Administracja Publiczna
TEZA 1: Pojęcie administracji publicznej
Definicja:
Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
Definicja klasyczna (negatywna) Jedlinka:
Administracja to ta działalność państwa, która nie jest tworzeniem prawa ani wymiarem sprawiedliwości.
3 sposoby ujmowania administracji:
1. Ujęcie przedmiotowe
Administracja to działalność na rzecz interesu publicznego prowadzącego na podstawie ustaw
2. Ujęcie funkcjonalne (czynnościowe)
Administracja to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych.
3. Ujęcie podmiotowe - jest to działalność prowadzona przez różne podmioty organy i instytucje, też fundacje, org. społeczne
We wcześniejszych ujęciach funkcjonalnych dominowała rola państwa - zawsze podkreślano, że to państwo wykonuje zadania. Obecnie się to zmieniło i działanie jest na rzecz, a nie przez państwo.
W definicjach podkreśla się też, że jest trójpodział władzy (administracji): sądownicza, ustawodawcza i wykonawcza. Jak podkreśla to Jedlinek Administracja publiczna to ta wykonawcza część władzy - pewien jej obszar.
Nowoczesna definicja administracji publicznej musi zawierać równowagę pomiędzy ujęciem przedmiotowym (działalność na rzecz interesu publicznego na podstawie ustaw), ujęciem funkcjonalnym, czyli czynnościowym (zespół działań, czynności organizatorskich i wykonawczych odbywających się w określonych prawem formach) i ujęciem podmiotowym (różne podmioty, organy i instytucje).
Administracja publiczna ma 3 cele:
Funkcja rządzenia - realizacja programu publicznego
Wykonywanie zadań publicznych wynikających z ustaw (zarządzanie majątkiem, usługi publiczne etc.) - najważniejsza.
Zarządzanie zasobami danej organizacji administracyjnej - zajmowanie się samą sobą
Zasoby ludzkie, materialne, kompetencyjne, informacyjne
Obecnie żyjemy w czasach kooperacji administracyjnej. Poszczególne organy administracyjne ze sobą współpracują, żeby osiągnąć cel, który w wielu miejscach dla nich jest taki sam lub bardzo zbliżony.
Główne sfery działania administracji publicznej:
Administracja porządkowo - reglamentacyjna (policyjna).Wydawanie wszelkiego rodzaju zakazów, nakazów, kar, przymusu fizycznego, udzielanie przywileju, monopolu, koncesji gospodarczej, wszelkie regulacje.
Zezwolenie - urzędnik nie ma nic do gadania
Koncesja - można spełnić warunki, a państwo nie przyzna
Administracja powołuje organy regulacyjne. Ogólnie rzecz biorąc administracja porządkowo - reglamentacyjna ma na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Wykonuje się tą administrację na trzy sposoby - administracja zespolona, niezespolona i specjalna. Administracja zespolona, czyli podległa głównemu organowi administracyjnemu na terenie danej jednostki, niezespolona czyli samodzielna, specjalna - powołana do danego konkretnego celu. Zespolenie lub nie jest z jednostką o charakterze ogólnym, czyli zajmującym się administracją na terenie danej jednostki. Może być rządowa lub samorządowa. Związane z tą sferą ciężary publiczne.
Administracja świadcząca (działalność publiczna) W tej sferze, administracja zajmuje się wszelkimi usługami tj. transport zbiorowy, usługi komunalne, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura, prąd etc. Administracja może wykonywać te usługi sama, poprzez swoje wyspecjalizowane organy, jak też może zlecać na zewnątrz wykonywanie tych usług do sektora prywatnego i tylko nadzorować ich jakość. W tym przypadku nikt nie zwolni administracji z zapewnienia właściwej jakości usług.
Usługi są społeczne (oświata, służba zdrowia), techniczne (np. transport), ubezpieczenia społeczne (emerytury).
Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie (zarządzanie majątkiem publicznym). Zarządzanie majątkiem jest to zarówno zarządzanie wszelkimi nieruchomościami, ruchomościami jak i ludźmi, którzy świadczą pracę na rzecz danej administracji. Zarządzać trzeba też i usługami i towarami, które administracja nabywa. W niektórych państwach wydziela się z budżetu ogólnego tzw. budżet inwestycyjny, z którego pokrywa się największe koszty związane z modernizacją, budową czy nabywaniem nieruchomości. Zarządzanie majątkiem adm. świadczącej - szkoły, majątkiem gospodarczym (do prowadzenia działalności).
Zarządzanie rozwojem. W skład tej funkcji wchodzi zarządzanie rozwojem podległego terenu administracyjnego, różnych jednostek organizacyjnych, jak też planowanie zabudowy, rozwoju terytorialnego etc.
Funkcje (uzupełniające) regulujące o charakterze normatywnym (akty adm., przepisy), pomocnicze - rejestry, statystyki.
TEZA 2: Modele administracji publicznej.
Model angielski
Model angielski ( w ujęciu historycznym). Omawiając model angielski należy zwrócić uwagę, że nie jest to samo, co model brytyjski z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, ale administracja centralna i terytorialna była odrębnie zorganizowana dla Anglii i Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz prawna odrębność administracji terytorialnej występuje w Szkocji do dnia dzisiejszego. XVIII wieczna Anglia to przykład doskonałej republiki w ówczesnym rozumieniu. Opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się systemie parlamentarno-gabinetowym. Parlament można odwołać. Ministrowie tworzący razem rząd byli jak klasyczny monarcha powoływani i odwoływani przez monarchę. W miarę upływu czasu monarcha tracił swoje wpływy na ministrów, bowiem zaczęła się kształtować zasada odpowiedzialności politycznej rządu. Już w XVIII w. Monarchowie wycofali się z bezpośredniego udziału w życiu politycznym państwa, jak i z przewodniczenia, a nawet z obecności na posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej i politycznym zwierzchnikiem rządu stał się przywódca większości w izbie gmin i był tytułowany „premierem”.
Nieoficjalny tytuł premiera obowiązywał od początku istnienia tej instytucji, jednak oficjalnie zaczęto posługiwać się nim od 1937 r. Premier brytyjski od początku nie mógł piastować żadnej teki ministerialnej. Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem taki jest również rozróżnienie i rozdział pojęć.
Współcześnie rząd składa się z ponad 100 ministrów, którzy muszą być członkami jednej z 2 izb parlamentarnych. Około 20 z nich stanowią ministrowie gabinetowi zasiadający w gabinecie. Ministrowie gabinetowi to przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, np. lord kanclerz (jest odpowiednikiem Ministra Sprawiedliwości w Polsce). Ministrami gabinetowymi mogą być również pewni ministrowie bez teki wykonujący ważne funkcje polityczne w Anglii, np. lord przewodniczący rady prywatnej oraz strażnik tajnej pieczęci. Skład gabinetu w systemie administracji publicznej w Anglii nie jest stały, poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu. Bywają tacy ministrowie, którzy w gabinecie reprezentowani są rzadko bądź nawet sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami poszczególnych resortów.
Pozostali członkowie rządu to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi - juniorzy (odpowiednik vice ministrów w Polsce). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, będąc także członkiem jednej z izb parlamentarnych. Obok parlamentarnych parlamentarzy stanu, którzy zmieniają się wraz ze zmianą rządu występują także parlamentowi „stali” sekretarze i ci piastują swoją funkcję zawodowo. W praktyce są to najwyżsi urzędnicy ministerstw, a tym samym są oni zastępcami ministrów ds. administracji zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej funkcje szefów służb cywilnych w ministerstwie. Jeżeli chodzi o system administracji terytorialnej to w zasadzie w Anglii opiera się on na pełnym samorządzie terytorialnym. Oznacza on jednak coś zupełnie innego niż samorząd terytorialny w ujęciu terytorialnym. Samorząd angielski traktowany w kategoriach politycznych nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych. Samorząd w Anglii stanowi naturalną instytucję polityczną a nie tylko administracyjną. Jest to swoisty odpowiednik parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie, (czyli, np. w Anglii brak odpowiednika wojewody, bowiem następuje sam wybór z ludu do sejmiku).
Administracja terytorialna w Anglii stanowi swoisty paradoks polegający na niecentralizacji, który opiera się na zasadzie ustawowego określenia zadań samorządu w sposób, czyli przez wyliczenie - hierarchiczność -pewnych zadań i ogólna klauzula domniemania samorządu zakłada, że jest on właściwy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. charakter brytyjskiej administracji - UNITARNY
Dzieli się na 57 hrabstw i 481 dystryktów. Anglia jest to krajem unitarny i zróżnicowanym administracyjnie. Zmiany w modelu następują tu ewolucyjnie (stopniowo).
- 6 działów administracji
1. automatyczny - charakter wykonywany przez 6% urzędników mających wpływ na decyzje administracyjne. Najwyższy Stały sekretarz stanu - urzędnik stały.
2. agencje rządowe - nie wchodzą w skład ministerstwa. Wprowadziła Thatcher (dążenie do decentralizacji). - zasady rynkowe i menadżerowie, próba upolitycznienia adm. i wymiany z sektorem prywatnym. Wyłączone, ale podległe.
3. administracja lokalna - zatrudnia 40% sektora publicznego, duża swoboda w kształtowaniu struktury organizacyjnej, charakter dwuszczeblowy - władze regionalne i okręgowe
4. personel służby zdrowia - PRACOWNICY SEKTORA PUBLICZNEGO, ALE NIE SŁUŻBY CYWILNEJ
5. publiczny sektor gospodarki - pracownicy przedsiębiorstw i spółek które są własnością państwa
6.quangos tzw. pozarządowe organizacje, ale w praktyce kontrolowane przez adm. publiczną.
W XIX wieku zaproponowano reformy. Raport mówił o wadze dobrego wykształcenia i o zatrudnianiu ludzi o ogólnych kwalifikacjach. Obecnie w administracji dominują ludzie z wykształceniem humanistycznym. Brak przepływu miedzy sektorem publicznym, prywatnym. Brak podziału na elitarny korpus urzędników służby cywilnej i pomocniczy personel administracyjny. Samorząd traktowany jako odrębna instytucja społeczeństwa obywatelskiego.
