Podstawy prawne koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej
Obecnie koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej jest regulowana następującymi rozporządzeniami:
rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
rozporządzenie Rady (WE) nr 859/2003 z dnia 14 maja 2003 r. rozszerzające przepisy rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenia (EWG) nr 574/72 na obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi przepisami wyłącznie ze względu na ich obywatelstwo.
W dniu 21 grudnia 1998 r. Komisja przedstawiła projekt nowego rozporządzenia. Na tej podstawie wydano rozporządzenie (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zmiana tytułu jest znacząca. Nowe rozporządzenie ma być stosowane do wszystkich obywateli państw członkowskich objętych zabezpieczeniem społecznym, a wiec bez konieczności dokonywania żmudnej kwalifikacji danej osoby z punktu widzenia prawa wspólnotowego.
W Polsce z dniem 1 maja 2004 r. weszła w Zycie ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii
Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przyczyny i cele koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
Stosunki zabezpieczenia społecznego należą do sfery prawa publicznego. Każde państwo na swoim terytorium stosuje własne prawo; suwerennie, lecz z uwzględnieniem zobowiązań międzynarodowych, kształtując jego treść. Potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wynika z:
- nasilających się stałych i krótkotrwałych migracji obywateli
- istnienia norm prawa krajowego, które są niekorzystne dla osób migrujących, a sprowadzają się do ograniczenia ochrony socjalnej do własnych obywateli/własnego terytorium.
Powiązanie systemu zabezpieczenia społecznego z terytorium danego państwa jest nazywane zasadą terytorializmu.
Prawo krajowe jest w stanie tylko częściowo rozwiązać problemy, które wiążą się z ubezpieczeniem społecznym pracowników migrujących, a w miarę rozwoju migracji zarobkowej, okazało się , że zapewnienie osobom migrującym odpowiedniej ochrony jest konieczne ze względu na społeczna wagę stosunków prawnych z zakresu zabezpieczenia społecznego z elementem obcym (międzynarodowym).
Normami koordynującymi są normy zmierzające do powiązania i wzajemnego dopasowania systemów zabezpieczenia społecznego (w tym regulacji międzynarodowych) w sytuacji z elementem obcym (zagranicznym) w celu ochrony osób migrujących.
Metody i formy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego służy zapobieganiu negatywnym dla migrujących skutkom zasady terytorializmu. Potrzeba uregulowania tych kwestii występuje zarówno w odniesieniu do norm kolizyjnych, jak i materialnych. Przydatny jest podział na:
- regulację pośrednią - realizowaną za pomocą norm kolizyjnych wskazujących jedynie system prawny, w którym zawarte są normy merytoryczne oraz
- regulację bezpośrednią - polegająca na wydawaniu norm merytorycznych określających sytuację prawną podmiotów, ich prawa i obowiązki w rozmaitych stosunkach, a także skutki naruszenia praw i obowiązków.
Regulacja pośrednia
Prawo kolizyjne jest to zespół norm określających państwo, którego prawo należy zastosować do danej sytuacji (sprawy, stosunku).
Każde państwo ustala kryteria, według których określany jest zakres zabezpieczenia społecznego. Zwykle posługuje się przy tym krajowymi normami kolizyjnymi.
W sytuacjach z elementem obcym występowanie krajowych norm kolizyjnych może wiązać się z konfliktem:
- pozytywnym, gdy osoba migrująca podlega jednocześnie prawu co najmniej dwóch państw lub
- negatywnym, gdy osoba migrująca nie podlega prawu zabezpieczenia społecznego żadnego państwa.
Regulacja bezpośrednia
Skutki zasady terytorializmu wpływają na sytuację zainteresowanego ustalaną według krajowego prawa materialnego. A zatem odnoszą się do norm merytorycznych, określających bezpośrednio prawa i obowiązki uczestników stosunków prawnych. Decydują, jakie okoliczności występujące poza terytorium/systemem prawnym danego państwa są uwzględniane.
Ochrona uprawnień osób migrujących wymaga również koordynacji norm merytorycznych.
Rola tego rodzaju norm polega także na wskazaniu reguł, według których zdarzenia zaistniałe w ramach obcego porządku prawnego są „przekładane” lub „dopasowywane”, tak aby możliwe było rozpatrzenie ich łącznie ze zdarzeniami zaistniałymi w ramach danego systemu.
