Nauka o administracji (ZAGADNIENIA) dr Grzegorz Haręża

1. POJĘCIE ADMINISTACJI.

Termin administracja pochodzi od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego służyć. Administracja jest pojęciem wieloznacznym.
» Administrację określić możemy najogólniej jako planowaną i stałą działalność dla zaspokojenia potrzeb.
» Pojęcie administracji można określić ogólnie jako trwałą działalność, mającą na celu załatwienie czyichś spraw (cudzych lub własnych}.
» Administracja to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności {sfery działania} i z rozporządzalnych rzeczy {środków działania} mogli spełnić swoje zadania. Zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej.

2. POJĘCIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
• Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
» Cała administracja, wykonywana przez państwo i przez związki publiczno-prawne, zwie się administracją publiczną.
» Tadeusz Bigo rozumiał przez administrację publiczną planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów {zaspokajanie potrzeb zbiorowych}, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem.
» Pojęcie administracji publicznej można określić jako trwałą działalność, mającą na celu załatwianie spraw należących do organizacji prawno- publicznych, a więc państwa, ciał samorządowych, zakładów ubezpieczeń społecznych, itp.
Administracja jest fundamentem państwa w szerokim rozumieniu. Administracja jaką znamy dzisiaj jest uregulowana prawnie i działa w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowana o ukształtowanej hierarchii. Administracja publiczna od zarania dziejów jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej. W państwach demokratycznych administracja jest też, a może przede wszystkim sługą społeczeństwa. Na administrację publiczną składają się organy administracji oraz zatrudnieni w niej urzędnicy.

3. POJĘCIE ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ.
Administrację państwową można wyodrębnić z całości administracji publicznej ze względu na jej stabilność i trwałość, a także zasięg historyczny. I w płaszczyźnie przedmiotowej i w podmiotowej pojęciowo administracja państwowa obejmuje wszystkie przejawy działalności i wszystkie organy, które są państwowe. Do administracji państwowej zaliczamy:
- Prezydenta RP;
- organy NIK;
- Krajową Radę Radiofonii i Telewizji;
- Rzecznika Praw Obywatelskich;
- Krajową Radę Sądownictwa;
- organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajową Radę Polityki Pieniężnej;
- centralne organy administracji podległe Sejmowi;
- ambasadorów i konsulów RP jako organy administracji państwowej funkcjonujące poza granicami państwa. Wszystkie organy administracji państwowej powołane są do realizacji i ochrony najwyższego stopnia interesu publicznego {państwowego}.
4. POJĘCIE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ.
W ramach administracji państwowej wyróżnia się w szczególności, administrację podległą rządowi- administrację rządową. Dzieli się ona na centralną i terenową. Centralna administracja rządowa to administracja bezpośrednio obsługująca sam rząd i jego członków. Od profesjonalizmu i sprawności tego segmentu administracji centralnej, zależy w dużym stopniu faktyczna rola rządu jako ciała prowadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa oraz kierującego całością administracji rządowej. Z kolei rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolonej i nie zespolonej administracji. Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowa i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji. Organy administracji rządowej są jednoosobowe, rzadziej kolegialne. administracja rządowa obejmuje organy kierowane przez Radę Ministrów. Na szczeblu centralnym jest to Rada Ministrów z jej przewodniczącym (premierem), ministrowie oraz szefowie centralnych organów administracji rządowej. Na szczeblu terenowym są to wojewodowie.
5. POJĘCIE ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ.
Administracja samorządowa funkcjonuje obok administracji państwowej i rządowej. Ma wydzieloną ustawami dużą część kompetencji całej administracji publicznej. Całość kompetencji samorządowych została podzielona między organy samorządu terytorialnego na stopniu gminnym, na stopniu powiatowym i na stopniu wojewódzkim. Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują tak rozdzielone kompetencje na własnym obszarze właściwości miejscowej. Samorząd terytorialny realizuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla innych organów władzy publicznej. Administracja samorządu terytorialnego różni się od administracji państwowej, wyłącznie tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) organy jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruszane jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkujących obszar danej jednostki samorządu zwanych wspólnotą samorządową. Choć niekiedy administracja samorządowa może być obciążona innymi zadaniami publicznymi jako zadaniami zleconymi.
6. ZASADY ORGANIZACJI I DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Zasada związania administracji prawem. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w granicach zakreślonych przepisami prawa.