Urzędnicy są oddzieleni od polityki. Kompetencje samorządu terytorialnego zależy od tego ile zostanie przekazane przez rząd. Jest to instytucja niezależna od ciał przedstawicielskich. Wybory wprowadzono w XIX wieku. Nie ma sadownictwa administracyjnego. Sprawy administracyjne są załatwiane przez sądy powszechne.
W Wielkiej Brytanii decentralizacja procesów decyzyjnych sięga nie tylko interpretacje przepisów prawnych, lecz także różnice w samych przepisach w poszczególnych częściach kraju. Status urzędnika - luźny?
Model niemiecki
Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie miały Prusy i Austria. Punktem wyjściowym modelu niemieckiego była monarchia absolutna (odpowiednikiem króla był cesarz). Monarchia absolutna wzorowana była na stylu francuskim (czasy Ludwika XIV). Monarchia oświeceniowa była otwarta na racjonalne hasła wieków, ale tylko po to, by jak najdłużej utrzymać monarchię absolutną. Oznacza to, że dopuszczono reformy z odgórnym kierowaniem państwem oraz reformy, które zapewniałyby społeczeństwu pewien dostęp do administracji. Monarchia oświecona była także otwarta na poddanie jej działalności prawu. Otwarcie monarchii niemieckiej było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały rewolucyjnej drogi do kapitalizmu, w odróżnieniu od Francji. Reformy zapoczątkowane w XVIII w. były zatem kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych w ciągu XIX w. Reformy niemieckie polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego zawodowego korpusu urzędników państwowych oraz na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi. Wprowadzono także udział czynnika społecznego w administracji, a więc tym samym wprowadzono mechanizm samorządu terytorialnego. Racjonalny system administracji centralne wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jednego podziału i jasnego z punktu widzenia prawnego podziału resortowego oraz powołanie do życia ciała, w którym mogliby zasiadać wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech ma charakter „klasyczny”. W rządzie występowało 5 ministrów i byli to m.in. Minister Spraw Zagranicznych, Minister Wojny (wojskowości i obrony narodowej), Minister Sprawiedliwości, Minister Skarbu, Minister Spraw Wewnętrznych (uważany za gospodarza kraju, czyli sprawował funkcję obecnego premiera-kanclerza).
Dalsza ewolucja podziału resortowego polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu, przemysłu itd.) charakterystyczną cecha Niemiec był fakt, że ministrowie zasiadali razem stanowiąc Radę Ministrów, gdzie prawnie wyróżniono jednego z jego członków przyznając mu szczególne uprawnienia. Osoba taka do dzisiaj nazywana jest „kanclerzem”.
Dzięki różnym reformom stworzono w Niemczech zawodowy i stały aparat administracyjny. Dostęp do wyższych urzędów w Niemczech uzależniony jest w krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami. W Niemczech powstała też charakterystyczna konstytucja dotycząca samorządu terytorialnego.
Prusy i Austria były dominujące.
W Niemczech mieliśmy do czynienia z monarchią absolutną oświeconą. W monarchii tej o tym jak ma być decydował monarcha.
W czasach obecnych kariera urzędnicza nie jest rozdzielna między rolą urzędnika a polityka. Formalnie przepisy mówią o podziale a w praktyce tak się nie dzieje.
Obecnie istnieje 16 landów i jest to kraj federalny. Podział terytorialny trójstopniowy, podobnie Austria, część Szwajcarii, Belgia. Tworzenie prawa występuje na poziomie landów.
Struktura niemieckiej administracji - ZDECENTRALIZOWANA
Ministerstwa - najwyższy urząd administracyjny są niewielkie, wyznacza się w nich kierunek polityki a nie się ja wykonuje (planowanie) , landy (podobnie kantony w Szwajcarii, stany, prowincje w Kanadzie, Australii) wykonują znakomitą część spraw związanych z zarządzaniem sprawami publicznymi.
Procedury i standardy postępowania administracyjnego są wysoce SCENTRALIZOWANE.
3 kategorie urzędników (pracowników):
1. pracownicy służby cywilnej (Beamten) - określanej według wyższego wykształcenia (też egzamin). Mają jednorodne wykształcenie prawnicze, jest to spowodowane niemieckimi tradycjami administracyjnymi, czyli by stosować prawo (stąd prawnicy). Niemiecki legalizm pozwala na zmianę kadry administracyjnej.
2. urzędnicy średniego stopnia - większość urzędników
Po zjednoczeniu Niemiec okazało się ze polegało to na przyłączeniu 6 landów do Republiki Federalnej Niemiec. Urzędnicy wschodnioniemieccy są zupełnie nieprzydatni w obecnej administracji. Status urzędnika sektora cywilnego ma charakter TRWAŁY, lecz nie jest to funkcja dożywotnia (status osoby, a nie zajmowanego stanowiska)
3. robotnicy zatrudnieni w publicznych działach gospodarki
Formalnie wykształcił się urząd premiera (kanclerza) oraz Urząd Kanclerski.
Stanowiska w Słubie cywilnej w większym stopniu wrażliwsze na wpływy polityczne niż w innych krajach. Często rekrutacja do urzędów centralnych spośród adm. landów, czy nawet samorządów lokalnych.
Model francuski
we francji konstytucja zakazuje ministrom zasiadania w parlamencie. Duża część stanowisk jest obsadzanych WG parytetów politycznych (podobnie w USa), ODMIENNIE W W. bRYTANII.
- Podzielona na 26 regionów, 100 departamentów, 37 000 gmin. Podział terytorialny trójstopniowy, też Belgia
- Administracja kształtowała się od XV wieku.
- Francja nie przeszła etapu monarchii absolutnej.
- Występowały tutaj rewolucje, więc nie było reform.
- Przechodzenie ze stanowisk niższych do wyższych jest ciężkie. Ministrowie to gł. Urzędnicy wyższego szczebla.
- ENA - Narodowa szkoła Administracji.
- Administracja jest ograniczona przez ministerstwa.
- Francja jest modelowym przykładem stosowania sadownictwa administracyjnego.
- Najwyższym organem administracyjnym jest Rada Stanu (akty normatywne wydawane przez rząd na drodze rozporządzenia). Ustawy - przez Trybunał Konstytucyjny
Francja - silnie scentralizowana władza państwowa, tak samo administracja - zróżnicowana hierarchicznie, tzn. istnieje kilka hierarchii urzędniczych, francuscy urzędnicy otrzymują kategorię od A do G (w zależności od wykształcenia).
F - po wykształceniu politechnicznym, korpus inżynieryjnym
G - ukończona Wyższa Szkoła Administracyjna w Paryżu, wielki korpus urzędniczy - prefekt francuski, który stoi na czele departamentu, powoływany przez prezydenta jest równocześnie działaczem samorządowym (tylko prezydent może go odwołać)
Podczas zmian rządów część urzędników jest wymieniana, urzędnicy z reguły nie angażują się politycznie (choć mogą), ale administracja publiczna to poważny mechanizm sprawowania władzy i ważny aktor francuskiej polityki. Swoboda działań władz lokalnych - bardzo niewielka. Francuska adm. niespójna, choć potężna, status jednostek opiera się na powiązaniach z jednym z „korpusów” (wewnętrznie jednorodnych struktur administracyjnych w ramach systemu administracji publicznej). Decentralizacja obejmuje system planowania gospodarczego.
Model Szwedzki
SKUTECZNE ODDZIELENIE POLITYKI OD ADMINISTRACJI
SYSTEM WYSOCE SCENTRALIZOWANY, ALE TEŻ POD PEWNYM WZGLĘDEM ZDECENTRALIZOWANY (ADM. RZĄDOWA - MAŁE MINISTERSTWA - PLANOWANIE). JEDNA Z NAJWIĘKSZYCH BIUROKRACJI W ŚWIECIE) ODDZIELENIE ADM. PUBLICZNEJ OD RAD ADMINISTRACYJNYCH - JEDNOSTEK WYKONAWCZYCH, wybieranych powszechnie (NAŚLADUJE TEN MODEL W. BRYTANIA) GUBERNATOR MIANOWANY PRZEZ RZĄD.
W Szwecji istnieją trzy poziomy zarządzania państwem: krajowy, regionalny i lokalny. Podział terytorialny - dwustopniowy, też Holandia, Anglia (W. Brytania - już trójstopniowy - Anglia, Walia, Szkocja.)
Poziom krajowy Na poziomie krajowym naród jest reprezentowany przez parlament, który posiada władzę ustawodawczą. Rząd posiada inicjatywę ustawodawczą, a także wprowadza w życie decyzje podjęte przez parlament. W prowadzeniu prac pomagają rządowi Kancelaria Rządu wraz z ministerstwami oraz około 300 organów administracji państwowej. Przykłady: policja, siły zbrojne
Poziom regionalny Na poziomie regionalnym Szwecja jest podzielona na 21 województw. Polityczne zadania na tym poziomie realizują wojewódzkie samorządy terytorialne, których członkowie są wybierani w wyborach powszechnych przez mieszkańców danego województwa., a reguluje ją Działalność wojewódzkich samorządów terytorialnych jest finansowana z dotacji państwowych, podatków regionalnych i opłat między innymi Ustawa o samorządzie terytorialnym. Na poziomie regionalnym istnieją również urzędy wojewódzkie, które są organami państwa w województwach. Niektóre organy administracji państwowej prowadzą również działalność na poziomie regionalnym i lokalnym, na przykład, poprzez tzw. oddziały wojewódzkie. Przykłady: służba zdrowia, transport publiczny
Poziom lokalny - SZEROKIE UPRAWNIENIA (np. kontrola nad lokalnymi podatkami)
Szwecja jest podzielona na 290 gmin. W każdej gminie istnieje wybrane przez mieszkańców zgromadzenie, rada gminy, która podejmuje decyzje w sprawach danej gminy. Rada gminy wyznacza zarząd gminy, który z kolei kieruje pracami gminy. Działalność jest finansowana z podatków gminnych, dotacji państwowych i opłat, a reguluje ją między innymi Ustawa o samorządzie terytorialnym. Inne ustawy ważne dla gmin to Ustawa o świadczeniach socjalnych i Ustawa o szkolnictwie. Przykłady: szkoły, opieka nad dziećmi
Szwecja - najwięcej zatrudnionych urzędników na 1 mieszkańca w Europie, niezależnie od kompetencji urzędnicy szwedzcy podlegają ścisłej kontroli - z formalnego punktu widzenia administracja jest silnie scentralizowana, ale obok funkcjonuje zdecentralizowana administracja samorządowa.
