Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1975-10-28, C 36/75
Roland Rutili przeciwko Ministre de l'Interieur
Opubl: OETS 2002, poz. 70
Teza:
1. Użyte w art. 48 [39] TWE wyrażenie "z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego" obejmuje nie tylko powszechnie obowiązujące na terytorium danego państwa przepisy, które ograniczają swobodę poruszania się lub pobytu obywateli innych państw, ale także decyzje wydawane w sprawach indywidualnych w procesie stosowania tych przepisów.
2. Pojęcie porządku publicznego należy interpretować restryktywnie w kontekście wspólnotowym, zwłaszcza w przypadku, gdy wykorzystywane jest do uzasadnienia odstępstwa od podstawowej zasady równego traktowania oraz swobody przepływu pracowników, tak aby jego zakres nie mógł być określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli ze strony instytucji wspólnotowych.
3. Nie można ograniczać prawa obywatela innego państwa członkowskiego do wjazdu, pobytu i poruszania się na terytorium innego państwa członkowskiego, chyba że jego obecność lub zachowanie w sposób rzeczywisty i bezpośredni zagraża porządkowi publicznemu.
4. Ocena, czy zastosowanie środka mającego na celu zapewnienie porządku publicznego jest uzasadnione wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów prawa wspólnotowego, których celem jest, z jednej strony, ograniczenie swobodnego uznania państw członkowskich w tym zakresie, z drugiej zaś, zapewnienie ochrony praw przysługujących adresatom takiego restrykcyjnego środka. Ograniczenia i gwarancje tego rodzaju wynikają, między innymi, z nałożonych na państwa członkowskie obowiązków: oparcia podejmowanych środków wyłącznie na osobistym zachowaniu danej osoby; powstrzymania się od podejmowania środków w tym zakresie, które służą celom niezwiązanym z ochroną porządku publicznego lub które niekorzystnie wpływają na wykonywanie praw i wolności związków zawodowych oraz bezzwłocznego, chyba że zagraża to bezpieczeństwu zainteresowanego państwa poinformowania osoby, wobec której zastosowano ograniczenie o powodach wydania decyzji, tak by mogła ona skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia.
5. Państwa członkowskie nie mogą stosować środków ograniczających prawo pobytu do części terytorium krajowego wobec obywateli innych państw członkowskich, którzy korzystają z praw wynikających z Traktatu, z wyjątkiem przypadków, w których takie środki mogą być zastosowane wobec obywateli tego państwa, które je wydało.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 16.12.1974 r., [...], Tribunal Administratif (sąd administracyjny) Paryża przedłożył Trybunałowi na podstawie art. 177 [234] TWE dwa pytania dotyczące interpretacji zawartego w art. 48 [39] TWE ograniczenia ze względu na porządek publiczny, w związku z aktami prawnymi wydanymi w celu realizacji postanowień tego przepisu, w szczególności Rozporządzenia Rady nr 1612/68 z 15.10.1968 r. oraz Dyrektywy Rady nr 68/360 z tej samej daty w sprawie swobodnego przepływu pracowników (Dz.Urz. ESE 1968 (II), s. 475 i 485).
2. Pytania podniesiono w postępowaniu wszczętym przez obywatela włoskiego przebywającego we Francji, który odwołał się od decyzji zakazującej mu przebywania w określonych departamentach francuskich.
3. Z akt sprawy udostępnionych przez Tribunal Administratif oraz ustnej rozprawy przed Trybunałem wynika, że w 1968 r. deportowano powoda w postępowaniu głównym, a następnie nakazano mu przebywać w określonym departamencie.
4. W dniu 23.10.1970 r. środek ten zastąpiono zakazem przebywania w 4 departamentach, w tym w departamencie, w którym osoba ta mieszkała wraz z członkami swojej rodziny.
5. Z akt sprawy oraz z informacji dostarczonych Trybunałowi wynika, że powodowi w postępowaniu głównym ujawniono w sposób ogólny powody, dla których podjęto te środki w toku postępowania przed Tribunal Administratif, a mianowicie w grudniu 1970 r.
