Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1974-06-21, C 2/74
Jean Reyners przeciwko Belgii
Opubl: OETS 2002, poz. 86
Teza:
1. Zasada narodowego traktowania jest jedną z podstawowych zasad, na których opiera się Wspólnota. Obywatele innych państw członkowskich mogą się powoływać bezpośrednio na tę zasadę w zakresie, w jakim odnosi się ona do przepisów obowiązujących w państwie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stanowiąc, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej ma być zapewniona do końca okresu przejściowego, art. 52 [43] TWE ustanowił obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, którego realizacja miała być ułatwiona przez przyjęcie programu stopniowej liberalizacji, ale nie była od niego uzależniona. Od zakończenia okresu przejściowego, art. 52 [43] TWE jest przepisem bezpośrednio skutecznym, pomimo braku, w poszczególnych obszarach, dyrektyw przewidzianych w art. 54 ust. 2 [44] i 57 ust. 1 [47] TWE.
2. Z uwagi na podstawowy charakter swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasady równego traktowania obywateli w systematyce Traktatu, wyjątki dopuszczalne na mocy art. 55 ust. 1 [45] TWE nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do realizacji celów, dla ochrony których wprowadzono ten przepis. Wyjątki te należy ograniczyć do tego rodzaju działalności z art. 52 [43] TWE, która bezpośrednio związana jest z wykonywaniem władzy publicznej. Nie można uznać, że w odniesieniu do zawodu adwokata, działalność polegająca na udzielaniu konsultacji, porad prawnych lub reprezentacji bądź obronie interesów klientów przed sądami związana jest z wykonywaniem władzy publicznej, nawet jeżeli wykonywanie tego rodzaju czynności jest przymusowe lub istnieje w stosunku do nich monopol prawny.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 21.12.1973 r., [...], belgijska Rada Państwa przedłożyła na podstawie art. 177 [234] TWE dwa pytania dotyczące interpretacji art. 52 [43] i 55 [45] TWE w odniesieniu do wykonywania zawodu adwokata.
2. Pytania te podniesiono w związku ze skargą wniesioną przez obywatela holenderskiego, posiadającego dyplom uprawniający do wykonywania zawodu adwokata w Belgii, którego na podstawie dekretu królewskiego z 24.8.1972 r. w sprawie tytułu i wykonywania zawodu adwokata nie dopuszczono do wykonywania tego zawodu ze względu na jego narodowość.
Interpretacja art. 52 [43] TWE
3. Rada Państwa przedkłada pytanie, czy art. 52 [43] TWE jest, od zakończenia okresu przejściowego, przepisem bezpośrednio skutecznym pomimo braku dyrektyw przewidzianych w art. 54 [44] ust. 2 i 57 ust. 1 [47] TWE.
4. Rządy Belgii i Irlandii argumentują, że art. 52 [43] nie wywołuje takiego skutku.
5. Przepis ten, rozpatrywany w kontekście rozdziału dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na stopień złożoności problemu wyraża tylko ogólną zasadę, której realizacja uzależniona jest od wydania, zarówno na poziomie wspólnotowym jak i krajowym, szeregu przepisów o charakterze wykonawczym, przewidzianych w art. 54 [44] i 57 [47] TWE.
6. Forma, jaką w Traktacie wybrano dla tych aktów - przyjęcie Ogólnego Programu, implementowanego przez dyrektywy - potwierdza, że art. 52 [43] nie jest bezpośrednio skuteczny.
7. Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych, zastrzeżonych dla instytucji wspólnotowych i państw członkowskich nie należy do organów sądowych.
8. Argument ten popierają rządy Wielkiej Brytanii i Luksemburga oraz Ordre National des Avocats, interweniująca w postępowaniu głównym.
9. Powód w postępowaniu głównym podnosi, że pytanie dotyczy tylko dyskryminacji ze względu na narodowość. Zarzut ten opiera się na tym, że stosuje się wobec niego inne wymogi dostępu do wykonywania zawodu niż wobec obywateli belgijskich.
10. W tym zakresie twierdzi on, że art. 52 [43] jest jasny i kompletny pod względem prawnym, w związku z czym może być bezpośrednio skuteczny.