Kontrola urzędników metodą „akwarium” - każda decyzja urzędnicza (oprócz tajnych ze względu na bezpieczeństwo państwa) musi być umotywowana na piśmie, w każdej chwili do wglądu dla każdego obywatel (Szwecji i państw UE).
Rządy mają dużą swobodę w doborze pracowników, podstawowym kryterium są kwalifikacje, pensje są zależne od wykształcenia i indywidualnych osiągnięć.
- Ma liczną administrację i rozbudowane usługi socjalne.
- Władze lokalne mają bardzo szerokie kompetencje. Rywalizują one miedzy sobą, kto lepiej obsługuje swoich interesantów
- Rady są wybierane powszechnie
- Gubernatora wybiera rząd
- Ministerstwa są niewielkie.
- Wprowadzili jako pierwsi urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.
Najwyżsi urzędnicy - status podobny do niemieckich beamten.
USA:
Istnieje systemu samorządu terytorialne typu angielskiego ale z wybieralnością stanowisk (tylko w stanach). Na szczeblu federalnym jedynym wybieralnym urzędnikiem federalnym jest prezydent - jedyny organ wł. wykonawczej. W USA formalnie nie ma rządu ale tworzą go sekretarze stojący na czele departamentów (14). Kongres może wkraczać w domenę władzy federalnej tworzą organy o typu szczególnego (niezależne agencje - inaczej trybunały administracyjne) wyłączone spod podporządkowania prezydentowi - wykonawcze agencje rządowe. Nacisk jak w W. Brytanii na intelektualną sprawność i ogólną wiedzę. Dużo stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej. Parlamentu nie można odwołać.
Hiszpania:
Rozwiązania francuskie. 50 prowincji (odpowiedniki francuskich departamentów), 17 wspólnot autonomicznych, 2 miasta autonomiczne (Ceuta i Melilla), urząd gubernatora cywilnego - reprezentuje władze centralne w prowincjach (odpowiednik francuskiego prefekta). Z Francji przejęto też Radę Stanu, Izbę Obrachunkową. Dążenia do decentralizacji administracji publicznych wedle regionalnej kulturowej odrębności (podobnie w Belgii).
Włochy - regionalizacja włoskiej administracji publicznej.
TEZA 3: STRUKTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
I SCENTRALIZOWANA ADM. PUBLICZNA
Aparat wykonawczy decyzji politycznych - obowiązek inicjowania decyzji politycznych (polityki publicznej)
-> funkcjonalne oddzielenie od siebie w obrębie adm. publicznej sfery rządzenia i sfery administracji wykonawczej oraz aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rządzenia) i aparatu obsł. F. Administracyjne (adm. wykonawczej)
ministrowie są też twórcami polityki publicznej i szefami adm.
Zadania adm. publicznej:
Adm. państwowa - scentralizowana, hierarchiczna - rządowa
zdecentralizowana - podmioty i samodzielne instytucje adm. publicznej jak:
inne związki publicznoprawne - wspólnoty terytorialne, korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy itd./
różne ciała adm. (organy i instytucje) o samodzielnym statucie
rozmaite podmioty prawa publicznego, oparte na czynniku majątkowym
w formie zadań zlecanych różnym organizacjom
Scentralizowana adm. państwowa
Adm. rządowa - centralna i terenowa
1. CENTRALNA - 2 poziomy:
I - bezpośrednio obsługująca rząd i jego członków - funkcję rządzenia kraju, premiera obsługuje kancelaria PRM, ministrów - ministerstwa
II - poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych określonych ustawami - centralna administracja wykonawcza. Urzędy centralne podlegają po części ministrom, a część urzędów centralnych - podlega pod premiera. Działów adm. rządowej - 28. Ministerstwa też podlegają pod ten poziom (I i II)
Pod ministra może podlegać 1 lub więcej urzędów centralnych.
Organem są szefowie, urząd to wykonawcy. Agencja Wywiadu, Prezes Atomistyki są urzędami (nazwa może zmylić).
2. TERENOWA
w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego (adm. zespolona) - rola wojewody - podlega premierowi
adm. niezespolona (terenowa adm. specjalna) - wyodrębnione organizacyjnie terenowe administracje specjalne podległe ministrom lub kierownikowi urzędu centralnego, dalej ministrowi: jak urzędy celne, adm. skarbowa, okręgi wojskowe, niepodległe wojewodzie.
Zespolenie organizacyjne w administracji rządowej w województwie jest 2 stopniowe:
urząd wojewódzki (zespolenie pełne)
służby, inspekcje, straże (zespolenie ograniczone) - oddzielne jednostki organizacyjne ale podległe wojewodzie, powołane na wniosek wojewody przez urząd centralny, lub wojewodę.
W ramach urzędu wojewódzkiego jest administracja o kompetencji ogólnej (wojewoda - wiodący organ) i organy o kompetencji szczególnej ( np. kurator oświaty)
Wojewoda ma również uprawnienia kontrolne i koordynacyjne wobec organów rządowych administracji niezespolonej!!!
- administracja rządowa jest wieloszczeblowa
hierarchicznie podporządkowana
- dekoncentracja zadań i kompetencji: terytorialna, resortowa, osobowa, rzeczowa, wewnętrzna lub zewnętrzna, prawna lub faktyczna. Faktyczna jest wtedy gdy kompetencje wynikają z aktów samej władzy administracyjnej. Prawna jest wtedy jeżeli kompetencje wynikają z ustaw.
Organy jednoosobowe - np. wojewoda, organy kolegialne - rzadsze np. Krajowa Rada Uwłaszczeniowa.
Podstawowa grupa pracownicza - urzędnicy.
II ZDECENTRALIZOWANA ADM PUBL.
Dekoncentracja - przekazanie kompetencji (w ramach wł. wykonawczej) istniejących w centrum w dół - relacja pomiędzy adm. rządową centralną, a adm. rządową w terenie - podporządkowanie, podległość, kierownictwo. Brak niezależności wojewody. Brak uprawnień ustawodawczych.
-> decentralizacja wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze, instytucje administracji nie należące do scentralizowanej administracji rządowej. Organy zdecentralizowane są niezależne od rządu. Brak uprawnień ustawodawczych.
Decentralizacja
- ujęcie niemieckie - wyraz dobrej woli rządu
- ujęcie angielskie - samorząd terytorialny traktowany jako naturalnie niezależny od rządu centralnego.
Autonomia - także przeniesienie zakresu wł. ustawodawczej z wykonawczą, kompetencje można w każdej chwili odebrać. Dobra wola wł. centralnej. W pewnym sensie Hiszpania, W. Brytania - Szkocja, Walia.
Federalizm - przekazanie wł. ustawodawczej i wykonawczej. Nie można odebrać, gwarancja konstytucyjna. Zmiana konstytucji w zakresie uprawnień wymaga zmiany podmiotów federacji - Niemcy, Szwajcaria, Belgia, USA, Kanada, Australia, Indie.
A) FORMY KORPORACYJNE
- samorząd - publicznoprawny związek osób
terytorialny, zawodowy, gospodarczy, rolniczy i inne.
Osobowość prawna - gmina i powiat
Odrębność interesów od interesu ogólno państwowych.
- organy ustrojowe korporacji: np. Rada Gminy, Wójt.
konstytucja przyznaje samorządom terytorialnym część zadań i uprawnień władzy wykonawczej - mają funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawczej, należy do systemu władz publicznych. Ma autonomię w kwestii ustawodawstwa.
SAMORZĄD TERYTORIALNY
lokalny - gminy i powiaty, wiejski i osiedlowy.
regionalny - w województwach
samorząd to prawo i zdolność społeczeństw lokalnych/regionalnych do samodzielnego zawiadywania swoimi sprawami - zapewnienie przez państwo zdolności społeczeństwu lokalnemu do zarządzania swoimi sprawami.
Niezależne od siebie województwo, powiat, gmina
Województwo - Sejmik, Marszałek - nadzór sprawuje Prezes R.M.
Powiat - Starosta - nadzór Wojewoda
Gmina - wójt, burmistrz, prezydent - nadzór RIO
\
Związek komunalny - np. gminy tworzą osobę prawną dla wspólnej realizacji zadań publicznych.
Porozumienie administracyjne - nie tworzy osobnego podmiotu, przekazanie trzeciej gminie określonego zadania.
B) INNE FORMY OSOBOWE
Bez odrębnej podmiotowości, ale o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego np. samorządowe kolegia odwoławcze czy Krajowa Rada Radiofonii i TV.
Głównie pełnią funkcje orzeczeniowe, ich orzecznictwo jest niezawisłe.
C) FORMY OPARTE NA CZYNNIKU MAJĄTKOWYM:
- instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem publicznym. Pełnia zadanie o charakterze praktycznym np. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej.
ZADANIA I FUNKCJE ZLECONE
wewnątrz administracji publicznej - między segmentami, zazwyczaj między podmiotami administracji zdecentralizowanej.
na zewnątrz adm. - funkcjonalna prywatyzacja wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej.
METODY:
mocą ustawy - imiennie lub do pewnej kategorii podmiotów
w drodze czynności indywidualnej - charakter publicznoprawny - koncesja itp. Lub prywatnoprawny np. umowa. Występuje również kontraktowanie usług.
4. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W POLSCE
przed zaborami dominowała szlachta - przywileje
dopiero tuz przed zaborami do władzy zaczęto dopuszczać najbogatsze mieszczaństwo
1789 - Komisje Porządkowe Cywilno-Wojskowe: sprawy podatkowe, rejestr i akty stanu cywilnego, rekrutacja, działania z zakresu administracji świadczącej, szkoły, opieka społ., - trochę jak samorząd terytorialny. Komisje powoływane były przez Sejmiki.
W Polsce nigdy nie było monarchii absolutnej, na której podstawie w innych krajach budowano potem silną administrację.