6. Z informacji dostarczonych Tribunal Administratif przez Ministra Spraw Wewnętrznych, kwestionowanych przez powoda w postępowaniu głównym, wynika, że chodzi o polityczną i związkową działalność powoda w latach 1967-1968, z powodu której uznaje się, że jego obecność w departamentach wymienionych w decyzji "może naruszyć porządek publiczny".
7. By rozważać powstałe w postępowaniu głównym kwestie dotyczące swobody przepływu osób oraz zasady równego traktowania pracowników, Tribunal Administratif przedłożył Trybunałowi dwa pytania celem ustalenia dokładnego znaczenia zawartego w art. 48 [39] TWE zastrzeżenia ze względu na porządek publiczny.
Pierwsze pytanie
8. Pierwsze pytanie dotyczy tego, czy zawarte w art. 48 [39] TWE wyrażenie "z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego" dotyczy tylko aktów prawnych powszechnie obowiązujących, wydanych przez każde państwo członkowskie, które postanowiło ograniczyć na swoim terytorium swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli innych państw, czy też obejmuje także decyzje indywidualne wydane na podstawie tych aktów prawnych.
9. Zgodnie z art. 48 ust. 1 [39] TWE zapewnia się swobodę przepływu pracowników na obszarze Wspólnoty.
10. Na mocy art. 48 ust. 2 [39] TWE swoboda ta oznacza zniesienie wszelkiego rodzaju dyskryminacji ze względu na narodowość w zakresie zatrudnienia, wynagradzania oraz innych warunków pracy.
11. Na mocy art. 48 ust. 3 [39] TWE obejmuje ona prawo pracowników do swobodnego poruszania się oraz przebywania na terytorium państw członkowskich w celu wykonywania pracy oraz do pozostania na jego terytorium po zakończeniu zatrudnienia.
12. Z zastrzeżeniem innym postanowień Traktatu, art. 7 [12] TWE ustanawia ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość we wszystkich dziedzinach regulowanych przez Traktat.
13. Jednakże, na mocy art. 48 ust. 3 [39] TWE swoboda przepływu pracowników, w szczególności ich prawo do przemieszczania się po terytorium państw członkowskich, może zostać ograniczona ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.
14. W celu wprowadzenia w życie wymienionych wyżej przepisów wydano szereg aktów wykonawczych, w szczególności Rozporządzenie nr 1612/68 oraz Dyrektywę nr 68/360 w sprawie swobodnego przepływu pracowników.
15. Zastrzeżenie dotyczące porządku publicznego doprecyzowano w Dyrektywie Rady nr 64/221 z 25.2.1964 r. w sprawie koordynacji przepisów dotyczących przemieszczania się i pobytu obywateli innych państw, które uzasadnione są względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego.
16. Skutkiem tych wszystkich przepisów jest nałożenie na państwa członkowskie określonych obowiązków, zaś na sądy tych państw obowiązku zapewnienia pierwszeństwa przepisom prawa wspólnotowego przed przepisami prawa krajowego, jeżeli wydane przez państwo członkowskie przepisy ograniczające na jego terytorium swobodę przemieszczania się lub pobytu obywateli innych państw członkowskich okażą się sprzeczne z którymkolwiek z tych obowiązków.
17. W zakresie, w jakim wymienione postanowienia Traktatu oraz prawa wtórnego regulują sytuację podmiotów indywidualnych oraz zapewniają im odpowiednią ochronę, ustalenie czy decyzje wydane w sprawach indywidualnych są zgodne z odpowiednimi przepisami prawa krajowego należy do sądu krajowego.