Zasada kierownictwa. Kierownictwo jest to działanie organu administracji publicznej organizacyjne, inicjatywne, koordynacyjne, sprawdzające, kadrowe, nadzorcze, kontrolne.

Zasada koordynacji. Koordynacja w administracji publicznej sprowadza się do harmonizowania działań różnych organów administracji i urzędów publicznych dla osiągnięcia zamierzonych celów.

Zasada kolegialności. Kolegialność zasadza się na wspólnym podejmowaniu decyzji przez kilka lub nawet więcej równouprawnionych osób.

Zasada jednoosobowości. Jednoosobowość polega na tworzeniu jednoosobowych organów administracji i jednoosobowym podejmowaniu decyzji.

Zasada zakresu działania i właściwości (kompetencji) organu. Zakres działania organu jest określany w przepisach ustrojowych prawa administracyjnego powołującego dany organ. Zakres ten obejmuje wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Natomiast kompetencję należy rozumieć jako zbiór uprawnień organu administracji publicznej, dotyczącego określonego zakresu spraw, w którym organ ma prawo i zarazem obowiązek działania. Wyróżnia się kilka rodzajów właściwości:

• właściwość miejscowa - służy do określenia organu terenowego, który ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania.

• właściwość rzeczowa - jest to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygnięcia tylko określonych kategorii spraw.

• właściwość instancyjna - jest to wskazanie instancji właściwej do rozstrzygnięcia danej sprawy.

Zasada decentralizacji. Decentralizacja wiąże się ściśle z budową aparat administracji publicznej i rozłożeniem zadań między poszczególne ogniwa tego aparatu w układzie pionowym.

Zasada nadzoru. Nadzór jest to możliwość wynikająca z przepisów prawa wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej środkami instruktywnymi, organizacyjnymi, kontrolnymi i władczymi.

Zasada kontroli. Kontrola administracji sprowadza się do wykonywania czynności sprawdzających działania jednostek administracji publicznej.

Zasada odpowiedzialności. Wyróżniamy:

• odpowiedzialność kierownicza - dotyczy osób pełniących kierownicze funkcje w administracji publicznej,

• odpowiedzialność karna - odpowiedzialność sprawcza indywidualna,

• odpowiedzialność majątkowa - wiąże się ze szkodami wyrządzonymi przez urzędnika w procesie realizacji funkcji administrowania,

• odpowiedzialność służbowa - jest to odpowiedzialność pracowników względem przełożonych za uchybienia wobec obowiązków służbowych.

7. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PAŃSTWIE PRAWA.
W państwie prawa administracja publiczna pojmowana jest jako ustrojowa funkcja państwa polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych prawnie. Organy realizujące wymienioną wyżej funkcję mieszczą się w konstytucyjnej formule władzy wykonawczej. W ten sposób w państwie prawa pojęcie administracji publicznej związane jest jedynie z organami państwa i organami samorządu. Administracja publiczna w państwie prawa opiera się na czterech podstawowych zasadach:
a) związaniu prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich jej organów; związanie prawem oznacza, że wszystkie działania organów administracji publicznej muszą mieć podstawę prawną i mogą być podejmowane wyłącznie dla wykonania zadań publicznych określonych prawem; prawo określa także formy działania organów administracyjnych oraz procedury działania;
b) wykonawczym charakterze jej działalności; zasadę tą możemy wyodrębnić z konstytucji; wykonawczy charakter administracji publicznej oznacza, że organy tej administracji ograniczają swe działania jedynie do konkretyzowania prawa powszechnie obowiązującego, do wykonywania tego prawa;
c) poddanie całej działalności administracji publicznej kontroli niezawisłego sądu; sądowa kontrola działalności administracji pojmowana jest jako skuteczny środek ochrony praw i wolności obywatela;
d) odpowiedzialności prawnej organów i osób wykonujących administrację za podejmowane działania;
8. ZJAWISKO DECENTRALIZACJI.
• Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nie należące do scentralizowanej administracji rządowej.
Przez decentralizację można rozumieć także taki system organizacyjny administracji, w którym:
- poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;
- ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny;
- i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych.
Realizacja kompetencji ustalonych prawem dla danego podmiotu administrującego może być zdecentralizowana w całości lub w części. Podczas gdy w procesie dekoncentrowania kompetencje mogłyby być przekazywane przez organ zwierzchniczy, w procesie decentralizowania mogą one być przekazywane jedynie w drodze ustawowej. Brak podporządkowania stanowi podstawowy element decentralizacji.
9. GENEZA NAUKI ADMINISTRACJI.
Administracja istnieje od zawsze. To, co dziś najogólniej nazywamy administracją, przejawiało się jako zjawisko przez całą historię ludzkiej cywilizacji, odkąd pojedynczy ludzie zaczęli żyć w wielkich grupach. Pojawili się przywódcy, a z czasem zaczęto tworzyć armie. Organizowanie podobnych zamierzeń nikt przez długi czas nie nazwał administracją.
Początki nauki administracji wiążą się w literaturze z dziełami Lorenza von Steina. Uważał on, że administracją jest cała działalność państwa. Steina określa się mianem twórcy nowoczesnej nauki administracji. On pierwszy wyodrębnił nazwę "nauki administracji".
Koncepcje dotyczące administracji i nauki o administracji:
• według Stiera-Somlo`a nauka administracji jest to nauka opisowa, która ma zająć się przedstawianiem działań administracji, działaniem, historią administracji i ma dać krytykę; ma cele badawcze i cele praktyczne;
• Longhams uważał, że nauka administracji to nauka która należy do nauk społecznych, zajmuje się zjawiskami administracyjnymi, które to zjawiska należą do zjawisk społecznych i zajmuje się układami które obejmują te zjawiska, zatem w takim rozumieniu to nauka zajmująca się nauką administracji publicznej w szerokim znaczeniu; nauka administracji ma charakter badawczy, jest to nauka wartościująca, opiera się na oglądzie i wyraża się w stwierdzeniu spostrzegalnym i ma badać wszelkie uwarunkowania rzeczywiste administracji i nie może jej wartościować;
• Zbigniew Leoński uważał, że nauka administracji powinna badać administrację z różnych punktów widzenia; nauka administracji według niego powinna ingerować i porządkować wyniki tych badań
• wielu autorów różnie określa naukę administracji:
- nauka administracji to związek zjawisk zachodzących w procesie
administracji;
- w innym ujęciu opiera się ona na naukach empirycznych;
- zajmuje się środowiskiem w który działa administracja;
- zajmuje się problemami kadr w administracji;
- nauka ta ma za zadanie ukierunkowanie administracyjne.