II RP
po 1918 r. punktem wyjścia był kształt administracji w okresie zaborów, w kształtowaniu polskiej administracji uwzględniono rozwiązania państw zaborczych:
austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa adm.
pruski model samorządu terytorialnego
rosyjskie wzory instytucji finansowych np. NIK
II RP byłą państwem wielonarodowym, ok. 40% mniejszości, nie wprowadzono federalizmu i autonomii (oprócz Śląska) aby się nie rozpadło całe państwo.
samorząd terytorialny poza byłym zaborem pruskim na szczeblu wojewódzkim nie istniał
wiele instytucji było tymczasowych
kadra z urzędów państw zaborczych - wykwalifikowana
Dualizm - powiaty Polski międzywojennej - starosta powiatu organem samorządu terytorialnego i jednocześnie organ adm. rządowej. (zdecentralizowany samorząd terytorialny i zdekoncentrowany organ rządowy)
PROJEKTY REFORM ADM II RP:
1. 1920 - S. Wojciechowski
- kształt adm. państwowej - uproszczenie adm., zmniejszenie liczby urzędników, zapewnienie jednolitości i sprawności działania
2. 1923- W. Sikorski
- propozycje dotyczące samorządu terytorialnego, funkcjonowania adm. rządowej, reformy podziału wojewódzkiego i organizacji policji
- realizowane potem przez rząd Grabskiego
3. 1926 - Komisja Trzech
- M. Bobrzyński, S. Kasznica, S. Smulski
- prawie to samo co komisja Sikorskiego + zagadnienie dekoncentralizacji adm. rządowej i kwestie zespolenia adm.
4. 1928 - 1933 - Komisja do Usprawnienia Administracji Publicznej
- M. Jaroszyński
- całość problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem adm. publicznej, kompleksowy charakter, dobre efekty - uznane nawet przez inne kraje min. Finlandia korzystała. Nawet w 1996/97 korzystano z ich projektów.
-> po 1945
nowe organy - zmiana prawa adm. ustrojowego
1960 - nowy kodeks postępowania administracyjnego
tendencja do odchodzenia od wzorca z 20lecia i wprowadzanie modelu radzieckiego
jednolitość władzy państwowej, decyzje lokalne zależne od „góry”
1954 - zamiast 3 tys. gmin utworzono 9 tys. gromad
1975 - powrócono do 2100 gmin zamiast gromad, zniesiono 2 szczeblowy podział, zlikwidowano powiaty, zamiast 17 województw utworzono 49.
-> nomenklatura PRL - partia decydowała o obsadzie urzędów w adm.
administracja partyjna - adm. państwa tylko wykonywała decyzje: „partia kieruje - rząd wykonuje”
-> lata 80te
- wprowadzano instytucje „demokratyzujące”: Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich
-> reforma 1989 - potrzeba przeniesienia kompetencji centralnych w teren
przed 1989 r. - dekoncentracja - z liczby województw wynikają jej kompetencje
uchwalenie zmian do Konstytucji PRL
08.03.1990 - utworzenie samorządu terytorialnego na poziomie gminnym, likwidacja rad narodowych
22.03.1990 - ustawa o pracownikach samorządowych
12.01.1991 - o podatkach i opłatach lokalnych
-> Komisje do reformy adm.:
pełnomocnik rządu: 1990 - Jerzy Rególski, Jerzy Stępień, Michał Kulesza - 1998 - reforma
-------------------------------------
15.10.1985 - Europejska Karta Samorządu Terytorialnego
12. 10.1994 - o samorządach kolegialnych odwoławczych
1996 - ustawa o służbie cywilnej (uniezależnienie urzędników od wł. politycznej)
1996 - ustawa o Radzie Ministrów (ustawa o organizacji i pracy Rady Ministrów)
1997 - ust o działach adm. rządowej
1997 - zmiana Konstytucji, nie przesądza ile ma być szczebli samorządu terytorialnego.
24.07.1998 - przywrócono samorząd na szczeblu powiatowym: 308, obecnie 315 powiatów i 16 województw, weszła w życie 01.01.1999
13.11.2003 - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
2004 - utworzono Wojewódzki Sąd Administracyjny - niezależny, sędzia niezawisły
Nie określono ile szczebli ma mieć adm. terytorialna
Wojewoda ma być organem tylko kontrolnym
Co się da przekazać na szczeble lokalne powinno być przekazane
Powiaty przejęły część uprawnień gmin.
- 30.06.2005 - ustawa o finansach publicznych
4. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W POLSCE
zakres:
Adm. państwową można wyodrębnić z całości administracji publicznej ze względu na jej stabilność, trwałość i zasięg historyczny. Dziś w Polsce ma też osobne organy. Obejmuje wszystkie przejawy działalności i wszystkie organy które są państwowe.
Obejmuje:
Prezydenta RP
Organ NIK
Krajową Radę Radiofonii i Tv
Rzecznika Praw Obywatelskich
Krajową Radę Sądownictwa
Organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajową Radę Polityki Pieniężnej
Centralne organy administracji podległe Sejmowi
Ambasadorów i konsulów RP
Wyróżnienie administracji władzy państwowej
- adm. Sejmu i Senatu:
zwarta struktura organizacyjna, hierarchiczność
jej działalność nie jest regulowana prawem administracyjnym
organizuje i świadczy pracę niezbędną do realizacji kompetencji Sejmu i Senatu
urząd do pomocy organom państwowym
Administracja wymiaru sprawiedliwości
oddzielona od działalności orzeczniczej sądów, ma osobne (konstytucyjne) organy, oparta na prawie organizacyjnym, materialnym i procesowym.
Normuje organizowanie i organizuje pracę sądów i trybunałów
Organy:
- Prezydent RP, Rada Ministrów, Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny RP, Krajowa Rada Sądownictwa, prezesi wszystkich trybunałów i sądów.
Duży zakres spraw:
sprawy określone w prawie expressis verbis np. sprawy organizowania pracy sądów, powoływania i odwoływania sędziów, odpowiedzialności dyscyplinarnej.
określone przez kryteria związane z nakazem realizacji postanowień konstytucji i ustaw, czy ogólnego katalogu wymogów państwa prawnego.
3. STRUKTURA ADM. PUBLICZNEJ
Wierzbowski - Prawo administracyjne, rozdz. 5
Administracja rządowa na terenie województwa
wojewoda
kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, w imieniu wojewody, własnym (np. kurator oświaty, konserwator zabytków)
organy administracji niezespolonej (dyrektorzy urzędów celnych, morskich)
organy samorządu terytorialnego
kierowcy powiatowych służb specjalnych inspekcji i straży
organy innych samorządów
Organy centralne:
organy naczelne administracji - Rada Ministrów (najwyższy centralny i kolegialny organ adm. rządowej (Prezes RM i ministrowie) KRRiT
Urzędy centralne - organy centralne, które nie są organami naczelnymi, podlegają premierowi lub ministrom np. Główny Urząd Ceł.
Organy terenowe:
organy administracji rządowej np. wojewoda
organy samorządu terytorialnego, np. sejmik wojewódzki i zarząd wojewódzki
Dzielimy na organy wojewódzkie, powiatowe i gminne
Zespolenie (luźne - wojewoda opiniuje) np. organy Policji, Straży, Inspekcji Handlowej też zależni od wojewody
Zespolenie ścisłe - wojewódzki geolog (oddzielony od wojewody, ale zależny)
Niezespolone (brak więzi z wojewodą) np. dyrektorzy urzędów morskich
Organy decydujące:
Mają prawo własnego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących
Organy doradcze/pomocnicze - wydaja opinie
Org. jednoosobowe np. wojewoda, starosta
Org. kolegialne np. Rada Ministrów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Organy wybieralne i org. obsadzane w drodze nominacji
Przepis kompetencyjny: wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie, upoważniają do podjęcia działania z zakresu działania organu.
właściwość miejscowa
właściwość rzeczowa
właściwość funkcjonalna (instancyjna) - określa instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy
Spór o właściwość
Pozytywny - gdy kilka org. uznaje się za właściwe
Negatywny - kiedy żaden z organów nie uważa się za właściwy
Przeniesienie kompetencji
delegacja - organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część kompetencji. Ten co otrzymał nie może ich przekazać dalej.
dewolucja - przejęcie kompetencji organu niższego przez wyższy
TEZA 5: ADMINISTRACJA RZĄDOWA (w Polsce obecnie 34 działy)
Polska - budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe - przez jednego ministra.
Obecnie premier ma KIE , nie obsługuje w tym zakresie Kancelaria PRM, ale urząd związany z działem.
Wstęp
Problemy organizacji administracji centralnej
Służy ona kształtowaniu spójnej polityki państwa a następnie jej realizacji.
1. Problem wynika z:
1.1 Łączenia funkcji politycznych (rządzenia) i funkcji o charakterze administracyjnym
1.2 tradycyjna struktura - podział na resorty (dawniej 5 resortów obecnie w średniej wielkości państwie około 20) - wpływa to na coraz trudniejszą koordynację działań, które często wymagają działań w kilku resortach co prowadzi do tworzenia nowych technik i instytucji koordynacji międzyresortowej na poziomie: politycznym i administracyjnym.
Konieczność taka zachodzi w państwach kiedy ministerstwa są bardzo rozbudowane - czyli tam gdzie nie ma instytucjonalnego rozdziału między rządem (i ministerstwami) a administracją centralną (tylko Szwecja i po części USA mają taki rozdział)
1.3 Rozrost administracji - wynika z coraz większego zakresu zadań - po mimo decentralizacji, niecentralizacji a także w latach '80 deregulacji. Dodatkowo zacieśnianie współpracy międzynarodowej oraz rozbudowa instytucji UE.
2. Rozwiązania
2.1 W Szwecji i Finlandii były problemy ze skoordynowaniem urzędów centralnych, które tradycyjnie mają bardzo dużą samodzielność. W Szwecji utworzono w 1982r nowy instrument koordynacji w postaci urzędu Ministra administracji publicznej. Zajmuje się on koordynacją całego sektora publicznego. Miał on duży wpływ na urzędy centralne oraz samorząd terytorialny (korzystał z tzw. „miękkich” środków oddziaływania), ale mógł odgrywać istotną rolę za sprawą uprawnień w sferze legislacji. Obecnie sprawami koordynacji zajmuje się szczególny wydział w Kancelarii rządu.
2.2 System - jądrem systemu jest szef rząd oraz ministrowie ( Rada ministrów) ale system powinien objąć także komitety ministerialne oraz międzyresortowe.
System ze względu na tradycje działa na zasadzie rutynowej.
2.3 Polska - ustawa o organizacji i trybie pracy ministrów oraz zakresie działania ministrów (obecnie ustawa o radzie ministrów) oraz ustawa o działach administracji rządowej - obie z późniejszymi zmianami.
