Podstawy prawno-ustrojowe powiatu
Przejmowanie dodatkowych zadań i kompetencji przez powiat może przynieść wiele korzyści jego mieszkańcom, ale może również powodować obniżenie jakości świadczonych usług. Dlatego przed przejęciem nowych zadań i kompetencji warto gruntownie rozważyć taką decyzję, biorąc pod uwagę:
satysfakcje mieszkańców z dotychczasowego poziomu realizacji zadania,
zdolność do lepszego wykonywania zadania (potencjał ludzki, organizacyjny, techniczny),
wysokość środków finansowych (np. w postaci dotacji celowej) przeznaczonych na realizacje zadania,
możliwość dofinansowania realizacji tego zadania ze środków własnych.
Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza także w zakresie zadań powiatu kategorię zadań nałożonych przez organy administracji rządowej. Administracja rządowa może zobowiązać powiat do wykonania określonych czynności z tytułu zadań nałożonych również poza terenem danego powiatu. Zgodnie z zapisami ustawy, za wykonanie powyższych czynności powiatowi przysługuje zwrot koniecznych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami od organu administracji, który nałożył obowiązek wykonania tych czynności.
Zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Łącznie tworzą one powiatową administrację zespoloną.
Odpowiedzialność za kształtowanie polityki finansowej w powiecie spoczywa na barkach organu wykonawczego, czyli zarządu powiatu. Jednakże wszelkie decyzje o kluczowym znaczeniu dla gospodarki finansowej powiatu poparte być muszą uchwałą rady powiatu.
Kluczowymi aktami prawnymi regulującymi gospodarkę finansową powiatu są: ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie dotyczącym samorządu powiatowego ustawa o finansach publicznych definiuje podstawowe pojęcia z zakresu finansów publicznych, w tym finansów samorządu powiatowego, stanowiącego część sektora finansów publicznych. Określa ona zasady i sposoby zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych, zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania powiatu, zasady opracowywania i uchwalania budżetów powiatowych wraz z trybem ich wykonywania. Ponadto przedmiotem tej ustawy są: procedury ostrożnościowe i sankcyjne wprowadzane w razie nadmiernego zadłużenia, sposoby finansowania deficytu, zasady przeprowadzania operacji finansowych, a także odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej. Ustawa o finansach publicznych rozstrzyga przy tym szereg spraw dotyczących budżetów powiatów, które nie zostały uregulowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa zasady finansowania trzech szczebli samorządu terytorialnego. Postanowienia, które znalazły miejsce w tej ustawie, a dotyczą bezpośrednio powiatów podzielić można na następujące zakresy tematyczne: źródła dochodów, zasady ich gromadzenia, zasady ustalania subwencji ogólnych, zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych oraz zasady i tryb przekazywania dotacji.
Z punktu widzenia organów nadzorujących działalność samorządu terytorialnego (Prezesa Rady Ministrów i Regionalnej Izby Obrachunkowej), gmina i powiat podlegają jednakowym zasadom nadzoru.
Finanse powiatowe w systemie finansów publicznych
Przedstawienie systemów finansów publicznych może się odbywać w oparciu o szereg kryteriów (przekrojów). Należą do nich między innymi kryteria: podmiotowe, prawne, instytucjonalne, instrumentalne i techniczne.
Podmioty wchodzące w skład systemu finansów publicznych w ustawie o finansach publicznych określane są mianem ,,sektora finansów publicznych”, który tworzony jest przez:
organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne,
państwowe osoby prawne, inne niż przedsiębiorstwa państwowe, banki państwowe i spółki prawa handlowego oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność finansowana jest z środków publicznych w całości lub części.
Konstrukcja budżetu powiatu
Rada oraz zarząd powiatu realizując określone zadania publiczne - stanowiące ich kompetencje - prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu powiatu. Budżet powiatu jest rocznym planem finansowym obejmującym:
dochody i wydatki oraz przychody i rozchody,
przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych oraz funduszy celowych.
Budżet powiatu jest uchwalany przez rade powiatu w formie uchwały budżetowej na rok kalendarzowy, zwany rokiem budżetowym. Z budżetu powiatu finansowane są wydatki na realizacje:
zadań własnych powiatu,
zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych powiatom ustawowo,
zadań przejętych przez powiat do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,
zadań realizowanych wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,
pomocy rzeczowej lub finansowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
W danym roku budżetowym może się zdarzyć, że planowane dochody budżetu powiatu są wyższe od zaplanowanych wydatków lub sytuacja odwrotna, kiedy to wydatki są wyższe od dochodów. W pierwszej sytuacji mamy do czynienia z nadwyżką budżetu, która jest dodatnią różnicą pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu. W przypadku drugim powstaje deficyt budżetu powstaje deficyt budżetu.