Koordynacja a harmonizacja
Koordynacja polega na ułatwianiu regulacji przez systemy krajowe sytuacji, w których występuje element zagraniczny. Nie powoduje bezpośrednio zmian w systemach wewnętrznych, lecz jedynie dostosowanie warunków ich funkcjonowania w celu ułatwienia wymiany między nimi na korzyść pewnych kategorii osób.
Harmonizacja zmierza do zmniejszenia różnic występujących w systemach krajowych. Akty prawne mające na celu harmonizację wywołują zmiany w tych systemach, ich stopniowe upodobnianie. Najwyższym stopniem harmonizacji jest unifikacja polegająca na całkowitym ujednoliceniu norm prawnych obowiązujących w danej dziedzinie w danych państwach. Poprzez usuwanie różnic harmonizacja ułatwia koordynację.
Państwa objęte koordynacją
Unijną koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego objęte są:
- państwa członkowskie Unii Europejskiej
- państwa członkowskie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (Islandia, Liechtenstein, Norwegia)
- Szwajcaria
Ponadto pewne postanowienia dotyczące koordynacji zawarto w umowach stowarzyszeniowych między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
Zakres podmiotowy koordynacji
Unijną koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego objęte są następujące kategorie osób:
1) pracownicy
2) osoby prowadzące działalność na własny rachunek
3) studenci,
którzy,
podlegają lub podlegali ustawodawstwu przynajmniej jednego państwa członkowskiego
są:
- obywatelami jednego z państw członkowskich lub
- bezpaństwowcami lub uchodźcami zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich;
- członkowie rodziny osób wskazanych w pkt I oraz
- osoby pozostałe po zmarłych osobach wskazanych w pkt I,
niezależnie od obywatelstwa członków rodziny oraz osób pozostałych po zmarłych, wywodzących swe prawa od osób wskazanych w pkt I;
osoby pozostałe po zmarłych pracownikach, osobach prowadzących działalność na własny rachunek lub studentach:
- którzy podlegali ustawodawstwu przynajmniej jednego państwa członkowskiego
- niezależnie od obywatelstwa tych pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub studentów
- o ile osoby pozostałe po zmarłych są obywatelami jednego z państw członkowskich, bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich.
W prawie polskim za „pracownika” w rozumieniu rozporządzenia można uznać osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy oraz zleceniobiorców. Do „osób prowadzących działalność na własny rachunek” zalicza się osoby prowadzące pozarolniczą działalność, osoby z nimi współpracujące oraz rolników.
Zakres przedmiotowy koordynacji
Koordynacją objęte są ustawodawstwa odnoszące się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą (katalog pozytywny; art. 4 ust. 1-2a rozp.):
świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;
świadczeń z tytułu inwalidztwa, łącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;
świadczeń z tytułu podeszłego wieku;
świadczeń dla osób pozostałych po zmarłym (rent rodzinnych);
świadczeń z tytułu wypadku przy pracy i choroby zawodowej;
zasiłków z tytułu śmierci;
świadczeń z tytułu bezrobocia;
świadczeń rodzinnych
Natomiast rozporządzeń nie stosuje się (katalog negatywny; art. 4 ust. 2b i 3 rozp.) do:
ustawodawstwa państwa członkowskiego dotyczącego specjalnych świadczeń bezskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, których ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa;
pomocy społecznej;
pomocy medycznej;
systemów świadczeń dla ofiar wojny lub jej skutków.
Zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
Do zasad podstawowych są zaliczane:
Zasada równego traktowania: osoby przemieszczające się mają takie same prawa i obowiązki, jak obywatele państwa przyjmującego znajdujący się w takiej samej sytuacji.
Zasada przynależności do jednego systemu: osoby przemieszczające się (migrujące) powinny podlegać jednemu ustawodawstwu zabezpieczenia społecznego; ewentualne wyjątki powinny być nieliczne, a ich zakres ograniczony.
Zasada zachowania praw w trakcie nabywania: w przypadkach, w których przyznanie prawa do świadczeń zależy od podlegania systemowi zabezpieczenia społecznego przez odpowiednio długi okres lub wysokość świadczeń jest ustalana w zależności od długości takich okresów, uwzględniane są okresy osiągnięte w każdym państwie związanym aktem koordynacyjnym. Podobnie, gdy powstanie prawa do świadczeń zależy od wystąpienia określonego zdarzenia, uwzględniane są zdarzenia zaistniałe na terenie innego państwa.
