniejszych dla państwa warunkach.
Istotą konwersji jest możliwość wyboru zamiany papierów wartościowych na nowe lub spłaty pożyczki.
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
O tym czy posiadacz wybierze konwersję czy spłatę decydują warunki finansowe pożyczki:
wartość nominalna nowego papieru wartościowego powinna przekroczyć wartość starego,
Korzyści z nowych papierów wartościowych powinny być relatywnie wyższe niż z dotychczas istniejących bądź zawierać dodatkowe profity (dotychczas nie istniejące).
Skuteczność/powodzenie konwersji zależą także od:
Doprowadzenia subskrybenta jedynie do opisanej wcześniej alternatywy,
Uwydatnienie korzyści dla subskrybenta wynikających z wymiany,
Zakaz kolejnych konwersji
Domniemanie wymiany
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- wg wartości nominalnej (następuje obniżenie oprocentowania - do istniejącego poziomu rynkowego +premia -> przykładowo w przypadku gdy cena pieniądza na rynku jest niższa niż oprocentowanie starych obligacji)
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> rynkowe oprocentowanie nie 5% a 4%
-> oferta dla posiadacza obligacji - nowa emisja po > niż 4%
Zamiana korzystna - subskrybent dostaje i tak więcej niż aktualnie na rynku m.bank.
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- poniżej wartości nominalnej (następuje obniżenie oprocentowania - kosztem zwiększenia nominału długu -> zwiększenie liczby tytułów dłużnych z jednoczesnym zmniejszeniem oprocentowania)
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> nowe oprocentowanie nie 5% a 2,5%
-> oferta dla posiadacza obligacji- nowa emisja:
za 4x100=400 --------> 5x82 = 410
Zamiana korzystna - subskrybent dostaje dodatkowo 10 jednostek długu ale oprocentowanie maleje z 20 jednostek do 10,25(czyli spadek oprocentowania rekompensuje zysk kapitału)
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- odroczona (stopniowa) (następuje sukcesywne obniżanie oprocentowania - wynika z prognozowanego spadku stopy inflacji )
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> nowe oprocentowanie nie 5% a 2,5% a w następnym okresie 2%.....
! Zagrożenie - a jeżeli inflacja przestanie spadać???
Pożyczka publiczna
-AMORTYZACJA DŁUGU
Problem amortyzacji długu:
- jest to operacja polegająca na częściowym wykupie bądź całkowitym uregulowaniu długu
Dwie doktryny amortyzacji:
CIĄGŁA - przeprowadzanie wykupu w każdych warunkach - problem pochodzenia środków na wykup (zaciąganie długu pod dług na coraz mniej korzystnych warunkach)
KONIUNKTURALNA- racjonalna jedynie w warunkach nadwyżek budżetowych - poprawiająca się sytuacja może równocześnie stwarzać warunki do pozyskiwania pożyczek na korzystniejszych warunkach od dotychczasowych (tu także amortyzacja ratalna spłata->odsetki+część kapitału itp.)
Literatura
1) Gaudemet P. M., Molinier J. „Finanse publiczne” PWE 2000
2) Owsiak S. „Finanse publiczne” PWN 2006