Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju regionalnego Polski

Jacek Szlachta

1. Założenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej w latach 2000-2006
Podstawową przyczyną zainteresowania polityką rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej były zróżnicowania regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Dlatego już w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku przyjęto następujący zapis: "Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych". Deklaracja ta zobowiązywała do podejmowania działań przez kraje członkowskie i przez wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej organizacji. Znacznie bardziej precyzyjny zapis został przyjęty w roku 1987 w Jednolitym Akcie Europejskim, którego artykuł 130A stwierdza: "W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów". W artykule 130B stwierdzono, że osiąganie tych celów jest wspomagane działaniami podejmowanymi przez Fundusze Strukturalne (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), Europejski Bank Inwestycyjny i inne istniejące instrumenty finansowe.

Celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej organizacji. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także dla obszarów bogatych, nie wspominając o interesach całej organizacji. Spójność (kohezja) rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej. Spójność społeczna charakteryzowana jest zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów osiąganych w danym czasie.

Ocena sytuacji w tym zakresie jest przedmiotem przygotowywanych co trzy lata dla całej Unii Europejskiej raportów na temat spójności społeczno-ekonomicznej, które są akceptowane przez Komisję Europejską i kraje członkowskie; ostatnie cztery zostały przyjęte w latach 1991, 1993, 1996 i 1999¹. W raporcie kohezyjnym z 1999 roku specjalny rozdział poświęcono problemom spójności w krajach kandydackich.

Istotne znaczenie dla oceny spójności w układzie przestrzennym mają także strategiczne studia dotyczące rozwoju społecznego, ekonomicznego i przestrzennego Unii Europejskiej w okresie perspektywicznym. Uczestniczą w nich wszystkie kraje członkowskie (ministrowie odpowiadający za politykę przestrzenną) oraz Komisja Europejska (DG Regio), a przewodnictwo zmienia się co sześć miesięcy, tak jak w całej Unii Europejskiej. Ich efektem są kolejne raporty "Europa 2000. Perspektywy rozwoju terytorium Wspólnoty" z roku 1991, "Europa 2000 Plus. Współpraca dla rozwoju terytorialnego Europy" z roku 1994, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. Pierwszy wstępny raport" z roku 1997, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. W kierunku zbilansowanego i trwałego rozwoju terytorium Unii Europejskiej" z roku 1999².

Wyrazem znaczenia polityki rozwoju regionalnego są m.in. funkcje koordynacyjne Dyrekcji Generalnej Regio ds. Polityki Regionalnej (poprzednio DG XVI), uczestniczenie w polityce regionalnej wielu innych dyrekcji generalnych oraz systematycznie rosnący udział środków przeznaczanych na wspieranie rozwoju regionalnego w całości wydatków Wspólnoty. Obecnie jest to druga co do wielkości pozycja wydatków budżetowych Unii Europejskich. Przedmiotem zainteresowania polityki regionalnej Unii Europejskiej są obszary problemowe określane Celami. Instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej są cztery fundusze strukturalne, z których ponad połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Pozostałe fundusze to: Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Instrument Finansowy dotyczący Rybołówstwa. W krajach w których produkt krajowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 90% wielkości przeciętnej rejestrowanej w całej Unii Europejskiej funkcjonuje Fundusz Spójności służący realizacji inwestycji w sferze infrastruktury technicznej (transeuropejskich sieci infrastrukturalnych) oraz w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Uzupełniające znaczenie mają Inicjatywy Wspólnoty służące rozwiązaniu specyficznych problemów rozwoju społeczno-ekonomicznego występujących w tej organizacji.

Polityka rozwoju regionalnego planowana jest w okresach wieloletnich, obecny dotyczy lat 2000-2006 (siedmiu lat). Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków ze strony polityki regionalnej Unii Europejskiej są Cele. Lista Celów tej polityki została ograniczona do trzech, dwu zorientowanych regionalnie, trzeciego z nich horyzontalnie.

Podstawowy pozostaje w dalszym ciągu Cel 1; czyli oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu produktu krajowego brutto na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniżej 75% w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej. Regiony tego celu powinny pozostać podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając około 70% całości nakładów przeznaczanych na interwencję w tej sferze. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej Unii Europejskiej. Dodatkowo przewiduje się zastosowanie w ramach tego Celu specyficznych rozwiązań dla obszarów cechujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia wynoszącą poniżej 8 osób na kilometr kwadratowy, co dotyczy dwu państw skandynawskich - Finlandii i Szwecji.

W odniesieniu do wszystkich regionów stojących przed wyzwaniami (potrzebami) głębokiej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej zaproponowano "nowy" Cel 2. Jego zakres dotyczy obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych regresem społeczno-ekonomicznym oraz przeżywających problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. W przypadku tego Celu powinna nastąpić koncentracja przestrzenna środków na obszarach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz ograniczenie zasięgu przestrzennego w porównaniu ze "starym" celem 2, dlatego udział ludności zamieszkałej na tych obszarach nie może przekroczyć 18% ludności Wspólnoty. Zakłada się, że na restrukturyzację regionalną tych obszarów przeznaczy się niecałe 12% całego budżetu.

Komisja Europejska zaproponowała kreowanie nowego Celu 3, jedynego zorientowanego horyzontalnie, służącego wspieraniu działań w regionach nie uwzględnionych w zakresie Celu 1 i 2, a dotyczących adaptacji i modernizacji ich systemów edukacyjnych, szkoleniowych oraz zatrudnienia. Oznacza to koncentrację uwagi i środków na problemach modernizacji rynków pracy. Podstawą działań ma być, tak jak na innych obszarach problemowych, wieloletni plan przedsięwzięć podejmowanych w regionie w sferze zatrudnienia. Cel 3 ma promować działalność prowadzoną w czterech sferach dotyczących:

• wspierania pozytywnych dostosowań społeczno-ekonomicznych,

• tworzenia systemów szkolenia i edukacji obejmujących cały okres życia zawodowego,

• rozwijania aktywnych polityk na rynku pracy skierowanych przeciwko wysokiemu bezrobociu,

• ograniczania sytuacji wykluczenia z rynku pracy znaczących grup społeczeństwa oraz dyskryminacji różnych grup ludności.

Na realizację zadań Celu 3 przewidziano około 12% ogółu środków.

Pewna istotna zmiana została zaproponowana w odniesieniu do Inicjatyw Wspólnoty, których zamiast trzynastu jak w latach 1994-1999 pozostało tylko cztery. Dotyczą one: współpracy transgranicznej zarówno w aspekcie przygranicznym jak i regionalnym (INTERREG), zwalczania nierówności na rynku pracy (EQUAL), wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich (LEADER) oraz restrukturyzacji i odnowy miast znajdujących się w sytuacji kryzysowej (URBAN). Środki przeznaczane na Inicjatywy Wspólnoty mają zostać ograniczone z 9% do 5% całego budżetu polityki strukturalnej.

Istotne znaczenie w polityce strukturalnej Unii Europejskiej odgrywa Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Jego funkcją jest oddziaływanie na trwały rozwój społeczno-ekonomiczny Wspólnoty poprzez udzielanie pożyczek oraz gwarancji kredytowych dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. EBI działa jednocześnie jako bank i jako instytucja Wspólnoty wspierając rozwój słabiej rozwiniętych regionów. EBI udziela pożyczek z własnych środków. Podstawowymi ich kierunkami są: obszary zacofane w rozwoju oraz regresu przemysłu, polityka energetyczna Wspólnoty, przedsięwzięcia infrastrukturalne w zakresie transportu i telekomunikacji, ochrona środowiska przyrodniczego, wsparcie sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz międzynarodowa konkurencyjność przemysłu Wspólnoty. Finansowanie rozwoju regionalnego stało się od wielu już lat najważniejszym priorytetem EBI. Obecnie wspieranie przedsięwzięć związanych z rozwojem regionalnym stanowi około 60% finansowania ze środków własnych tej instytucji.

Na Szczycie Unii Europejskiej jaki odbył się w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyjęto budżet tej organizacji w latach 2000-2006. Przewiduje się dalsze ograniczenie udziału środków przeznaczanych na Wspólną Politykę Rolną (CAP) oraz pewne zwiększenie udziału nakładów przeznaczanych na politykę strukturalną. W okresie tym planuje się wzrost budżetu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z 28,6 mld euro średniorocznie w latach 1994-1999 do 39,3 mld euro średniorocznie w latach w latach 2000-2006 (w cenach stałych z 1997 roku), co stanowi wzrost w ujęciu realnym o ponad 37%. Oznacza to dalszy wzrost udziału nakładów na politykę rozwoju regionalnego, do około 0,46% produktu krajowego brutto całej Unii Europejskiej. Wydatki na rzecz polityki strukturalnej będą w związku z tymi zmianami stanowiły około 37% budżetu tej organizacji. Dodatkowo w ramach tytułu rolnictwo przewiduje się wydatkowanie 5% budżetu na wspieranie rozwoju terenów wiejskich. W sumie więc nakłady na wspieranie rozwoju regionalnego i terenów wiejskich będą stanowiły w latach 2000-2006 około 42% wydatków budżetowych Unii Europejskiej.

