Numer 4 (11) / 2000. ISSN 1505-1161. IV kwartał 2000
Marcin Grabiec
Dylematy strategiczne Rosji a relacje z byłymi państwami satelickimi
Mające swój początek w polityce “nowego myślenia” Gorbaczowa i rozwijające się w latach 1989- 1991 wydarzenia położyły kres ustalonemu w Jałcie powojennemu porządkowi w Europie. Doprowadziły do upadku systemów autorytarnych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, a również do rozpadu całego radzieckiego imperium. W związku z tym stosunki międzynarodowe w regionie uległy całkowitemu przeobrażeniu, opierając się przede wszystkim na zasadzie poszanowania suwerenności i równouprawnieniu. Nowa sytuacja, wymagająca zmiany dotychczasowych kategorii myślenia, spowodowała jednakże nowe wyzwania i zagrożenia, które, na długie czasem lata, potrafiły zaważyć na wzajemnych kontaktach. Odczuć dał się brak wyraźnie sprecyzowanych koncepcji stosunków wzajemnych, które bądź to nakierowane były na odbudowę hegemonii w dawnej strefie wpływów Rosji, bądź opierały na niechęci i poczuciu niepewności krajów regionu wobec wschodniego sąsiada.
Lata dziewięćdziesiąte to okres, w którym dało się zauważyć istnienie sporych rozbieżności w poglądach na temat koncepcji bezpieczeństwa narodowego Rosji. Wynikało to z kilku czynników, a przede wszystkim: z istniejących wciąż ambicji wielkomocarstwowych, posiadania broni jądrowej, wielowiekowych tradycji imperialnych oraz specyficznej mentalności obywateli. Przejawem takiej postawy było konsekwentne odmawianie uznania równorzędności państw Europy Środkowej i Wschodniej, szczególnie widoczne w kwestii rozszerzenia NATO. W rosyjskim przekonaniu tylko Zachód był odpowiednim partnerem do współpracy, a państwa regionu traktowano jako “bliską zagranicę”, tj. rosyjską strefę wpływów. Wyobrażano sobie, że Rosja szybko stanie się równorzędnym członkiem w politycznych, gospodarczych, a nawet wojskowych instytucjach świata zachodniego. Bezproblemowe przejęcie miejsca ZSRR w RB ONZ, uzyskanie statusu jedynego mocarstwa atomowego spośród państw poradzieckich i opinia Zachodu o demokratyzacji systemu wewnętrznego, jedynie utwierdziły ją w powyższym przekonaniu. Ze względu na to, Europa Środkowa i Wschodnia rzadko była przedmiotem dyskusji w polityce zagranicznej Moskwy, a już z pewnością nie uzyskiwała w niej priorytetu. W Rosji zdawano sobie sprawę, że rozszerzenie instytucji zachodnich nie zależy od państw regionu, choć to one często inicjowały powyższe procesy. Dążąc do zablokowania rozszerzenia lub przynajmniej zminimalizowania szkód Rosja porozumiewała się bezpośrednio z państwami decydującymi o tych procesach, tj. USA i UE, a nie kandydatami. Praktycznie jednak z pewnością pogodzono się już z utratą poprzednich wpływów, mimo trwale podkreślanej niechęci do kontaktów z dawnymi satelitami.