10. KAMERALISTYKA I NAUKA POLICJI.
Powstali oni na przełomie XVII i XVIII wieku; była to grupa pisarzy niemieckich, francuskich, a także polskich. Ich prace zawierały dość szczegółowe opisy zadań administracji publicznej (rządowej i samorządowej).Prekursorem ich był Ludwik von Sekendorf. Policyści postulowali, aby państwo obejmowało swym zakresem wszystkie ważne dziedziny życia politycznego. W swoich postulatach łączyli oni politykę, ekonomię, a nawet filozofię społeczną. Przedmiotem zainteresowania kameralistów była nie tylko racjonalna organizacja skarbowości, zapełnienie skarbca monarchy, ale także szerokie ujmowanie spraw gospodarczych. Programy kameralistów i policystów zakładały umocnienie państwa policyjnego, całkowicie stojącego ponad społeczeństwem. Ich prace wskazywały jak powinna działać administracja państwowa.
11. KONTROLA SĄDOWA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Konstytucja stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji w zakresie określonym ustawą. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny do czasu gruntownej reformy sądownictwa administracyjnego pozostaję więc jedynym sądem administracyjnym sprawującym wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Organy administracji państwowej wydające decyzje administracyjne działają na zasadzie instancyjności i dopiero po ukończeniu toku postępowania w ich strukturze ich decyzje oraz decyzje innych podmiotów rodzące skutki administracyjno- prawne, poddane są kontroli NSA (sąd drugiej instancji). Za nim rozpocznie się postępowanie w NSA, dana nierozstrzygnięta kwestia trafia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), jest to sąd pierwszej instancji.Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Do zadań sądów administracyjnych należy rozstrzyganie spraw spornych między obywatelem o organem administracji, który podją decyzję odmawiającą mu pewnego uprawnienia lub nakładającą nań określony obowiązek prawny. Sądy te rozpatryją również spory kompetencyjne między organami administracji samorządowej i administracji rządowej. Zatem każda decyzja administracyjna może być zaskarżona do sądu administracyjnego w razie jej niezgodności z prawem. Sądy te kontrolują decyzje wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie ich celowości czy słuszności.

12. ZWIĄZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM.
Związanie administracji prawem oznacza, że organy administracji działają w zakresie prawa i na podstawie prawa. Zasada związania prawnego wszystkich działań administracji publicznej oznacza, że działania te mogą być podejmowane wyłącznie wtedy, gdy normy prawa zawierają upoważnienie do podjęcia działania, gdy upoważniają do działania w określonej formie, gdy upoważniają do podjęcia działania w określonych warunkach Wszystkie działania administracji publicznej muszą być zawsze odnoszone do prawa, które stanowi nie tylko dla nich podstawę prawną, ale zakreśla dla tych działań także nieprzekraczalne granice.
13. ROLA ORGANÓW KOLEGIALNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Organ kolegialny składa się z kilku, kilkunastu równouprawnionych osób.
Organy te funkcjonują tam, gdzie podejmuje się makrodecyzje; podstawowe dla całego państwa; wymagające uwzględnienia wyspecjalizowanej i dogłębnej wiedzy z różnych dziedzin; podejmowane dla tego obszaru dobra publicznego dla jakiego dany organ został powołany.
• Organy kolegialny decydują dłużej i wolniej. Dzieje się tak dlatego, że każdy z jej członków chce się wypowiedzieć.
• Organ kolegialny decyduje odważniej, gdyż odpowiedzialność za podejmowane decyzje rozłożona jest na wszystkich członków.
• Decyzje organu kolegialnego są przemyślane i wyważone.
• Decyzje podejmowane w organie kolegialnym, korupcją są dotykane później. Jeżeli organ jest tak skonstruowany, że poszczególni jego członkowie staną się podmiotami kontrolnymi wobec pozostałych członków.
14. ROLA ORGANÓW MONOKRATYCZNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Organ monokratyczny jest organem jednoosobowym. Podejmuje decyzje w danej dziedzinie. Z podejmowaniem rozstrzygnięć w tym przypadku wiąże się także jednoosobowa odpowiedzialność. Organ monokratyczny decyduje szybciej i w krótszym czasie, łatwiej jest go kontrolować i koordynować. Mniejsze koszty, utrzymania tego organu.
15. WŁADZA DYSKRECJONALNA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Pojęcie dyskrecjonalności oznacza dowolność administracji. Istotą swobody organu administracyjnego jest zawsze dokonanie pewnego wyboru (miejsca, czasu, wariantu rozstrzygnięcia).Źródłem swobody organu administracyjnego, pojmowanej jako możliwość dokonania pewnego wyboru, jest zawsze norma prawna, która udziela organowi takiej swobody lub mu jej nie udziela.

---