2.4 Istota problemu - rozróżnienie politycznych funkcji rządu i funkcji z zakresu administracji publicznej. Bardzo istotny jest podział funkcjonalny na administrację wykonawczą i administrację działającą na rzecz rządzenia (obsługującą kreowanie polityki państwowej i następnie jej prowadzenie)
- zły przykład to pomieszanie tych funkcji w aparacie administracji
- jeszcze gorszy jeżeli drugiego jej typu nie ma
3. Skład i funkcja Rady Ministrów
- podejmowanie decyzji politycznych
- polityczna odpowiedzialność przed parlamentem za działalność władzy wykonawczej
3.1 Skład
- głowa państwa lub obecnie szef rządu (prezes rady ministrów, premier, kanclerz)
- wszyscy ministrowie bądź tylko niektórzy ministrowie
- szef aparatu pomocniczego rządu mający w rezultacie rangę ministra np. szef kancelarii rady ministrów
- przewodniczący określonych w ustawach komitetów
Kohabitacja - premier i prezydent z innych opcji politycznych - dosłownie współzamieszkiwanie
sposoby powoływania ministrów
- ustawowego tworzenia urzędów ministrów resortowych - petryfikuje podział na resorty
- system pośredni ustawy oraz zarządzenia głowy państwa (Wielka Brytania)
- elastyczne kształtowanie składu rządu - (np. Portugalia)- rząd ma wyłączne kompetencje w sprawach dotyczących własnej organizacji i sposobu pracy. - system ten nie oznacza automatycznie tworzenia całej struktury administracyjnej - ministerstwa - może być tylko gabinet ministra.
Zastępstwo premiera
- wicepremier, wicekanclerz, wiceprezes
4. funkcja rady ministrów
4.1 Rada Ministrów - Polska - powoływana przez Prezydenta, ale faktycznie premiera - obecnie 19 osób, liczba niestała (Szwajcaria - 7 osób gabinet, stała liczba - Rada Związkowa) Radę Ministrów obsługuje Kancelaria PRM. Minister bez teki (brak dwoistości funkcji - nie ma ministerstwa) - obsługuje go Kancelaria PRM, lub inne ministerstwa.
- kolektyw - silne mające większość w parlamencie (choć są rządy mniejszościowe działające w porozumieniu z prezydentem)
- samodzielny podmiot władzy wykonawczej
4.2 funkcja
- zasada podziału i równoważenia się władz - ustrojowo - względnie niezależna od sejmu
- zgromadzenie ministrów - z których każdy reprezentuje względem centrum politycznego partykularne interesu centralistycznej administracji resortowej i resortowych lobby
- wzmocniono funkcję premiera aby powyższy punkt nie odnosił się do interesów resortów, ambicji ministrów ani tylko koalicji, a aby miał faktyczną funkcję rządzenia
5. Administracja polska
5.1 administracja nastawiona na działalność wykonawczą to:
- urzędy centralne (ok. 35-36) - podlegają ministrom, bądź są przez nich nadzorowane, niektóre struktura jednoszczeblowa - GUS, większość ma odpowiedniki w terenie, Agencja Atomistyki - brak niższych szczebli.
- urzędnicy (funkcjonariusze)
Funkcja - realizacja obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań publicznych
Np.
Służby policyjne i inspekcyjne
Instytucje nadzorcze i kontrolne
Instytucje - prowadzenie ewidencji różnego rodzaju
Organy orzekające
Instytucje świadczące
Instytucje zarządzające mieniem użyteczności publicznej
Agencje zarządzające mieniem skarbu państwa
5.2
- Powinny funkcjonować jako wyodrębnione z ministerstw władze i instytucje władzy centralnej, podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów, bądź ministrom - oni ponoszą odpowiedzialność polityczną za ich funkcjonowanie.
Ministerstwa w Polsce (obecnie 17) tworzone na drodze rozporządzenia Rady Ministrów - przed 1999 - ustawa. Sekretarze Stanu, lub Podsekretarze Stanu - wiceministrowie powoływani i mogą być odwołani przez premiera.
Ministrowie powoływani - rozporządzenie premiera (PRM) - przed 1999 - ustawa.
Ministrowie i Sekretarze Stanu mogą być zatrudnieni w adm. rządowej, poseł i senator nie mogą.
- Jest - brak rozdziału na funkcje ministerstwa i urzędy i instytucje administracji centralnej - z jednej strony są wyodrębniane kolejne urzędy centralne z drugiej traktuje się urząd centralny jako odrębną jednostkę organizacyjna posiadającą dwóch szefów - merytorycznego ( kierownik urzędu) i administracyjnego (dyrektor generalny - funkcja stała polityczna, 1 na ministerstwo), dodatkowo są powoływani doradcy polityczni kierowników co oznacza niezrozumienie administracyjnej istoty i roli tych urzędów. Korpus obecnej administracji centralnej jest nastawiony na wyłącznie tego typu działalność, urzędnicy mają wykształcenie wykonawcze do określonego urzędu ale nie są przystosowani do współpracy z politykami jako twórcze współdziałanie przy tworzeniu polityki państwowej.
5.3 Wniosek
- Potrzebne jest uświadomienie sobie przez decydentów politycznych iż rządzenie dyrektywami w dół jest złym rozwiązaniem a powinni się oni zająć właściwymi dlań zadaniami. Good governance - dobre rządzenie - zarządzanie sprawami publicznymi.
Profesjonalna administracja na rzecz polityki państwowej musi obsługiwać premiera i każdego z ministrów - czyli rząd - to znaczy - ma służyć mu przy wykonywaniu funkcji politycznej, funkcji rządzenia a nie funkcji administrowania !!!
- ministerstwa jako organizacje powinny posiadać personel wykształcony do obsługi ministra (premiera) jako członka rządu a nie jako organu administracji i wymaga ona całkiem innego profilu wykształcenia urzędników.
6. Dwa poziomy organizacyjne centrum władzy wykonawczej - podział na poziom ministerstwa oraz na poziom władz i instytucji administracji centralnej -
7. organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu
7.1 sekretariaty rządu
- problem - silny związek z polityką
- zadania aparatu centrum rządu: apolityczna - czuwanie nad przebiegiem procedur decyzyjnych oraz koordynowanie działalności administracji centralnej, polityczna - wypracowanie pozycji w sferze polityki i czuwania nad realizacją polityki przyjętej przez rząd i premiera.
- sposoby organizacji:
powierzenie niemal w całości przygotowania decyzji fachowemu zespołowi stałych urzędników (In corpore) oraz minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych doradców politycznych szefa rządu. Ograniczenie zadań urzędu do koordynacji bez szerszego podejmowania kwestii politycznych. (Niemcy)
Oddzielenie zadań typu administracyjnego i prawniczego, powierzając je stałemu aparatowi urzędniczemu - od zadań typu politycznego, oddanych osobnej jednostce organizacyjnej powołanej na zasadzie zaufania politycznego. Rozdzielenie zadań koordynacyjnych od kształtowania polityki na osobne urzędy. (Francja)
Do sekretariatu są oddelegowani z ministerstw urzędnicy na określony czas posiada większy zakres obsługi niż wyżej wymienione obsługa premiera jako ministra służby cywilnej oraz ministrów związanych z urzędem premiera. Zupełnie niezależnie działa zespół organizmów do spraw politycznych ale większość jest obsługiwana przez stały aparat urzędniczy. Dodatkowo są urzędy, które są polityczne a nie są obsadzane stałymi urzędnikami. (Wielka Brytania)
Polska - kancelaria prezesa rady ministrów - obsługuje premiera w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni), obsługuje wicepremierów, ministrów bez teki, prace rady ministrów, prace komitetów rady ministrów stałych i tworzonych ad hoc, pełnomocników rządu, dodatkowo wykonuje poziomą koordynację pracy całej administracji rządowej w poziomie politycznym i administracyjnym.
Szef Kancelarii PRM łączy funkcję z Szefem Służby Cywilnej - funkcja polityczna.
8. ministerstwa a inne agendy administracji centralnej
8.1 modele pozaminsterialnych struktur administracji centralnej
- klasyczny - całość spraw obsługują ministerstwa - model Francji i Niemiec
- pośrednie - (W. Brytania) szefowie agencji nie wchodzą w skład rządu - nie mają charakteru politycznego
- oddzielenia - oddzielone ministerstwa (polityczne) od urzędów centralnych (adm.)
8.2 typy pozaminsterialnych struktur administracji centralnej
- niezależne agencje (regulacyjne i administracyjne) - USA
- jednostki pozaministerialne - Japonia
- Quasi - niezależne organizacje pozarządowe- quasi - sądowe i quasi - administracyjne. - organizmy peryferyjne - poza resortowe - (W. Brytania)
- niezależne władze administracyjne - Francja - ochrona praw administrowanych, obywateli
- dyrekcje generalne - wewnętrzne jednostki organizacyjne ministerstw - Francja oraz -administracja zadaniowa - sztabowa
- administracje zarządzające -
9. zasady organizacji ministerstw
9.1 podział wewnętrznych jednostek (komórek) organizacyjnych
- jednostki o zadaniach wspólnych dla całego ministerstwa - obsługowe Biura - obsługa całego Ministerstwa (prawo, informatyka, audyt, kadry)
- jednostki merytoryczne - Departamenty
Sekretariaty - (funkcje techniczno-sekretarskie) - obsługa ministra, komitetów, rad, zespołów
9.2 szczeble podziału :
- dyrekcja
- wydział
- referat
9.3 zastępcy ministra
- podsekretarze i sekretarze stanu
- sekretarze generalni
9.4 biuro ministra
- urzędy prywatne, prywatny referent
- gabinet ministerialny -
9.5 funkcjonaryzacja i polityzacja
- funkcjonaryzacja administracji - oddelegowanie urzędników z różnych instytucji do pomocy ministrowi - wnoszenie doświadczenia z poprzedniego stanowiska
- polityzacja administracji - powrót urzędnika do pracy w urzędzie po pracy w gabinecie ministra oraz przeniesienie politycznych doświadczeń do pracy w urzędzie.