Inne istotne ustalenia proponowane w dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza", które zostały zaakceptowane na Szczycie w Berlinie dotyczą:

• maksymalnej wielkości transferów środków europejskich na rzecz starych i nowych krajów członkowskich, które nie mogą przekraczać 4% produktu krajowego brutto w skali rocznej. Pułap ten w relacji do budżetu państw aktualnych i przyszłych beneficjentów wynosi 15-20%, czyli są to potencjalnie olbrzymie strumienie środków;

• minimalnego poziomu montażu finansowego środków europejskich ze strony państw beneficjentów, który został utrzymany na poziomie 25%. Oznacza to, że każde 3 euro z Unii Europejskiej musi zostać uzupełnione 1 euro z strony kraju beneficjenta. Uwzględniając koszty związane z przygotowaniem projektów, obciążenie środków krajowych WATem podczas gdy środki europejskie są z tego zwolnione oraz konieczność wyprzedzającego finansowania które jest następnie refundowane przez Unię Europejską faktyczny poziom montażu jest znacznie wyższy. Jest to bardzo ostre obciążenie dla państw i regionów słabszych ekonomicznie,

• Wyboru obszarów problemowych Celu 1 na poziomie regionów typu NUTS II (Nomenclature of Units for Territorial Statistics - nomenklatura jednostek dla statystyki terytorialnej), natomiast obszarów problemowych Celu 2 i obszarów będących beneficjentami Inicjatywy Wspólnoty INTERREG na poziomie regionów typu NUTS III³.

• Zdecydowanego priorytetu ze względu na alokowane środki dla obszarów Celu 1 o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego.

2. Prognoza transferów finansowych na rzecz krajów kandydackich w latach 2000-2006
Jak już stwierdzono wcześniej Szczyt Unii Europejskiej jaki się odbył w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyniósł generalne potwierdzenie założeń dotyczących polityki rozwoju regionalnego zawartych w przytoczonym już wcześniej dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" . Można nawet stwierdzić, że w przypadku krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej są one w pewnych elementach korzystniejsze niż proponowano w roku 1996, gdy przygotowywano wstępne założenia polityki ekonomicznej Unii Europejskiej na lata 2000-2006 . Najważniejsze wnioski dotyczą następujących spraw:

1. Potwierdzone zostały założenia polityki regionalnej zawarte w dokumencie "Agenda 2000" proponowane w odniesieniu do krajów kandydackich. Dotyczy to następujących elementów:

• instrumentów jakie będą stosowane w krajach kandydackich w okresie przedakcesyjnym, jakimi są programy ISPA (Structural Instrument for Pre-Accession), SAPARD (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development) oraz Phare 2,

• instrumentów jakie zostaną zastosowane w nowych krajach członkowskich po ich akcesji do Unii Europejskiej (cztery Fundusze Strukturalne, Fundusz Spójności oraz Inicjatywy Wspólnoty),

• poziomów i struktury lokowanych na rzecz tych krajów "środków europejskich",

• momentów dostępności nowych linii budżetowych; w przypadku środków przedakcesyjnych już od 1 stycznia 2000 roku, a w przypadku środków dla nowych państw członkowskich poczynając od 1 stycznia 2002 roku.

2. Zastosowano mechanizm służący temu, aby środki przeznaczone na pomoc przedakcesyjną dla państw Europy Środkowej i Wschodniej nie trafiały do innych krajów. Dlatego środki te zostały wydzielone w odrębnym rozdziale 7. Nie mogą one zostać użyte w krajach członkowskich obecnej piętnastki. Jeśli niektóre z krajów kandydackich osiągną członkostwo przed końcem roku 2006 to ogólna alokacja w ramach tego rozdziału nie ulegnie zmianie, czyli środki te zasilą pozostałe kraje kandydackie.

3. Środki dla nowych krajów członkowskich zostały wydzielone w odrębnym rozdziale ósmym. Nie mogą one zostać użyte na działania przedakcesyjne, ale także na potrzeby 15 aktualnych państw członkowskich. Ponieważ są one dostępne w budżecie Unii Europejskiej poczynając od roku 2002 może się okazać, że żaden z krajów kandydackich nie będzie mógł z nich w tym czasie skorzystać. Z ustaleń Szczytu w Berlinie nie wynika co stanie się z tymi środkami - bardziej prawdopodobne jest to, że stanowić one będą budżetowe oszczędności, niż że zostaną przesunięte na kolejne lata.

4. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej krajów Europy Środkowej i Cypru będą one wpłacały do budżetu organizacji składkę członkowską, która będzie powiązana z wielkością ich produktu narodowego brutto (PNB). Maksymalna wysokość składki może wynieść 1,27% PNB, realna składka w tych latach będzie najprawdopodobniej zbliżona do płaconej przez dotychczasowe kraje członkowskie w drugiej połowie tego okresu czyli około 1,10% PNB. Całość tych środków zostanie pozostawiona do dyspozycji nowych krajów członkowskich. Środki te nie mogą jednak zwiększać poziomu wydatków na Wspólną Politykę Rolną. Tak więc będą one zwiększały przede wszystkim ogólny poziom nakładów służących rozwojowi regionalnemu. Zgodnie z szacunkami dotyczącymi akcesji sześciu nowych krajów dałoby to w latach 2002-2006 odpowiednio: 2310 mln euro, 2320 mln euro, 2720 mln euro, 2760 mln euro oraz 2560 mln euro. Prawdopodobnie poziom tych wpłat jest nieco zaniżony wskutek niedoszacowania PNB krajów kandydackich. Zadziwiające jest także założenie aż takiego spadku poziomu wpłat ze strony krajów Europy Środkowej w roku 2006.

5. Transfery na rzecz krajów kandydackich będą wynosiły w całym okresie 2000-2006 3120 mln euro średniorocznie w cenach z 1999 roku (patrz Tablica 1). Skala nakładów przeznaczanych na politykę regionalną po roku 2000 będzie zależna od priorytetów jakie zostaną wybrane przez kraje kandydackie w odniesieniu do poszczególnych programów przedakcesyjnych. W przypadku programu SAPARD istotna będzie proporcja pomiędzy nakładami na rolnictwo a środkami przeznaczanymi na rozwój terenów wiejskich. W przypadku programu Phare 2 będzie to wynikała z relacji pomiędzy środkami wspierającymi działania akcesyjne, a funkcjonującymi tak jak quasi-Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i quasi-Europejski Fundusz Socjalny oraz wspierającymi współpracę transgraniczną w ramach programu CROSSBORDER.

6. W warunkach członkostwa poziom alokacji środków dla sześciu nowych państw członkowskich (w Unii Europejskiej składającej się z 21 krajów) przeznaczonych na rozwój regionalny może sięgnąć w latach 2002-2006 39,5 mld euro, w poszczególnych latach tego okresu odpowiednio: 3750 mln euro, 5830 mln euro, 7920 mln euro, 10000 mln euro oraz 12080 mln euro.

3. Prognoza transferów finansowych na rzecz Polski w latach 2000-2006
Dokument "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" Komisji Europejskiej określa między innymi podstawowe założenia dotyczące wspierania przez Unię Europejską procesu integracji krajów Europy Środkowej z tą organizacją. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że jednym z wiodących priorytetów procesu integracji europejskiej jest wspieranie budowania w krajach pretendujących do członkostwa w Unii Europejskiej infrastruktury instytucjonalnej w zakresie podstawowych instrumentów polityki rozwoju regionalnego: Funduszy Strukturalnych, Funduszu Spójności (Kohezyjnego) i Inicjatyw Wspólnoty. Służyć temu mają trzy wymienione już wcześniej Fundusze Przedakcesyjne: Phare 2, ISPA oraz SAPARD. Już od roku 2000 sfera polityki rozwoju regionalnego jest najważniejszą pod względem wartości pozycją transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski i pozostanie taką przynajmniej do końca roku 2006.

Poczynając od roku 2000 Polska będzie otrzymywała wsparcie ze strony Unii Europejskiej nie tylko z Phare 2, ale także dwu nowych Funduszy Przedakcesyjnych (patrz Tablica 2). W związku z tym finansowanie będzie pochodziło z tych trzech funduszy europejskich.

Phare 2 służącemu zgodnie z nową orientacją wspieraniu przedsięwzięć służących osiągnięciu przez kraje kandydackie Europy Środkowej członkostwa w Unii Europejskiej oraz zbudowaniu mechanizmów polityki rozwoju regionalnego. Proponowana przez Komisję Europejską średnioroczna alokacja dla tych dziesięciu krajów wynosi 1560 mln euro (w cenach z 1999 roku), w tym dla Polski jest zbliżona do 400 mln euro. Pierwsza część będzie zorientowana na dostosowanie prawa, instytucji i struktur Polski do Unii Europejskiej (institution building) oraz na przedsięwzięcia inwestycyjne niezbędne dla integracji europejskiej (na przykład: granica wschodnia, standaryzacja i normalizacja). Druga część tych środków, która może stanowić około 50% całości nakładów będzie zorientowana regionalnie jako programy służące przygotowaniu umiejętności w zakresie rozwiązań Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz jako programy rozwoju współpracy transgranicznej typu CROSSBORDER. Łączne alokacja ze źródeł unijnych na realizację polityki rozwoju regionalnego w Polsce powinna sięgnąć w latach 2000-2002 co najmniej 655 mln euro, z czego:

• 483 mln euro zostanie przeznaczone bezpośrednio na program Phare - Spójność Społeczno-Ekonomiczna wdrażany w poszczególnych województwach,

• 138 mln będzie uruchamiane jako program współpracy transgranicznej Phare-CROSSBORDER przede wszystkim na granicy polsko-niemieckiej,

• 34 mln euro zostanie użyte na wsparcie wzmocnienia instytucjonalnego kadr administracji publicznej do uczestniczenia w polityce regionalnej Wspólnoty.