11. Rząd RFN, wspierany przez rząd Holandii, powołując się na wyrok Trybunału z 16.6.1966 r. w sprawie 57/65 Luetticke [1966] ECR 293, twierdzi, że obowiązek nałożony przez ten przepis na państwa członkowskie powinien być zrealizowany w określonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu, przepis ten stał się bezpośrednio skuteczny.
12. W momencie zakończenia okresu przejściowego, państwa członkowskie straciły możliwość utrzymywania ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ art. 52 [43] TWE jest, od upływu tego terminu, przepisem kompletnym i doskonałym pod względem prawnym.
13. W tych okolicznościach, Program Ogólny oraz dyrektywy przewidziane w art. 54 [44] TWE miały znaczenie wyłącznie w trakcie okresu przejściowego, ponieważ swoboda prowadzenia działalności gospodarczej została całkowicie zapewniona wraz z jego zakończeniem.
14. Komisja, pomimo wątpliwości co do bezpośredniej skuteczności analizowanego przepisu, uznaje - ze względu na odwołanie się Traktatu do Ogólnego Programu oraz dyrektyw, a także ze względu na treść dyrektyw liberalizujących, które nie zawsze zapewniają zasadę równego traktowania - że art. 52 [43] TWE jest przynajmniej częściowo bezpośrednio skuteczny w zakresie, w jakim zakazuje dyskryminacji ze względu na narodowość.
15. Art. 7 [12] TWE, będący jedną z podstawowych zasad na których opiera się Wspólnota, stanowi, że w ramach zastosowania Traktatu i nie naruszając jego przepisów szczególnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na narodowość.
16. Art. 52 [43] TWE realizuje postanowienia tej ogólnej zasady, w zakresie dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej.
17. Wyrażenie "w ramach poniższych postanowień", dotyczy rozdziału regulującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej branego pod uwagę jako całość i wymaga dokonania interpretacji w kontekście jego postanowień.
18. Określiwszy, że "ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego zostaną stopniowo zniesione w trakcie okresu przejściowego", art. 52 [43] TWE wyraża ogólną dyrektywę interpretacyjną w tym zakresie stanowiąc, że swoboda prowadzenia działalności obejmuje prawo do podejmowania i wykonywania działalności na zasadzie samozatrudnienia, "na warunkach określonych dla własnych obywateli przez ustawodawstwo państwa, w którym działalność jest prowadzona"
19. W celu stopniowej realizacji tego zadania w trakcie okresu przejściowego, art. 54 [44] TWE przewidział, że Rada opracuje Ogólny Program oraz wyda dyrektywy mające na celu zapewnienie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w różnych obszarach.
20. Oprócz powyższych środków, art. 57 [47] TWE przewiduje wydanie dyrektyw dotyczących wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadanych kwalifikacji oraz, w ogólnym stopniu, koordynacji ustaw dotyczących zakładania przedsiębiorstw i prowadzenia działalności na zasadzie samozatrudnienia.
21. Z powyższego wynika, że w systematyce rozdziału dotyczącego swobody prowadzenia działalności gospodarczej, Ogólny Program oraz dyrektywy przewidziane w Traktacie mają na celu osiągnięcia dwóch celów. Pierwszym z nich jest eliminacja ograniczeń w taki sposób, by osiągnąć swobodę prowadzenia działalności w trakcie okresu przejściowego. Drugi polega wprowadzeniu do prawa krajowego przepisów ułatwiających efektywne korzystanie z tej swobody, w celu wspierania gospodarczej i społecznej integracji osób prowadzących na terytorium Wspólnoty działalność gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia.
22. O tym drugim celu wspomina art. 54 ust. 3 [44] TWE, odnosząc się w szczególności do współpracy pomiędzy kompetentnymi władzami w państwach członkowskich oraz dostosowania przepisów i procedur administracyjnych oraz, po drugie, przepisów przewidzianych w art. 57 [47] TWE.
23. Art. 52 [43] TWE należy interpretować w ramach powyższego systemu.
24. Zasada traktowania narodowego jest jednym z fundamentów prawnych Wspólnoty.
25. Zasada ta, odnosząc się do przepisów stosowanych w państwie prowadzenia działalności gospodarczej do obywateli tego państwa, może być bezpośrednio powoływana przez obywateli innych państw członkowskich.