9.6 zależności między administracją a ministrem
- gabinet jest filtrem między administracja a ministerstwem
- im silniejsza jest pozycja stałego szefa administracji ministerstwa tym słabszy jest polityczny aparat pomocniczy ministra i odwrotnie (Włochy)
10. rządowy proces decyzyjny - kreowanie polityki państwa
Rząd jest przede wszystkim strukturą decyzyjną tak w sferze funkcji politycznych (rządzenia) jak i w sferze funkcji o charakterze administracyjnym (wykonawczym). Chodzi o proces dochodzenia do skutków. Ma postać prawną (uregulowania i akty normatywne)
10.1 Podział decyzji:
- obiecywane przez rząd
- oczekiwane przez społeczeństwo
- zachodzące realnie
10.2
Definicja procesu decyzyjnego
- nielosowy charakter wyboru,
- działanie zorganizowane,
- świadome, nieautomatyczne działanie
- nastawione na osiągnięcie określonego celu
DECYZJE SĄ:
PROGRAMOWALNE - charakter rutynowy, powtarzalny, opracowane procedury prowadzące do podjęcia decyzji
NIEPROGRAMOWALNE - dotyczą spraw nowych, brak schematu postępowania, brak znajomości następstw decyzji
WARUNKI PODJĘCIA DECYZJI - pewność (programowalne), ryzyko (niepewność może wystąpić, prawdopodobieństwo przewidzenia skutków decyzji), niepewność (brak przewidywania, możliwości obliczenia ryzyka) .
PUNKTY ABSORBCJI (NIEPEWNOŚCI) - dotyczą wysokich stanowisk. W administracji rządzi ten kto niepewność absorbuje.
DECYZJE O PEWNOŚĆ - niskie stanowiska
BRAK PEWNOŚCI - decyzje podejmowane przez ludzi o wysokich kompetencjach i zakresie odpowiedzialności. Ten przenosi wiedzę do polityków (ministrów), aby podjęli decyzję.
10.3 Proces decyzyjny polega na:
- rozeznaniu problemu
- ustalenia stanu rzeczywistego i oczekiwanego
- określeniu różnic i możliwości usunięcia
- wyborze dostępnych środków
- działanie przekształcające stan obecna na stan pożądany
10.4 kryteria racjonalności
- skuteczność postępowania
- korzystność działań
- ekonomiczność
10.5 warstwy rządowego procesu decyzyjnego (regulamin nadaje formę prawną)
- prawna - zgodność z konstytucją i ustawami,
- merytoryczna struktura procesu - optymalizacja rozstrzygnięcia podejmowanego w danych warunkach
10.6 charakter rozstrzygnięć
- inicjujące
- cząstkowe - odnoszą się do jednego problemu
- decyzyjne - rozstrzygające
10.7 podział decyzji ze względu na formę prawna
- Normatywne i indywidualne
- źródła prawa
- akty stosowania prawa (powszechne lub akty kierownictwa wewnętrznego)
- pozanormatywne - analityczno programowe
10.8 Akty o charakterze programowym
- szczegółowe
- ogólne
- np program restrukturyzacji górnictwa
Narodowa strategia rozwoju regionalnego
Krajowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego
10.9 Fazy stałe procesu decyzyjnego
- inicjatywa - premier, ministrowie, administracja rządowa - najczęściej( rutynowe), programu partii, media, gospodarcze, samorządowe, związki zawodowe, lobbyści - informują polityków, grupy interesu - za pośrednictwem osób lub instytucji specjalistycznych.
- opracowanie projektu rozstrzygnięcia i formalne zgłoszenie - opracowanie w ministerstwie właściwym lub w kancelarii premiera, specjalnie powoływane organy rządowe, urzędy centralne, departamenty merytoryczne, czy prawno-legislacyjne, czasem ciała zewnętrzne - eksperci, nie inicjują, ale opracowują , przewaga czynnika naukowego. Ważna współpraca czynnika urzędniczego z politycznym. Ważne zasady tworzenia prawa. Prawo tworzone od tego poziomu.
- uzgodnienie - ze stronami zainteresowanymi, konsultacje zewnętrzne, uzgodnienia międzyresortowe do koordynacji. Polska - zanim projekt trafi do uzgodnień trafia do UKIE (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej- obsługiwany przez Komitet Integracji Europejskiej). Rządowe Centrum Legislacji (RCL - bezpośrednio podlega Premierowi, obecnie urząd, kiedyś departament) opiniuje, czy jest zgodne z Konstytucją, rozporządzenie czy zgodne z ustawą, czy zastosowano odpowiednią technikę prawodawczą. Czasem trafia do RL, czyli Rady Legislacyjnej przy Prezesie RM (naukowcy).UKIE wysyła do ministerstw, jeśli rozporządzenie RM idzie do KRM (Komitetu Rady Ministrów - sekretarze i podsekretarze stanu - wiceministrowie). Gdy brak decyzji idzie do Rady Ministrów.
- podjecie rozstrzygnięcia - na posiedzeniu Rady Ministrów - formalne zamknięcie procedury.
OCENA SKUTKÓW TEJ DECYZJI, SKUTKÓW REGULACJI
- podczas podjęcia inicjatywy
- podczas opracowywania - konsultacja z wszystkimi na których ta regulacja może oddziaływać.
DECYZJA DELIBERATYWNA, DYSKURSYWNA, PARTYCYPACYJNA - aby uznać decyzję za demokratyczną nie wystarczy prawne usankcjonowanie, ważny też proces podjęcia decyzji. Ustawa cieszy się większą legitymizacją, gdy wcześniej doszło do dyskusji.
ZASADY TECHNIKI PRAWODAWCZEJ (rozporządzenie Prezesa RM) - jak ma wyglądać szata graficzna, jak się redaguje ustawy, jaka kolejność przepisów. Ustawę tworzą legislatorzy.
PRZEPISY PRZEJŚCIOWE - obowiązują do czasu uchwalenia nowej ustawy
11 Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji centralnej III RP
11.1 Zasady i mechanizmy działania muszą spełniać:
- wygodne - dla rządzących, klasę polityczna oraz urzędników
- racjonalne - reakcja na wyzwania i skuteczność nadzoru administracji
Problem pojawia się kiedy między tymi wymogami pojawia się rozziew. System jest nieracjonalny.
PRODUKTY PROCESU DECYZYJNEGO
Które służą kształtowaniu polityki (podobna do fuzji rządzenia), decyzje o charakterze ogólnym, politycznym bez szczegółów.
Produkty regulacyjne, alokujące środki programowe, organizacyjne, personalne
Akty normatywne, regulacyjne często przybierają tę formę, raczej są ich typy, nie klasyfikacja
Produkty Policy Papers (W. Brytania), w Polsce brak, zielone i białe księgi analityczne i robocze.
Zielona księga - wprowadzenie do dyskusji
Biała księga - podsumowanie dyskusji i propozycja
Polska - teczka żółta (politycy)
DWA MODELE FINSOWANIA
- W. BRYTANIA, USA, DANIA - budżet nie finansuje partii, ale są limity krajowe
- POLSKA - jeszcze budżet
Historia
- Od II RP prawdziwa władza polityczna jest poza rządem - osobista pozycja Marszałek Piłsudski
- Polska Ludowa - partia rządziła rządem, Biuro polityczne sprawowało władzę omnipotentną do tego z obcego nadania
- rządy AWS -UP - brak zaplecza instytucjonalnego i obsługi organizacyjnej
- po wyborach w 2001 - szef rządu był jednocześnie liderem politycznym partii i kierownikiem polityki państwa - realny ośrodek władzy politycznej, podlegał zinstytucjonalizowanej kontroli politycznej oraz odpowiedzialności opisanej w konstytucji.
wpływy zagraniczne
- pomieszanie tendencji
- wzory radzieckie -
- model Niemiecki - ustawowo jest wpisany w ustawę o radzie ministrów - aparat pomocniczy rządu - jest rozbudowany i zajmował się nie tylko obsługą premiera i rządu działającego In corporare lecz również wieloma kwestiami o charakterze administracyjnym ( do 1996 r Urząd rady ministrów)
- po 1997 - Kancelaria Prezesa rady Ministrów - jako techniczne centrum rządu o typowo sztabowym charakterze jak w WLK B lub FR.
Reorganizacja administracji
- ustawy z 1996-1999 - stworzyły jedynie możliwości do zmiany
- nowelizacja ustawy z 1999 o działach administracji rządowej - nie pociągnęła za sobą jakościowych zmian
TEZA 6: SAMORZĄD TERYTORIALNY
Zarówno w Europie jak i na świecie występują państwa o różnych podziałach administracyjnych. Poza państwami najmniejszymi, nie ma tak naprawdę krajów o podziale jednostopniowym. Najwięcej państw jest o podziale trójstopniowym, a występują jeszcze 2 i 4 stopniowe. Tych o podziale czterostopniowym jest bardzo mało i są w zaniku.
Obecnie w Polsce występuje podział trójstopniowy. Podstawową jednostką organizacyjną, zapisaną w konstytucji jest gmina. Konstytucja nie rozstrzygnęła podziału administracyjnego, gdyż w trakcie jej uchwalania trwały prace nad nowym podziałem terytorialnym Polski. Tak więc jak już wspomniałem została zapisana gmina jako podstawowa jednostka administracyjna kraju. W tej chwili mamy jeszcze powiaty, które składają się z gmin i województwa, które składają się z powiatów.
Podział administracyjny powstaje w sposób historyczny lub racjonalistyczny. Historyczne tworzenie jednostek administracyjnych polega na oparciu się na historii (ciężko się domyślić). W ten sposób powstały angielskie parafie. Sposób racjonalistyczny polega na sztucznym tworzeniu jednostek administracyjnych - w zależności od sieci szpitali, szkół i innych jednostek użyteczności publicznej. W ten sposób powstały departamenty we Francji czy powiaty, województwa w Polsce.
W Polsce komunistycznej, tworzenie jednostek organizacyjnych miało za zadania zerwanie z historią, a obecny podział miał doprowadzić Polskę do stanu, żeby nasze województwa mogły być partnerami dla jednostek z innych krajów - chodzi o ilość mieszkańców danej jednostki - w Polsce obecnie jest w województwie średnio 2400000 mieszkańców, a średnio w zagranicznej jednostce administracyjnej ok. 3000000 mieszkańców.