Do roku 1996 dialog Rosji z państwami regionu ograniczano do minimum, co powiększało tylko wzajemną niechęć, brak zaufania i podejrzliwość w stosunkach wzajemnych. Potęgowane one były dodatkowo jednostronnymi inicjatywami Rosji, mającymi na celu odciągnięcie w czasie rozszerzenia NATO. Proponowano udzielenie regionowi krzyżowych gwarancji bezpieczeństwa, zamrożenie pasa de facto neutralnych i słabo uzbrojonych państw, itp. Podkreślając, że są to warunki zakończenia zimnej wojny, wskazywano, iż jakakolwiek zmiana status quo będzie uznana za zagrożenie bezpieczeństwa Rosji. Obawiano się izolacji na arenie międzynarodowej, stworzenia “kordonu sanitarnego” na granicy zachodniej czy załamania się reform wewnętrznych bez pomocy finansowej z Zachodu. Z drugiej strony istniały obawy, co do celu zjednoczenia Rosji z Białorusią czy tak uporczywego przeciwstawiania się integracji Europy Środkowej i Wschodniej z Europą Zachodnią. Doprowadziło to ostatecznie do niekorzystnego z punktu widzenia Rosji zacieśnienia stosunków między Polską a Ukrainą i Litwą czy też konsolidacji państw bałtyckich. Również Zachód poświęcał coraz więcej uwagi Ukrainie. W rezultacie doprowadziło to do pogorszenia wzajemnych stosunków i w konsekwencji do wzrostu znaczenia sił nacjonalistycznych w Rosji.
Wokół interesu narodowego Rosji
Aby zrozumieć, dlaczego tak się stało, należy przyjrzeć się bliżej pojęciu interesu narodowego Rosji. Interesy związane były ze statusem danego terytorium, przy czym wyróżniono trzy strefy interesów. Pierwszą strefę stanowiła tzw. bliska zagranica, czyli dawny obszar poradziecki łącznie z państwami bałtyckimi. Na tym obszarze Rosja nie zgadzała się na żaden geopolityczny pluralizm, uznając go za swoją wyłączną strefę wpływów. Miało to zagwarantować jej swobodniejszy dostęp do zasobów naturalnych, gospodarczych i ludzkich sąsiednich państw bez brania na siebie jakiejkolwiek odpowiedzialności za ich los. Druga strefa obejmowała kraje Europy Środkowej i Wschodniej, Bliskiego Wschodu, Azji Środkowej oraz Dalekiego Wschodu. Tam dopuszczalna była konkurencja o wpływy z innymi krajami, a przede wszystkim ze Stanami Zjednoczonymi. Trzecia strefa to Zachód, czyli daleka zagranica, warunkująca osiągnięcie celów modernizacyjnych w samej Rosji i jej interesów geopolitycznych. Jak widać swoją pozycję zamierzano zachować nie poprzez kontrolę wielkich terytoriów, ale przez utrzymywanie na nich jak najsilniejszych wpływów. A wpływy w Europie Środkowej i Wschodniej postrzegano jako warunek wpływów w całej Europie, a także jako barierę chroniącą przed wpływami zachodnimi w państwach postsowieckich.
Dlatego Rosja zgłaszała propozycje budowy nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego, nadrzędnego w stosunku do dawnych struktur NATO. Jednocześnie zadeklarowała się jako zdecydowany przeciwnik rozszerzenia Sojuszu. Biorąc pod uwagę, że miało to służyć niedopuszczeniu do zmiany status quo w Europie i uzyskaniu faktycznej możliwości wpływu na decyzje NATO, państwa regionu były tu tylko przedmiotem gry. Ostatecznie zamiar ten nie powiódł się. Pomimo podpisania Aktu Stanowiącego z NATO, sojusz zapowiedział przyjęcie nowych członków na szczycie w Madrycie w 1997 roku. Z pewnością wpływ na te wydarzenia miała pewna nieprzewidywalność rozwoju sytuacji w Rosji, zaangażowanej w wojnę w Czeczenii i inne konflikty na obszarze dawnego ZSRR, które przyczyniły się do napięć w stosunkach dwustronnych (np. z Polską) i regionalnych. Pochłonięcie problemami “bliskiej zagranicy” i integralności wewnętrznej samej Rosji było przyczyną stosunkowego zmniejszenia jej aktywności w Europie, a co za tym idzie umożliwiły większą swobodę działania państwom regionu.
