Zagadnienie podziału kompetencji między Unię Europejską/Wspólnoty Europejskie
a państwa członkowskie

(materiał do dyskusji)

I. Wprowadzenie

Zakończona szczytem nicejskim w grudniu 2000 r. Konferencja Międzyrządowa przyjęła Akt końcowy, w którym znalazła się m.in. deklaracja nr 23 w sprawie przyszłości Unii Europejskiej. W dokumencie tym czytamy, iż w 2004 r. ma odbyć się nowa Konferencja Międzyrządowa, której tematem ma być m.in. sprawa ustalenia i utrzymania, w zgodzie z zasadą subsydiarności, dokładniejszego podziału kompetencji między Unię Europejską a państwa członkowskie. Rok później zagadnienie podziału kompetencji znalazło się również wśród podstawowych problemów objętych Deklaracją Rada Europejskiej z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej stanowiących wstępną podstawę dla działania Konwentu przygotowującego Konferencję Międzyrządową 2004 r. W Deklaracji tej czytamy, iż z uwagi na oczekiwania obywateli, na które Unia nie zawsze odpowiada oraz wrażenie, że czasami jest ona aktywna w dziedzinach, w których nie jest to konieczne niezbędne jest wyjaśnienie podziału kompetencji między Unię a jej członków, jego uproszczenie w świetle nowych wyzwań, którym Unia musi stawić czoła.

Uznając wagę problemu dla przyszłości Unii Europejskiej, rozważania jego dotyczące można ułożyć według następującego schematu:

(1) krótkie uzasadnienie znaczenia zagadnienia podziału kompetencji;

(2) określenie źródeł informacji o podziale kompetencji;

(3) charakterystyka podstawy kompetencji wspólnotowych i różnych podziałów kompetencji;

(4) charakterystyka węzłowych dylematów dotyczących podziału kompetencji oraz próba znalezienia rozwiązań ich dotyczących.

II. Znaczenie zagadnienia

Kwestia podziału kompetencji między Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie jest trwałym wyzwaniem o fundamentalnym znaczeniu w procesie integracyjnym. Dyskusje odnoszące się do niej toczą się od początku powstania Wspólnot. Ulegają intensyfikacji przy okazji każdej kolejnej konferencji międzyrządowej prowadzącej do uzupełniania lub zmian traktatów założycielskich będąc odzwierciedleniem różnych, często sprzecznych dążeń wyrażanych wewnątrz procesu integracyjnego. Wiele sporów wywołują również orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (wyroki i opinie) wydawane co prawda w konkretnych sprawach, lecz często dotykające natury i zakresu kompetencji wspólnotowych. Te dyskusje i spory dowodzą, że do problemu podziału kompetencji przywiązywane jest poważne znaczenie. Powstaje zatem pytanie, z czego wynika waga zagadnienia podziału kompetencji.

Odpowiedź na to pytanie może być formułowana na dwóch płaszczyznach: generalnej i konkretnej. W płaszczyźnie generalnej widać, że zagadnienie podziału kompetencji jest uwikłane politycznie i filozoficznie. Wiąże się ono z pytaniem o istotę państwa uczestniczącego w procesie integracyjnym i poprzez nie o istotę współczesnej społeczności międzynarodowej. Palącą kwestią jest tutaj suwerenność państwa: czy państwo zachowuje ją w ramach integracji, czy dzieli się z organizacją integracyjną, czy wręcz traci ją na rzecz takiej organizacji i czy eo ipso ona staje się suwerenna. Dalszym problemem jest to, kto kieruje procesem integracyjnym: państwa członkowskie czy sama organizacja, usamodzielniona w stosunku do swych założycieli. Problematyka podziału kompetencji ujawnia się także w kontekście rozważań futurystycznych: w jakim kierunku zmierza Unia Europejska: czy ma być Europą federalną (Stanami Zjednoczonymi Europy, Ojczyzną europejską), czy raczej Europą państw narodowych (Europą ojczyzn), jaką rolę mają odgrywać w takiej Europie struktury regionalne i lokalne. Te ogólne dylematy znajdują odzwierciedlenie w ogólnych, traktatowych (konstytucyjnych) zasadach działania organizacji integracyjnej lub w ich braku.

W płaszczyźnie konkretnej zagadnienie podziału kompetencji widoczne jest z innej strony. Nie chodzi tu o rozważania ogólne, lecz o precyzyjne rozgraniczenie tego, co mogą robić Wspólnoty (instytucje działające w ich imieniu) i państwa członkowskie (ich organy). Spory dotyczą tego w jakich dziedzinach, w jakim stopniu i zakresie oraz w jaki sposób mogą działać (jakich instrumentów mogą używać) Wspólnoty i/bądź państwa członkowskie. Istnieje tu problem należytego wyważenia interesów wspólnych i interesów indywidualnych państw i przełożenia tej swoistej równowagi na język norm kompetencyjnych, zastrzeżeń kompetencji narodowych, procedur prawodawczych i metod integracyjnych. Przypisanie kompetencji Wspólnotom powoduje upoważnienie ich do działania. To z kolei wiąże się z istnieniem norm kompetencyjnych, niekiedy konkurujących z sobą, innym razem stosowanych łącznie.

