Opracowanie: Kinga Gajewska
Koordynacja to słowo pochodzące z języka angielskiego i oznaczające „ustalanie, porządkowanie różnych elementów, czynności dla zapewnienia zgodnego ich współdziałania, wzajemnego dostosowania”.
Koordynacja ma zabezpieczyć całość przed realizowaniem przez jej części składowe takich celów cząstkowych, które nie byłyby korzystne dla całości”.
Koordynacja w większości literatury to proces uzgadniania określonych działań, mających doprowadzić do osiągnięcia określonego celu politycznego.
Koordynacja w rozumieniu politologicznym jest procesem o charakterze politycznym, ponieważ dotyczy podmiotów politycznych, korzysta z narzędzi o charakterze politycznym, jej przedmiotem są polityki (policies) lub elementy polityki (politics), jej środowiskiem jest zaś system polityczny (polity).
Podmiot: na poziomie kraju departamenty w ministerstwach, stałe przedstawicielstwa. Na poziomie UE Rada Europejska (szefowie rządów), Rada UE (ministrowie spraw zagranicznych, a pod nimi COPER I i CORPER II), Parlamentu Europejski, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości, Sąd I instancji, Sąd ds. Służby Publicznej), Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny i ch. Doradczy Komitet Ekonomiczno-Społeczny (pracodawcy, pracownicy i inny), Komitet Regionów (przedstawiciele władz regionalnych).
Przedmiot: kwestie związane z europejskimi politykami, a otoczeniem systemu państwa i systemem politycznym UE. Cele UE, Polityki wspólnotowe, Wspólna polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Przestrzeń Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Priorytety Polski w UE.
Zakres stanowienia prawa w UE:
Prawo pierwotne: inicjatywę mają rządy państw i KE
prawo pochodne: inicjatywę ma KE, ale uprawnienia konsutayjne, współpracy, współdecydowania i zgody mają Rada UE i PE
Rola parlamentów narodowych:
Po wprowadzeniu wyborów powszechnych do PE, ograniczona. Jednak RM musi informować Sejm i Senat o udziale Polski w pracach UE, współpracować w zakresie stanowienia prawa UE, współpracować w zakresie implementacji i w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska UE
Koordynacja kwestii europejskich w państwach członkowskich
Koordynacja „w górę”
Przygotowywanie stanowisk państw na obrady instytucji europejskich
Koordynacja „w dół”
Wdrażanie prawa europejskiego
Bez koordynacji „inni decydowaliby za nas”
Współczesne teorie koordynacji
1. Stricte bazujące na podejściach reprezentowanych w dyskusjach i postanowieniach ciał i instytucji zajmujących się kwestiami koordynacji i dążącymi do uregulowania kwestii z nią związanych, np. metoda otwartej koordynacji.
2. Wynikające z teorii i ogólnych podejść teoretycznych do kwestii funkcjonowania UE i jej przyszłości, np. teoria międzyrządowa, teoria wspólnotowa, neofunkcjonalizm.
Otwarta Metoda Koordynacji (Open Method of Coordination - OMC)
odbywa się na poziomie ponadnarodowym, z ograniczonym udziałem instytucji Unii Europejskiej i jest praktycznie całkowicie w rękach państw członkowskich
opiera się w głównej mierze na mechanizmach miękkiego prawa (soft law) takich jak:
wytyczne, wskazówki, porównywanie do określonych standardów bądź wzorców oraz dzielenie się doświadczeniami i własną praktyką, określanie wspólnych celów (m.in. w postaci wskaźników ekonomicznych i statystycznych).
nie przewiduje oficjalnych sankcji dla państw opóźniających się we wdrażaniu jej założeń.
Koncepcja stara się zwiększyć konkurencyjność UE
Zmniejszanie deficytu demokracji (włączanie w większym stopniu administracji państw członkowskich
Teoria Fuzji Wolfganga Wesela
Fuzja biurokracji różnych krajów
Urzędnicy przestają postrzegać procesy podejmowania decyzji na poziomie europejskim jako pole realizacji polityki zagranicznej danego państwa członkowskiego
Uważają za swoje podstawowe zadanie realizowanie celów założonych do danego spotkania i unikanie impasu w obradach.
Teoria Wspólnotowa:
Integracja polega na przenoszeniu przez państwa członkowskie coraz większych uprawnień na poziom instytucji wspólnotowych
Integracja osiągnęła tak wysoki poziom że nie ma odwrotu
Nie jest najważniejszym obrona interesów krajowych. Najważniejszy jest kompromis
Teoria neofunkcjonalna:
Michale Hodges i Ernest Haas
Integracja to proces, w którym aktorzy polityczni są przekonywani do przesunięcia ich lojalności w kierunku nowego centrum. Rezultat to nowa wspólnota polityczna, nadrzędna nad poprzednimi.