Skoncentrowanie całej uwagi na problemie rozszerzenia NATO i bezpieczeństwa europejskiego zablokowało możliwość rozwiązywania innych, ważniejszych kwestii. Rzeczywiste zagrożenie ze strony rozszerzonego Sojuszu przecież nie istniało i Rosja doskonale zdawała sobie z tego sprawę. Tymczasem, co wykazano powyżej, istniało wiele problemów wewnętrznych, których rozwiązanie było konieczne ze względu na utrzymanie jedności państwa, jego rozwoju gospodarczego i statusu mocarstwa. Poza wojnami bowiem, bez udziału Rosji, zaczęły się wykształcać nowe porozumienia sub- i transregionalne na południu i południowym- wschodzie, związane z wydobyciem ropy naftowej i jej transportem na rynki światowe. Trwał też wzrost politycznej i inwestycyjnej aktywności Zachodu na obszarze postsowieckim, a kluczowym kierunkiem polityki zagranicznej i wojskowej stały się Chiny.
Przed Rosją otworzyły się dwie możliwości. Pierwszą była koncepcja obstawania przy prowadzeniu polityki bezpieczeństwa zbiorowego. Była to oficjalna koncepcja polityki zagranicznej państwa. Zakładała ona, że Rosja będzie musiała podporządkować się już ustalonym regułom ONZ, NATO, UE, G7, choć od czasu do czasu będzie mogła domagać się ich korekty. Stwarzało to jednak groźbę powrotu do myślenia blokowego, podziału na Wschód i Zachód, powrotu do koncepcji wroga, a co najmniej rywala. Najbardziej oczywistym i niejako naturalnym przeciwnikiem byłyby Stany Zjednoczone. Prowadzenie takiej gry z USA zapewniałoby też niejako automatycznie status wielkiego mocarstwa. Dawałoby to możliwość dążenia do przywrócenia modelu dwubiegunowego. Umożliwiałoby to także ewentualną reintegrację obszaru postsowieckiego, co było kolejnym źródłem obaw byłych republik i państw dawnego bloku.
Drugim postulatem było przejście do Realpolitik rozumianej jako wykorzystywanie rozbieżności i budowanie stosunków dwustronnych. Niebezpieczeństwo pokusy zawarcia układów dwustronnych (np. z Francją, USA) stało się bodźcem do podpisania porozumień między Rosją a NATO jako całością, bowiem takie porozumienia zepchnęłyby Sojusz na dalszy plan. Przejawem realizowania tej koncepcji była także tzw. “doktryna Primakowa”, zwłaszcza na Bliskim Wschodzie, gdzie niewielkimi nakładami i przy niedużym ryzyku Rosja występowała jako mediator w regionalnych sporach. Wzmocnienie pozycji osiągano przez udane pośrednictwo lub pogodzenie stron, nierzadko w opozycji do USA. Realizacja żadnej z przywołanych polityk w czystej postaci nie była możliwa i dlatego faktyczna polityka rosyjska była ich kombinacją.
Dwustronne kontakty gospodarcze z byłymi satelitami
Po tym obszernym wprowadzeniu pragnąłbym zająć się kwestią dwustronnych kontaktów gospodarczych Rosji z byłymi satelitami na przykładzie Polski, Słowacji i Węgier.
U podstaw polsko-rosyjskich stosunków gospodarczych leżą długotrwałe kontakty z okresu, gdy ZSRR dysponował olbrzymim potencjałem gospodarczym, co w połączeniu z dominacją polityczną, wpływało na silne uzależnienie Polski od wschodniego sąsiada. Kierunek przepływu dóbr był w zdecydowanej części jednostronny, a wymiana z ZSRR stanowiła podstawę rozwoju polskiego handlu zagranicznego, obejmując ok. 30 proc. wszystkich obrotów. Eksportowaliśmy maszyny i urządzenia, a importowaliśmy surowce i materiały, często orientując na Wschód całe gałęzie przemysłu. Rozpad systemu radzieckiego wywołał ogromne negatywne skutki dla większości z nich i spowodował gwałtowne załamanie się obrotów handlowych pomiędzy oboma państwami.
