57. BUDŻET I POLITYKA FISKALNA PAŃSTWA

Budżet państwa - to scentralizowany fundusz publiczny służący do gromadzenia środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa. Podstawą tworzenia budżetu jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków. W tym sensie budżet państwa jest aktem prawnym o określonym czasie obowiązywania. Cele i zadania państwa realizowane za pomocą budżetu muszą być z góry określone. Stąd też budżet państwa sporządza się ex ante; można go zatem traktować jako plan finansowy państwa (władz ustawodawczych i władz wykonawczych).

Czynniki wpływające na rozwój instytucji budżetu państwa:

• Rozwój stosunków towarowo-pieniężnych,

• Oddzielenie majątku państwa od majątku królewskiego (prywatnego),

• Rozwój parlamentaryzmu,

• Rozwój socjalnych funkcji państwa,

• Rozwój gospodarczych funkcji państwa,

• Rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych,

• Procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie.

Cechy budżetu państwa:

1. Budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań państwa; stąd jego szczególna rola w funkcjonowaniu państwa;

2. Gromadzenie środków budżetowych odbywa się, z reguły, w sposób przymusowy; ten tryb gromadzenia zasobów budżetowych jest charakterystyczny dla działalności państwa wynikającej z atrybutu władzy;

3. Procesy gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne; najogólniej chodzi i zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określeniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków; wymaga to nadania budżetowi państwa formy normatywnej, tzw. formy aktu prawnego wysokiej rangi - ustawy;

4. Procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonomiczny, lecz także społeczny; wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nią, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną poszczególnych osób, grup społecznych itd.;

5. Dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego bezzwrotnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów;

6. Budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości, stąd też zawsze jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony czas; budżet państwa jest funduszem „sezonowym”;

7. Budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym;

8. Wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i strumienie wydatków;

9. Strumieniowy charakter budżetu oznacza, z reguły, konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów, jak również obliguje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego; zasada roczności w gospodarowaniu środkami budżetowymi powoduje istotne skutki dla racjonalności budżetu;

10. Budżet państwa nie jest jedynym „urządzeniem”, w którym znajduje finansowe odzwierciedlenie działalność państwa, co oznacza, że nie może on być wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.

Funkcje budżetu państwa:

1. Redystrybucyjna albo rozdzielcza - jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego;

2. Stabilizacyjna, zwana wyrównawczą lub kompensacyjną - wykorzystywanie budżetu jako narzędzia państwa w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarki kapitalistycznej;

3. Alokacyjna - wyeksponowanie roli budżetu w alokacji zasobów; z punktu widzenia treści ekonomicznej funkcja ta pokrywa się z funkcją redystrybucyjną

4. Fiskalna albo skarbowa - przejmowanie na rzecz państwa dochodów;

5. Ustrojowa;

6. Demokratyczna - zainteresowanie i wpływ społeczeństwa na opracowanie i wykonywanie budżetu;

7. Kontrolna lub ewidencyjno-kontrolna - wykorzystywanie gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych do kontroli celowości i legalności gospodarki budżetowej;

8. Bodźcowa - pozytywne zachowanie się podmiotów wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżetowych, zwłaszcza w zakresie ciężarów podatkowych;

9. Planowania - zestawienie ex ante dochodów i wydatków budżetowych;

10. Prawna;

11. Kredytowa - ustalenie czy państwo ma zdolność kredytową;

12. Administracyjna - zmiana zakresu działania organów państwowych, związaną z tym redukcję sił pracujących, przez przegrupowanie i reorganizację urzędów, przez zmianę zasad ich postępowania itd.;

13. Koordynacyjna - budżet państwa jest narzędziem kontroli w takim zakresie, w jakim ujęte są w nim dochody i wydatki sektora publicznego.

Ogólny podział funkcji budżetu państwa:

• Funkcje ekonomiczne: redystrybucyjna, stabilizacyjna, alokacyjna, fiskalna, bodźcowa

• Funkcje polityczne: ustrojowa, demokratyczna prawna

• Pozostałe funkcje leżą na pograniczu funkcji ekonomicznych i politycznych

Funkcje budżetu są ponadustrojowe. Budżet państwa jest instytucją istniejącą niezależnie od ustroju (istniejącą obiektywnie). Aby istniał budżet państwa, muszą być spełnione dwa warunki:

• Gospodarka musi mieć charakter pieniężny

• Musi istnieć państwo jako instytucja

Zasady budżetowe:

1. Równowagi - czyli taki stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach

2. Specjalizacji budżetu - ma charakter złożony, gdyż wedle niej:

1. Dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczeniu wydatków

2. Środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie

3. Środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie

3. Zupełności - wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa

4. Jawności - głosi konieczność prezentowania dochodów i wydatków społeczeństwa, a praktycznie organom przedstawicielskim, różnym ciałom i organizacjom społecznym

5. Jedności materialnej - głosi, iż wszystkie dochody i wydatki państwa powinny być ujęte jednym planem budżetowym

6. Gospodarności - wymaga racjonalnego, a więc i oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych

7. Przejrzystości - układ budżetu powinien być przejrzysty, pozwalający na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa

8. Operatywności - wymaga opracowania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów

Polityka fiskalna - nazywana jest również polityką budżetową, polega na posługiwaniu się przychodami i wydatkami budżetu państwa w celu oddziaływania na gospodarkę. Rząd prowadzi politykę fiskalną w oparciu o budżet.