Efekt spili-over - rozszerzania się mało kontrowersyjnych działań polityki na zakresy innych spraw.
EUROPEIZACJA
„europeizacja” - „wpływ Europy”, „wpływ procesu integracji europejskiej”; oddziaływanie Unii Europejskiej na państwa członkowskie i ich polityki oraz mechanizm zmian, jakie się w nich dokonują
Dirk Lehmkuhl i Christoph Knill: „europeizacja” - obustronne oddziaływanie, systematyczny proces złożony z recepcji i projekcji, który opiera się na ścisłych interakcjach UE i państw członkowskich. Dwuwymiarowość zachodzących przemian oznacza: a) zachodzącą równocześnie pod wpływem UE adaptację narodowych struktur zarządzania państwem do poziomu europejskiego (downloading) b) projekcję narodowych preferencji w UE wynikającą z oddziaływania instytucji państwa narodowego na instytucje i mechanizmy unijne (uploading)
Stanisław Sulowski: Europeizacja = systematyczny proces adaptacji starych oraz powstawania (często na wzór unijny) nowych zadań, norm, struktur państw narodowych pod wpływem integracji europejskiej. Im większa jest niezgodność między normami i zasadami europejskimi a tymi, które obowiązują w danym państwie tym większy nacisk na dokonanie zmian.
Europeizacja administracji publicznej
Europeizacja administracji narodowych - wpływ prawa i polityk unijnych na sposób działania oraz na struktury organizacyjne administracji państw członkowskich.
Drugi wymiar europeizacji - oddziaływanie administracji publicznej państw członkowskich na funkcjonowanie UE za sprawą ich aktywnego uczestnictwa w procesach tworzenia polityk oraz prawa wspólnotowego (m.in. udział w pracach Rady UE, COREPER I i COREPER II) - T. Grosse
G.Rydlewski: trzy płaszczyzny europeizacji administracji publicznej w państwie członkowskim:
1. europeizacja standardów - proces prowadzący do wykształcenia wspólnych standardów jakościowych uznawanych za fundamentalne w poszczególnych sferach działalności administracyjnej. Europejski Kodeks Dobrej Administracji
2. europeizacja zadań - zasada współpracy i lojalności, solidarności w stosunkach między państwami członkowskimi. Główne zadanie administracji rządowej jest zagwarantowanie udziału w Unijnym procesie decyzyjnym.
3. europeizacja rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych prowadząca do ich unifikacji.
KRAJOWA KOORDYNACJA SPRAW EUROPEJSKICH
Autonomia proceduralna - umożliwia swobodne kształtowanie krajowych struktur instytucjonalnych, by wykonywanie prawa na płaszczyźnie krajowej było realizowane. Na dobór modelu koordynacji mają wpływ: tradycja, doświadczenie historyczne, system rządów, budowa administracyjno-terytorialne, system administracji, kultura polityczna…
Koncepcja sfer relacyjnych
W sferze negocjacyjno-koordynacyjnej - efektywne, wydajne i terminowe formułowanie i przedstawianie stanowisk krajowych na gremiach decyzyjnych UE; podjęcie starań na rzecz zaangażowania w ten proces partnerów społecznych;
tu koordynacja polega na współpracy różnych instytucji administracji publicznej w celu przygotowania jednego, wspólnego stanowiska w danej kwestii
W sferze legitymizacyjnej - zapewnienie demokratycznego wsparcia dla stanowisk formułowanych przez administrację rządową i przedstawianych w rozmaitych gremiach decyzyjnych UE; tu w ramach koordynacji następuje udział parlamentu, samorządów oraz partnerów społecznych
W sferze implementacyjnej - administracja ma zapewnić prawu wspólnotowemu skuteczność oraz jednolitości funkcjonowania na całym terytorium państwa, czyli należy właściwie wdrożyć prawo europejskie do systemu prawa polskiego
W sferze relacyjno - litygacyjnej - administracja krajowa gwarantuje prawidłową koordynację obrony państwa członkowskiego na wypadek sprawy przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości oraz Sądem I Instancji oraz ewentualnie wspomagać wymiar sprawiedliwości w zakresie składania pytań prejudycjalnych.
Wyzwanie dla krajowej administracji:
Monitorowanie implementacji
Modyfikacja wew. Struktur administracji krajowej
Skuteczne wprowadznie w życie aktów prawnych
Koordynacja kształtowania stanowiska krajowego spójne go przedstawianie w instytucjach UE
Wywieranie wpływu na funkcjonowanie UE
Podstawy prawne:
Poziom ponadnarodowy
Traktat o funkcjonowaniu UE
Poziom krajowy
Konstytucja
Wyroki TK
Ustawy
Administracja polska ma praktyki z PRL. Powinna się cechować bardziej elastycznym sposobem zarządzania kadrami, bystrością i innowacyjnością, fachową wiedzą. Waże są błyskawiczny obieg informacji i szybkie osiąganie jedności w decyzjach, umiejętność definiowania interesu narodowego.