Zasada zachowania praw nabytych: prawa do świadczeń nabyte w państwie związanym aktem koordynacyjnym nie mogą być utracone, zmniejszone lub zawieszone w wyniku zamieszkania lub pobytu zainteresowanego w innym państwie związanym tym aktem, gdzie prawa są również realizowane.
Ze względu na konieczność znacznego zaangażowania instytucji odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemów zabezpieczenia społecznego w poszczególnych państwach, należy również wskazać zasadę współpracy instytucji zabezpieczenia społecznego (pomocy urzędowej, lojalnej współpracy).
Zasada równego traktowania a uprawnienia do świadczeń
Zasada równego traktowania jest fundamentalną zasadą porządku prawnego Unii Europejskiej. Jej prawny wyraz zawiera art. 12 [6] TWE zakazujący wszelkiej dyskryminacji opartej na przynależności państwowej. W zakresie stosunków pracy została potwierdzona w art. 39 [48] TWE, który odnosi tę zasadę do zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy oraz w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, który obejmuje nią „wszelkie korzyści socjalne i ulgi podatkowe”. Do koordynacji zabezpieczenia społecznego wprowadziły ją rozporządzenia nr 3 i 4 z 1958 r., a obecnie zasada równego traktowania jest wyrażona w art. 3 rozporządzenia nr 1408/71. Jest ona sformułowana pozytywnie: (ust. 1) osoby zamieszkujące na terytorium jednego z państw członkowskich i do których stosują się postanowienia rozporządzenia, podlegają obowiązkom i korzystają z uprawnień wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa, z zastrzeżeniem szczególnych przepisów rozporządzenia.
Ustanawiając kryteria przynależności do danego systemu zabezpieczenia społecznego, można, w uproszczeniu, przyjąć:
zasadę personalizmu, gdzie o przynależności do danego systemu zabezpieczenia społecznego decyduje obywatelstwo zainteresowanego, a uprawnienia są postrzegane jako przynależne do danej osoby, lub
zasadę terytorialności (norma terytorialna), gdy o przynależności do danego systemu decyduje miejsce pracy, zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej.
W rozporządzeniach zasada równego traktowania wyłącza jedynie dyskryminację opartą na obywatelstwie. W dalszym ciągu dozwolone są inne obiektywne kryteria różnicowania praw i obowiązków ubezpieczonych, zarówno własnych obywateli, jak i cudzoziemców.
Przynależność do jednego systemu i wskazanie ustawodawstwa właściwego
Wskazanie ustawodawstwa właściwego dla konkretnej sytuacji- tego, które należy zastosować w indywidualnej sprawie- jest istotą koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przynależność do systemu zabezpieczenia społecznego jest niezbędnym warunkiem nabycia przez zainteresowanego jakichkolwiek uprawnień. Prowadzi do powstania m.in. praw nabytych. Jednocześnie wskazanie ustawodawstwa właściwego wpływa na zakres merytorycznych obowiązków i uprawnień zainteresowanego oraz na sposób ich realizacji.
Normy kolizyjne służą wskazaniu ustawodawstwa, wg którego będą ustalane takie kwestie jak; kto będzie płacił składkę ( np. pracodawca, pracownik, obydwa te podmioty), w jakiej wysokości, na rzecz jakiej instytucji; a następnie kto i na jakich zasadach będzie uzyskiwał i ustalał prawo do świadczeń
Normy kolizyjne wskazują jedynie ustawodawstwo, któremu całościowo podlega stosunek zabezpieczenia społecznego danej osoby. Zwykle jest to ustawodawstwo miejsca wykonywania pracy. Wyjątkami od podlegania tylko ustawodawstwu jednego państwa członkowskiego jest np:
pracownik prowadzący jednocześnie działalność na własny rachunek na terytorium różnych państw członkowskich. Podlega on równocześnie ustawodawstwu dwóch państw odpowiednio do prowadzonej na ich terytorium działalności.
Zbieg uprawnień do świadczeń i zakaz kumulacji świadczeń.
Problemy powstają np. w związku z krajowymi systemami zabezpieczenia społecznego, w których podstawowym kryterium przynależności jest zamieszkiwanie na danym terytorium, a nie częstsze kryterium miejsca wykonywania działalności. Praca mieszkańca takiego państwa za granicą oznaczałaby objęcie go również tam zabezpieczeniem społecznym, a po zrealizowaniu się ryzyka- zbieg uprawnień: w miejscu zamieszkania i w państwie wykonywania pracy.