18. Dotyczy to nie tylko zakazu dyskryminacji oraz zasady swobodnego przepływu zawartych w art. 6 [12] i 48 [39] TWE oraz Rozporządzeniu nr 1612/68, ale także przepisów Dyrektywy nr 64/221, które mają na celu zarówno określenie zakresu zastosowania ograniczeń ze względu na porządek publiczny jak i zapewnienie minimalnych gwarancji proceduralnych dla osób, wobec tych zastosowano środek ograniczający swobodę poruszania się lub prawo pobytu.
19. Stwierdzenie to opiera się w równym stopniu na poszanowaniu praw obywateli państw członkowskich, które Traktat i Rozporządzenie nr 1612/68 przyznają im bezpośrednio, oraz przepisu art. 3 Dyrektywy nr 64/221, który wymaga, by środki podjęte w celu ochrony porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego "były oparte wyłącznie na osobistym zachowaniu się danej osoby".
20. Pogląd ten należy przyjąć w zakresie, w jakim przepisy prawa krajowego chroniące porządek i bezpieczeństwo publiczne zastrzegają dla władz krajowych szeroki zakres swobodnego uznania, który nie podlegałby kontroli sądowej, gdyby sądy nie mogły kontrolować decyzji indywidualnych wydanych na podstawie zastrzeżenia z art. 48 ust. 3 [39] TWE.
21. Na pytanie przedłożone Trybunałowi należy zatem udzielić odpowiedzi, że wyrażenie "z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego" obejmuje nie tylko akty prawne wydane przez państwo członkowskie w celu ograniczenia na jego terytorium prawa do przemieszczania się i pobytu obywateli innych państw członkowskich, ale także decyzje indywidualne wydane na podstawie tych przepisów.
Drugie pytanie
22. Drugie pytanie dotyczy dokładnego znaczenia słowa "uzasadnione" użytego w wyrażeniu "z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego" w art. 48 ust. 3 [39] TWE.
23. Wyrażenie "ograniczeń uzasadnionych" oznacza, że dopuszczalne są tylko te ograniczenia prawa obywateli innych państw członkowskich do swobodnego przemieszczania się i pobytu, które spełniają określone wymogi prawne, w tym wynikające z prawa wspólnotowego.
24. W tym kontekście należy odnieść się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, na podstawie których państwo członkowskie wykonuje uprawnienia zastrzeżone dla niego na mocy art. 48 ust. 3 [39] TWE w odniesieniu do porządku i bezpieczeństwa publicznego.
25. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podniesione przed Sądem Administracyjnym kwestie dotyczące prawa wspólnotowego związane z charakterem środka, którego dotyczy postępowanie, w części dotyczącej zakazu przebywania na określonej części terytorium państwowego.
26. Na podstawie zastrzeżenia zawartego w art. 48 ust. 3 [39] TWE państwa członkowskie w dalszym ciągu, co do zasady, mogą w świetle potrzeb krajowych swobodnie ustalać wymogi porządku publicznego.
27. Jednakże, pojęcie porządku publicznego powinno być interpretowane restryktywnie w kontekście wspólnotowym, zwłaszcza w przypadku, gdy wykorzystywane jest do uzasadnienia odstępstwa od podstawowej zasady równego traktowania oraz swobody przepływu pracowników, tak aby jego zakres nie mógł być określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie, bez kontroli ze strony instytucji wspólnotowych.
28. Zgodnie z powyższym, nie można ograniczyć prawa obywatela innego państwa członkowskiego do wjazdu, przebywania oraz poruszania się po terytorium innego państwa członkowskiego, chyba że jego obecność lub zachowanie stanowi rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego.
29. W tym kontekście, art. 3 Dyrektywy nr 64/221 nakłada na państwa członkowskie obowiązek oparcia decyzji na indywidualnych, a nie ogólnych, okolicznościach dotyczących osoby chronionej przez prawo wspólnotowe.
30. Ponadto, art. 2 tej samej Dyrektywy stanowi, że nie można wykorzystywać względów porządku publicznego do ochrony interesów gospodarczych.