Ewolucja ustrojowa UE poszerza kompetencje parlamentów narodowych. W Polsce kontrowersje sprawiają dwie izby, potraktowane jako samodzielne podmiotu uczestniczące w procesie decyzyjnym (są dwie komisje ds. UE).
Samorząd terytorialny ma poszerzone kompetencje, ponieważ jest odbiorcom funduszy i stosuje prawo europejskie. Mają szerszą informację i współdecydują razem z rządem - ustawa z 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach RP w Komitecie Regionów UE (ustalanie wspólnego stanowiska, analizowanie informacji, opiniowanie aktów z UE. Samorządy terytorialne uczestniczą tej w pracach Komisji Regionów w UE.
Podstawą obecnego systemu koordynacji polityk europejskich były doświadczenia i mechanizmy współpracy tworzone i wykorzystywane w trakcie:
1) Procesu stowarzyszenia
2) Procesu dostosowawczego
3) Negocjacji akcesyjnych
4) Procedury informowania i konsultacji oraz statusu aktywnego obserwatora
5) Doświadczenia państw członkowskich
PLUSY I MINUSY EFEKTYWNOŚCI KOORDYNACJI W POLSCE:
(+)
podniesienie ogólnych zdolności koordynacyjnych od momentu przystąpienia do UE, w szczególności w przypadku koordynacji wertykalnej
szybkie dostosowywanie się do nowych warunków funkcjonowania w UE
(-)
Polska pozostaje jednym z najmniej efektywnych państw członkowskich, porównywalnym w tej kwestii ze Słowacją
największym problemem polskiej koordynacji jest niewystarczająco wysoki poziom koordynacji horyzontalnej, zarówno w ramach administracji centralnej, jak i regionalnej
MECHANIZMY KOORDYNOWANIA POLITYKI Europejskiej w POLSCE
90' - Pełnomocnik Rządu ds. Integracji Europejskiej
1996 - Komitet Integracji Europejskiej (zastąpiony przez KERM, bo nie sprawdzał się po przystąpieniu do UE) KIE
2001 - Zespół przygotowawczy KIE
2004 - Komitet Europejski przy RM (kompetencje opiniodawczo-doradcze i pomocnicze)
2010 -Komitet do Spraw Europejskich (Komitet Europejski rozwiązuje się, a prawa i obowiązki Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej przejmuje Ministerstwo Spraw Zagranicznych łącząc się z nim) NOWE MSZ składające się z dwóch pionów 1. sprawy zagraniczne 2. członkostwo PL w UE
Premier jest zwierzchnikiem krajowej administracji krajowej - odpowiada za strategię i programowanie polityczne. Realnie Premier reaguje tylko w sytuacjach awaryjnych, bieżącą polityka zajmuje się pion pomocniczy w KPRM. Istnieje brak koordynacji polityki europejskiej przez Premiera.
Stałe przedstawicielstwa w UE - Komitet Stałych Przedstawicieli: COREPER I (pion techniczny) i II (pion polityczny). Muszą one szybko monitorować prace KE.
Podsumowanie: Polska po 5 latach przystąpienia do UE nie wypracowała mechanizmów koordynacji polityki europejskiej, do 2010 roku korzystano z doświadczeń przedakcesyjnych. Największe zmiany zaistniały wew. Ministerstw, żeby dostosować je do nowych ról. W państwach UE istnieją różne mechanizmy, w zależności od uwarunkować historycznych i tradycji.
Przygotowywanie stanowisk do Rady Unii Europejskiej
1. Najpierw przygotowywanie stanowisk w ministerstwach (eksperci wiodący) w grupie roboczej
2. Następnie, w zależności od systemu koordynacji (scentralizowany lub zdecentralizowany), albo stanowisko „przechodzi przez” Kancelarię Premiera albo jest przesyłane prosto do Stałego Przedstawicielstwa
3.COREPER I i COREPER przygotowują „grunt”, po czym podczas obrad Rady stanowiska są prezentowane i podejmowana jest decyzja
Grupy robocze i komitety Rady (W skład wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich UE- są nimi eksperci (w randze do dyrektora departamentu włącznie, jak nie ma eksperta to pracownik SP państwa członkowskiego); przedstawiciel KE; czasem wyłącznie pracownicy SP państw członkowskich (w randze attaché). Urzędnicy grup roboczych muszą prezentować spójne stanowisko, otrzymują od rządów instrukcje, choć urzędnik dysponuje pewną dozą dowolności. Instrukcje podpisuje dwie osoby: dyrektor departamentu (pion urzędniczy/merytoryczny) i sekretarz stanu (pion polityczny).