W ramach programu Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna w roku 2000 w ten sposób ma zostać wydatkowane około 130 mln euro. Polska jako jedyny kraj zaproponowała Komisji Europejskiej zdecentralizowany mechanizm realizacji tego programu, w którym wiodącą rolę w zakresie programowania i wyboru projektów mają urzędy marszałkowskie. Zgodnie z uzgodnionymi z Komisją Europejską założeniami ograniczone środki oraz trudności przygotowania partnerów regionalnych do uczestnictwa w tym trudnym programie uniemożliwiały uruchomienie programu w roku 2000 we wszystkich województwach. Dlatego w roku 2000 program Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna uruchomiono w pięciu województwach. Są to cztery województwa Polski Wschodniej (Warmińsko-Mazurskie, Podlaskie, Lubelskie, Podkarpackie) oraz województwo Śląskie. Są to obszary o najniższym poziomie PKB na mieszkańca oraz region o największym w Europie Środkowej zakresie niezbędnej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej. Dla uruchomienia tego programu niezbędne było przygotowanie Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju dla Polski na lata 2000-2002 oraz programów operacyjnych dla poszczególnych województw. Poszczególne priorytety określane w programach operacyjnych muszą mieć wartość przynajmniej 2 miliony euro. Część z nich będzie równocześnie projektami inwestycyjnymi (dotyczy to przede wszystkim przedsięwzięć infrastrukturalnych), część natomiast pozwoli na uruchomienie procesu przygotowania szeregu mniejszych projektów inwestycyjnych.

W roku 2001 alokacja na ten program wzrosła do 150 mln euro co umożliwiło dołączenie do listy beneficjentów trzech kolejnych województw o najniższym poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca: świętokrzyskiego, kujawsko-pomorskiego i łódzkiego, co oznacza, że już osiem województw będzie uczestniczyło w działaniach przygotowawczych do dwu najważniejszych funduszy strukturalnych.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że regionalnie zorientowane działania przedakcesyjne będą realizowane także w wyniku programu Phare-CROSSBORDER na obszarze trzech zachodnich województw przygranicznych wzdłuż granicy z Niemcami. Beneficjentem będzie całe województwo Lubuskie oraz części województw Zachodniopomorskiego i Dolnośląskiego (pas szerokości około dwu powiatów przygranicznych).

Działania służące wzmocnieniu instytucjonalnego kadr administracji publicznej będą realizowane we wszystkich szesnastu województwach. Jak z tego widać program Phare 2 będzie miał największe znaczenie dla kreowania w regionach umiejętności posługiwania się środkami europejskimi. Dlatego kluczowe jest pytanie w jaki sposób zapewnić uczestnictwo wszystkich szesnastu województw w programach Unii Europejskiej zorientowanych na spójność społeczno-ekonomiczną przez przystąpieniem Polski do Wspólnot Europejskich. Doświadczenia związane z przygotowaniem programu operacyjnego, wyborem priorytetów oraz przedsięwzięć inwestycyjnych nie mogą zostać zdobyte w wyniku teoretycznych szkoleń.

Kolejnym instrumentem są pre-strukturalne Fundusze o alokacji dla wszystkich dziesięciu państw Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej w wysokości około 1040 mln euro średniorocznie (Structural Instrument for Pre-Accession - ISPA). Fundusz ten będzie funkcjonował tak jak Fundusz Spójności. Uwzględniając możliwość alokacji proporcjonalnej do wielkości powierzchni (która stanowi 29% obszaru dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej) Komisja Europejska zaproponowała alokację dla Polski od 310 do 390 mln euro, czyli około 350 mln euro średniorocznie. Około połowa tych środków będzie służyła wsparciu realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych; cztery takie powiązania zostały zidentyfikowane na obszarze naszego kraju w ramach układu TINA. Są to korytarze transportowe: Frankfurt n/Odrą-Poznań-Łódź-Warszawa-Brześć n/Bugiem, Zgorzelec-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, Gdańsk-Łódź-Katowice-Cieszyn oraz Via Baltica. Druga ich część będzie zorientowana na przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego. Komisja Europejska zdecydowanie preferuje koncentrację tych środków na zadaniach dotyczących czystości wód uznawanych za wyjątkowo pilne w porównaniu z zanieczyszczeniami powietrza i powierzchni ziemi. Beneficjentami proponowanych do realizacji projektów powinno być przynajmniej sto tysięcy mieszkańców. W ramach tego programu powinny być realizowane duże przedsięwzięcia inwestycyjne, minimalne wsparcie każdego przedsięwzięcia inwestycyjnego ze strony Komisji Europejskiej powinno wynosić przynajmniej 5 milionów euro. Należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba projektów akceptowanych w pierwszych latach będzie niższa lub zbliżona do liczby województw. W kolejnych latach konieczność finansowania wybranych wcześniej przedsięwzięć bardzo ograniczy możliwość wprowadzania nowych projektów inwestycyjnych.

Trzecim instrumentem jest fundusz zorientowany na dostosowania w rolnictwie, a także będącego quasi Europejskim Funduszem Rolnym - Sekcja Orientacji, mającym spełniać także funkcje Finansowego Instrumentu dotyczącego Rybołówstwa o alokacji dla tych wszystkich dziesięciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej w wysokości 520 mln euro średniorocznie (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development - SAPARD). Proponowane w regulacjach prawnych dotyczących programu SAPARD uzależnienie poziomu alokacji od czterech kryteriów w tym m.in. od: liczby ludności rolniczej, powierzchni użytków rolnych, wysokości produktu krajowego brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej oraz specyfiki sytuacji terytorialnej mogłoby oznaczać alokowanie w Polsce nawet więcej środków niż przyznane nam przez Komisję Europejską około 170 mln euro średniorocznie. Znacząca ich część, bo około 45% czyli 76 mln euro, powinna służyć wspieraniu wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich, a więc spełniać aktywne funkcje także w sferze rozwoju regionalnego obszarów wiejskich. Istotny wpływ na możliwość sprawnej absorpcji tych środków w krajach Europy Środkowej w tym także w Polsce może mieć to, że fundusz SAPARD w wyniku decyzji Komisji Europejskiej ma funkcjonować nie tak jak Sekcja Orientacji, ale tak jak Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Rolnego. Oznacza to konieczność wydatkowania całości środków uruchamianych w danym roku kalendarzowym w ciągu dwunastu miesięcy, a nie w ciągu trzech lat jak w przypadku pozostałych dwu programów. Nie jest to zgodne z logiką przedsięwzięć podejmowanych w ramach polityki zorientowanej na rozwój terenów wiejskich. Program ten będzie uruchamiany nie w oparciu o administrację samorządową w województwach, ale w układzie terenowych oddziałów instytucji centralnej, którą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to niekorzystne, bowiem oznacza brak większego wpływu układu administracji samorządowej na podejmowane decyzje oraz kreowanie struktury która będzie bardzo wrażliwa na uwarunkowania polityczne w układzie zarówno decyzyjnym jak też kadrowym. Nie będzie to także sprzyjało umocnieniu układu samorządu terytorialnego.

W sumie oznacza to możliwość otrzymania przez Polskę średniorocznie około 920 mln euro. Komisja Europejska zakłada, że w sytuacji przyjęcia poszczególnych krajów Europy Środkowej do Unii Europejskiej przysługujące im środki Funduszy Przedakcesyjnych będą przeznaczane na potrzeby pozostałych krajów kandydackich. Z tego wynika, że jeśli Polska nie wstąpi do Unii Europejskiej w pierwszej grupie krajów Europy Środkowej alokacja ta może ulec jeszcze pewnemu zwiększeniu nawet do poziomu około 1,2 -1,3 mld euro rocznie w latach 2005 i 2006.

Unia Europejska przewiduje dla krajów kandydackich które staną się członkami tej organizacji jeszcze w trakcie tej edycji programowania polityki gospodarczej obejmującej lata 2000-2006 kwotę 39,5 mld euro w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Praktycznie fundusze te mogą być dostępne dla sześciu krajów, które w pierwszej połowie 1998 roku podjęły negocjacje na temat członkostwa. Są to: Cypr, Czechy, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry. Teoretycznie środki te będą dostępne dla tych krajów poczynając już od roku 2002. Przyjmując realistyczny scenariusz integracji europejskiej można założyć, że środki te będą absorbowane przez nowe kraje członkowskie najwcześniej od roku 2003 lub 2004.

Przyjmując optymistyczny scenariusz integracji Polski z Unią Europejską na 1 stycznia 2003 roku i uwzględniając fakt, że ludność Polski stanowi 61% mieszkańców wymienionych wcześniej sześciu krajów byłoby to odpowiednio w latach 2003-2006: 3,6 mld euro, 4,8 mld euro, 6,1 mld euro i 7,4 mld euro. Łącznie możemy więc liczyć nawet na około 21,9 mld euro w ciągu tych czterech lat. Pułapem transferów na rzecz starych i nowych państw członkowskich jest 4% ich produktu krajowego brutto. Produkt krajowy brutto Polski w roku 1995 wynosił około 90 miliardów euro. Ten sam produkt szacowany według parytetu siły nabywczej był szacowany w tym samym roku na około 203 mld euro. Ze względu na procesy dostosowawcze do Unii Europejskiej luka w poziomie cen pomiędzy Polską a Unią Europejską będzie się stopniowo zmniejszała co pozwala sądzić, że w momencie przystąpienia do Unii Europejskiej realny PKB będzie zbliżony do poziomu wynikającego z parytetu siły nabywczej. Zakładając średnioroczną dynamikę PKB Polski w okresie lat 1996-2003 na 5-6% można szacować nasz PKB w roku 2003 na około 300-325 mld euro według parytetu siły nabywczej. Innymi słowy w okresie tym nie grozi nam przekroczenie pułapu 4%, który będzie zbliżony do 12-13 mld euro.