III. Źródła informacji o aktualnym stanie i tendencjach dotyczących podziału kompetencji

Informacje o aktualnym podziale kompetencji i niektórych tendencjach w tym zakresie można czerpać z różnorodnych źródeł, chociaż w różnym stopniu. Teoretycznie podstawowym źródłem powinny być traktaty założycielskie Unii lub Wspólnot Europejskich. Jednak Traktat o Unii Europejskiej w zasadzie milczy w tej materii, co w doktrynie odbierane jest jako przejaw specyficznej natury Unii Europejskiej jako organizacji zróżnicowanej wewnętrznie: zagadnienie podziału kompetencji odnoszone jest przede wszystkim do Wspólnot Europejskich (głównie Wspólnoty Europejskiej), a pomijane w kontekście tzw. II i III filara Unii Europejskiej. Dopiero w związku z przygotowaniami do Konferencji Międzyrządowej roku 2004 mówi się niekiedy o podziale kompetencji między Unię a państwa członkowskie, jakkolwiek nie jest jasne, czy jest to uzasadnione (zob. też pkt V). Z kolei w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską stosunkowo niewiele przepisów dotyczy podziału kompetencji. W szczególności należy tu wskazać art. 5 [d. art. 3 b] (wprowadzony dopiero Traktatem z Maastricht), który w trzech kolejnych ustępach mówi o zasadzie działania Wspólnoty, zasadzie pomocniczości i zasadzie proporcjonalności. W kontekście zasady subsydiarności ujawniono rozróżnienie kompetencji wyłącznych i niewyłącznych. Ponadto, szereg szczegółowych norm traktatowych dotyka wyraźnie problematyki podziału kompetencji między Wspólnotę Europejską a państwa członkowskie oraz ich natury. Należą do nich m.in. art. 11 [d. art. 5 a] § 1 lit a) i d) (obowiązek poszanowania kompetencji wyłącznych Wspólnoty w kontekście zasady ściślejszej [wzmocnionej] współpracy), art. 13 [d. art. 6 a] (kompetencja do ustanawiania zakazu dyskryminacji w innych zakresach niż przynależność państwowa), art. 308 [d. art. 235] (kompetencje uzupełniające Wspólnoty Europejskiej). Niekiedy przepisy są mniej dosłowne, chociaż w praktyce najczęściej odnoszą się do zastrzeżenia kompetencji państw członkowskich. Przykładem mogą być art. 64 [d. art. 73 l] § 1 (wyłączne prawo państw do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa publicznego w sferze wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (zob. też art. 33 [d. art. K.5] TUE) czy art. 135 [d. art. 116] TWE (współpraca administracji celnych - zastrzeżenie kompetencji karnej i sądowej państw członkowskich).

Źródłem wspomagającym lekturę traktatów założycielskich pod kątem podziału kompetencji mogą być niekiedy również protokoły dodatkowe (np. amsterdamski Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności), jak również deklaracje Konferencji zawarte aktach końcowych Konferencji Międzyrządowych (np. deklaracje nr 43 dotycząca zasady pomocniczości, nr 4 dotycząca nieprzekazania kompetencji w Traktacie o Unii Europejskiej w odniesieniu do zawierania umów międzynarodowych w II i III filarze).

Innym źródłem informacji jest orzecznictwo sądów wspólnotowych, a w szczególności Trybunału Sprawiedliwości. Cenne są przy tym zarówno wyroki w konkretnych sprawach, jak również opinie dotyczące zawierania umów międzynarodowych. Te pierwsze w uzasadnieniach zawierają doprecyzowanie niejednoznacznych postanowień traktatowych. Dotyczą one zarówno kompetencji wewnętrznych, jak też zewnętrznych Wspólnoty. Opinie odnoszą się do kompetencji zewnętrznych, chociaż stwierdzenia w nich zawarte niekiedy mogą być uogólniane.

Wartościowe są także deklaracje dołączane przez Wspólnoty Europejskie przy okazji zawierania niektórych umów międzynarodowych (tzw. umów mieszanych). W deklaracjach tych Wspólnoty zmuszone są szczegółowo oznajmić, które z materii ujętych w umowie i w jakim stopniu należą do Wspólnot, a które do państw członkowskich. Takie deklaracje Wspólnota Europejska składała przy okazji związania się np. Konwencją prawa morza z 1982 r., czy Konwencją o różnorodności biologicznej z 1992 r.

Wreszcie źródłem informacji o naturze i podziale kompetencji mogą być dokumenty formalnie niewiążące. Dobrym przykładem są tutaj Komunikat z 1992 r. na temat zasady pomocniczości, w którym Komisja stara się określić zakres kompetencji niepodlegających tej zasadzie, a więc kompetencji wyłącznych. Innym przykładem są Konkluzje edynburskie z 1992 r., w których Rada Europejska (w przypisie) wymieniła dziedziny objęte jej zdaniem zasadą subsydiarności.