Bardzo istotną zasadą władzy jest tzw. dualizm niemiecki. Polega on na tym, że w poszczególnych jednostkach administracyjnych występuje zarówno przedstawiciel ogólnej władzy rządowej jak i przedstawiciel władzy samorządowej. Jest to zasada, która nie jest znana i używana we wszystkich krajach - wiele krajów unika takich rozwiązań, a niektórzy filozofowie twierdzą wręcz, że rządzić trzeba z daleka, a administrować z bliska, więc w jednostkach administracyjnych powinna być tylko władza administracyjna czyli samorząd. W Polsce w gminach i powiatach nie ma przedstawiciela ogólnej władzy rządowej. Bywają przedstawiciele specjalni, ale nie ma o kompetencji ogólnej. Jednak już w województwie jest przedstawiciel władzy rządowej o kompetencji ogólnej czyli wojewoda. Oczywiście są władze samorządowe jak prezydent, wójt, burmistrz, sejmik województwa etc.
Bardzo ważne, jeszcze wspomnieć o zasadzie pomocniczości. Podejrzewam, że dla nas wszystkich jest to oczywiste, ale musimy pamiętać, że zadania idą od dołu - dopiero jak gmina nie może sobie z czymś poradzić to może pomóc rozwiązać jej problem powiat i później jest województwo. Nie może mieć miejsca sytuacja, że decyzję za gminę podejmuje powiat, czy województwo. Oczywiście istnieją takie sytuacje, że powiat, czy województwo przekazuje (zleca, lub powierza) wykonanie jakiejś pracy administracji ze szczebla niższego. W takim wypadku jednak, musi zapłacić za taką pracę lub przekazać administracji niższej pieniądze przeznaczone na wykonanie danej np. usługi.
Władza rządowa w jednostkach administracyjnych.
Pierwszy sposób - Przedstawiciele władzy rządowej skupiają się wokół urzędu administracji ogólnej i w miarę możliwości ogranicza się władzę specjalną (szczególną) i rozproszoną, które nie są zależne od urzędu ogólnego. Przykład: Francja
Drugi sposób - wiele jednostek o charakterze specjalnym, rozproszonych i zarządzanych centralnie, brak jednego urzędu o kompetencji ogólnej. Przykład: USA
Trzeci sposób - powierzenie rządzenia samorządowi lokalnemu i ograniczenie do minimum jednostek o charakterze specjalnym. Brak organu rządowego o kompetencji ogólnej, ale niezależny organ o kompetencji zdecentralizowanej, oraz o kompetencji szczegółowej.
W Polsce na poziomie województw mamy przewagę sposobu pierwszego (wojewoda + samorząd lokalny), a na poziomie gmin i powiatów zdecydowanie króluje sposób trzeci.
W obecnym świecie możemy przyjąć za regułę przynajmniej 2 stopniową władzę samorządową. Na najniższym szczeblu administracji jest władza samorządowa i przynajmniej na jednym wyższym. W Polsce akurat na tych 2 szczeblach (gmina i powiat) mamy czystą administrację samorządową. Rada powiatu (15-60 osób) nie może uchylać decyzji rady gminy (15-45). Warszawa odmienna ustawa ok. 60 osób. Sejmik województw 25 i więcej. Zarządy: gmina - 1, powiat - 4-6, województwo - 5.
Inną regułą jest to, że kolejne szczeble administracji samorządowej nie uważa się za wyższe, ale za powołane do innych spraw. Zgodnie z zasadą pomocniczości najwięcej spraw jest przekazywane samorządom gminnym. Jednak gmina nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. Ograniczenia te wynikają z tego, że gminy z reguły i z założenia są małe. Żeby nie doprowadzać do interwencji ze strony administracji rządowej, w takich sytuacjach stosuje się zasadę pomocniczości i sprawy na potrzeby gminy, których ona nie może sama załatwić, wykonuje powiat, jako większa jednostka administracji samorządowej.
Samorząd ma organy uchwałodawcze i wykonawcze. Oczywiście członkowie organów uchwałodawczych pochodzą z wyborów bezpośrednich. Organy wykonawcze pochodzą z reguły z wyboru. Wyboru dokonują organy uchwałodawcze z pośród swoich członków. W USA organy wykonawcze pochodzą z wyborów bezpośrednich.
W Polsce od 2002 roku organ wykonawczy w gminie przestał być kolegialny, stał się jednoosobowy i pochodzi z wyborów bezpośrednich (burmistrz, wójt, prezydent).
Po 1990 roku w Polsce obowiązuje nowa ustawa o samorządzie lokalnym. Zniesiono zdekoncentrowane jednostki rządowe. Zgodnie z nią podstawową komórką administracyjną jest gmina. Jej władza ma kilka aspektów:
Organizacyjny i personalny - Własne organy i struktury, możliwość obsadzania stanowisk w firmach gminnych,
Administracyjny - możliwość administrowania i stanowienia prawa na własnym terytorium,
Ekonomiczny - uprawnienia majątkowe, właścicielskie, środki finansowe, szczątkowe prawo stanowienia podatków,
Polityczny - wolne wybory oparte o interes lokalny, a nie całego kraju,
Prawy - osobowość prawna, odrębna podmiotowość w prawie publicznym.
W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze - sołectwa, dzielnice. Gmina jako jedyna ma prawo określania lokalnych podatków (rolne, leśne)!! Gminy mogą wydawać akty prawne. Może bronić się w sądzie administracyjnym, wojewoda może przegrać. Gmina samodzielnie obsadza stanowiska w instytucjach samorządowych.
Polska konstytucja zakłada decentralizację regionalną, więc oddanie władzy w dół nie jest prezentem, a obowiązkiem władzy centralnej. Tak samo konstytucja mówi o samorządzie lokalnym i regionalnym. Do lokalnego zaliczamy obecnie gminy i powiaty a do regionalnego województwa.
W województwie władzę sprawuje przedstawiciel rządu wojewoda, który ma władzę kontrolną nad samorządem wojewódzkim.
1997 - Konstytucja podstawowa jednostka - gmina, powiat powstał w drodze ustawy.
PODZIAŁ ZADAŃ I KOMPETENCJI:
GMINA i WOJEWÓDZTWO - klauzura generalna (ogólny przepis pozwala na interpretację podmiotowi wykonującemu) gmina - zadania lokalne (szkolnictwo, oczyszczanie), podobne zadania województwo o znaczeniu regionalnym.
POWIAT - zamknięte wyliczenie kompetencji
ZADANIA WŁASNE - o znaczeniu lokalnym lub regionalnym (własne finansowanie, nadzór tylko zgodności z prawem)
ZLECONE - z zakresu adm. rządowej związane z polityką ogólnopaństwową (dowody osobiste, wybory do sejmu)
ZLECONE - na mocy ustawy (dowody osobiste)
Porozumienia zlecone w dół
ZLECONE - z budżetu państwa - ścisły nadzór - mogą być dotowane.
ZLECONE - zadania charakteru rządowego terytorialnemu organowi, ale z przekazaniem też instytucji.
WOJEWÓDZTWO - adm. rządowa ogólna - wojewoda, rządowa szczegółowa - służby, inspekcje (podległość służbowa, nie są pracownikami samorządowymi), adm. lokalna - samorząd województwa
POWIAT - adm. rządowa ogólna - brak, rządowa szczegółowa - jak wyżej, adm. lokalna - starosta powołuje opiniuje, rada powiatu ustala wytyczne
NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM MA PREZES RADY MINISTRÓW, WOJEWODA.
NAD FINASAMI - RADA OBRACHUNKOWA
1 stycznia 1999 roku zgodnie z nową ustawą o podziale administracyjnym kraju, Polska została podzielona na 2489 gmin (to nie uległo zmianie), 308 powiatów i 16 województw. Zgodnie z konstytucją podział administracyjny i podział władzy ma stanowić gwarancję decentralizacji władzy publicznej, sam podział ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zdolność do wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.
KADRY ADMINISTRACJI
Jest to bardzo ważne zagadnienie - rekrutacja, status.
Odpowiednie obsadzanie stanowisk - wykwalifikowane i umotywowane, status formalny i materialny ma odizolować od bieżącej polityki i od prywatnej przedsiębiorczości.
III Republika FR - hasło - rządy i parlamenty odchodzą a administracja pozostaje.
Dwa rodzaje (modele) rekrutacji urzędników:
1. angielski/niemiecki - model służby cywilnej. Urzędnik służby cywilnej to służba publiczna tutaj niewiele do powiedzenia ma polityka.
Państwowa służba cywilna jest to profesjonalna grupa administratorów związana stabilnym stosunkiem służbowym z Państwem. (Szwecja - Traktowana jako sędziowie z określonymi gwarancjami niezawisłości), (Francja - bardzo długo nie było stabilizacji stosunku służbowego)
2. model amerykański - model łupów, każdy prezydent sprowadza swoich urzędników, formalne odrzucenie stabilizacji.
Model idealny - po doświadczeniach większości krajów demokratycznych - oddzielenie polityków wybieranych na kadencje od urzędników sprawujących urzędy, tak długo jak cechuje ich good behaviour. Podstawą jest to, że służba cywilna nie może sama wydawać ustaw i aktów normatywnych ani nie może tworzyć polityki, powinna tylko doradzać i wypełniać instrukcje szefów politycznych pozostając bezstronna.
To są bardziej modele historyczne. Obecnie funkcjonują modele kariery i stanowisk.
Model Kariera - powoli stopniowo. Podstawą jest egzamin. Pozwala ocenić przydatność kandydata do poszczególnych stanowisk służby cywilnej i w ogóle do pracy w służbie cywilnej. Po dostaniu się już do służby cywilnej czeka człowieka długa kariera i awanse. Zakłada stopniową karierę - od dołu hierarchii do góry. Wstępuje się do służby na zasadzie dożywotniej. Urzędnika zatrudnia państwo a nie dany urząd, jego status określają przepisy prawa publicznego- np. wynagrodzenia, renty, emerytury. (Francja, Niemcy, Hiszpania, Belgia, Grecja, Portugalia, Austria.
Model Stanowisk (pozycyjny) - rekrutacja na konkretne stanowiska - badania konkretnych kompetencji, niezależnie od posiadanych dyplomów i formalnego stażu pracy, a zatrudnienie nie jest dożywotnie. Egzamin ma wskazać przydatność człowieka na dane stanowisko. (Wielka Brytania, Szwecja, Włochy, USA, Dania, Holandia, Finlandia). Model odwołuje się do sektora prywatnego - szczególnie rekrutacja oraz metody wynagrodzeń oraz emerytur.