Poprawa przyszła dopiero po dwóch latach, w 1993 roku, ale handel opierał się już wówczas na prawach rynku, z coraz bardziej dominującym udziałem sektora prywatnego. U podstaw ożywionych kontaktów legła podpisana w sierpniu 1993 umowa “O handlu i współpracy gospodarczej” i szereg innych, w dziedzinach unikania podwójnego opodatkowania, współpracy transgranicznej, rolnictwa, telekomunikacji, transportu, itd. Ważną rolę odgrywają też umowy o budowie gazociągów oraz wieloletnich dostaw gazu (we wrześniu 1996 podpisano kontrakt o dostawach 250 mld metrów sześciennych gazu ziemnego do Polski w ciągu 25 lat).
W latach 1993-97 obroty handlowe stale wzrastały i osiągnęły swoje maksimum sumą 4,8 mld dolarów w 1997, gdy dynamika eksportu do Rosji znacznie przekroczyła tempo wzrostu eksportu w ogóle. Niestety już w roku następnym stosunki gospodarcze uległy znacznemu ograniczeniu, bo wraz z kryzysem obroty zmniejszyły się o 900 milionów dolarów i wyniosły na koniec 1998 tylko 3,9 mld dolarów. Eksport spadł o 26 proc., a import o prawie 12 proc. Co za tym idzie utrzymało się ujemne saldo bilansu handlowego w stosunkach z Rosją, które Polska odziedziczyła jeszcze z okresu istnienia RWPG, zamykające się sumą 778 mln dolarów.
Podstawę rosyjskiego eksportu do Polski nadal stanowią paliwa i surowce (ropa naftowa, gaz ziemny, ruda żelaza, aluminium, chemia) - 81 proc., a także wyroby przemysłu maszynowego i technicznego. Polska z kolei eksportuje artykuły żywnościowe i rolne - 40 proc., maszyny i urządzenia - 19 proc., towary powszechnego użytku, usługi budowlane i lekarstwa. Oprócz zwykłej wymiany rozwija się też współpraca produkcyjna w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego, mebli i budownictwa i środków transportu. Planuje się również jej rozszerzenie na inne dziedziny.
Niestety, polsko-rosyjskie stosunki gospodarcze wciąż napotykają na przeszkody. Pomimo ponownego zacieśnienia współpracy istniejące wciąż przeszkody nie pozwalają na pełne wykorzystanie potencjalnych szans jej dalszego rozwoju. Do najważniejszych zalicza się niewielkie możliwości płatnicze podmiotów rosyjskich w walutach wymienialnych, słabą infrastrukturę bankowo-ubezpieczeniową, wysokie koszty transportu, ryzyko utraty towaru i jego zniszczenia, a co za tym idzie, ograniczone możliwości ubezpieczenia ich przez polskich eksporterów. Polsce natomiast zarzuca się brak konkurencyjności towarów w porównaniu z zachodnimi pod względem technologicznym i cenowym, co wynika z dużych obciążeń socjalnych i niskiej wydajności pracy. Brak też stabilnych wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami w obu państwach, co powoduje ograniczenie produkcji tylko do potrzeb bieżących bez wypracowania strategii długofalowych, bądź koncentracji działalności wyłącznie na rynkach krajowych. Do powyższych należy dołączyć zmieniającą się politykę kursów walutowych w Polsce, powodującą nieopłacalność eksportu (od 1995 rzędu 15 proc. rocznie), brak środków na reklamę i promocję, a w Rosji pogłębiające się ubóstwo społeczeństwa, spadek poziomu życia i wydatków na konsumpcję i inwestycje. Ma miejsce negatywna tendencja tworzenia obustronnych przeszkód instytucjonalno-prawnych, takich jak: cła (w tym eksportowe), kontyngenty i przepisy prawne. Utrudniony przepływ kapitału i inwestycji, brak szerszych powiązań z rynkami międzynarodowymi i szara strefa uzupełniają jedynie powyższy obraz.
