Administracja Publiczna - notatki
1. Pojęcie:
○ Złożoność pojęcia:
1. Dominacja pojęcia prawnego
2. Transformacja modelu i roli państwa
3. Wzrost roli jednostki i społeczeństwa obywatelskiego
4. Wzrost roli dyscyplin społecznych
○ W ujęciu potocznym
1. Struktury organizacyjne wydzielone w państwie i powołane do realizacji celów publicznych
2. Określona działalność podejmowana w ramach realizacji celów publicznych
3. Ludzi zatrudnionych (powołanych, nominowanych, wybieranych, przyjętych na podstawie umowy) w strukturach wskazanych w punkcie pierwszym
► W literaturze stosuje się 1 i 2 znaczenie
○ Wielość definicji Administracji:
• A. to działalność państwa (i związków publiczno-prawnych) podejmowana w celach publicznych poza ustawodawstwem i sądownictwem (definicja negatywno - przedmiotowa)
• A. to działalność tych organów państwowych (publicznych), które nie są organami ustawodawczymi i sądowniczymi (definicja negatywno - podmiotowa)
• A. to działalność mająca na celu realizację zadań publicznych państwa (definicja pozytywno - przedmiotowa)
• A. to działalność organów administracji (definicja pozytywno - podmiotowa)
○ Z innej beczki:
• A. to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjno - prawny
• A. to taka bezpośrednia i konkretna działalność, która przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości
○ Łacińskie źródłosłowie:
• Tutaj A. to synonim pomocy, przewodnictwa, kierowania, zarządzania i (instytucja)
○ Co jest ważniejsze? Państwo czy społeczeństwo? Społeczeństwo czy jednostka? Dobro obywateli czy dobro państwa? Dobro jednostki czy ogółu?
• Ewolucja cywilizacyjna wskazuje ewidentny przyrost tej części społeczeństwa, która chce decydować o swoich sprawach. Widoczny jest też przyrost roli jednostki w społeczeństwie. A więc nie obywatele dla państwa, tylko państwo dla obywateli.
• Chodzi więc o zasadniczą zmianę postrzegania administracji (przede wszystkim dodanie przymiotnika publiczna)
○ Co wyróżnia AP od innych rodzajów administracji?
• AP (organy) dysponuje środkiem, który nie przysługuje innym rodzajom administracji. Możliwością użycia bezpośredniego przymusu będącego wynikiem posiadania przez państwo monopolu używania siły fizycznej, to jest możliwością zastosowania władztwa . Władztwo to nazywa się władztwem administracyjnym (imperion). Pod pojęciem tym należy rozumieć prawo używania przez ograny administracji przymusu bezpośredniego dla zrealizowania ich jednostkowych zarządzeń (rozstrzygnięć)
• Z kolei pojęcie Służby Publicznej mówi o pożądanym charakterze relacji urzędnik - obywatel i o dominacji obywatela w hierarchii państwa demokratycznego
2. Definicje:
○ AP to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawiłe organy, a także organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli (Jan Boć)
○ AP to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustaw i w określonych prawem formach (H. Izdebski. M. Kulesza).
○ AP to 1. Proces przekształcenia ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw, 2. Struktury władzy politycznej, których podstawowym zadaniem jest realizacja funkcji wskazanych w punkcie 1. (B. Guy Peters)
3. Administracja a Polityka
W wielu krajach świata AP nie jest wyłączną domeną nauk prawnych. Często jest ona traktowana jako subdyscyplina właśnie politologii. Podajmy, że Międzynarodowy Kongres Nauk Politycznych (ISPA) uznał AP za jedną z czterech głównych części składowych politologii końca XX wieku.
Utrzymywanie w naszych realiach zagadnień związanych z AP jako domeny prawoznawstwa wynika z faktu przywiązania prawników do ścisłego (choć nieaktualnego) rozdzielenia między:
• polityką obejmującą przede wszystkim działalność ustawodawczą, a
• administracją polegającą na „wykonywaniu ustaw”
Dziś już wiemy, że pełna separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej nie jest możliwa (przykład to ustój USA).
Jeszcze bardziej w Europie normatywna, a tym samym bardziej rzeczywista sieć powiązań między legislatywą a egzekutywą jest bardzo gęsta.
Dlaczego tak się dzieje (proces polityzacji AP)?
1. Konfrontacja polityczno - polityczna jako wynik wyborów znajduje bezpośredni wyraz w partyjnej kompozycji rządu, a często też i doborze pracowników administracji (służby cywilnej), która jest aparatem wykonawczym rządu. W przeważających wśród rozwiniętych demokracji reżimach parlamentarnych gabinet jest nie tylko polityczną emanacją parlamentarnej większości, ale też centrum decyzyjnym, które ukierunkowuje działanie administracji za pomocą projektów ustaw, w tym tak ważnej jak budżet.