31. Na podstawie art. 8 Rozporządzenia nr 1612/68, który zapewnia równe traktowanie w zakresie członkostwa w związkach zawodowych oraz wykonywania wynikających z tego praw, ochrona porządku publicznego nie znajduje zastosowania do zachowania związanego z wykonywaniem tych praw.
32. Traktując ograniczenia prawa państw członkowskich do kontrolowania obywateli innych państw jako pewną całość, są one wyrazem ogólnej zasady zawartej w art. 8, 9, 10 i 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie 4.11.1950 r. oraz ratyfikowanej przez wszystkie państwa członkowskie oraz art. 2 Protokołu nr 4 tej samej Konwencji, podpisanego w Strasbourgu 16.9.1963 r., który w identyczny sposób stanowi, że nie można ograniczać praw zagwarantowanych przez wymienione powyżej przepisy ze względów bezpieczeństwa narodowego lub publicznego, o ile nie jest to konieczne do ochrony interesów "społeczności demokratycznej".
Środki podjęte ze względu na ochronę porządku publicznego - uzasadnienie z proceduralnego punktu widzenia
33. Zgodnie z trzecim akapitem preambuły Dyrektywy nr 64/221, jednym z jej celów jest "zapewnienie obywatelom państw członkowskich przebywającym w innych państwach członkowskich dostępu do takich samych środków prawnych przeciwko decyzjom administracyjnym wydanym w celu ochrony porządku publicznego".
34. Na mocy art. 8 Dyrektywy osoby zainteresowane powinny mieć, wobec każdej decyzji wpływającej na ich prawa, dostęp do "takich samych środków prawnych jakie przysługują obywatelom tego państwa przeciwko adresowanym do nich aktom administracyjnym".
35. Z braku takowych środków, na mocy art. 9 osoba zainteresowana musi mieć przynajmniej możliwość obrony swojego prawa przed kompetentnym organem, który nie może być tym samym organem, który wydał środek ograniczający prawa tej osoby.
36. Ponadto, art. 6 Dyrektywy stanowi, że osoba zainteresowana powinna być poinformowana o powodach wydania decyzji, chyba że jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa państwa.
37. Z przepisów tych jasno wynika, że każda osoba korzystająca z ochrony przyznanej jej przez wspomniane przepisy, ma prawo do podwójnej ochrony. Składa się na nią poinformowanie jej o powodach wydania środka oraz o dostępności środka odwoławczego.
38. Należy podkreślić, że państwo członkowskie powinno podjąć wszelkie możliwe działania, by w rzeczywisty sposób zapewnić możliwość skorzystania z przewidzianych gwarancji przez osobę, wobec której zastosowano środek restrykcyjny.
39. W szczególności oznacza to, że dane państwo musi, informując jednostkę o wydanym środku, udzielić jej dokładnych i wyczerpujących informacji o podstawach decyzji, tak by osoba ta mogła skutecznie przygotować się do obrony swoich interesów.
Uzasadnienie zakazu przebywania na określonej części terytorium państwa
40. Pytania podniesione przez Tribunal Administratif dotyczą kwestii, które pojawiły się w związku z wydaniem zakazu przebywania na określonej części terytorium państwa członkowskiego.
41. W odpowiedzi na zapytanie Trybunału, rząd Francji oznajmił, że środki tego rodzaju można stosować wobec obywateli francuskich bądź jako karę dodatkową w przypadku skazania za popełnienie określonego przestępstwa, bądź w konsekwencji ogłoszenia stanu wyjątkowego.
42. Przepisy pozwalające wyłączyć możliwość przebywania obywateli innych państw w określonych rejonach Francji zawarte są w aktach prawnych, które adresowane są wyłącznie do cudzoziemców.
43. W związku z tym, rząd Francji powołuje się na art. 4 Dyrektywy Rady nr 64/220 z 25.2.1964 r. w sprawie zniesienia ograniczeń swobody poruszania się i pobytu na terytorium Wspólnoty obywateli państw członkowskich korzystających ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz świadczenia usług, który stanowi, że "z wyjątkiem ograniczeń wydanych ze względu na ochronę porządku lub bezpieczeństwa publicznego w indywidualnych przypadkach, zapewnia się prawo pobytu na terytorium poszczególnych państw członkowskich".