W analizie tej pomija się przewidzianą w latach 2000-2006 alokację dla nowych krajów członkowskich w ramach wydatków na politykę rolną. Środki te służąc między innymi rozwojowi regionalnemu obszarów wiejskich mogą i powinny uzupełniać podstawowe działania polityki strukturalnej odnoszące się do terenów wiejskich.

Reasumując można więc stwierdzić, że dochodzenie Polski do modelu polityki strukturalnej prowadzonej w standardach Unii Europejskiej będzie miało dwie fazy:

• Lata od 2000 do 2002, gdy podstawowym instrumentem obok Phare 2 będą dwa nowe Przedakcesyjne Fundusze - ISPA i SAPARD,

• Lata od 2003 do 2006, gdy Polska uzyska dostęp do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na zasadzie państwa członkowskiego.

Szybkie wejście Polski do Unii Europejskiej ma także istotne znaczenie z punktu widzenia wpływu naszego kraju na programowanie polityki strukturalnej tej organizacji podejmowane na kolejny okres wieloletni, rozpoczynający się w roku 2007. Dotychczasowe doświadczenia dotyczące lat 1989-1993, 1994-1999 oraz 2000-2006 pozwalają sądzić, że podstawowe propozycje dotyczące tej polityki pojawią się już w latach 2004-2006. Jako kraj członkowski będziemy mieli istotny wpływ na ostateczny kształt rozwiązań w tej dziedzinie. Pozostając poza Unią Europejską nie będziemy mieli większego wpływu zarówno na poziom alokacji, jak też na wybór priorytetów oraz na sposoby funkcjonowania tej polityki.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że rozkład w czasie środków pomocowych Unii Europejskiej jest wyjątkowo niekorzystny dla krajów beneficjentów, ze względu na stabilizację poziomu wsparcia w okresie przedakcesyjnym i gwałtowny wzrost poziomu transferów po przystąpieniu do Wspólnot Europejskich. W przypadku Polski poziom hipotetycznego wsparcia rośnie w ujęciu programowym z poziomu 203 mln euro w roku 1999 do około 920 mln euro w latach 2000-2002, a następnie w latach 2003-2006 w przypadku samych Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z poziomu około 3,6 mld euro w roku 2003, 4,8 mld euro w roku 2004, 6,1 mld euro w roku 2005, do około 7,4 mld euro w roku 2006.

Oczywiście należy brać pod uwagę także pesymistyczny scenariusz, polegający na tym że Polska nie zdoła się zakwalifikować do Unii Europejskiej w grupie pięciu pierwszych krajów kandydackich, co przesunęłoby naszą akcesję poza rok 2006. Przejmowanie przez kraje kandydackie udziałów w środkach przedakcesyjnych zwalnianych przez nowe kraje członkowskie mogłoby prowadzić do wzrostu alokacji Polski w końcowych latach tego okresu o około 30-40% czyli w sumie nawet do poziomu 1,2-1,3 mld euro w latach 2005 i 2006. Jest to oczywiście znacznie mniej niż w przypadku tych krajów Europy Środkowej, które zostaną przyjęte do Unii Europejskiej jeszcze w trakcie tego okresu programowania polityki strukturalnej.

4. Rola strategicznego programowania rozwoju
Polska zyska po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego konsekwencją będzie podjęcie programowania rozwoju w standardach Unii Europejskiej obejmującego cały kraj. Dlatego szczególnie interesujące dla Polski są doświadczenia krajów zaliczonych w poprzednich latach w całości jako obszary problemowe Celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii.

Komisja Europejska wspiera uruchomienie w Polsce programowanie rozwoju na lata 2000-2006 w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. Procedura programowania rozwoju regionalnego w standardach Unii Europejskiej obejmuje przygotowanie sześciu strategii średniookresowych odpowiadających poszczególnym Funduszom Strukturalnym i Funduszowi Spójności. Są to: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rolnictwa i Rozwoju Terenów Wiejskich, Narodowa Strategia Rybołówstwa, Narodowa Strategia Ochrony Środowiska Przyrodniczego oraz Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Na tej podstawie zostanie przygotowany Narodowy Plan Rozwoju (NPR) zawierający średniookresowe założenia polityki społeczno-ekonomicznej Polski uwzględniające najważniejsze priorytety rozwoju regionalnego. Na kształt NPR istotny wpływ będzie miało 16 strategii rozwoju regionalnego poszczególnych województw. Będzie on podstawą wynegocjowania z Komisją Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework). Realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty będą służyły programy operacyjne. Najprawdopodobniej część programów operacyjnych będzie miała charakter sektorowy, a pozostała część charakter regionalny. Należy spodziewać się szesnastu programów operacyjnych dla wszystkich województw oraz pięciu-sześciu sektorowych programów operacyjnych. Istotne znacznie będzie miał udział pierwszej i drugiej grupy projektów w całości finansowania. Obecnie proponuje się aby w ramach wojewódzkich programów operacyjnych było uruchamiane 35% całości środków. Po przyjęciu programów operacyjnych zostanie uruchomiony proces identyfikacji projektów inwestycyjnych umożliwiających realizację poszczególnych priorytetów zawartych w dokumentach programowych.

W proces programowania powinni zostać zaangażowani wszyscy ważni partnerzy społeczni, a dokumenty programów powinny zawierać ustawowo określony przez Komisję Europejską zakres informacji. Realizacja programów musi być bardzo dokładnie monitorowana (ex ante, w trakcie oraz ex post). Uwzględniając skalę potencjalnie dostępnych środków europejskich w latach 2003-2006, która powinna być zbliżona do około 22 mld euro środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności oraz towarzyszących im publicznych środków polskich na poziomie około 8,3 mld euro programy te będą najważniejszymi programami inwestycyjnym realizowanymi w ostatnich dekadach w Polsce.

5. Efekty korzystania ze środków europejskich w krajach członkowskich - raporty kohezyjne
Dla analizy potencjalnych efektów środków europejskich w Polsce istotne jest odniesienie się do doświadczeń krajów członkowskich Unii Europejskiej korzystających z tego wsparcia w najszerszej skali oraz krajów w całości będących przedmiotem oddziaływania ze strony Unii Europejskiej. Ze względu na skalę wsparcia najbardziej interesujące są doświadczenia Hiszpanii (ponad 34 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999), Niemiec i Włoch (po ponad 21 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999) oraz Grecji, Francji i Portugalii (po około 15 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999). Ze względu na zasięg wsparcia są to kraje w całości będące obszarami celu 1. W aktualnym i poprzednim okresie programowania status ten mają Grecja, Irlandia i Portugalia. Te trzy kraje już dwukrotnie przygotowały niezbędne dokumenty programowe zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Unii Europejskiej. Równocześnie państwa te mają dużą swobodę wyboru priorytetów sektorowych i regionalnych na obszarze obejmującym cały kraj.

Ocena poziomu spójności w Unii Europejskiej i efektów korzystania z funduszy europejskich jest przedmiotem systematycznej oceny w ramach tzw. wspomnianych już wcześniej raportów kohezyjnych sporządzanych co trzy lata przez Komisję Europejską. Szczególne zainteresowanie budzi sytuacja krajów o poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca poniżej 90% średniej Unii Europejskiej będących beneficjentami Funduszu Spójności, czyli Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. W cytowanym szóstym raporcie okresowym z 1999 roku stosując różne modele makroekonomiczne wyszacowano dodatkowy efekt wzrostu produktu krajowego brutto wynikający z transferów w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 1994-1999 na około 1% średniorocznie w Grecji i Portugalii, 0,6% w Irlandii i 0,5% w Hiszpanii. Można to porównać z wielkością średniorocznych transferów odniesionych do produktu krajowego brutto: 3,2% w Portugalii, 3,4% w Grecji, 2,1% w Irlandii oraz 1,1% w Hiszpanii.

Ostatnie raporty kohezyjne dokumentują powolny proces zmniejszania się zróżnicowań regionalnych w zakresie poziomu rozwoju, co dokumentuje wzrastającą spójność ekonomiczną Unii Europejskiej. W latach 1986-1996 produkt krajowy brutto na mieszkańca w dziesięciu najbiedniejszych regionach Unii Europejskiej wzrósł z 41% do 50% średniej dla całej organizacji. W przypadku 25. najbiedniejszych regionów poziom ten wzrósł w tych samych latach z 52% do 59% średniej dla Unii Europejskiej. Wielkości dla czterech krajów kohezyjnych (Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii) kształtowały się na poziomie 65% średniej w roku 1986 i 76,5% średniej w roku 1996. Niestety w przypadku spójności społecznej brak jest poważniejszych osiągnięć w ostatnich kilkunastu latach. Poziom bezrobocia w 25. regionach znajdujących się w najkorzystniejszej sytuacji na rynku pracy w latach 1986-1996 był stabilny i wynosił około 4%. W tym samym okresie stopa bezrobocia w 25. regionach znajdujących się w najmniej korzystnej sytuacji wzrosła z 20% do blisko 24%. Natomiast w przypadku spójności przestrzennej rejestruje się systematyczną poprawę sytuacji obszarów peryferyjnych. Wynika to z jednej strony z braku postępu w warunkach podróżowania w obszarach centralnych Unii Europejskiej ze względu na rosnące natężenie ruchu. Z drugiej strony Unia Europejska poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury transportowej, w tym przede wszystkim transeuropejskich sieci infrastrukturalnych systematycznie poprawia sytuację obszarów o niekorzystnym położeniu geograficznym.