Na tle rozważań o źródłach informacji o podziale kompetencji należy poczynić jeszcze jedną, ważną uwagę. Spostrzec bowiem trzeba, że z aktów prawnych i z orzecznictwa wynikają jedynie pewne ogólne i niedoskonałe wskazówki co do podziału kompetencji. Trochę więcej danych można czerpać z dokumentów prawnie niewiążących, lecz ranga rozróżnień tam dokonanych może być łatwo kwestionowana. W następstwie tego znaczącą rolę odgrywa doktryna, która porządkuje i systematyzuje postanowienia traktatowe, innych aktów oraz wypowiedzi orzecznicze. Tutaj pojawia się jednak subtelny problem odróżnienia tego, co jest elementem obowiązującego prawa lub jego wiążącą interpretacją od doktrynalnej (subiektywnej) wykładni prawa. Tymczasem ta ostatnia zdaje się dominować w omawianej dziedzinie.

IV. Podziały kompetencji między UE/WE a państwa członkowskie

1. Uwagi terminologiczne

W doktrynie próbuje się niekiedy dokonać rozróżnienia między kompetencjami (fr. compétence; ang. competence) a uprawnieniami (fr. pouvoirs; ang. powers) Wspólnoty. Kryterium dyferencjacji nie jest przy tym rozumiane jednolicie. Rozróżnienie to nie ma jednak jasnych podstaw traktatowych, a wymienione terminy nie są używane konsekwentnie. W rezultacie m.zd. można posługiwać się tymi terminami zamiennie, chociaż zwyczajowo staram się mówić o kompetencjach w odniesieniu do organizacji jako takiej i do państw, natomiast uprawnieniami w odniesieniu do instytucji (zob. art. 7 [d. art. 4] § 1 ust. ostatni], nawiązując w ten sposób do znanego w doktrynie horyzontalnego (między państwa a Wspólnoty) i wertykalnego (między instytucje - zob. art. 7 [d. art. 4] § 1 ust. ostatni] podziału władzy w Unii Europejskiej/Wspólnocie Europejskiej.

Innym problemem jest zrównywanie pojęcia zadań (fr. missions; ang. missions) i kompetencji Wspólnoty. Pojawiło się ono także w wystąpieniu przewodniczącego Konwentu, V. Giscard-d'Estaing. W tym względzie warto zauważyć, że zadania są wprawdzie kojarzone z kompetencjami (chociaż o różnym natężeniu), lecz nie mogą być z nimi utożsamiane. Teoretycznie możliwa jest bowiem sytuacja, kiedy Wspólnota ma przypisane pewne zadania, lecz nie powiązano z nimi kompetencji bądź powiązano kompetencje niewystarczające. Ponadto, o ile zadania mogą być odnalezione w podstawowym zakresie w art. 2-4 TWE, o tyle kompetencje są ustalone w konkretnych normach kompetencyjnych, w których prócz upoważnienia do działania określona zostaje procedura działania, a niekiedy także dopuszczalne instrumenty działania.

2. Podstawa kompetencji Wspólnot Europejskich

Przepisem, który obecnie stanowi podstawę kompetencyjną Wspólnoty Europejskiej jest art. 5 [d. 3 b] ust. 1 TWE. Przepis ten stanowi, iż Wspólnota działa w granicach kompetencji jej powierzonych i celów oznaczonych w Traktacie. Postanowienie to, jak zresztą pozostałe postanowienia traktatowe, nie odnoszą się do zagadnienia suwerenności ani państw członkowskich, ani Wspólnoty Europejskiej. Tym niemniej Trybunał Sprawiedliwości w swym dawniejszym (sprzed Maastricht), jak i nowym orzecznictwie mówi (co prawda niezbyt często) o ograniczeniu (trwałym) przez państwa praw suwerennych na rzecz Wspólnoty Europejskiej (transferze uprawnień), co pozwoliło jej stworzyć wspólnotowy porządek prawny (wyroki wstępne z lat 60tych i 70tych w sprawach Van Gend, Costa, Komisja przeciwko Włochom i przeciwko Francji, opinia dotycząca Umowy o EOG nr 1/91). Nie można jednak interpretować ograniczenia praw suwerennych (suwerenności) jako utraty suwerenności przez państwa, lecz raczej jako zgodę na wykonywanie kompetencji państwowych przez Wspólnotę w zakresie oznaczonym traktatem lub jako zgodę na wykonywanie kompetencji państwowych w oznaczonym traktatem sposób.

Zasada kompetencji powierzonych uświadamia, że kompetencje Wspólnoty nie są pierwotne, lecz są pochodną woli państw. Jest też wyrazem znanej z ogólnego prawa międzynarodowego zasady kompetencji szczegółowych organizacji międzynarodowych, która oznacza, że organizacje w przeciwieństwie do państw nie mają kompetencji pełnych czy choćby domniemanych. Ich kompetencje zawsze pozostają szczegółowe, każde działanie musi znaleźć uzasadnienie w szczegółowych normach upoważniających organizację do działania. Jednakże w przypadku Wspólnoty Europejskiej praktyka orzecznicza jest ekspansywna. Kompetencje dla Wspólnoty (głównie w sferze międzynarodowej) były w przeszłości wywodzone zwłaszcza z celów i funkcji organizacji oraz jej zdolności do stanowienia norm jednolitych lub harmonizujących prawo krajowe w pełni (tj. art. 95 [d. art. 100 a] i art. 308 [d. art. 235] podsumowanie orzecznictwa zawiera opinia Trybunału Sprawiedliwości nr 1/94 dotycząca WTO). Ostatnio jednak Trybunał przyznał, że Wspólnota nie może przypisywać sobie kompetencji (konkretnie: rozszerzać zakresu kompetencji na mocy art. 308 [d. art. 235]), lecz musi działać w ogólnych ramach traktatowych, a w szczególności tych, które określają zadania i działania Wspólnoty (opinia nr 2/94 dotycząca możliwości przystąpienia do Europejskiej konwencji praw człowieka).