Takiej sytuacji zapobiega zawarty w rozporządzeniu zakaz podwójnej przynależności, tzn. jednoczesnego opłacania składek w państwie miejsca wykonywania pracy i miejsca zamieszkania. Nie można wymagać od pracownika podlegającego rozporządzeniu opłacania jednocześnie obowiązkowo dwóch składek z tytułu tego samego ryzyka. Konsekwentne przestrzeganie zasady przynależności do jednego systemu powinno ograniczać wystąpienie zbiegu uprawnień do tych działów zabezpieczenia społecznego, w których prawo do świadczeń jest nabywane przez długi czas ( emerytury, tenty), a ubezpieczony podlega kolejno różnym systemom.
W przypadku zbiegu różnych ustawodawstw przynajmniej dwóch państw członkowskich, z których jedno przewiduje przynależność do systemu ubezpieczenia obowiązkowego, a pozostałe do systemu ubezpieczenia dobrowolnego lub dobrowolnie kontynuowanego, zainteresowany podlega wyłącznie ubezpieczeniu obowiązkowemu. Natomiast gdy występuje zbieg przynajmniej dwóch systemów ubezpieczenia dobrowolnego lub dobrowolnie kontynuowanego, zainteresowany może należeć tylko do jednego systemu, wskazanego przez siebie. Wyjątek dotyczy świadczeń inwalidzkich, emerytalnych oraz rodzinnych, które zainteresowany może zawsze kontynuować, jeżeli jest to wyraźnie dopuszczone w danym państwie, nawet jeżeli podlega obowiązkowo ustawodawstwu innego państwa.
Nadmiernym i nieuzasadnionym korzyściom ma zapobiegać szereg przepisów dot. zbiegu okresów osiągniętych jednocześnie oraz zbiegu uprawnień do świadczeń. Wprowadzono zakaz kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Wyjątek obejmuje świadczenie inwalidzkie, emerytalne, renty rodzinne lub z tytułu chorób zawodowych.
Zasada przynależności do jednego systemu zdaje się łączyć w sposób wyważony interesy osób migrujących, które chcą uzyskiwać określone świadczenia jak najmniejszym kosztem i instytucji zabezpieczenia, które nie powinny pokrywać wydatków związanych ze świadczeniami, które zainteresowany już otrzymuje w innym państwie członkowskim.
Instytucje zabezpieczenia społecznego uczestniczące w koordynacji.
Prawidłowe funkcjonowanie koordynacji zabezpieczenia społecznego jest uzależnione od jakości pracy i kompetencji instytucji w proces ten zaangażowanych. Niezwykle istotne jest prawidłowe określenie podmiotów uczestniczących w koordynacji.
„Instytucja właściwa” to:
instytucja, w której zainteresowany jest ubezpieczony w chwili składania wniosku o świadczenia
instytucja, w stosunku do której zainteresowanemu przysługuje prawo do świadczeń lub przysługiwałoby prawo do świadczeń, gdyby zainteresowany, członek lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja
instytucja wskazana przez właściwy organ danego państwa członkowskiego
w stosunku do systemu odnoszącego się do obowiązków pracodawcy dotyczących świadczeń wymienionych w art. 4 ust. 1 rozp. Pracodawca lub zastępczy ubezpieczyciel, lub w razie ich braku, jednostka organizacyjna lub organ wskazany przez właściwy organ danego państwa członkowskiego.
Natomiast „ instytucję miejsca zamieszkania” oraz „ instytucję miejsca pobytu” zdefiniowano jako, odpowiednio, instytucję uprawnioną do udzielania świadczeń w miejscu zamieszkania zainteresowanego i instytucję uprawnioną do udzielania świadczeń w miejscu pobytu zainteresowanego na podstawie administrowanego przez tę instytucję ustawodawstwa lub, w braku takiej instytucji, instytucję wskazaną przez właściwy organ danego państwa członkowskiego.
W Polsce zadania instytucji właściwej spoczęły m.in. na:
Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych- w odniesieniu do emerytur, świadczeń z tytułu inwalidztwa i śmierci żywiciela, choroby i macierzyństwa, wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - w odniesieniu do emerytur, świadczeń z tytułu inwalidztwa, śmierci żywiciela, choroby i macierzyństwa
Narodowym Funduszu Zdrowia- w odniesieniu do świadczeń rzeczowych w razie choroby lub macierzyństwa.
samorządach województwa - w sprawach świadczeń dla bezrobotnych oraz świadczeń rodzinnych
pracodawcach- w odniesieniu do pieniężnych świadczeń w razie choroby i macierzyństwa, wypadków przy pracy i chorób zawodowych.