Doświadczenia trzech krajów będących w całości przedmiotem wsparcia ze strony Unii Europejskiej jako obszary Celu 1 wskazuje, że przyjęły one w latach 1994-1999 zróżnicowane strategie rozwojowe. Irlandia jako priorytetowe potraktowała działania zorientowane na doskonalenie jakości czynnika ludzkiego. Portugalia jako najważniejszy priorytet przyjęła rozwój infrastruktury technicznej, w tym transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Obydwa te kraje osiągnęły niewątpliwy sukces, co dokumentują przytoczone wcześniej raporty kohezyjne.

W Grecji efekty zastosowania funduszy europejskich nie są tak jednoznaczne. Raporty kohezyjne wskazują, że w Grecji w ostatniej dekadzie pogarsza się poziom spójności zarówno w odniesieniu do Unii Europejskiej jak też wewnątrz kraju. Twierdzi się, że transferowanie znaczących środków do nieprzygotowanej gospodarki sprzyjało inflacji. Uruchamianiu środków europejskich towarzyszyły liczne "nieregularności" (korupcja i marnotrawstwo środków). Uważa się, że podstawową przyczyną niepowodzenia była jakość administracji publicznej: słabo opłacanej, nisko wykwalifikowanej i źle wykształconej. Z drugiej strony wskazuje się na odłożone w czasie oddziaływanie funduszy europejskich. Bardzo korzystnie ocenia się fakt podjęcia przez układ lokalny i regionalny Grecji dialogu na temat wyboru priorytetów rozwojowych oraz wyboru projektów inwestycyjnych generujących rozwój. Nowoczesne finansowanie rozwoju regionalnego (montaż finansowy środków europejskich i greckich, partnerstwo układu publicznego i prywatnego) stało się możliwe w ramach europejskiej polityki regionalnej. Równocześnie wskazuje się na wyjątkowo niekorzystne peryferyjne położenie Grecji w stosunku do całej Unii Europejskiej co generalnie nie sprzyjało rozwojowi społeczno-ekonomicznemu.

Innym ważnym wątkiem podjętym w raporcie kohezyjnym Unii Europejskiej z 1999 roku jest konkurencyjność regionalna, do której przywiązuje się coraz większe znaczenie. Kiedyś pojęcie konkurencyjności dotyczyło jedynie podmiotów gospodarczych. Od kilku lat pojęcie to zaczęło być odnoszone także do państw. Nowym zjawiskiem jest próba odniesienia konkurencyjności także do regionów. Pomimo tego, że początkowo nie spotkało się to z przychylnym przyjęciem przez środowisko naukowe, dzięki staraniom Komisji Europejskiej coraz bardziej utrwala się pogląd o sensowności analizowania konkurencyjności także w układzie regionalnym dla obszarów typu NUTS II.

Jako podstawowe czynniki wpływające na konkurencyjność regionów określono:

• badania naukowe i rozwój technologiczny,

• małe i średnie przedsiębiorstwa,

• bezpośrednie inwestycje zagraniczne,

• infrastrukturę i kapitał ludzki,

• instytucje i kapitał społeczny.

Pomiędzy regionami bogatymi i biednymi występuje znacznie większe rozpiętości w poziomie badań naukowych i rozwoju technologicznym niż wynikałoby to ze zróżnicowań produktu krajowego brutto. Szczególnym problemem jest aplikowanie osiągnięć naukowo-technicznych w gospodarce słabych regionów. Część z nich nie tylko nie generuje własnych innowacji, ale nie jest w stanie skutecznie absorbować innowacji powstałych gdzie indziej.

W regionach słabych małe i średnie przedsiębiorstwa mają szczególne znaczenie dla kreowania miejsc pracy i rozwoju gospodarki. Istotne znaczenie dla wpływu tych przedsiębiorstw na rozwój ma struktura sektorowa tych podmiotów, ich powiązania pomiędzy sobą i z dużymi firmami oraz dostępność (bogactwo) usług otoczenia biznesowego.

Bezpośrednie inwestycje zagraniczne maja podstawowe znaczenie dla wprowadzania w regionie nowych produktów i technik. Najtrudniejszym problemem w regionach zacofanych jest integracja zagranicznych podmiotów z lokalną gospodarką.

Pomimo znaczącego postępu jaki dokonał się w ostatnich kilkunastu latach w dalszych ciągu problemem pozostaje niska jakość infrastruktury transportowej w regionach zacofanych. W przypadku telekomunikacji rejestrujemy w ostatnich latach olbrzymi postęp w regionach słabych, przede wszystkim dzięki rozwojowi telefonii komórkowej. Problemem regionów słabych jest niedostateczny rozwój instytucji edukacyjnych na poziomie wyższym czego wynikiem jest dużo niższy poziom wykształcenia siły roboczej.

Czynniki instytucjonalne stają się coraz ważniejszym elementem kształtującym konkurencyjność. Tworzą je m.in. wyposażenie w kapitał społeczny, który sprzyja powiązaniom pomiędzy firmami zlokalizowanymi w regionie. Niemniej ważna jest jakość instytucji administracji publicznej, a istotne elementy to decentralizacja i partnerstwo. Oczywiście bogactwo otoczenia biznesowego w regionie sprzyja wyższej efektywności i konkurencyjności podmiotów gospodarczych.

Charakteryzując znaczenie akcji strukturalnych Unii Europejskiej zwrócono uwagę na ich niewątpliwą skuteczność. W latach 1989-1996 PKB na mieszkańca w regionach celu 1 zwiększył się z 63,5% do 69% średniej w całej organizacji. Tylko w czterech regionach celu 1 nastąpiło relatywne pogorszenie sytuacji. Pomimo tego skala rozpiętości pomiędzy bogatymi i biednymi obszarami pozostaje w dalszym ciągu olbrzymia. Poprawa sytuacji regionów celu 1 była przede wszystkim efektem wzrostu produktywności przy stabilizacji poziomu zatrudnienia. Na obszarach Celu 2 podstawowym priorytetem była walka z bezrobociem. W latach 1989-1997 nastąpiło zmniejszanie luki w poziomie bezrobocia pomiędzy tymi obszarami a resztą Unii Europejskiej.

Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do rozszerzenia o kraje Europy Środkowej. Wyrazem tego są nawet tytuły podstawowych dokumentów tworzących Agendę 2000, wskazujące na przyjęcie założenia rozszerzenia tej organizacji o pierwsze kraje Europy Środkowej już w latach 2000-2006. Ostatni raport kohezyjny pozytywnie oceniając olbrzymie zmiany jakie dokonały się w krajach kandydackich dokumentuje drogę jaka pozostała jeszcze do pokonania. W ocenach raportu wskazuje się, że w roku 1997 PKB na mieszkańca sięgnął w tych dziesięciu krajach zaledwie około 40% średniej rejestrowanej dla całej Unii Europejskiej. Rozpiętości w skali państw wynoszą jednak jak 25% do 67%. W przekroju regionalnym w relatywnie najkorzystniejszej sytuacji znajdują się duże ośrodki metropolitarne i niektóre zachodnie regiony graniczące z Unią Europejską. Największe trudności przeżywają regiony koncentracji tradycyjnego przemysłu oraz rolnictwa. W krajach tych obserwujemy po roku 1990 szybki wzrost poziomu bezrobocia, jako konsekwencję transformacji ustrojowej.

Podstawowym problemem krajów kandydackich jest poprawa jakości infrastruktury transportowej oraz ochrona środowiska przyrodniczego, co wymaga olbrzymich nakładów. Kraje te muszą także obok rozwiązywania problemów strukturalnych rozwinąć nowoczesną politykę regionalną. W pełni zrozumiała była koncentracja uwagi polityki gospodarczej w pierwszych latach transformacji na problemach równowagi gospodarczej. Jednak obecnie przodujące kraje Europy Środkowej powinny podjąć problem zróżnicowań regionalnych. Wymaga to kreowania podstaw prawnych, instytucjonalnych oraz budżetowych dla prowadzenia tej polityki w standardach europejskich. Szczególnie rażące są braki umiejętności programowania rozwoju regionalnego, w tym przygotowywania strategii rozwoju regionalnego. Brak jest umiejętności koordynacji regionalnych aspektów polityk sektorowych. Niezbędne jest wykształcenie sprawnych procedur finansowych oraz monitoringu polityki rozwoju regionalnego. Bez spełnienia tych warunków trudno będzie osiągnąć spójność społeczną, ekonomiczną i przestrzenną w krajach Europy Środkowej.

Dlatego ważne jest, aby w Polsce zastosować najbardziej skuteczny zestaw celów i instrumentów polityki. Wybór celów, priorytetów i alokacji finansowych powinien wynikać z założeń polityki strukturalnej dla Polski oraz z możliwości finansowania różnych kierunków działań ze środków europejskich. Pierwsze propozycje w tym zakresie zostały określone w trakcie prac Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce oraz Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej. Kolejne przybliżenie powinno być efektem Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. W jego ramach zostanie wsparte: przygotowanie najważniejszych dokumentów programowych, utworzenie administracji zajmującej się wdrażaniem poszczególnych funduszy europejskich oraz przygotowanie pilotażowych programów operacyjnych. Negatywne doświadczenia Grecji z funduszami europejskimi wskazują, że nieprzygotowane społeczeństwo i gospodarka mogą mieć problemy z efektywną absorpcją znaczących środków zewnętrznych, a ich rezultaty mogą być bardzo ograniczone.