Zgodnie z poglądami szkoły keynesowskiej działania te mają na celu zmniejszenie bezrobocia (wzrost aktywności gospodarczej) - mówimy wtedy o polityce ekspansywnej lub ograniczenie inflacji - polityka restrykcyjna. W wykorzystaniu aktywnej polityki fiskalnej pojawiają się pewne trudności, związane m.in. z opóźnieniem czasowym i niepewnością jej skutków, a w odniesieniu do ekspansywnej polityki fiskalnej dodatkowym ograniczeniem może być także deficyt budżetowy. Podstawową częścią składową polityki fiskalnej jest polityka podatkowa, określająca cele poboru podatków oraz sposoby ich realizacji.

Rodzaje polityki budżetowej:

1. Aktywna polityka budżetowa (dyskrecjonalna) - polega na stosowaniu przez rząd określonych środków oddziaływania na popyt globalny (zmiany stawek i struktury podatków, zmiany wypłat przelewów - np. dla samorządów, zmiany wydatków na roboty i inwestycje publiczne), w celu przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom w gospodarce, stabilizacji cen, ograniczenia bezrobocia. Ten rodzaj polityki wymaga wprowadzania zmian w programach budżetowych i wiąże się z opóźnioną reakcją zmian na zakłócenia w funkcjonowaniu gospodarki. Jest ona stosowana w celu sterowania działaniem automatycznych stabilizatorów (np. w celu zmiany aktualnego stanu popytu globalnego). Aktywna polityka budżetowa może mieć charakter:

• ekspansywny - pobudzenie popytu globalnego poprzez zwiększenie wydatków państwa lub obniżenie podatków. Powoduje to uaktywnienie procesów gospodarczych i wzrost dochodu narodowego,

• restrykcyjny - państwo ogranicza nadmierny popyt globalny przez zmniejszenie wydatków budżetowych lub podwyższenie podatków.

2. Pasywna polityka budżetowa - jej fundamentem jest założenie, że pewne elementy dochodów i wydatków budżetowych automatycznie reagują na zmiany aktywności gospodarczej wyzwalając impulsy łagodzące wahania koniunkturalne. Impulsy te to tzw. automatyczne stabilizatory i ich uruchomienie nie wymaga podejmowania żadnych decyzji ze strony rządu. Polityka pasywna występuje zazwyczaj jako pierwszy etap zmagań z wahaniami koniunktury

Polityka fiskalna powinna zapewniać realizację następujących celów:

1. Tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych gospodarki

2. Tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych przez optymalizację obciążeń podatkowych

3. Ograniczenie amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego

4. Korekta nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie będącego skutkiem działania mechanizmu rynkowego

5. Łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działania podmiotów rynkowych, które kierują się przede wszystkim motywem zysku

Realizacja wymienionych celów wymaga użycia określonych instrumentów, które stanowią podatki i wydatki rządowe. Najważniejszymi instrumentami polityki fiskalnej są:

1. Polityka kredytowa (inwestycyjna) - w okresie kryzysu zadaniem państwa jest stymulowanie popytu, co można osiągnąć przez wzrost inwestycji. Inwestycje będą wzrastały wtedy, gdy przedsiębiorcy uzyskają w bankach kredyty na korzystnych warunkach. Sprzyjać temu może określona polityka państwa, polegająca na obniżeniu stopy redyskontowej stosowanej przez bank centralny wobec banków komercyjnych. Tego rodzaju operacje prowadzone przez rząd określa się jako operacje na otwartym rynku kredytowym.

2. Polityka i zasada przyspieszonej amortyzacji - w okresie kryzysu państwo obniża stopę podatkową, by w rękach przedsiębiorców pozostawić większa ilość środków pieniężnych, którą mogliby oni przeznaczyć na inwestycje. Zasada przyspieszonej amortyzacji polega na tym, że państwo skraca okres amortyzacji, co w efekcie oznacza sztuczne zwiększenie kosztów i zmniejszenie zysków przedsiębiorców. Zmniejszenia podstawy opodatkowania oraz dodatkowo zmniejszenia stopy podatkowej powoduje, iż przedsiębiorcy dysponują większymi zasobami pieniężnymi, które mogą przeznaczyć na inwestycje. W okresie rozkwitu państwo postępuje w tej sprawie wręcz odwrotnie.