3. Charakterystyka kompetencji Wspólnot Europejskich

W dokumencie sekretariatu Konwentu (CONV 17/02) na temat opisu aktualnego systemu delimitacji kompetencji między Unię Europejską a państwa członkowskie dokonano następującego rozróżnienia: 1) kompetencje legislacyjne, a w ich ramach jako kompetencje Wspólnoty kompetencje wyłączne, kompetencje konkurencyjne lub dzielone, kompetencje komplementarne oraz kompetencje państw członkowskich; 2) kompetencje nielegislacyjne lub wykonawcze. Kompetencje legislacyjne wiążą się z władzą stanowienia tekstów legislacyjnych lub tworzenia obowiązków prawnych przez instytucje Wspólnoty na podstawie prawa pierwotnego. Przy tym kompetencje wyłączne Wspólnoty pozbawiają w zasadzie państwa członkowskie możliwości działania, kompetencje konkurencyjne pozwalają państwom działać dopóty, dopóki Wspólnota nie podejmie działania, a kompetencje komplementarne wiążą się z uzupełnianiem, wspieraniem działań państw członkowskich bądź z przyjmowaniem środków zachęcających lub koordynacyjnych. Kompetencje państwa członkowskiego występują wówczas, gdy traktat zakazuje działania Wspólnocie bądź jest ono nieprzewidziane w traktacie (brak upoważnienia). Z kolei kompetencje nielegislacyjne kojarzone są zarówno ze stanowieniem prawa wykonawczego, jak i z wydawaniem aktów stosowania prawa. Z każdą z tych kategorii kompetencji połączono przykłady dziedzin traktatowych, do których mają one zastosowanie.

W kontekście tego podziału zdawać sobie trzeba sprawę, że poza nielicznymi przypadkami orzecznictwo nie zna podziału na kompetencje konkurencyjne i komplementarne (zob. wyrok Komisja przeciwko Radzie z 1971 r., tzw. sprawa ERTA, opinia Trybunału Sprawiedliwości nr 1/75; w obydwu przypadkach mowa o zewnętrznych kompetencjach konkurencyjnych w innym znaczeniu niż powołane w dokumencie). Tym bardziej jest on nieznany prawu pierwotnemu. Podział dokonany w dokumencie Konwentu ma zatem charakter doktrynalny, chociaż pojawiał się w niektórych oficjalnych dokumentach instytucjonalnych (raport Komisji z 1975 r. o Unii Europejskiej, projekty Parlamentu Europejskiego związane z ustanowieniem Unii Europejskiej lub uchwaleniem konstytucji europejskiej). Na odmianę Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską zna kompetencje niewyłączne, do których każe stosować zasadę subsydiarności (zasada proporcjonalności, którą autorzy dokumentu Konwentu odnoszą także do tych kompetencji ma jednak zastosowanie do wszelkich kompetencji Wspólnoty, co wynika zarówno z wydzielenia jej do ust. 3 art. 5 [d. art. 3 b], jak też z jej literalnego brzmienia - ang. any action by the Community; fr. l'action de la Communauté. Nie zmienia tego faktu ujęcie jej łącznie z zasadą pomocniczości w jednym protokole dodatkowym). Przez takie kompetencje należy, jak się wydaje rozumieć wszystkie kompetencje, które nie mają charakteru wyłącznego, co podważa w pewnym stopniu zasadność podziału dziedzin dokonanego w dokumencie Konwentu.

W moim przekonaniu charakterystyka podziału kompetencji może być bardziej wszechstronna i uwzględniać różne aspekty funkcjonowania Wspólnoty. Na wstępie można odnotować, że zagadnienie podziału kompetencji między Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie jest wyrazem zewnętrznego postrzegania kompetencji Wspólnoty. W świetle tej perspektywy można rozróżnić w pewnym uproszczeniu po prostu kompetencje Wspólnoty i kompetencje państw członkowskich. Na kompetencje Wspólnoty można jednak również patrzeć od wewnątrz, co pozwala dostrzec ich zróżnicowaną naturę i poniekąd wtórnie odnieść się do zagadnienia podziału kompetencji między Wspólnoty a ich członków, umożliwiając dodatkową ich dywersyfikację.