26. Stanowiąc, że swobodę prowadzenia działalności gospodarczej należy zapewnić do końca okresu przejściowego, art. 52 [43] TWE ustanowił obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, którego realizacja miała być ułatwiona przez przyjęcie programu stopniowej liberalizacji, ale nie była od niego uzależniona.
27. Niedotrzymanie obowiązku stopniowej liberalizacji nie wpływa na jego treść po zakończeniu okresu przejściowego, wyznaczonego dla jego realizacji.
28. Taka interpretacja jest zgodna z art. 8 ust. 7 Traktatu, zgodnie z którym wygaśnięcie okresu przejściowego wyznacza ostateczną datę, do której wszystkie przepisy powinny wejść w życie, zaś wszelkie środki niezbędne do ustanowienia wspólnego rynku powinny być wdrożone.
29. Nie zmienia tego fakt, że Rada nie wydała dyrektyw przewidzianych w art. 54 [44] i 57 [47] TWE lub fakt, że wydane dyrektywy nie zrealizowały całkowicie zakazu dyskryminacji, wymaganego przez art. 52 [43] TWE.
30. Po upływie okresu przejściowego, dyrektywy przewidziane w rozdziale dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej stały się zbędne, jeżeli chodzi o realizację zasady narodowego traktowania, ponieważ wynika ona bezpośrednio z Traktatu.
31. Dyrektywy te zachowują swoje znaczenie w zakresie, w jakim mają ułatwić efektywne korzystanie z prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.
32. Prawidłowe jest zatem udzielenia następującej odpowiedzi na podniesione pytanie: od zakończenia okresu przejściowego, art. 52 [43] TWE jest przepisem bezpośrednio skutecznym, pomimo braku dyrektyw w poszczególnych obszarach, przewidzianych w art. 54 ust. 2 [44] i 57 ust. 1 [47] TWE.
Interpretacja art. 55 [45] TWE
33. Rada Państwa wnioskowała także o wyjaśnienie, co należy rozumieć pod użytym w art. 55 ust. 1 [45] TWE wyrażeniem "działalność, która nawet przejściowo wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej na terytorium tego państwa".
34. Mówiąc dokładniej, pytanie dotyczy tego, czy w przypadku takich zawodów jak zawód adwokata, zawód ten jako taki jest wyłączony z zakresu zastosowania przepisów tego rozdziału, ponieważ jego wykonywanie wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej, czy też wyłączenie dotyczy tylko poszczególnych czynności związanych z wykonywaniem władzy publicznej.
35. Rząd Luksemburga oraz Rada Adwokatów Holenderskich uznają, że adwokaci nie są objęci zasadami dotyczącymi swobody prowadzenia działalności gospodarczej określonymi w Traktacie ze względu na fakt, że ich działalność jest organicznie związana z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości.
36. Wynika to zarówno z organizacji korporacji zawodowej, z którą związane jest określenie ściśle przestrzeganych warunków dostępu oraz wykonywania zawodu, oraz z czynności podejmowanych przez adwokata w toku postępowania sądowego, tam gdzie jego udział jest obligatoryjny.
37. Czynności, które sprawiają że wykonywanie zawodu adwokata jest ściśle związane z działaniem wymiaru sprawiedliwości, stanowią pewną całość i nie mogą być rozpatrywane oddzielnie.
38. Ze swej strony powód w postępowaniu głównym twierdzi, że co najwyżej niektóre czynności podejmowane przez adwokata są związane z wykonywaniem władzy publicznej oraz, że tylko one są objęte wyłączeniem z art. 55 [45] TWE.
39. Rządy RFN, Belgii, Wielkiej Brytanii, Irlandii i Holandii oraz Komisja uznają, że wyjątek z art. 55 [45] TWE ogranicza się do tych czynności podejmowanych w ramach różnych zawodów, które są rzeczywiście związane z wykonywaniem władzy publicznej, pod warunkiem, że da się je wyodrębnić od pozostałych.
40. Stanowiska poszczególnych rządów różnią się pomiędzy sobą co do charakteru czynności objętych powyższym wyłączeniem. Jest to spowodowane występującymi w poszczególnych państwach różnicami w organizacji zawodów odpowiadających zawodowi adwokata.