3. Polityka pieniężna - ma na celu wzmocnienie działania trzech wymienionych instrumentów. Polega ona na sterowaniu poziomem emisji pieniądza papierowego. W okresie kryzysu państwo, dążąc do zwiększenia popytu, który jest za niski w stosunku do podaży towarów i usług na rynku, stara się zwiększyć emisję pieniądza. Manewr ten grozi niebezpieczeństwem pojawienia się inflacji. Oznacza to, iż zwiększenie emisji pieniądza spowodowałoby tylko wzrost cen, gospodarka zaś nadal pozostałaby w stanie kryzysu. W fazie rozkwitu państwo hamuje emisję pieniądza papierowego.

4. Planowanie gospodarcze - w gospodarce rynkowej planowanie gospodarcze ma charakter indykatywny (nie dyrektywny). Specjalne służby planistyczne, opracowując krótko- i długoterminowe plany, wskazują przedsiębiorstwom i organom państwowym warunki niezbędne do utrzymania równowagi gospodarczej. Planowanie to ma najczęściej charakter wieloletnich programów, np.4-, 5- czy 6-letnich, z wyraźnie określonymi priorytetami gospodarczymi. Najbardziej rozwinięte planowanie gospodarcze o takim charakterze występuje we Francji.

5. Tworzenie silnego sektora publicznego - sektor publiczny obejmuje urzędy oraz przedsiębiorstwa państwowe, federalne, stanowe, wojewódzkie, miejskie (municypalne) itd. Przedsiębiorstwa państwowe najczęściej tworzono wtedy, gdy prywatny business nie chciał inwestować w określone dziedziny życia gospodarczego ze względu na niską rentowność. Ponieważ chodziło tutaj o kolej, wodociągi, telefony, pocztę i telegraf czy o gazociągi, tj. dziedziny gospodarki niezbędne do normalnego funkcjonowania społeczeństwa, więc musiało wkroczyć państwo bądź władze regionalne czy municypalne, tworząc własne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Sektor publiczny to nie tylko przedsiębiorstwa publiczne, ale i potężne centrum polityczno-gospodarcze, które może określać politykę makroekonomiczną, koordynując tym samym funkcjonowanie gospodarki.

Według S. Owsiaka instrumenty wykorzystane w polityce fiskalnej powinny służyć:

1. Zaspokojeniu popytu państwa na pieniądz,

2. Realizacji statutowych zadań władz publicznych za pomocą zgromadzonych środków pieniężnych,

3. Realizacji pozafiskalnych celów państwa, ale przy wykorzystaniu instrumentów polityki fiskalnej.

W polityce budżetowej można wyróżnić trzy podstawowe funkcje:

1. Funkcja alokacyjna

Alokacja zasobów stanowi tradycyjną funkcję polityki budżetowej. Gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez państwo jest równoznaczne z dokonywaniem zmian wytwarzanego produktu społecznego. Najbardziej ogólną płaszczyzną alokacji budżetowej jest kształtowanie podziału czynników wytwórczych między sektor prywatny a sektor publiczny. W sektorze publicznym proces alokacji następuje przez bezpośrednie określenie wielkości środków przeznaczonych na określone zadania, w sektorze prywatnym zaś oddziaływanie na alokację środków dokonuje się pośrednio, przez korygowanie cen dóbr, usług i czynników produkcji za pomocą podatków i dotacji (subsydiów).

2. Funkcja redystrybucyjna

Redystrybucyjna funkcja polityki budżetowej polega na świadomym oddziaływaniu przez państwo na ostateczny podział dochodów indywidualnych. Niezależnie od tego, jak kształtuje się podział dochodów pierwotnych, przez państwo poprzez politykę redukowania (podatki) i uzupełniania (pieniężne transfery socjalne) dochodów indywidualnych może wpływać na kształtowanie podziału dochodów w społeczeństwie. Przebiega ona wielopłaszczyznowo i polega na obciążeniu działalności gospodarczej oraz dochodów wszystkich podmiotów gospodarczych różnymi rodzajami podatków i opłat, stanowiących dochód budżetu państwa. Stają się one źródłem finansowania dochodów tych grup społecznych, które nie uzyskują ich z udostępniania czynników wytwórczych (emeryci, bezrobotni i inni), oraz wytwarzania dóbr i usług publicznych, tj. tych, które są przekazywane społeczeństwu nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie, np. bezpłatna służba zdrowia, administracja publiczna, obronność.

3. Funkcja stabilizacyjna

Stabilizacyjna funkcja polityki budżetowej polega na wykorzystywaniu dochodów i wydatków budżetowych dla osiągnięcia makroekonomicznych celów gospodarczych: wysokiego stopnia wykorzystania potencjału wytwórczego (wysokiego zatrudnienia), stabilności ogólnego poziomu cen, wysokiego, zrównoważonego tempa wzrostu gospodarczego oraz stabilności bilansu płatniczego. W sytuacji, gdy istniejący popyt ogranicza rozmiary działalności gospodarczej do poziomu nie zapewniającego pełnego wykorzystania potencjału wytwórczego, celem polityki gospodarczej powinno więc być odpowiednie zwiększenie tego popytu.

6

---