Joanna Stawicka
nr albumu: 245418
Administracja w Polsce po 1989r.- proces decentralizacji.
Rozpocznę od zdefiniowania czym jest w ogóle administracja publiczna, oraz omówię charakter scentralizowanej administracji i na czym polega proces decentralizacji. Następnie przedstawię przemiany jakie nastąpiły w Polsce po 1989r., jak przebiegał proces decentralizacji oraz jakie jego efekty są widoczne do dnia dzisiejszego. Na koniec omówię jakie korzyści przyniosła ta zmiana dla państwa.
„Administracja- zarządzanie, władza wykonawcza; administracja publiczna- organizatorska i wykonawcza funkcja państwa (w Polsce 1950-1990 pod nazwą administracja państwowa), też organy wykonujące tę funkcję ( w Polsce od 1990 są to: administracja rządowa, samorząd terytorialny i inne samorządy)”1. Termin ten ma kilka różnych znaczeń. W znaczeniu potocznym tyczy się rządu i związanych z nim organów, m.in. ministrów. Kolejnym znaczenie ujmuje ją jako władzę wykonawczą w kraju, wraz z egzekutywą polityczną. Różniącymi elementami tych administracji jest sposób wybierania urzędników- politycy po uzyskaniu legitymacji zasiadają na swoich urzędach, a urzędnicy publiczni nie potrzebują jej do zajęcia stanowiska. „Termin administracja- jak sugeruje A. Heywood- implikuje pomaganie oraz służenie innym, a więc urzędnicy służb cywilnych są uwikłani w proces administrowania (zarządzania), służąc wiernie swym politycznym zwierzchnikom”2. Ogólnie ujmując w administracji jej urzędy i urzędnicy wykonują swoje zadania, które zostały im powierzone przez wyższe organy, w sposób który zapewni jak najlepszą realizację interesów społeczeństwa.
Organizacja administracji publicznych, która jest uznawana za podsystem polityczny, jest zależna od państwa, a mianowicie od jego ustroju i panujących w nim norm prawnych. Na tej podstawie urzędnicy wykonują swoje zadania, które muszą być zgodne z wprowadzonymi ustawami i prawem. Ważnym czynnikiem jest zmiana rządu, który jest organem decyzyjnym. Ponieważ to on zajmuje się zmianami dotyczącymi administracji. Każda partia stawia sobie inne cele i zadania do wykonania podczas swojej kadencji. A urzędy, jako służba cywilna, są zmuszone do ich akceptowania i wprowadzania w życie. Jednakże stanowiska urzędnicze zazwyczaj nie podlegają dużym zmianom podczas zmiany rządu. Wybrane miejsca zajmują te same osoby, które są (a przynajmniej powinny być) profesjonalistami w swoim fachu i są apolityczni (nie ingerują w zachodzące zmiany tylko im się podporządkowują), a co za tym idzie nie działają dla swoich interesów i korzyści.
„Centralizacja- koncentracja, skupianie sił, uprawnień w jednych rękach”3. „Centralizm- zasada budowy aparatu państwowego w różnych okresach historycznych, oparta na 2 przesłankach: koncentracji władzy w ręku jednego organu państwowego i hierarchicznego podporządkowania organów podrzędnych”4. Zupełnym przeciwieństwem scentralizowanej administracji publicznej jest jej decentralizacja. Jest ona definiowana jako- „przeniesienie części uprawnień władzy centralnej na organy niższych szczebli oraz miejscowych, lokalnych samorządów, urzędów, instytucji”5. Proces ten zezwala na sprawniejsze funkcjonowanie instytucji i organizacji związanych z administracją publiczną. Staje się ona stabilniejsza i działa w celu realizacji interesów społeczeństwa, u którego budzi większe zaufanie (również ze względu na możliwość jej kontroli przez obywateli), niż to jest w administracji scentralizowanej.
Zanim przejdę do omawiania w jaki sposób doszło do decentralizacji administracji, to w kilku zdaniach przedstawię jak wyglądała administracja w Polsce przed przemianami. W czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, panował scentralizowany system administracyjny. Przeważały tu struktury resortowe nad terytorialnymi. A wszystkie ważne decyzje, zarządzanie finansami i informowanie społeczeństwa o sprawach państwowych, należały tylko i wyłącznie do organów państwowych. Społeczeństwo nie miało żadnego wpływu na urzędy, a interesy jednostki nie były zbytnio brane pod uwagę. Organy państwowe miały szeroki zakres spraw, w których same podejmowały decyzje.