Perspektywy polsko-rosyjskiej współpracy gospodarczej wydają się pozytywne. Co prawda po kilku latach pomyślnego rozwoju w 1998 przyszło załamanie. Uważa się jednak, że problemy w handlu z Rosją nie powinny utrzymywać się dłużej niż kilka lat. Co oznacza ten okres? Na to trudno odpowiedzieć. Z pewnością coraz większe uniezależnienie wzajemnej wymiany ułatwi obu państwom przetrwanie kryzysu i zaspokojenie swoich potrzeb gdzie indziej. Z drugiej strony Polska jest żywotnie zainteresowana rozwojem handlu z Rosją, która posiada ogromny potencjał i obiecuje takież zyski. Korzyści są zresztą obopólne, gdyż polskie towary znajdują uznanie wśród Rosjan, przede wszystkim tych o tzw. średnich wymaganiach. Inne czynniki to: łatwy dostęp do rynku rosyjskiego i jego chłonność. Dotyczą one przede wszystkim tradycyjnie już eksportowanych przez Polskę towarów rolno-spożywczych. Jako największy dostawca z grupy krajów CEFTA ma ona szansę, w warunkach stałego wzrostu importu żywności i wydatków na nią w Rosji, zdecydowanie zwiększyć swe obroty w tym zakresie. To samo tyczy farmaceutyków, turystyki, zakładania firm na terenie Federacji, a w szczególności korzystania ze Specjalnej Strefy Ekonomicznej w obwodzie kaliningradzkim. Czy tę szansę wykorzysta, zależy wyłącznie od niej.
Słowacki partner strategiczny
W odróżnieniu od Polski Słowacja pod rządami Vladimira Meciara stawiała na Rosję jako na strategicznego partnera. Przeciwnicy premiera oskarżali go nawet o próbę budowania suwerenności państwa w oparciu o rosyjskie gwarancje. Dla słowackiej gospodarki ważne jednak były rosyjskie rynki zbytu i dostarczane ze wschodu surowce energetyczne, a te najłatwiej było uzyskać blisko współpracując z Rosjanami. Podobnie ścisłe pozostały kontakty na płaszczyźnie wojskowej, szczególnie, że nawet po podpisaniu Partnerstwa dla Pokoju w 1994 zakładano budowę słowackiego potencjału militarnego w oparciu o rosyjski sprzęt i technologię. Kulminacją dobrych dwustronnych stosunków okazała się wizyta premiera Rosji Wiktora Czernomyrdina w Bratysławie w lutym 1995. W rozmowach dominowały kwestie gospodarcze, a przede wszystkim, wynikające z zaległych rozliczeń transakcji z okresu RWPG rosyjskie zadłużenie wobec Bratysławy sięgające 1,5 miliarda dolarów, nierównowaga handlu na niekorzyść Słowacji oraz zasady dostaw surowców energetycznych, czyli ropy naftowej i gazu ziemnego. W komentarzach po niej podkreślano zakończenie budowy bazy prawnej pod nowy model stosunków słowacko-rosyjskich. Opierał się on na 42 umowach i porozumieniach, z których najważniejsze dotyczyły współpracy ekonomicznej i wojskowej.