Tak też stosując kryterium sfery działania Wspólnoty można łatwo rozróżnić kompetencje wewnętrzne i zewnętrzne Wspólnoty. Kompetencje zewnętrzne nie muszą przy tym wiązać się tylko ze zdolnością do zawierania umów (czasami taka zdolność bywa wyłączana lub zastrzegana dla państw członkowskich - zob. art. 111 [d. art. 109] § 5 dot. Unii Gospodarczej i Monetarnej, a także nowelizowany Traktatem nicejskim art. 133 [113] § 6 dot. wspólnej polityki handlowej), ale także z kompetencją do stanowienia aktów wewnętrznych mających skutki zewnętrzne (np. rozporządzeń dotyczących ochrony przed dumpingiem czy importem subsydiowanym, zewnętrznej taryfy celnej, polityki imigracyjnej). Rozróżnienie to, chociaż nie precyzuje podziału kompetencji, to jednak porządkuje wiedzę o kompetencjach Wspólnoty i aktualizuje pytanie, czy takie same kryteria podziału kompetencji obowiązują w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych Wspólnot.

Innym podziałem jest podział na kompetencje prawodawcze, wykonawcze i sądownicze. W następstwie powierzenia kompetencji przez państwa członkowskie Wspólnota uzyskała głównie kompetencje prawodawcze, a także kompetencje do ich kontroli zachowań adresatów aktów instytucjonalnych. Kompetencje wykonawcze i sądownicze w dużym stopniu pozostały przy państwach członkowskich. Więcej, obecnie widoczna jest tendencja do przekazywania zachowywanych kompetencji wykonawczych (Wspólnota jednak ma niewielki aparat wykonawczy) i kontrolnych na organy krajowe (ujawnia się to w dziedzinie prawa konkurencji, ale także np. prawa celnego, podatków). W zakresie egzekwowania prawa Wspólnota zdana jest zupełnie na państwa członkowskie.

Możliwym podziałem jest też podział kompetencji Wspólnoty ze względu na ich charakter jest podział na kompetencje regulacyjne, kompetencje wykonawcze, kompetencje stymulacyjne i kompetencje kontrolne. Te pierwsze wiążą się ze stanowieniem prawa zarówno w postaci ujednoliconej (rozporządzenia), jak i harmonizacyjnej (dyrektywy). Kompetencje wykonawcze mogą być kojarzone z władzą stosowania prawa (decyzje, orzeczenia). Kompetencje stymulacyjne oznaczają kompetencje do wspomagania państw, pobudzania lub koordynowania ich działalności. Kompetencje kontrolne zaś pozwalają Wspólnocie weryfikować postępowanie adresatów prawa wspólnotowego.

Z punktu widzenia sposobu przekazania kompetencji można wyróżniać kompetencje wyraźne, dorozumiane i uzupełniające Wspólnoty. Te pierwsze są jednoznacznie przyznane Wspólnocie. Kompetencje dorozumiane wynikają głównie z celów Wspólnoty i kompetencji prawodawczych. Muszą one mieścić się w granicach wyznaczonych celami i zadaniami traktatowymi. Kompetencje uzupełniające mogą być uruchamiane z kolei wówczas, gdy nie ma ani kompetencji wyraźnych, ani dorozumianych, a osiągnięcie celów Wspólnoty wymaga działania. Są one ściśle skojarzone ze sprawnym działaniem wspólnego rynku.

V. Problemy do rozważenia

1. Jakie ogólne zasady podziału kompetencji można stworzyć? Jak rozróżniać poszczególne rodzaje kompetencji UE/WE i jakie są skutki podziałów?

W obecnym stanie prawnym mamy w zasadzie tylko jedną ogólną traktatową zasadę dotyczącą podziału kompetencji między Wspólnotę Europejską a państwa członkowskie, tj. zasadę kompetencji powierzonych. Powstaje zatem pytanie, czy i jakie zasady ogólne w tej materii wprowadzać do Traktatu. Pozytywna odpowiedź na pierwszy człon pytania zdaje się wynikać z Deklaracji z Laeken, w której kładzie się nacisk na wyjaśnienie kryteriów i zasad podziału kompetencji. Co do tej kwestii jest chyba zgoda powszechna. Pozostaje zatem ustalenie jakie zasady należałoby włączyć do Traktatu.

Pierwszą sprawą jest wyjaśnienie kogo podział kompetencji dotyczy (Wspólnoty czy także Unii Europejskiej), a zatem jest to również pytanie, gdzie klauzula podziału kompetencji powinna się znaleźć (w Traktacie o Unii Europejskiej czy w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską). Straciłoby to znaczenie tylko w razie połączenia Unii i Wspólnoty i ustalenie jednolitego tekstu traktatu, co jest mało realne. W moim przekonaniu kwestia podziału kompetencji dotyczy przede wszystkim Wspólnoty Europejskiej. Nie bez powodu zasada kompetencji powierzonych została ujęta w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, a nie w Traktacie o Unii Europejskiej. Powierzenie kompetencji Wspólnocie stanowi też uzasadnienie istnienia specyficznego porządku prawnego, który jest charakterystyczny jedynie dla filaru I. Natomiast cała filozofia II filaru, a poniekąd także III filaru (można uznać, że znajdują się tutaj pewne elementy zbliżające porządek prawny tego filara do prawa wspólnotowego, chociaż nadal dominują elementy międzyrządowe) wiąże się z tym, iż mają one charakter międzyrządowy (w zasadzie obca jest im tzw. metoda wspólnotowa. Biała księga Komisji Europejskiej nt. European Governance charakteryzuje tę metodę następująco: 1) Komisja Europejska ma prawo inicjatywy prawodawczej, która pełni funkcję wykonawczą, strażnika traktatów i reprezentanta Wspólnot Europejskich w stosunkach międzynarodowych; 2) władza stanowienia aktów legislacyjnych i budżetowych należy do Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, a efektywność tej działalności zapewnia głosowanie większością kwalifikowaną głosów w Radzie; władza wykonawcza należy do Komisji i organów krajowych; 3) Trybunał Sprawiedliwości jest gwarantem poszanowania prawa), a zatem nie ma problemu powierzenia kompetencji Unii w tych zakresach, tym samym nie ma problemu podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie. Nie zmienia tego faktu to, iż Rada Unii Europejskiej może przyjmować pewne akty wiążące w filarach pozawspólnotowych.