Stan ten zmienił się dopiero po 1989r., kiedy nastąpił w Polsce proces przemian ustrojowych. To wtedy nastąpił również proces decentralizacji. Powstał podział urzędów na poszczególnych szczeblach. Główna rolą odegrał tu nowy podział terytorialny Polski, dzięki któremu powstał wiele nowych, mniejszych ośrodków decyzyjnych. To one były zobowiązane do rozwiązywania spraw w danej okolicy, po to aby wyższe organy nie musiały ingerować w sprawy małoważne dla państwa. W ten sposób określono jakie zadania dotyczą odpowiednich jednostek organizacyjnych państwa, a jakie- jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek niepaństwowych. Następnie nastąpiła rozbudowa samorządu terytorialnego, na mniejsze, autonomiczne jednostki tj. gminy, powiaty. Najważniejszym aspektem różniącym tą administrację od poprzedniej jest fakt, iż niższe szczeblem podmioty, czyli samorządy nie podlegają wyższym, czyli administracji rządowej. Są one autonomiczne, niezależne i dzielą się w odpowiedni sposób przyznanymi środkami finansowymi. „Według A. Piekary, decentralizacja powinna być realizowana w środowiskach społecznych, które w porę potrafią uruchomić demokratyczne mechanizmy społecznej inspiracji, uczestnictwa, kontroli, autokorekty i odpowiedzialności. Powinna być realizowana w odniesieniu do społeczności lokalnej i ich instytucji funkcjonujących w jednostkach podziału terytorialnego, które wielkością swojego obszaru, liczbą ludności i charakterem stosunków społecznych są adekwatne do zadań i roli, jakie mają spełniać”6.
Teraz kilka zdań, o tym czym jest samorząd terytorialny i jaką on pełni funkcję w państwie demokratycznym. Przede wszystkim powstał on w celu dążenia do realizacji interesów i spraw ludzi mieszkających na danym terytorium. Działa w takich zakresach jak: oświata, służba zdrowia, opieka społeczna, finanse lokalne, ochrona środowiska naturalnego, utrzymanie ładu społecznego (zapewnienie bezpieczeństwa). Przez wykonywanie tych zadań odciąża się administrację rządową, która wcześniej również tym się musiała zajmować. Samorząd terytorialny jest wolnych w swoich działaniach, nie musi się konsultować w podejmowaniu decyzji i organami rządowymi. Jednakże jest on uzależniony od państwa, poprzez działanie na jego terytorium musi działać zgodnie z obowiązującym prawem i przepisami. Poza tym samorząd jest stworzony po to, aby zbliżać obywatela do państwa. Podstawy prawne współczesnego samorządu terytorialnego w Europie stanowi Europejska Karta Samorządu Lokalnego, a w Radzie Europy powstał szczególny organ - Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy- który reprezentuje władze lokalne i regionalne państw europejskich.
Proces decentralizacji w Polsce rozpoczął się od pierwszych prac nad reformą administracji publicznej, którymi zajął się Tadeusz Mazowiecki (będący wtedy prezesem Rady Ministrów). W dniu 8 marca 1990r. znowelizowano Konstytucję i wprowadzono w życie ustawy o samorządzie terytorialnym i ordynacji wyborczych do rad gmin. Działania te dały początek do przeprowadzania dalszych zmian w państwie i oderwanie od wcześniejszego ustroju komunistycznego. „Zdaniem J. Regulskiego reforma z 1990r. złamała pięć wielkich monopoli państwa komunistycznego”7. Pierwszym z nich był monopol polityczny odejście od niego nastąpiło w 1990r., gdy rozwiązano Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą oraz przeprowadzono pierwsze demokratyczne wybory. Kolejny to monopol władzy publicznej, odstąpiono od niego po tym jak lokalne władze uzyskały możliwość do pełnienia w państwie funkcji publicznych. Zniknął monopol własności publicznej, gdy gminy uzyskały osobowość prawną i przejęły część własności należących wcześniej do państwa. Monopol finansów publicznych, zanikł gdy samorządy zyskały niezależność finansową. Skończenie z monopolem administracji publicznej, nastąpiło po powstaniu nowej grupy pracowników, a mianowicie pracowników samorządowych.
Podział kompetencji poszczególnych organów zapewniła dopiero ustawa z dn. 17 maja 1990r. Reforma gminna zapewniła radom gmin niezależność. Miała ona charakter wyłącznie strukturalny. Nie wymagała zmian w podziale administracyjnym kraju. W kategoriach merytorycznych traktowana była jako mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. To dało początek dla wielkiej fali przemian w administracji polskiej.