Po otrzymaniu projektu aktu prawnego z Sekretariatu Generalnego KE, SG Rady kieruje go do prac w grupie roboczej, właściwej ze względu na przedmiot regulacji. Przed formalnym rozpoczęciem prac przez grupę roboczą projekt może być przedstawiony przez Komisję Europejską na posiedzeniu COREPER lub/i Rady.
W zależności od stopnia skomplikowania oraz kontrowersyjności projektu aktu prawnego lub dokumentu pozalegislacyjnego, prace w grupie roboczej mogą wymagać kilka do kilkudziesięciu posiedzeń.
Na kolejnych posiedzeniach analizowane są poszczególne propozycje zapisów projektu (artykuły, załączniki, preambuła), poprawki zgłoszone przez PE, co prowadzi do zidentyfikowania kwestii nie wywołujących kontrowersji lub też problematycznych, w stosunku do których przedstawiciele państw członkowskich sygnalizują swój sprzeciw lub zajmują rozbieżne stanowiska.
Kiedy prace nad projektem w grupie roboczej są już wystarczająco zaawansowane lub gdy do rozstrzygnięcia pozostały kwestie problemowe, wymagające podjęcia decyzji politycznej, projekt kierowany jest na posiedzenie COREPER i Rady.
Projekt wraca do dalszych prac w grupie roboczej, jeżeli na posiedzeniu COREPER lub Rady okaże się, że rozbieżności wśród delegacji reprezentujących państwa członkowskie są zbyt duże i nie można uzgodnić kompromisowego tekstu.
Projekt jest ponownie kierowany na posiedzenie COREPER, gdy nastąpi znaczący postęp w zbliżeniu stanowisk na poziomie grupy roboczej, który wskazuje np. na możliwość przyjęcia go przez Radę. *Nie ma żadnych ograniczeń co do liczby wzajemnego przekazywania projektu między grupą roboczą - COREPER i Radą
Przygotowywanie polskiego stanowiska w Radzie Unii Europejskiej
spotkanie pionu urzędniczego UKIE (wskazują instytucje które powinny uczestniczyć w opracowywaniu stanowiska, termin)uzgadnianie stanowiska
spotkanie pionu politycznego KERM akceptowanie stanowiska
przygotowanie instrukcji na posiedzenia grup roboczych realizacja stanowiska
sprawa przekazywana do dalszych prac dla CORPER I (UKIE) lub CORPER II MSZ) i tworzenie przez nich instrukcji.
Akceptacja KERM.
instrukcje przesyłane do Komitetu Stałych Przedstawicieli.
rozpatrzenie i przyjęcie dokumentu przez Radę UE (minister bierze udział w spotkaniu)
Projekt instrukcji wraca do UKIE
UKIE przedstawia go KERM
KERM zasięga opinii komisji Sejmu i Senatu. 3 x - opinia nie jest wiążąca. akceptowanie stanowiska
Opinia Komitetu Regionów akceptowanie stanowiska
Konsultacja z Partnerami społecznymi (ETUC - związki zawodowe, BusinessEurope - pracodawcy prywatni, CEEP - sektor publiczny, UEAPME - małe i średnie przedsiębiorstwa, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitety Dialogu Społecznego) w PL: w ramach Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych istnieje zespół konsultacyjny ds. UE
JAK USPRAWNIĆ POLSKĄ KOORDYNACJĘ?
Oprzeć system koordynacji na decyzjach ciał kolegialnych (cała RM)
merytoryczna ocena propozycji przedstawianych przez podmioty odpowiedzialne za kierowanie poszczególnymi działaniami administracji
wykreowanie specjalnego ośrodka eksperckiego
powiązanie funkcji koordynacyjnej z prowadzeniem polityki europejskiej
2008 - rząd podejmuje działania nad nową ustawą w sprawie koordynacji. Likwidacja Komitetu Europejskiego RM, Komitetu Integracji Europejskiej (i przeniesienie mienia skarbu państwa na MSZ). Zakłada dwa poziomy kompetencyjne:
Rada Ministrów (rozstrzyganie kluczowych problemów)
Komitet do Spraw Europejskich - działa z upoważnienia RM
Premier kieruje polityką unijną na poziomie rządowym. Reforma usprawni funkcjonowanie administracji i uprości tryb podejmowania decyzji. Większość spornych stanowisk będzie rozstrzygana na poziomie Komitetu, a do RM będą docierały tylko te najważniejsze. Wzmocnieniu ulegnie też koordynacyjna rola Ministra Spraw Zagranicznych, bo będzie miał ustawowe narzędzia. Zniknie luka ustawodawcza w przepisach kompetencyjnych.