6. Przewidywane wykorzystanie środków europejskich w Polsce
Podstawowym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest spójność zewnętrzna i wewnętrzna. Produkt krajowy brutto na mieszkańca Polski według parytetu siły nabywczej wynosił w roku 1997 około 40% średniej dla Unii Europejskiej. Uwzględniając nawet fakt, że akcesja pięciu biednych krajów Europy Środkowej spowoduje obniżenie PKB w Unii Europejskiej do około 93% aktualnego poziomu oraz zakładając szybki wzrost PKB w Polsce do czasu przystąpienia do tej organizacji (5-6% średniorocznie) trudno jest przyjąć założenie, że w momencie akcesji produkt ten per capita będzie większy niż 50% średniego poziomu w rozszerzonej Unii Europejskiej. Oznacza to, że cała Polska, wszystkie województwa, a także wszystkie miasta i gminy mogą i powinny stać się beneficjentami środków europejskich. Dlatego kreowanie potencjału absorpcyjnego dotyczy zarówno poziomu centralnego, jak też regionalnego i lokalnego. Skala rozpiętości pomiędzy Polską a Unią Europejską wskazuje jednoznacznie na fakt, że podstawowym priorytetem polityki ekonomicznej państwa będzie w nadchodzących latach zmniejszenie dystansu rozwojowego Polski i jej regionów do Europy Zachodniej.

Skala zróżnicowań regionalnych w Polsce jest obecnie zbliżona do rejestrowanej w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Istnieją jednak bardzo zróżnicowane poglądy na temat oceny rozwoju sytuacji w ciągu ostatnich dziesięciu lat, część badaczy sądzi, że zróżnicowania regionalne narastają, część że zmniejszają się. Te rozbieżności poglądów są między innymi wynikiem niedostatków bazy statystyki w układach terytorialnych. Niewątpliwie w sytuacji podziału administracyjnego Polski na 16 dużych województw zróżnicowania międzywojewódzkie stały się w istotnej części zróżnicowaniami wewnątrzwojewódzkimi. Prawdopodobnie konsekwencją znaczących transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej będzie wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce. Obszary silne będą bowiem w stanie przygotować dokumenty programowe wyższej jakości, łatwiej będzie tam zapewnić niezbędne środki montażu finansowego oraz zidentyfikować i przygotować w formacie europejskim wielką ilość wniosków inwestycyjnych. Oczywiście oznacza to, że specjalne działania służące budowaniu potencjału absorpcyjnego w zakresie środków europejskich powinny zostać ukierunkowane na obszary słabe, a szczególne znaczenie ma oddziaływanie na jakość kapitału ludzkiego.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej umożliwi Polsce, oczywiście pod warunkiem przeprowadzenia niezbędnych działań dostosowawczych, pełne korzystanie z dobrodziejstw polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej. Potencjalne korzyści i niekorzyści można rozpatrywać na różnych płaszczyznach. Właściwe wydaje się wskazanie na podstawowe kierunki wsparcia modernizacji gospodarki Polski ze środków europejskich oraz korzyści jakie mogą odnieść podmioty gospodarcze i samorządy terytorialne.

Fundusze europejskie będą najważniejszą pozycją na liście transferów środków ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski, znacznie bogatszą niż wynikające z Wspólnej Polityki Rolnej (CAP). Skala tych transferów może wynieść, jak już wspomniano wcześniej, nawet kilka miliardów euro rocznie. Doświadczenia opisanych wcześniej krajów członkowskich wskazują na szeroki zakres możliwych do finansowania przedsięwzięć. Dla przyspieszenia modernizacji kraju za pomocą Funduszy Przedakcesyjnych, Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności największe znaczenie mogą mieć następujące działania:

• Wsparcie realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych.
  Cztery takie osie zostały już obecnie zidentyfikowane przez Unię Europejską na obszarze Polski. Dotyczy to dwu głównych osi komunikacyjnych Polski w układzie wschód-zachód, które przechodzą przez: Frankfurt nad Odrą-Poznań-Warszawę-Terespol oraz Zgorzelec-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, a także dwu osi przebiegających przez Polskę w układzie północ-południe, co dotyczy Via Baltica łączącej kraje bałtyckie z Europą Zachodnia przez Polskę jak też powiązanie Gdańsk-Łódź-Katowice-granica z Czechami i Słowacją z kilkoma odgałęzieniami. Dwie pierwsze osie komunikacyjne nie mają kontynuacji na wschód od naszego kraju. Oznacza to, że Unia Europejska będzie współfinansowała modernizację powiązań drogowych i kolejowych w Polsce. W zakresie dróg dotyczy to przede wszystkim odcinków miejskich autostrad. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej będzie prawdopodobnie możliwe dopisanie nowych powiązań do tej listy. Dotyczy to m.in. układów komunikacyjnych: Via Hanseatica (Szczecin-Gdańsk-Braniewo i dalej do Kaliningradu) oraz Szczecin-Wrocław-granica z Czechami. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w Europie szczególnym zainteresowaniem Komisji Europejskiej cieszą się przede wszystkim przebiegające przez Polskę osie komunikacyjne w układzie wschód-zachód. Równocześnie istotne dla rozwoju regionalnego jest to; że w pierwszej kolejności będą realizowane zachodnie odcinki tych sieci. Dlatego w najbliższych latach w największym stopniu będzie się poprawiała pozycja konkurencyjna miast i regionów położonych w zachodniej części kraju.

• Wsparcie przedsięwzięć dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego.
  Kilka dekad gospodarki centralnie planowanej przyczyniło się do olbrzymiej dewastacji środowiska przyrodniczego w naszym kraju, co dotyczyło w szczególnym stopniu tzw. obszarów ekologicznego zagrożenia. Problem ten dotyczy przede wszystkim obszarów koncentracji przemysłu wydobywczego. W związku z transformacją ustroju gospodarczego następuje systematyczna poprawa stanu czystości wód, powietrza atmosferycznego oraz powierzchni ziemi. Zobowiązania Polski w skali całego kontynentu oraz procesy integracji europejskiej oznaczają konieczność konsekwentnego oddziaływania na rzecz redukcji poziomu zanieczyszczeń środowiska przyrodniczego oraz stopniowej likwidacji zanieczyszczeń nagromadzonych w latach gospodarki centralnie planowanej. Działania w tym zakresie są wyjątkowo kosztowne. Potrzeby inwestycyjne dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej umożliwiające im stopniowe dostosowanie stanu środowiska przyrodniczego do standardów Unii Europejskiej ocenia się na 100 mld euro. Te szacunki nie uwzględniają kosztów działań zorientowanych na środowisko przyrodnicze które są warunkiem rozwoju społeczno-ekonomicznego, a które nie są przedmiotem legislacji Wspólnoty. Unia Europejska przywiązuje szczególne znaczenie do poprawy stanu czystości wód. Wyjątkowo trudna i wymagająca wielu lat konsekwentnej polityki i realizacji wynikających z niej działań jest sytuacja na obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Efektem zbliżenia standardów ekologicznych w Polsce do poziomu Unii Europejskiej powinno być m.in. przyspieszenie rozwoju regionalnego obszarów "czystych" ze względu na standardy ekologiczne.

• Wsparcie rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej.
  Komentarza wymaga także problem znaczenia rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej, co powinno prowadzić do wzrostu walorów lokalizacyjnych wielu miast i gmin Polski. Oznacza to, że jednostki osadnicze podejmujące takie przedsięwzięcia inwestycyjne ze środków przeznaczonych na politykę strukturalną poprawią swoją pozycję konkurencyjną stając się dzięki temu bardziej atrakcyjnymi miejscami dla lokalizacji przedsięwzięć kapitału zagranicznego. Działania te przyczyniają się także do poprawy sytuacji rodzimych podmiotów gospodarczych zlokalizowanych w danym ośrodku.

• Wsparcie rozwoju środowiska biznesowego;
  Istotny wpływ na konkurencyjność regionów ma istnienie bogatego środowiska biznesowego. Instytucje te umożliwiają efektywne funkcjonowanie podmiotów gospodarczych. Szczególne znaczenie ma to w regionach słabych, gdzie deficyt tego typu instytucji jest często barierą rozwoju społeczno-ekonomicznego.
  Wsparcie zmian struktury wielkościowej podmiotów gospodarczych poprzez rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw;
  Dziedzictwem gospodarki centralnie planowanej były patologiczne zniekształcenia struktur produkcyjnych, w tym także własnościowych i wielkościowych. Charakterystyczny dla gospodarki centralnie planowanej był niedorozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Transformacja ustroju gospodarczego i przedsiębiorczość społeczeństwa polskiego prowadziły do bardzo szybkiej ekspansji tego sektora gospodarki w ostatnich kilku latach. Silny sektor małych i średnich przedsiębiorstw generuje korzystne skutki społeczne, polityczne, ekonomiczne i cywilizacyjne, a równocześnie umożliwia efektywne funkcjonowanie większych podmiotów gospodarczych. W niektórych przypadkach prowadzi to do powstania bardzo efektywnych terytorialnych związków produkcyjnych (clusters), które są wyjątkowo korzystne dla stymulowania procesów rozwoju regionalnego. Unia Europejska uruchamia w ramach polityki rozwoju regionalnego znaczące środki na rzecz rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw.