Nowa Zelandia - jako wzór nowych rozwiązań - zakwestionowano zasadę istnienia szczególnego korpusu służby cywilnej. Wychodząc poza model stanowisk - zasada naboru rynkowego - czy system menadżerski - odpowiadający sektorowi prywatnemu. Jest to jednak bardziej nowy kierunek rozwoju dotychczasowych modeli niż samodzielny model.
W praktyce występują też modele pośrednie. W Polsce jest stosowany model kariery i stanowisk.
Porównanie krajów w tej dziedzinie jest niesamowicie trudne
We Francji za urzędników uznaje się nauczycieli, w USA urzędnikiem federalnym jest listonosz. Te różnice uniemożliwiają porównanie tej kategorii w różnych krajach.
Pracownicy administracji rządowej - podział ogólny:
Wyżsi urzędnicy - ci którzy podejmują decyzje lub przygotowują je merytorycznie - w ich obrębie wytwarza się grupa generalistów - zdolni do zajmowania najwyższych stanowisk w różnych działach administracji, gdzie następuje bliski kontakt z polityką, potrzebują ogólnej wiedzy o administrowaniu i procesach politycznych, gospodarczych i społecznych niż wiedzy specjalistycznej.
średni personel administracyjny
personel pomocniczy
personel obsługi
USA
- 8 kategorii urzędników -
najwyżsi urzędnicy - powoływani przez prezydenta za radą i zgodą senatu- odpowiednicy ministrów, sędziowie Sądu najwyższego - typowe stanowiska polityczne.
2 i 3 grupa to starsza służba wykonawcza - opłacana por. do sektora prywatnego, przesuwana pomiędzy różnymi resortami i starsza służba zagraniczna
4 - grupa nieliczna - starszego szczebla
5 - kategoria płatnych manadżerów w systemie zasługi
6- niemenagerów - przedstawicieli
7 - pracownicy ogólni
8 - pracownicy fizyczni
- Prezydent powołuje za radą i zgodą senatu 600 urzędników (ambasadorowie, dyplomaci, etc.)
- Ogólnie Prezydent powołuje ok. 3000 urzędników. Licząc od góry 4 kategorie to powołania polityczne.
- Działa centralny urząd odpowiedzialny za rekrutację - Urząd Zarządzania Personelem
- 90% - profesjonalna stała administracja - 10% tradycja systemów łupów
- urząd zarządzania personelem + kolegium badania kwalifikacji w tym urzędzie
Wielka Brytania
- Silne oddzielenie sfery administracyjnej od politycznej
Premier - jest ministrem służby cywilnej
- Jest powoływanych kilku doradców politycznych w każdym ministerstwie (bez ministra). Najwięcej w MF - 6
- Urzędnicy są oddzieleni od polityków politycznie, ale są bardzo blisko jeżeli chodzi o klasy społeczne. Dzięki temu lepiej się dogadują.
- około 50% to urzędnicy administracyjni - pozostali to grupa przychodu wewnętrznego, ubezpieczeń społecznych, zawodowa i technologiczna, sekretarska i naukowa.
Urzędnicy administracyjni - najwyższa grupa to struktura otwarta, urzędnicy wykonawczy i na końcu sekretarze.
Doradcy polityczni są rekrutowani spoza aparatu administracyjnego, mają status urzędników czasowych, z innymi urzędami i urzędnikami mogą nawiązywać tylko formalne kontakty, za zgodą stałych szefów tych urzędów. Ich nominacja jest dokonywana przez premiera lub właściwego ministra na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu.
Pozwala to zachować neutralność i profesjonalizm - stąd też nazywamy to zarządzaniem zasobami ludzkimi.
- Komisja służby cywilnej, urząd służby cywilnej i nauki
Francja
- politycy w urzędach
- Za pomocą gabinetów promuje się urzędników powiązanych politycznie - doświadczonych, ale o określonych poglądach politycznych
- wspólnota polityczna - gabinet polityczny
- gabinety polityczne mają pomagać ministrowi - kierować danym działem
- jest podział na korpusy - przejście z korpusu do korpusu jest bardzo rzadkie
- funkcjonaryzacja polityki (urzędnicy w polityce) - polityzacja administracji (politycy w administracji) - w gabinetach są najczęściej czasowo oddelegowani urzędnicy
Cztery klasy A, B, C, D
- klasa A - niejednolita - nauczyciele, korpusy techniczne, korpusy administracyjne
- wielkie korpusy państwowe - elitarne - rady stanu, dyplomatyczne, finansowe, pochodzą z Narodowej szkoły administracji
- wyższe stanowiska - nominacje pozostają w gestii rządu - wszystkie stanowiska podporządkowane premierowi, ministrom, - np. sekretarz generalny rządu itp…
- urzędnicy polityczni
- generalna dyrekcja administracji i służby publicznej
Niemcy
- sprawy administracji - Ministerstwo spraw wewnętrznych
podział urzędników:
- urzędnicy - mają status publiczno-prawny - służba wyższa (w jej obrębie są urzędnicy polityczni również - jest to funkcja zbliżona do członków gabinetów we Francji), służba wykonawcza, służba średnia, służba podstawowa
- niżsi funkcjonariusze - zasady ogólne prawa pracy
- pracownicy - zasady ogólne prawa pracy
- prawnicy
Nabór urzędników:
1. model scentralizowany (USA, Francja, Włochy) - jeden urząd, który zajmuje się rekrutacją, tworzy program dokształcania,
2. model rozproszony - każde ministerstwo same sobie rekrutuje (Skandynawia, Hiszpania i od niedawna w Polsce)
PRACOWNICY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ W POLSCE
Regulują 4 ustawy
- ustawa z 1981 roku o wynagrodzeniach osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe,
- ustawa z 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych
- ustawa z 2006 roku o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych
- ustawa o służbie cywilnej
Można powiedzieć, że są 4 kategorie urzędników:
Kierownicze stanowiska państwowe (premier, wicepremier, ministrowie, szef KPRM, sekretarze stanu, kierownicy UC, wojewodowie i wicewojewodowie)
Wysokie stanowiska państwowe - centralne organy administracji rządowej, prezesi agencji państwowych, prezesi funduszy państwowych, kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych podlegli premierowi albo ministrom (rządowe centrum legislacji), dyrektorzy generalni, dyrektorzy departamentów, sekretarz rady ministrów, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży z wyłączeniem służb mundurowych.
Służba cywilna - członkowie korpusu służby cywilnej. (urzędnicy służby cywilnej i pracownicy służby cywilnej).
Wymagania
- obywatel polski,
- nie może być karany za przestępstwo umyślne,
Taka osoby może stać się pracownikiem służby cywilnej. Po 2-3 latach pracownik służby cywilnej może ubiegać się o mianowanie na urzędnika służby cywilnej. W tym wypadku musi spełnić dodatkowe wymagania:
- magister
- co najmniej jeden język obcy z UE
- przejść postępowanie kwalifikacyjne prowadzone przez KSAP (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej)
Urzędnik S.C. - mianowanie
Pracownik S.C. - umowa o pracę
Stanowiska w korpusie S.C. dzielą się na 5 podkategorii:
A - stanowiska średniego szczebla zarządzania (główni specjaliści ds. legislacji)
B - stanowiska koordynujące (naczelnik wydziału)
C - stanowiska samodzielne (rada ministrów, główni specjaliści)
D - stanowiska specjalistyczne (starszy specjalista, specjalista, referent)
E - stanowiska wspomagające (podreferent, referent, sekretarz)
Pracownicy urzędów państwowych - urzędnicy państwowi i pozostali pracownicy urzędów państwowych
Urzędnicy państwowi - występują już tylko poza rządem
Pozostali - zatrudnieni w ministerstwie, a nie należący do powyższych kategorii (sprzątaczka, czy inni pracownicy, którzy nie muszą mieć żadnego wykształcenia)
W Polsce korpus służby cywilnej, czyli jego pracownicy i urzędnicy, miał być bezstronny. Stanowiska dyrektorów generalnych i dyrektorów departamentów są wysokimi stanowiskami państwowymi. W każdym momencie rząd może ich powoływać i odwoływać i przez to takie stanowiska nie są niezależne i bezstronne. Aby zostać urzędnikiem służby cywilnej należy mieć zdany państwowy egzamin, znać przynajmniej jeden język i mieć wyższe wykształcenie. Nazwy departamentów mogą zmieniać swoje nazwy (dodaje się drobna zmianę w kompetencjach i można zwalniać ludzi). Apolityczność występuje w wielkiej Brytanii.
12
sfera politycznego kierownictwa. Premier kieruje ministrami i koordynuje ich pracę. Na rysunku nie zaznaczono ministrów wyznaczonych do zadań. Których obsługuje P.RM. doradztwo polityczne członków RM. - gabinety: szef gabinetu RM współdziała z szefami gabinetów.
Kierownictwo organizacyjnej obsługi Rządu i zarządzanie zasobami instytucjonalnymi administracji - szef kancelarii P.RM współdziała z dyrektorami generalnymi w KP RM i ministerstwach, którym podlegają dyrektorzy departamentów obsługi w KP RM i w ministerstwach (także w urzędach centralnych administracji rządowej i w urzędach wojewódzkich - poza rysunkiem). Szefowi KPRM podlega również centrum legislacyjne rządu i rządowe centrum studiów strategicznych. W tym zakresie znajdują się też podległe P.RM wydzielone urzędy centralne, przy pomocy, których premier wykonuje swoje funkcje związane z zarządzaniem zasobami administracji rządowej i kieruje nią.
sfera zarządzania merytorycznego PRM i ministrowie wykonują zadania publiczne określone ustawami zazwyczaj za pośrednictwem właściwych wiceministrów którym podlegają departamenty merytoryczne w KP RM i ministerstwach. Nadto prezes RM i ministrowie nadzorują prace centralnych urzędów administracji rządowej i organów administracji terenowej - zespolonej pod zwierzchnictwem wojewodów oraz niezespolonej. Podstawą organizacji zarządzania merytorycznego są działy administracji rządowej, określone ustawowo, z których buduje ministerstwa, w konsekwencji ustalenia przez Premiera podziału tek (odpowiedzialności publiczno - prawnej miedzy ministrami.)