Powtórzmy: Centra decyzyjne AP są formowane na podstawie preferencji partii politycznych. Wejście w skład rządu koalicji daje możliwość realizacji własnego programu politycznego.
2. W systemach demokratycznych regułą jest, że skład rządu jest efektem rywalizacji międzypartyjnej, a czołowi działacze partyjni zyskują dostęp do kluczowych pozycji w obrębie władzy wykonawczej. Nie są to bezstronni profesjonaliści.
Wobec tych zasadniczych zmian należy zrewidować tradycyjny pogląd dotyczący rozdziału władzy ustawodawczej i wykonawczej i rozszerzyć kategorię AP.
Na AP składają się:
• pion decyzyjny - politycy, instytucje i środowiska pochodzące z wyborów i przez nie kontrolowane, to jest: parlament, rząd i ministrowie
• pion fachowy - biurokracja, urzędnicy fachowi (głównie służba cywilna)
Dla tak rozumianej AP kluczowym problemem jest analiza relacji pomiędzy oboma tymi pionami. Tym samym AP staje się substytutem politycznym będącym relacją w jego obrębie i na styku z innymi elementami systemu politycznego.
W takim ujęciu najważniejsza dla Nauki o Administracji jest analiza otoczenia AP z punktu widzenia następujących zmiennych:
1. Typ przestrzennej dystrybucji władzy (unitaryzm, federalizm)
2. Typ reżimu politycznego (parlamentaryzm, prezydencjalizm, semiprezydencjalizm)
3. Typ systemu partyjnego (monopartyjność, dwupartyjność, wielopartyjność)
Kluczowe relacje zajmujące w tym ujęciu AP to:
• Administracja a partie polityczne
• Administracja a grupy nacisku i interesu (tak prawomocne jak i nieprawomocne)
4. Scentralizowany i zdecentralizowany model administracji
○ Centralizacja - taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego.
O stosunku organu wyższego stopnia do niższego w ramach administracji scentralizowanej przepisy mówią, że „kieruje on pracą organów niższego podporządkowanych”. Brak samorządności organów niższego stopnia wyraża się z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania w sprawach personalnych i z drugiej strony do kierowania pracą organu niższego. Taką zależność organu niższego stopnia od organu wyższego stopnia określa się właśnie terminem hierarchicznego podporządkowania.
Centralizacja wcale nie musi oznaczać skupienia kompetencji w organach centralnych. W tym systemie większość kompetencji może spoczywać na poziomie organów terenowych. Decyduje tu fakt, że organy terenowe są ściśle podporządkowane organom centralnym.
○ Decentralizacja - jest przeciwieństwem centralizacji. Przez decentralizacje rozumie się taki sposób organizacji aparatu administracji, w którym organy działające na niższym szczeblu nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.
Decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia w obsadzie personalnej, co oznacza że najważniejsze stanowiska w tych organach obsadza się w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym, czy też regionalnym. Decentralizacja oznacza także niemożność wydawania organom niższego stopnia poleceń dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organ wyższy. Organ wyższy może wkraczać w kompetencje organu niższego tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa i przeważnie tylko odnośnie zgodności podjętych decyzji z prawem. Organ wyższego stopnia nadzoruje działalność organu stopnia niższego, lecz go nie kontroluje.
Decentralizacja wymaga spełnienia pewnych warunków. Są to: brak hierarchicznego podporządkowania, posiadanie własnych kompetencji, faktyczna samodzielność (w tym samodzielność finansowa).
Kryteria nadzoru:
• Legalność - zgodność działania z prawem
• Gospodarność - działalność zgodna z zasadą racjonalnego gospodarowania (maksymalny wynik przy minimalnych kosztach)
• Rzetelność - uczciwość, terminowość, dyscyplinę wykonania, sumienność, prawdomówność, słowność oraz zgodność dokumentów, ewidencji i sprawozdań ze stanem faktycznym
• Celowość - zgodność działań z wyznaczonym celem
• Przejrzystość (transparentność) - jawność i dostępność do występujących procedur, regulaminu i przepisów
• Jawność - łączy się z przejrzystością i polega na informowaniu opinii publicznej o swoich działaniach
○ Koncentracja a dekoncentracja - w ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska skupienia i rozpraszania kompetencji.
Skupinie kompetencji w nielicznej grupie organów nazywamy koncentracją. Natomiast rozproszenie kompetencji na większą liczbę organów nazwiemy dekoncentracją.
Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi zasadnicza różnica. Dekoncentracja dotyczy tylko kwestii rozproszenia kompetencji, nie zaś niezależności kompetencji organów niższych. Dekoncentracja kompetencji może występować tak w modelu scentralizowanym jak i zdecentralizowanym.