W tym kontekście podnosi się niekiedy także, że podział kompetencji powinien działać na trzech szczeblach: europejskim, narodowym i regionalnym/lokalnym. Zwolennikiem takiego patrzenia na podział kompetencji z naturalnych względów jest Komitet Regionów. Byłbym jednak zdecydowanie przeciwny takiej perspektywie, gdyż prowadziłaby ona do osłabienia roli władz centralnych w warunkach, gdy są one odpowiedzialne generalnie za działanie prawa wspólnotowego i prawa II i III filarów w państwie i mogłoby prowadzić do tendencji odśrodkowych w samych państwach członkowskich. W rezultacie zachwiana zostałaby podstawowa zasada integracji, jaką jest budowanie jedności w warunkach stabilności i pokoju. Czym innym jest natomiast ułożenie stosunków między krajowymi władzami centralnymi i lokalnymi, które powinno pozostać materią krajową).

Dalszą kwestią jest to, jak precyzyjniej ustalić podział kompetencji. Możliwe są tu w zasadzie dwa stanowiska: 1) przez określenie kryteriów podziału i rodzajów kompetencji; 2) przez wyliczenie kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich oraz określenie ich charakteru. Pierwsza możliwość jest zdecydowanie bardziej operatywna, chociaż dająca mniejszą jasność podziału. Jej słabą stroną jest też to, że trudno jest w istocie ustalić konkretne, niesporne kryterium podziału kompetencji. W drugim przypadku z kolei teoretycznie taka wyrazistość podziału byłaby większa, bo wiązałaby się z utworzeniem zestawu (katalogu) poszczególnych kompetencji. Katalog taki jednak byłoby szalenie trudno opracować, ponieważ charakter kompetencji często różni się wewnątrz poszczególnych dziedzin traktatowych, czego dowodzą choćby deklaracje kompetencyjne dołączane do traktatów mieszanych zawieranych przez Wspólnoty Europejskie.

Moim zdaniem zasady dotyczące podziału kompetencji powinny spełniać trzy kryteria:

a. jasności (musi względnie precyzyjnie odgraniczać nie tylko kompetencje Wspólnoty i państw, ale także poszczególne kategorie kompetencji Wspólnoty);
b. elastyczności (podział nie może blokować działania Wspólnoty w nieuzasadniony sposób);
c. efektywności (podział musi zapewniać osiąganie celów wspólnotowych, a więc mieć charakter służebny w stosunku do realizowanego dzieła integracyjnego, a nie być celem w sobie).

W tych warunkach uważam za celowe utrzymanie podziału na kompetencje wyłączne i niewyłączne Wspólnoty wraz z doprecyzowaniem (korzystając zwłaszcza z dotychczasowego dorobku orzeczniczego), że:

a. objęcie konkretnej dziedziny kompetencją wyłączną oznacza, że państwo członkowskie zostaje pozbawione możliwości samodzielnego działania w tej dziedzinie. Kompetencje takie powinny stanowić wyjątek (muszą mieć wyraźną podstawę prawną) i muszą być wykonywane w poszanowaniu zasady proporcjonalności; zarazem istnienie wyłącznych kompetencji wewnętrznych powinno powodować, w braku odmiennych postanowień traktatowych, istnienie wyłącznych kompetencji zewnętrznych;
b. kompetencje niewyłączne powinny nadal stanowić zasadę i do nich powinna mieć zastosowanie zasada subsydiarności; natura takich kompetencji powinna też wykluczać przejęcie władzy przez Wspólnotę nad dziedzinami nimi objętymi i działanie zamiast państw. Kompetencje niewyłączne dotyczyłyby dziedzin, gdzie Wspólnota nie może ustanawiać reguł jednolitych lub dokonywać harmonizacji całkowitej, a zatem, że może uregulować określoną kwestię tylko częściowo bądź wspólnie z państwami członkowskimi; kompetencje niewyłączne powinny dotyczyć także tych dziedzin, w których aktywność Wspólnoty jest ograniczona do stymulacji czy koordynacji działań państw członkowskich;
c. generalnie kompetencje Wspólnoty powinny być interpretowane zwężająco, jakkolwiek w poszanowaniu jej celów i z uwzględnieniem zadań przed nią postawionych. W szczególności nie wolno domniemywać kompetencji dla Wspólnoty i nie powinny one wykraczać poza postanowienia traktatowe, zwłaszcza definiujące cele i zadania Wspólnoty.