• Wsparcie procesów restrukturyzacji regionalnej na obszarach problemowych;
  Polityka regionalna Unii Europejskiej zorientowana jest na tego typu obszary m.in.: o niskim poziomie rozwoju, starych regionów przemysłowych, dominacji gospodarki żywnościowej, koncentracji wysokiego strukturalnego bezrobocia, peryferyjnego oraz niekorzystnego położenia geograficznego. Transformacja ustroju gospodarczego Polski doprowadziła do pojawienia się rozległych przestrzennie obszarów problemowych. Na ogół na obszarach tych występuje nałożenie się różnorodnych negatywnych procesów społeczno-ekonomicznych takich jak: wysokiego bezrobocia i niekorzystnych zmian na rynku pracy, powolnego tempa rozwoju sektora prywatnego, niskiego poziomu bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz niedorozwoju środowiska biznesowego. W sytuacji występowania niekorzystnych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych oraz trudności pobudzenia rozwoju regionalnego bogate doświadczenia Unii Europejskiej mogą okazać się wyjątkowo przydatne.

• Doskonalenie jakości czynnika ludzkiego;
  Pomimo znacznego zwiększenia liczby miejsc w szkołach średnich i wyższych, wzmocnienia wymaga potencjał edukacyjny, tak aby możliwe stało się upowszechnienie wykształcenia średniego oraz dokonanie ilościowego i jakościowego postępu w zakresie kształcenia na poziomie wyższym. Wzmocnienia wymaga proces szkolenia zawodowego i dokształcania. Kształcenie ustawiczne powinno stać się regułą, strukturalnym składnikiem podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych. Duże znaczenie ma wzmacnianie potencjału przedsiębiorczości oraz wspieranie samozatrudnienia. Niezbędne jest także zwiększenie mobilności przestrzennej zasobów ludzkich. Regiony dysponujące potencjałem ludzkim o wysokich kwalifikacjach będą mogły rozwijać się szybciej. Te priorytety są zgodne z założeniami Europejskiego Funduszu Socjalnego polityki strukturalnej Unii Europejskiej.

• Wsparcie rozwoju obszarów przygranicznych;
  Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do pobudzania współpracy transgranicznej i do przełamywania syndromu peryferyjnego położenia takich obszarów. Służy temu przede wszystkim Inicjatywa Wspólnoty INTERREG. Środki tego programu mogą być wydatkowane m.in. na: studia związane z planami rozwojowymi traktującymi obszary przygraniczne jako jedną jednostkę geograficzną, wsparcie dla transgranicznej współpracy w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój turystyki, w tym na terenach wiejskich, lokalne zintegrowane systemy infrastrukturalne, przedsięwzięcia ochrony środowiska przyrodniczego, rozwój społeczno-ekonomiczny terenów wiejskich, wzrost produktywności rolnictwa i transgranicznego handlu produktami rolnymi, założenie i rozwój organizacji handlowych, stowarzyszeń profesjonalnych oraz transgranicznych grup planistycznych, poprawę infrastruktury komunikacyjnej, współpracę na polu edukacji i kultury, wsparcie dla szkoleń zawodowych, współpracę w zakresie ochrony zdrowia, przedsięwzięcia w zakresie energetyki, telekomunikacji i transportu uzupełniające transeuropejskie sieci infrastrukturalne, przedsięwzięcia osłabiające konsekwencje różnic językowych w zakresie procedur administracyjnych oraz systemów prawnych, prace przygotowawcze dla uruchomienia transgranicznych przedsięwzięć planistycznych. Wsparcie dotyczy regionów typu NUTS III położonych wzdłuż granic. Sytuacja będzie zasadniczo korzystniejsza na obszarach położonych wzdłuż wewnętrznych granic UE czyli z Niemcami, Czechami, a prawdopodobnie także ze Słowacją i Litwą, gdzie partnerzy po drugiej stronie granicy będą dysponowali także środkami europejskimi. Wzdłuż zewnętrznych granic UE, czyli na granicach z Rosją, Białorusią i Ukrainą środki te będą sprzyjały pogłębianiu asymetrii rozwojowych.

W sytuacji niedostatecznych umiejętności efektywnego wykorzystania w naszym kraju środków europejskich część z nich może pozostać zbiorem pobożnych życzeń. Wówczas buforem dla absorpcji środków europejskich będzie najprawdopodobniej infrastruktura techniczna. Zaległości w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i ochrony środowiska przyrodniczego powstałe w okresie gospodarki centralnie planowanej są olbrzymie. Oznacza to, że możliwe, a równocześnie niezbędne jest zrealizowanie wielu przedsięwzięć inwestycyjnych w tych dwu sferach które będą poprawiały konkurencyjność całej Polski i jej regionów.

7. Warunki i zagrożenia sprawnego pozyskania środków europejskich w Polsce
7.1. Niezbędne działania w zakresie kształcenia kadr
Kwestia uruchomienia kompleksowego programu kształcenia kadr zajmujących się Funduszami Strukturalnymi i Funduszem Spójności wymaga wyjątkowej koncentracji środków i zasobów. Od jakości kadr ludzkich będzie bowiem zależała sprawność w pozyskiwaniu środków przeznaczonych przez tę organizację na wspieranie rozwoju regionalnego. Działania szkoleniowe będą musiały mieć bardzo szeroki zakres obejmujący administrację centralną, regionalną oraz lokalną. Obszarami które będą wymagały szczególnej uwagi w zakresie rozwoju zasobów ludzkich są przede wszystkim: planowanie strategiczne, umiejętności negocjacyjne, marketing i reklama, umiejętność oceny projektów, zarządzanie i monitorowanie projektów, planowanie i zarządzanie finansami, ocena realizacji projektów oraz sporządzanie raportów.

Zdolność strategicznego planowania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym wymaga rozwinięcia umiejętności w dwu podstawowych obszarach: analityczno-planistycznym oraz budowania i rozwijania partnerstwa. Pierwszy obszar dotyczy m.in. różnorodnych technik i metod dotyczących: analizy zróżnicowań regionalnych; analizy silnych i słabych stron, szans i zagrożeń (SWOT), analizy konkurencyjności regionalnej, technik opracowania wizji rozwoju, technik opracowania zestawu celów strategicznych, technik ustalenia najlepszych środków wyznaczonych celów, wskaźników określających poziom realizacji poszczególnych celów.

Sukces strategii rozwoju regionalnego przygotowywanych i realizowanych w standardach Unii Europejskiej będzie zależny od zaangażowania wszystkich ważnych partnerów społecznych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz od doprowadzenia do wspólnej wizji rozwoju akceptowanej przez najważniejszych partnerów społecznych. Doświadczenia właściwe budowaniu kontraktów regionalnych mogą być w tym przypadku szczególnie użyteczne. Dotyczy to więc umiejętności związanych z efektywnym komunikowaniem się w ramach współpracy partnerskiej oraz budowaniem konsensusu społecznego.

Umiejętności negocjacyjne są niezbędne zarówno w układzie wewnętrznym jak też i zewnętrznym. Proces przygotowywania dokumentów planistycznych musi być uspołeczniony, uwzględniający wszystkich ważnych partnerów społecznych oraz konieczność stopniowego dochodzenie do konsensusu najważniejszych sił społecznych. Profesjonalna organizacja tych prac powinna preferować jako metodę partnerską współpracę najważniejszych aktorów służącą identyfikacji najważniejszych priorytetów planów. Należy unikać eksperckiego przygotowywania nawet najdoskonalszych ze względów formalnych dokumentów, które byłyby tworzone siłami zewnętrznymi bez zaangażowania układu regionalnego. Niemniej ważne jest wykształcenie umiejętności negocjacyjnych z Komisją Europejską. Wieloletnie plany rozwoju regionalnego są podstawą przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework - CSF) będących dokumentami akceptowanymi zarówno przez Komisję Europejską jak też kraj członkowski. Ostateczny ich kształt jest wynikiem żmudnych negocjacji. Brak odpowiedniego przygotowania merytorycznego negocjatorów może prowadzić do znaczących rozbieżności pomiędzy planem rozwoju regionalnego a CSF. Komisja Europejska może wprowadzić do CSF priorytety które nie są najpilniejsze z punktu widzenia rozwoju danego obszaru oraz mierniki realizacji priorytetów które są zawyżone. Także po rozpoczęciu realizacji planów bardzo często niezbędne są różnorodne modyfikacje warunkujące efektywne wykorzystanie środków, ale ich ewentualne wprowadzenie musi być przedmiotem negocjacji z Komisją Europejską.

Marketing i reklama muszą być rozpatrywane przynajmniej w dwu wymiarach. Pierwszym jest rozpropagowanie informacji na temat potencjalnie dostępnych środków i odnośnie warunków ubiegania się o ich otrzymanie. Wiedza ta powinna być dostępna na poziomie gmin i miast. Powinien temu służyć szeroki zestaw działań zorientowanych na najnowocześniejsze (internet) i bardziej tradycyjne media (lokalna prasa). Administracja publiczna na poziomie lokalnym i współpracujące z nią instytucje muszą umieć udzielić dokładnych informacji i wskazówek dotyczących procedur aplikacyjnych. Drugim wymiarem jest propagowanie informacji na temat postępów i osiągnięć w realizacji planów. W sumie powinno to sprzyjać generowaniu spełniających podstawowe warunki projektów inwestycyjnych.