41. Rząd RFN uznaje, że ze względu na obowiązkowy udział Rechtanwalt w określonych czynnościach sądowych, w szczególności z zakresu prawa karnego i publicznego, związek łączący Rechtanwalt z wymiarem sprawiedliwości jest tak ścisły, że przynajmniej znaczna część tego zawodu powinna być wyłączona z zakresu zastosowania swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
42. Na mocy art. 55 ust. 1 [45] TWE przepisów rozdziału dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej nie stosuje się w zainteresowanych państwach "do czynności związanych, nawet przejściowo, z wykonywaniem w tym państwie władzy publicznej".
43. Mając na względzie podstawowy charakter swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasadę równego traktowania obywateli w systematyce Traktatu, wyjątki dopuszczalne na mocy art. 55 ust. 1 [45] TWE nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do realizacji celów, dla ochrony których wprowadzono ten przepis.
44. Art. 55 ust. 1 [45] TWE pozwala państwom członkowskim na wyłączenie obywateli innych państw od podejmowania czynności związanych z wykonywaniem władzy publicznej, które łączą się z działalnością gospodarczą wykonywaną na zasadzie samozatrudnienia, zgodnie z art. 52 [43] TWE.
45. Potrzeba ta jest całkowicie zrealizowana, gdy wyłączenie obywateli innych państw ogranicza się do czynności, które podejmowane przez nich wiążą się, bezpośrednio lub pośrednio, z wykonywaniem władzy publicznej.
46. Rozszerzenie zastosowania wyłączenia z art. 55 [45] TWE na cały zawód byłoby możliwe tylko w przypadkach, w których takie czynności byłyby tak bardzo związane z wykonywaniem zawodu, że swoboda prowadzenia działalności wiązałaby się z nałożeniem na państwo członkowskie obowiązku dopuszczenia obywateli innych państw do wykonywania, nawet przejściowo, funkcji związanych ze sprawowaniem władzy publicznej.
47. Nie można tego uczynić, jeżeli, w ramach wolnego zawodu, można oddzielić czynności związane z wykonywaniem władzy publicznej od pozostałych czynności składających się na wykonywanie danego zawodu.
48. W braku jakiejkolwiek dyrektywy wydanej na podstawie art. 57 [47] TWE w celu harmonizacji krajowych zasad dotyczących w szczególności zawodu adwokata, zasady wykonywania takiego zawodu regulowane są przez poszczególne państwa.
49. Potencjalne zastosowanie ograniczenia swobody, przewidziane w art. 55 [45] TWE, należy rozpatrywać oddzielnie dla każdego państwa, biorąc pod uwagę krajowe przepisy, znajdujące zastosowanie do organizacji i wykonywania tego zawodu.
50. Należy jednak wziąć pod uwagę wspólnotowy charakter ograniczeń nałożonych przez art. 55 [45] TWE na dopuszczalność ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, w celu uniknięcia groźby pozbawienia postanowień Traktatu skuteczności wskutek jednostronnych działań państw członkowskich.
51. Działalność zawodowa, obejmująca nawet regularne kontakty z sądami, w tym obowiązkowy udział w ich funkcjonowaniu, nie jest jako taka związana z wykonywaniem władzy publicznej.
52. Nie można uznać, że najbardziej typowe czynności wykonywane przez adwokatów tzn. udzielanie konsultacji, porad prawnych, a także obrona interesów stron przed sądami, nawet jeżeli udział adwokata w określonych czynnościach jest obligatoryjny lub objęty monopolem prawnym, pozostają w związku z wykonywaniem władzy publicznej.
53. Wykonywanie tego rodzaju czynności nie narusza uprawnień władzy sądowniczej oraz pozostawia wydanie rozstrzygnięcia uznaniu sądu.
54. Dlatego na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że przewidziane w art. 55 ust. 1 [45] TWE wyjątki należy ograniczyć do tego rodzajów czynności składających się na działalność gospodarczą objętą art. 52 [43] TWE, które bezpośrednio związane są z wykonywaniem władzy publicznej.
55. Takiego charakteru nie ma udzielanie porad prawnych lub konsultacji przez adwokata oraz reprezentowanie stron w postępowaniach przed sądami, nawet jeżeli jest to obligatoryjne lub objęte monopolem prawnym.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 86
Dodatkowe informacje:
Jean Reyners przeciwko Belgii
1