Ewentualnie z takim podziałem mogłaby korespondować ogólna kierunkowa lista dziedzin objętych kompetencjami wyłącznymi i niewyłącznymi Wspólnoty, która wskazywałaby zakres kompetencji wspólnotowych i państwowych. Odstępstwo od ustalenia, że np. ochrona środowiska podlega kierunkowo kompetencji niewyłącznej musiałoby zostać udowodnione przez tego, kto wywodzi korzyści.

Czy w Traktacie należałoby też umieścić jakieś przepisy dotyczące poszanowania i wykonywania kompetencji narodowych przez państwa członkowskie? Moim zdaniem, tak. Korespondowałoby to zresztą z Deklaracją z Laeken, w której czytamy, iż w reformie nie chodzi bynajmniej o stworzenie super-państwa europejskiego, lecz o znalezienie konkretnych rozwiązań konkretnych problemów. Można by było zatem wprowadzić przepis, iż wszelkie kompetencje, które nie są powierzone Wspólnocie należą do państw członkowskich (domniemanie kompetencji państw). Jest to teoretycznie (biorąc pod uwagę podstawę kompetencji Wspólnoty) oczywiste, jednakże uwzględniając praktykę Trybunału Sprawiedliwości uważam, że wprowadzenie takiej klauzuli jest potrzebne.

Jednocześnie możliwe jest wprowadzenie postanowienia, według którego nawet w dziedzinach objętych kompetencją narodową państwa członkowskie muszą przestrzegać następujących zasad:

a. zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową;
b. proporcjonalności;
c. poszanowania korzyści wynikających z wolności podstawowych rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji.

Kwestią generalną jest także to, czy podział kompetencji ma być stabilny raz na zawsze czy ewoluujący. Moim zdaniem nie można wykluczyć ewoluowania kompetencji (w obydwie strony: ku Wspólnocie i ku państwom członkowskim). Więcej, wykluczenie takie byłoby ze szkodą dla państw i procesu integracyjnego. Uważam jednak, że klauzula ewolucyjna w tym zakresie powinna postanawiać, że zmiana zakresu lub charakteru kompetencji Wspólnoty dopuszczalna jest wyłącznie w ramach nowelizacji traktatowej (dużej lub małej - tzw. uwspólnotowienia dziedzin II, a zwłaszcza III filaru).

2. Na jakim poziomie jakie kompetencje są najlepiej wykonywane? Jak stosować zasadę pomocniczości?

Unia Europejska deklaruje, iż zamierza być jak najbliżej obywatela (art. 1 [d. art. A] ust. 2 TUE). W moim rozumieniu oznacza to, że przede wszystkim kompetencje wykonawcze i kontrolne powinny należeć do państw członkowskich: organów legislacyjnych, administracyjnych i sądowych, organów centralnych i lokalnych. Widoczna jest też tendencja ujawniona w Białej księdze na temat European Governance, iż należy zwłaszcza w proces implementacji angażować podmioty społeczeństwa obywatelskiego, także inne niż partnerzy społeczni (NGOs, stowarzyszenia zawodowe, organizacje samorządowe, kościoły). Trafny wydaje mi się również postulat tak wyrażony, aby poszerzyć zakres samoregulacji wspólnotowej, a tym samym, aby pomocniczość sprzyjała powściągliwości legislacyjnej także w tej płaszczyźnie. Komisja Europejska i sądy wspólnotowe powinny zachować natomiast władzę nadzoru nad wykonywaniem takich kompetencji.

Zasada pomocniczości, tak jak charakteryzuje ją protokół amsterdamski, opiera się na założeniu, że uaktywnienie działania Wspólnoty związane jest z jednoczesnym zaistnieniem trzech przesłanek:

1) transnarodowości materii regulowanej, która nie może być zadowalająco uregulowana przez same państwa członkowskie;

2) sprzeczności z traktatem lub nadmierne szkodzenie interesom państw członkowskich w związku z podjęciem działania przez te państwa lub z brakiem działania Wspólnoty;

3) oczywistości korzyści uzyskiwanych wskutek działania wspólnotowego w porównaniu z działaniem państw członkowskich.

Kryteria te, jakkolwiek niezbyt jasne, wypowiadają generalną regułę powściągliwości w działaniu Wspólnoty. Mam wątpliwości czy uda się je z powodzeniem doprecyzować bez uszczerbku dla koniecznej swobody inicjacyjnej Komisji Europejskiej. Opowiadam się zatem za pozostawieniem tej kwestii bez zmian. Natomiast w kontekście zasady pomocniczości i praktyki państw w III filarze i w sferze wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób zastanawiałbym się, czy nie byłoby celowe wykorzystanie aktywności państw w kontekście inicjowania różnych rozwiązań prawnych, choćby w postaci pośredniej (vide art. 67 [d. art. 73 o] § 2 TWE).