Przez terytorium Słowacji Rosja prowadzi też tranzyt gazu ziemnego na Zachód. W założeniach miało tamtędy przechodzić około 70 proc. całości dostaw. Na terenie Słowacji znajduje się też jeden z największych w Europie zakładów petrochemicznych (Slovnaft), przerabiający osiem milionów ton rosyjskiej ropy rocznie. Przynosi to Bratysławie 350 milionów dolarów rocznie, podczas gdy wartość pozostałego eksportu na wschód wynosi jedynie od 250-270 milionów dolarów. Duże znaczenie ma też rosyjski kredyt w wysokości 150 milionów dolarów, przeznaczony na zakup sprzętu i technologii do budowy elektrowni jądrowej w Mohovcach. Finansowania tej inwestycji odmówił poprzednio Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, więc rosyjskie pieniądze mogą okazać się jedynym źródłem jej ukończenia. Z powyższego wynika, że wszystkie źródła słowackiej energii będą zależne w praktyce od wschodniego partnera.
Węgry i Rosja
Węgry od dawna znajdowały się w obrębie zainteresowania Rosji, która poświęcała im najwięcej uwagi spośród wszystkich państw regionu. W kwietniu 1994 podpisano sześć porozumień gospodarczych, przede wszystkim zaś rozstrzygnięto sprawę spłaty przez Rosję zadłużenia po ZSRR. Postanowiono, że Moskwa spłaci dług (ok. 800 mln dolarów) w ciągu trzech lat dostawami “specjalistycznego sprzętu”, czyli w większości systemami rakietowymi, przeciwrakietowymi S-300 i samolotami MiG 29. Po wizycie premiera Czernomyrdina w Budapeszcie w 1994 roku doszło do podpisania kolejnych pięciu umów gospodarczych, m.in. porozumienia o wspieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji. Strona rosyjska zaproponowała swój udział w budowie zbiorników gazu ziemnego na Węgrzech. Inwestycje na obszarze Europy Wschodniej są częścią większego planu strategicznego, który przewiduje, że Rosja będzie spłacać swoje długi wobec krajów Europy Środkowej akcjami prywatyzowanych przedsiębiorstw. W ten sposób będzie ona tworzyć nowe powiązania miedzy gospodarką rosyjską a przedsiębiorstwami z obszaru byłego RWPG. Jest to dla Rosji korzystne tym bardziej, że znaczna część zadłużenia ma być spłacana dostawami sprzętu wojskowego. Powstanie zatem system zależności nowego typu. W przypadku dostaw sprzętu wojskowego będzie to niewątpliwie pociągało za sobą także dalsze konsekwencje polityczne.
Mimo licznych kontrowersji stosunki gospodarcze pomiędzy oboma krajami rozwijały się bardzo pomyślnie. Pomimo początkowych trudności związanych z zerwaniem bądź renegocjacją dotychczasowych umów handlowych już w 1994 roku Węgry stały się głównym, spośród byłych członków RWPG, partnerem handlowym Rosji, a ich wzajemne obroty handlowe osiągnęły 2, 6 miliarda dolarów. Struktura wymiany dwustronnej pozostała niezmienna od wielu lat. 90 proc. rosyjskich towarów sprzedawanych na węgierskim rynku stanowią surowce energetyczne: ropa naftowa i gaz ziemny. 10 proc. przypada na sprzedaż rosyjskich samochodów marki “Łada”. Węgrzy natomiast sprzedają Rosji głównie wyroby wysokoprzetworzone: elektronikę, farmaceutyki i sprzęt medyczny.
W artykule starałem się naświetlić politykę Rosji wobec integrujących się z Zachodem państw Europy Środkowej i Wschodniej, wyjaśnić jej podstawy i założenia. Z drugiej strony chciałem przybliżyć stosunki międzynarodowe w regionie w latach dziewięćdziesiątych. Wyszedłem z założenia, że potrzebne jest osiągnięcie porozumienia i współpraca międzypaństwowa, jakkolwiek oparta na nowych, demokratycznych zasadach i podstawach gospodarki rynkowej. Geograficzne uwarunkowania zmuszają bowiem kraje Europy Środkowej i Wschodniej do zbliżonych kontaktów z Rosją, nie tylko z powodu jej znaczenia na arenie międzynarodowej, ale i potencjalnych korzyści, jakie mogą z tego wynieść.