Organy powiatu prowadząc samodzielnie gospodarkę finansową zobligowane są do przestrzegania przepisów prawnych oraz muszą respektować podstawowe zasady budżetowe, określające prawidłową organizację i funkcjonowanie gospodarki budżetowej. Przy konstruowaniu budżetu powiatu należy przestrzegać kilku elementarnych zasad miedzy innymi jedności, równowagi, szczegółowości, jawności i uprzedniości.
Formy organizacyjno-prawne jednostek powiatowych
Gospodarka finansowa powiatu oraz metody i formy organizacyjne tej gospodarki nie są jednolite. O wyborze określone metody do prowadzenia i budżetowania wybranego zadania decyduje rada powiatu. Ustawa o finansach publicznych w art. 17 wskazuje, że jednostki sektora finansów publicznych, tak więc również jednostki powiatowe, mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych w ustawie. Formy te obejmują:
jednostkę budżetową (art. 18),
zakład budżetowy (art. 19),
gospodarstwo pomocnicze (art. 20),
środek specjalny (art. 21).
Jednostka budżetowa jako jedyna rozlicz się z budżetem metodą brutto. Jednostki utworzone w formie zakładu budżetowego, gospodarstwa pomocniczego i środków specjalnych rozliczają się z budżetem metodą netto. Prowadzenie działalności gospodarczej w tych formach podejmowane jest w celu realizacji zadań powiatowych, których koszty pokrywane są z uzyskiwanych przez jednostki dochodów własnych, a rozliczenie z budżetem następuje w drodze rozliczenia wyniku (rozliczenie netto). W przypadku zaistnienia nadwyżki zostaje ona odprowadzona do budżetu, natomiast niedobór pokrywany jest z dotacji budżetu powiatu.
Procedura budżetowa w powiecie.
Procedura budżetowa jest to sposób postępowania w trakcie tworzenia i wykonywania budżetu. Jest ona jednolita dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i obejmuje cztery główne etapy:
opracowanie projektu budżetu,
uchwalenie budżetu,
wykonywanie budżetu,
kontrolę wykonania budżetu.
Często stosowane są również terminy nieco szersze niż procedura budżetowa, takie jak proces lub cykl budżetowy. Wyróżnia się wówczas pięć następujących faz: planowanie, przygotowani, przyjęcie, wykonanie i kontrola budżetu. Z podziału tego wynika, że istotnym etapem jest właściwe zaplanowanie prac nad budżetem, czyli przygotowanie kalendarium budżetowego. Jest to zestawienie czynności oraz terminów ich realizacji, mających na celu przedłożenie projektu budżetu radzie.
Ogólne zasady prowadzenia gospodarki budżetowej powiatu
Naczelne zasady gospodarowania środkami finansowymi przez powiat oraz inne jednostki samorządu terytorialnego są zbieżne z zasadami gospodarki finansowej obowiązującej w trakcie wykonywania budżetu państwa. Do zasad tych należą:
pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem realizacji dochodów i wydatków, opracowanym przez zarząd,
ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów,
dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny,
wydatki na współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi mogą być dokonywane po uzyskaniu tych środków,
zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
wydatki na obsługę długu są dokonywane przed innymi wydatkami budżetu,
wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel; powinny one być zrefundowane w trybie przeniesień wydatków,
przeniesienia wydatków w budżecie mogą być dokonywane na zasadach i w zakresie art. 96 ustawy o finansach publicznych,
dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane.
Władze powiatu są również zobowiązane do przestrzegania następujących reguł dokonywania wydatków:
celowości i oszczędności, z zachowaniem zasady najlepszych efektów z danych nakładów,
w sposób umożliwiający terminowa realizację zadań publicznych,
w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Realizowanie wydatków, które nie zostały ujęte w uchwale budżetowej jest niedopuszczalne. Wydatki powiatu powinny być realizowane zgodnie z harmonogramem, który umożliwia terminowe regulowanie zobowiązań wynikających z umów. W przypadku jednorazowego wydatku przewyższającego wynikającą z planu finansowego miesięczną wartość wydatków jednostki organizacyjnej powiatu, np. szkoły, niezbędne jest uzyskanie akceptacji zarządu powiatu.