4. Jakie nowe zadania i kompetencje należałoby przyznać UE/WE bądź jakich zadań i kompetencji należałoby ją pozbawić?

W warunkach, gdy tak wiele kompetencji powierzono już Wspólnocie rodzi się pytanie, czy istnieje potrzeba dodawania jej nowych zadań i kompetencji (wówczas jakich), czy też raczej istnieje konieczność tzw. denacjonalizacji niektórych kompetencji. Moim zdaniem, poza naturalnymi reformami implikowanymi poszerzeniem (np. reforma polityki rolnej, funduszy strukturalnych, budżetu) nie ma obecnie potrzeby zwracania państwom kompetencji, które zostały powierzone Wspólnocie, ani też osłabiania charakteru tych kompetencji. Natomiast w kilku materiach można by było sugerować uzupełnienie zakresu władzy wspólnotowej. Zaliczyłbym do nich:

a. kwestię regulacji monopoli usługowych;
b. stworzenia tytułu dotyczącego nowoczesnych technologii społeczeństwa informacyjnego;
c. stworzenia tytułu dotyczącego polityki audiowizualnej;
d. wprowadzenia przepisów pozwalających na harmonizację podstawowych zasad prawa kontraktowego w obrocie wspólnotowym bądź nawet wprowadzenia reguł jednolitych w tym zakresie, co pozwoliłoby także lepiej chronić konsumentów i słabsze podmioty w obrocie profesjonalnym;
e. wzmocnienia międzynarodowej współpracy gospodarczej (szeroko rozumianej polityki handlowej), bo ona głównie warunkuje postrzeganie Unii jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych (generalnie m.zd. potrzebna jest głębsza reforma podstaw prawnych stosunków zewnętrznych Wspólnoty);
f. umocnienia wymaga współpraca naukowa i badawczo-rozwojowa tak, aby dogonić Stany Zjednoczone i Japonię w zakresie postępu technicznego i wprowadzania jego efektów w życie;
g. istnieje potrzeba zwalczania przestępczości gospodarczej i mającej implikacje majątkowe, jeśli nie przez uwspólnotowienie pewnych zakresów działania, to przynajmniej przez reformę przepisów III filara (uaktywnienie harmonizacji czynów kryminalnych oraz poszerzenie zakresu kryminalizacji na niektóre czyny).

5. Jaka ma być rola art. 308 [d. art. 235] i art. 95 [d. art. 100 a] Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską?

Wskazane przepisy zawsze budziły sporo emocji, ponieważ wielu przedstawicieli doktryny uważa, że są one nadużywane. Już w ramach poprzednich konferencji międzyrządowych był zgłaszany postulat wykreślenia art. 308 [d. art. 235] z Traktatu. Zabieg taki jednak nie byłby zasadny. Mogą bowiem zdarzyć się przypadki, kiedy rzeczywiście do wykonania celów Wspólnoty nie ma jasnych podstaw prawnych (tak np. w przypadku koncentracji przedsiębiorstw czy europejskich form spółek). Zastanawiałbym się wszakże, czy nie byłoby sensowne przeniesienie go do przepisów ogólnych i powiązanie z sugerowanym podziałem kompetencji na wyraźne: wyłączne lub niewyłączne i kompetencje uzupełniające. Natomiast nie sądzę, aby w warunkach regulacji ogólnych reguł kompetencyjnych istniałaby potrzeba nowelizacji drugiego z wymienionych postanowień.

Uważam zarazem wszakże, że w traktacie powinien znaleźć się przepis, który nakazywałby powściągliwe korzystanie z wymienionych postanowień. Dotychczas bowiem Wspólnota nadmiernie ekspansywnie korzystała zwłaszcza z przepisów harmonizacyjnych, regulując niekiedy drobiazgowe zagadnienia. Wyjaśnienia wymaga także to, w jakich okolicznościach Wspólnota może wykorzystywać art. 308 [d. art. 235] do ustanawiania europejskich form prowadzenia działalności gospodarczej czy europejskich praw ochronnych w zakresie własności intelektualnej i jaki jest ich stosunek do zasady wyrażonej w art. 295 [d. art. 222], tj. zasady neutralności własnościowej Wspólnoty.

6. Kto i w jaki sposób ma dokonywać kontroli zachowania podziału kompetencji?

W moim przekonaniu najlepszymi strażnikami podziału kompetencji są same zainteresowane podmioty w granicach przewidzianym Traktatem. A zatem z jednej strony są nimi Komisja i sądy wspólnotowe, w wąskim zakresie także Rada Unii Europejskiej, a z drugiej państwa członkowskie. Korzystają one z dostatecznego zestawu środków prawnych (skargi sądowe). Zastanawiałbym się natomiast nad wzmocnieniem pozycji jednostki, zwłaszcza w stosunku do wykonywania kompetencji przez państwa członkowskie. Uważam, że wyobrażalne jest umożliwienie jednostkom składania skarg na państwa członkowskie (przynajmniej) działające w wykonaniu prawa wspólnotowego lub z jego naruszeniem do Sądu I Instancji po wyczerpaniu przez nie drogi krajowej na zbliżonych zasadach, jak w przypadku Europejskiej konwencji praw człowieka. Niewątpliwie taki zabieg przyczyniłby się również do umocnienia ochrony praw podstawowych jednostki.

---