W 1991r. powstała idea regionalizacji, jej celem było utworzenie ośrodków, które miały realizować określone zadania na danym terenie. Powołany w tym czasie zespół do opracowywania zmian, wyszedł z pomysłem utworzenia powiatów, jednakże pomysł ten został odrzucony. A w 1992r. w ogóle odeszło się od idei regionalizacji, po tym jak J. Olszewski powołał Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej (z przewodniczącym- J. Stępień). Zespół ten swój pierwszy projekt dotyczący zmian w administracji przygotował w marcu 1992r. „Stwierdzono w nim, że dla efektywnego przeprowadzania reformy administracyjnej konieczne jest powołanie specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej podejmowane w tym zakresie działania przez organy i instytucje państwowe”8. Planowano również reorganizację ministerstw, uregulowanie reprezentacji Skarbu Państwa, jednakże projekty te nie zostały praktycznie wykorzystane, ponieważ doszło do upadku gabinetu Olszewskiego.
Kolejnym etapem było wejście w życie ustawy z dn. 17 października 1992r. Regulowała ona zależności między władzami: ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Za rządów H. Suchockiej, dokonywano prac oceny panującej sytuacji (przewodniczący M. Kulesza). Chciano doprowadzić do podziału trójstopniowego na gminy, powiaty i województwa, gdzie każda jednostka stanie się odrębną i będzie się zajmować różnymi sprawami. W tym samym czasie powstała również reforma powiatowa (podział na 320 powiatów i trzy warianty na podział województw-12/17/25). Jednakże została powstrzymana po wyborach w 1993r., wygranych przez koalicję Polskiego Stronnictwa Ludowego i Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Wszystkie te projekty były zgodne z podpisaną przez Polskę Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, jednak żadne z nich w całości nie zostało zrealizowane.
W tym punkcie opiszę czym jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego, jaką pełni rolę i jakie są w niej wymienione zadania do spełnienia dla państw, które chcą zgodnie z nią kierować swoje działania, związane z administracją publiczną. Karta ta jest dokumentem wydanym przez Radę Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz innych państw i działających w nich samorządów. Karta ta powstała w Strasburgu w 1985r. a weszła w życie w 1988r. Ratyfikacja tej Karty przez Polskę (jedyny kraj, w kutym została przyjęta w całości) nastąpiła w 1993r. Na jej podstawie określono samorząd lokalny jako główny element demokracji, zawarty w niej katalog zasad funkcjonowania tych samorządów . Główne z nich dotyczą uregulowania podstawowych kompetencji społeczności lokalnych w konstytucji lub ustawach. Podział i kompetencje poszczególnych szczebli administracyjnych powinny być kierowane zasadą subsydiarności, czyli odpowiedzialność za sprawy publiczne ma być ponoszona przez organy będące najbliżej obywateli. Karta zaleca, aby w przypadku delegowania kompetencji przez organy władzy centralnej lub regionalnej na rzecz społeczności lokalnych, organom lokalnym pozostawić swobodę dostosowania sposobu ich wykonywania do warunków miejscowych. Według Karty do zakresu uprawnień społeczności lokalnych powinna być dostosowana wysokość ich własnych i wystarczających zasobów finansowych., z których część ma pochodzić z podatków i opłat. Kolejnym punktem jest ograniczona kontrola administracyjna działań społeczności lokalnych, może ona występować tylko w przypadkach określonych w konstytucji lub ustawach. Oparta jest o dwa kryteria legalności, czyli przestrzegania prawa i zasad konstytucji oraz o celowość działania.
Jedyne co udało się zachować z dokonań z 1993r. to był Miejski Program Pilotażowy Reformy Administracji Publicznej. Przekształcony później został na ustawę miejską, na której podstawie kilkanaście największych miast w Polsce otrzymało możliwość zarządzania i wykonywania licznych zadań publicznych. Za czasów panowania koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego nie doprowadzono do końca procesu decentralizacji. Pod koniec swojej kadencji, czyli w 1997r. uchwalono nową konstytucję, co dało początek kolejnym przemianom, które zostały przeprowadzone za czasu rządów koalicji Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności. Jerzy Buzek będący wtedy prezesem Rady Ministrów, uważał że: „W XXI wieku Polska nie może wkroczyć z przestarzałym systemem rządzenia państwem. Należy przełamać istniejące bariery, które negatywnie wpływają na życie obywateli. Reforma ustrojowa wprowadzi kraj na drogę rozwoju i sprawiedliwości; będzie przez wiele lat służyła powodzeniu obywateli i będzie sprzyjała rozwojowi gospodarczemu i cywilizacyjnemu naszego kraju”9. Wypowiedź ta w pełni odzwierciedla nastawienie elit rządzących w kierunku zmian. Ta stanowcza postawa wpłynęła na podejmowane decyzje. Zauważono, że konieczne jest jak najszybsze dokonanie decentralizacji, aby państwo mogło się dalej rozwijać i aby Polska w pełni stała się krajem demokratycznym.