44. Przepis ten znajduje zastosowanie do prowadzenia działalności oraz świadczenia usług. Nie został on powtórzony w dyrektywach regulujących swobodny przepływ pracowników, zwłaszcza w obowiązującej nadal Dyrektywie nr 68/360 lub w Dyrektywie Rady nr 73/148 z 21.5.1973 r. w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług, która zastąpiła Dyrektywę nr 64/220.
45. Zdaniem Komisji, brak takiego przepisu w obecnie obowiązujących dyrektywach dotyczących pracowników lub osób prowadzących działalność gospodarczą bądź świadczących usługi nie oznacza, że państwa członkowskie nie mają żadnej możliwości ograniczenia prawa pobytu obcokrajowców będących obywatelami innych państw członkowskich do części swojego terytorium.
46. Wynikające z Traktatu prawo wjazdu na terytorium państwa członkowskiego oraz prawo pobytu na jego terytorium i przemieszczania się po nim obejmuje całe terytorium tego państwa, a nie jego część.
47. Zastrzeżenie zawarte w art. 48 ust. 3 [39] TWE, dotyczące ochrony porządku publicznego, ma taki sam zakres zastosowania jak prawa, których wykonywanie może być ograniczone na mocy tego przepisu.
48. Z powyższego wynika, że zakaz pobytu wydany na podstawie zastrzeżenia zawartego w art. 48 ust. 3 [39] TWE może być wprowadzony tylko w odniesieniu do całego terytorium państwa.
49. Z drugiej strony, w przypadku częściowego ograniczenia prawa pobytu do określonych obszarów terytorium krajowego, osoby objęte przepisami prawa wspólnotowego muszą być, na mocy art. 6 [12] TWE oraz w zakresie wyznaczonym przez ten przepis, traktowane na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego.
50. Z powyższego wynika, że państwo członkowskie nie może ograniczyć prawa pobytu obywatela innego państwa członkowskiego, korzystającego ze swobód traktatowych, do określonych części jego terytorium, chyba że tego rodzaju ograniczenie można zastosować wobec jego obywateli.
51. Na tej podstawie odpowiedź na drugie pytanie powinna być następująca: ocena czy zastosowanie środka mającego na celu zapewnienie porządku publicznego jest uzasadnione, wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów prawa wspólnotowego, których celem jest, z jednej strony, ograniczenie swobodnego uznania państw członkowskich w tym zakresie, z drugiej zaś, zapewnienie ochrony praw przysługujących osobom, których taki restrykcyjny środek dotyczy.
52. Ograniczenia i gwarancje tego rodzaju wynikają, między innymi, z nałożonego na państwa członkowskie obowiązku: oparcia podejmowanych środków wyłącznie na osobistym zachowaniu danej osoby; powstrzymania się przed podejmowaniem środków w tym zakresie, które służą celom niezwiązanym z ochroną porządku publicznego lub które niekorzystnie wpływają na wykonywanie praw i wolności związków zawodowych oraz bezzwłocznego, chyba że jest to sprzeczne z bezpieczeństwem zainteresowanego państwa, poinformowania osoby, wobec której zastosowano ograniczenie, o powodach wydanej decyzji, tak by mogła ona skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia.
53. W szczególności, środki ograniczające prawo pobytu, których zastosowanie ogranicza się do części terytorium krajowego, nie mogą być nakładane przez państwa członkowskie na obywateli innych państw członkowskich, którzy korzystają z praw wynikających z Traktatu, z wyjątkiem przypadków, w których takie środki mogą być zastosowane względem obywateli tego państwa, które je wydało.
Miejsca publikacji: OETS 2002, poz. 70
Dodatkowe informacje: Roland Rutili przeciwko Ministre de l'Interieur
4