Ostatecznie zmianę podziału terytorialnego w Polsce wprowadzono przez uchwalenie ustaw z dn. 24 lipca 1998r., a zostały one wprowadzone w życie z dniem 1 stycznia 1999r. Te ustawy to: ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie wojewódzkim, ustawa o administracji rządowej w województwie, ustawa o wprowadzeniu 3-stopniowego podziału terytorialnego państwa. W ciągu kilku miesięcy poza uchwaleniem powyższych ustaw o charakterze ustrojowym opracowano także głębokie zmiany w systemie administracji publicznej. W tym celu znowelizowano ponad dwieście ustaw prawa materialnego. Twórcy tej reformy administracyjnej chcieli, aby w przyszłości zapewniła decentralizację zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowę mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego, rozwój demokracji, wprowadzenie społecznej kontroli nad działaniami administracji, zwiększenie efektywności wykonywanych zadań instytucji publicznych, polepszenia rozwiązań związanych z finansami publicznymi (ich podziały, ilości wydatków itp.), ulepszenie przepływu informacji pomiędzy społeczeństwem a poszczególnymi organami, profesjonalizacja urzędów, dostosowywanie się do standardów panujących w krajach europejskich.
Podział administracyjny Polski został podzielony, dzięki tej reformie na 16 województw - dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, mazowieckie, warmińsko-mazurskie, podkarpackie, śląskie, świętokrzyskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie, opolskie, podlaskie, lubelskie, lubuskie, małopolskie, łódzkie, pomorskie. W tych województwach zawarte było 308 powiatów i 2489 gmin. Stan ten zachował się praktycznie bez zmian do dnia dzisiejszego. Zwiększyła się jedynie ilość powiatów do 379, a zmniejszyła ilość gmin do 2479. Reforma ta doprowadziła również do utworzenia rządu i administracji rządowej (centralnej i terenowej), które odpowiadały za sprawy o charakterze ogólnopolskim oraz za przestrzeganie prawa i nadzór nad samorządem, czyli nad wojewodami. Ta reforma w skali międzynarodowej była uważana za jedną z najlepszych, ponieważ w tak krótkim czasie dokonano zmiany w całości administracji publicznej, w państwie które zmagało się ze zmianą ustroju na demokratyczny. Dało to stałe i mocne podstawy do dalszego rozwoju i polepszania sytuacji panującej w państwie.
Jak uważa Michał Kulesza, w ramach tej reformy administracyjnej zrealizowano trzy odrębne przedsięwzięcia reformatorskie o dużej skali, które mogły być realizowane oddzielnie i zabrać o wiele więcej czasu, ponieważ mogły być realizowane jako główne zadania kilku następnych koalicji rządzących w państwie. Pierwsze przedsięwzięcie dotyczy się podziału terytorialnego państwa na gminę, powiat i województwo. Doprowadziła to do uporządkowania organizacji państwowej i dostosowanie jej do wykonywanych funkcji. Dało to możliwość do odbudowy więzi lokalnych i zapewniło rozwój małym i średnim miastom, stającym się aktywnymi ośrodkami życia zbiorowego. Stworzyło to również odpowiednie warunki do rozwoju regionalnego. Drugim aspektem jest zmiana struktur i zasad rządzenia. Przejście z systemu scentralizowanego, czyli rozproszonego i resortowego, opartego na biurokracji w system zdecentralizowany, czyli skonsolidowany terytorialnie i oparty na odpowiedzialności politycznej wybranych władz. Zagwarantowało to większą przejrzystość systemu oraz obywatelską kontrolę administracji i wydatków publicznych. Obarczanie odpowiedzialnością za wykonywane zadania odpowiednich jednostek tj. wojewodów w województwach lub starostów w powiatach, co dało wewnętrzne umocnienie państwa, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. Trzecim, ostatnim elementem jest dokonanie się etapu rozległej decentralizacji. Dotyczy przekazaniu odpowiedzialności publiczno-prawnej samorządom terytorialnym i uzyskanie przez nie uprawnień z zakresu dziedzin życia zbiorowego. Panowanie kontroli obywatelskiej nad licznymi instytucjami, służbami i administracjami. *
Decentralizacja państwa doprowadziła do rozpoczęcia wprowadzania zmian zasad sprawowania władzy i jej organizacji oraz do dokonania się zmian w wielu sferach życia publicznego. Zaczęły powstawać nowe organizacje i inicjatywy pozarządowe. Nastąpił rozwój mediów i rozwój wszelkich organizacji społecznych. W sferze politycznej organy samorządowe stały się podwaliną dla władzy państwowej, przez co obywatele uzyskali możliwość na uczestniczenie w życiu politycznym oraz otrzymali zezwolenie na większy wpływ na sprawy państwowe. Dla społeczeństwa są to kluczowe elementy demokracji, które zapewniają wolność jednostką. Zmiany w sferze finansowej objęły nie tylko gospodarkę środkami publicznymi (tak w skali lokalnej, jak i ogólnej), lecz również rozwój instytucji obsługujących wraz z całym rynkiem kapitałowym, co umożliwia decentralizację polityki rozwoju regionalnego. W administracji zarządzanie resortowe zostało zastąpione systemem terytorialnym, nastąpił podział na niezależne systemy lokalne i regionalne. Wiele dziedzin administracji i usług publicznych poddano kontroli władzy cywilnej, chodzi tu o np. ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa zbiorowego. Nastąpił również rozwój instytucji samorządowych, które za cel miały reprezentowanie swoich interesów i podejmowanie działań w tym względzie. Tymi instytucjami są różnego rodzaju związki, stowarzyszenia oraz wszelkie organizacje wspierające ich działalność. Dokonał się także przełom w sferze współpracy międzypaństwowej, bowiem coraz więcej segmentów administracji polskiej może z łatwością, na zwykłych zasadach, współpracować ze swoimi odpowiednikami na zachodzie. Dotyczy to zarówno rządu i administracji rządowej (centralnej i terenowej), samorządu regionalnego i lokalnego, jak i innych instytucji i podmiotów prawa publicznego. Dodatkowo przystąpienie Polski do Unii Europejskiej stworzyło jeszcze większe możliwości współpracy międzypaństwowej.
Podsumowując, decentralizacja administracji publicznej w Polsce wpłynęła na sprawniejsze jej funkcjonowanie, przez podział zadań podejmowanych przez poszczególne jednostki. Zapewniając tym samym poprawę wizerunku instytucji w oczach obywateli oraz umożliwiło lepszy rozwój demokracji w kraju. Proces ten był potrzebny, aby zrównać poziom funkcjonowania administracji publicznej do krajów zachodnich, które w tym zakresie były już bardzo rozwinięte. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na przemiany była integracja europejska. Chcąc wejść w struktury Unii Europejskiej i stać się jednym z państw członkowskich wymagana była decentralizacja administracji.
Bibliografia:
1 Administracja [w:] Mała Encyklopedia Powszechna PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, pod red. Petrozolin- Skowrońska B., Warszawa 1997
2 Herbut R., Administracja publiczna- modele, funkcje i struktura [w] Administracja i polityka- wstęp, pod red. Ferensa A. i Macek I., wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 30
3 Centralizacja [w:] Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Kopaliński W., wyd. Muza, Warszawa 1999.
4 Centralizm [w:] Mała Encyklopedia Powszechna PWN, pod red. Petrozolin- Skowrońska B., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997
5 Decentralizacja [w:] Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Kopaliński W., wyd. Muza, Warszawa 1999.
6 Kamiński R. „Proces decentralizacji administracji publicznej w Polsce [w:] Administracja i polityka- administracja publiczna w okresie przemian, pod red. Ferensa A. i Macek I., wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 143
7 Kamiński R. „Proces decentralizacji administracji publicznej w Polsce [w:] Administracja i polityka- administracja publiczna w okresie przemian, pod red. Ferensa A. i Macek I., wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 145
8 Kamiński R. „Proces decentralizacji administracji publicznej w Polsce [w:] Administracja i polityka- administracja publiczna w okresie przemian, pod red. Ferensa A. i Macek I., wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 146
9 fragment telewizyjnego wystąpienia Jerzego Buzka z dn. 24 marca 1998r.
* Michał Kulesza, Transformacja ustroju administracyjnego Polski (1990-2000), STUDIA IURIDICA XXXVIII/2000, Warszawa 2000, s.83-84
6