Programy rozwoju regionalnego realizowane są w ramach najważniejszych priorytetów za pomocą projektów inwestycyjnych. Dlatego umiejętności oceny projektów inwestycyjnych dokonywanej zarówno na płaszczyźnie merytorycznej jak też technicznej (formalnej) mają kluczowe znaczenie. Proces oceny poszczególnych projektów inwestycyjnych wymaga między innymi wykształcenia umiejętności analizowania realności i prawidłowości wycen w zakresie:

• szacowanych rezultatów i efektów projektu;

• finansowej wiarygodności projektu;

• efektywności projektu (zgodnie z zasadą value for money);

• kosztów, zysków, wpływu ekonomicznego oraz podstawowych wskaźników ekonomicznych.

W przypadku dużych projektów właściwe jest bazowanie na ocenach dokonanych przez niezależnych ekspertów zewnętrznych, jednak w przypadku małych projektów oceny powinny być prowadzone w oparciu o własne zasoby i umiejętności.

Zarządzanie i monitorowanie projektów musi być prowadzone w sposób profesjonalny tak aby odpowiadały one założeniom programowym i przynosiły zakładane rezultaty. Niezbędne know-how dotyczy m.in. takich umiejętności jak: zaprojektowania bazy danych informacyjnych dotyczących realizowanych w ramach programów projektów, analizowania stanu realizacji poszczególnych projektów na podstawie ocen dokonywanych w terenie, określania terminów płatności kolejnych rat, negocjowania odpowiednich zmian w projektach i harmonogramach ich realizacji.

Efektywne planowanie i zarządzanie finansami jest krytyczne dla osiągnięcia sukcesu Funduszy Strukturalnych. Środki Unii Europejskiej są zazwyczaj przesyłane w transzach na podstawie rachunków za poniesione wydatki i muszą zostać wydatkowane w określonym terminie. Niezbędne jest przyswojenie szerokiego wachlarza umiejętności w zarządzaniu środkami Unii Europejskiej w zakresie: planowania finansowego, procedur finansowych uruchamiania środków oraz kontroli finansowej.

Oszacowanie efektów projektów pozwala stwierdzić czy dane projekty przyniosły spodziewane rezultaty oraz czy wszystkie założone wcześniej cele zostały osiągnięte. Dotyczy to m.in. następujących umiejętności: określania ex ante mierników realizacji projektów, zbierania podstawowych informacji przed podjęciem ich realizacji, określania mierników oceny nakładów, wyników, oraz efektywności, badania czy jakościowe oraz ilościowe kryteria są spełnione, oceniania co by się stało wówczas, gdyby te programy nie zostały podjęte.

Sporządzanie raportów. Najważniejszą formą komunikacji z Komisją Europejską są pisemne raporty sporządzane w trakcie realizacji programów oraz po ich zakończeniu. Bardzo często przedstawienie raportu za poprzedni okres jest warunkiem uruchomienia środków na kolejny okres. Przyswojenie umiejętności przygotowywania tych raportów w aspekcie rzeczowym, finansowym i problemowym oraz w formacie odpowiadającym standardom określonym przez Komisję Europejską jest niezbędne dla realizacji nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego.

7.2. Zagrożenia absorpcji środków europejskich
Istnieje niebezpieczeństwo zderzenia olbrzymich środków europejskich z niedostatecznym potencjałem absorpcyjnym w Polsce. Pozyskanie i efektywne wykorzystanie znaczących środków europejskich wymaga sprawnego programowania, finansowania i monitorowania. Obecnie występuje deficyt umiejętności w każdej z tych trzech sfer. Podstawowym partnerem Komisji Europejskiej w Polsce będzie administracja publiczna (rządowa i samorządowa) słabo opłacana, niedostatecznie wyposażona i zbyt słabo wyedukowana. W sytuacji braku koncentracji niezbędnego potencjału ludzkiego w priorytetowych sferach mogą wystąpić problemy sprawnej obsługi funduszy europejskich. Konsekwencją może być to, że pozyskamy z Unii Europejskiej znacznie mniej środków niż przysługujące nam limity oraz to, że transfery te nie pozwolą na znaczącą modernizację kraju wskutek istnienia różnorodnych deficytów. Do najważniejszych problemów można zaliczyć:
1. Niemożność zbudowania nowoczesnego modelu polityki interregionalnej w Polsce.
We wszystkich krajach OECD polityka rozwoju regionalnego prowadzona jest na dwu poziomach: centralnym i regionalnym. Interdyscyplinarny charakter tej polityki wymaga sprawnych mechanizmów koordynacji międzyresortowej. W krajach Unii Europejskiej polityka ta jest koordynowana na poziomie centralnym bądź przez ministerstwo finansów, bądź ministerstwo gospodarki (przemysłu), bądź specjalny urząd powołany do tych spraw. Zagrożeniem jest brak niezbędnej koordynacji lub (i) brak przejrzystej struktury dotyczącej odpowiedzialności za poszczególne fundusze (instrumenty). Jest to poważny problem w sytuacji koalicyjnego charakteru rządów. Powoduje to nakładanie się obszarów kompetencji i działań poszczególnych ministerstw oraz upolitycznienie dokonywanych wyborów. Może to generować pojawianie się różnych nieregularności i nieprawidłowości w uruchamianiu środków europejskich. Niekorzystne jest to, że zamiast banków będą preferowane różne instytucje agencyjne o personelu bezpośrednio zależnym od władz politycznych.
2. Niewykorzystanie możliwości jakie wynikają z reformy ustrojowej państwa.
Dzięki niej stało się możliwe kreowanie dużych województw odpowiadających regionom typu NUTS II w Unii Europejskiej, powstanie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz wprowadzenie nowej kategorii finansów publicznych - budżetów wojewódzkich. Obecnie największym zagrożeniem jest niedostateczny poziom decentralizacji systemu finansów publicznych, czego wyrazem jest przede wszystkim wielkość budżetów województw. Należy równocześnie pamiętać, że Unia Europejska jest organizacją bardzo scentralizowaną. Dlatego pomimo deklaracji dotyczących subsydiarności dla urzędników Komisji Europejskiej dużo wygodniejsze może być porozumiewanie się z jednym partnerem zamiast z siedemnastoma. Europa Środkowa jest postrzegana powszechnie jako obszar małych państw i dlatego mogą zaistnieć problemy konstruowania specjalnego modelu polityki rozwoju regionalnego dla Polski. Także po stronie polskiej można spodziewać się prób wykorzystania środków europejskich do recentralizacji polityki rozwoju regionalnego. Papierkiem lakmusowym była dyskusja, a raczej jej brak, na temat regionalizacji na obszary typu NUTS w Polsce i poważnie traktowane propozycje zlokalizowania poziomu NUTS II, kluczowego dla programowania rozwoju regionalnego, na poziomie makroregionów skupiających po kilka województw. Programy przedakcesyjne, poza regionalną częścią Phare 2, są uruchamiane w sposób scentralizowany. Trudnym problemem jest ukształtowanie prawidłowych relacji pomiędzy administracją rządową i samorządową w województwie. Polityka rozwoju regionalnego znajduje się w gestii samorządu województwa. Występuje jednak silny nacisk ze strony administracji rządowej w województwach na zawłaszczanie obszaru kompetencji samorządu województwa. Sprawna absorpcja środków europejskich wymaga uruchomienia programowania, finansowania i monitorowania rozwoju regionalnego. Rozdzielenie tych funkcji pomiędzy administrację samorządową i rządową jest logicznym elementem modelu polityki rozwoju regionalnego. Dalsza decentralizacja systemu finansów publicznych powinna umożliwić samorządowi województwa stać się podstawowym "aktorem" procesów rozwoju regionalnego.
3. Nieadekwatność celów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej do sytuacji Polski.
Zagrożeniem jest to, że będą podejmowane problemy regionalne widziane z perspektywy Komisji Europejskiej, a nie rzeczywiste problemy rozwoju regionalnego Polski, dla których brakuje prostych recept i instrumentów europejskich. Unia Europejska rozwinęła model polityki rozwoju regionalnego obszarów słabych położonych w peryferyjnych krajach, przede wszystkim Europy Południowej, w których zasady gospodarki rynkowej obowiązywały po II wojnie światowej nieprzerwanie. Dlatego niektóre problemy rozwoju regionalnego występujące w krajach byłej gospodarki centralnie planowanej nie mogą zostać skutecznie podjęte. Przykładem jest brak zachęcających efektów programów pomocowych zorientowanych na obszary koncentracji rolnictwa uspołecznionego o unikalnych cechach społeczno-ekonomicznych.
4. Nieadekwatność rozwiązań polityki przedakcesyjnej do instrumentów polityki strukturalnej.
Ponieważ istnieją istotne różnice w sposobie operowania funduszy przedakcesyjnych i funduszy strukturalnych może się okazać, że wiedza jaka zostanie nabyta w Polsce w okresie najbliższych kilku lat nie w pełni będzie pasowała do instrumentów polityki strukturalnej obowiązujących w warunkach członkostwa. Innym problemem może być uruchamianie każdego z funduszy przedakcesyjnych w izolacji od pozostałych. Będziemy wówczas dysponowali trzema zestawami instytucji oraz trzema zestawami praktyk w zakresie programowania, finansowania i monitorowania. Istotne jest także to, że aplikacja znaczącej części środków przedakcesyjnych w scentralizowanym systemie może utrudnić lub nawet uniemożliwić przejście na zdecentralizowany i efektywny system w zakresie Funduszy Strukturalnych.
5. Zapewnienie środków własnych na montaż finansowy funduszy europejskich.
Skala potencjalnie dostępnych funduszy europejskich w warunkach członkostwa i zasada montażu finansowego na poziomie 25% oznacza, że Polska będzie musiała przeznaczyć na ten cel znaczenie więcej środków niż dotąd było uruchamiane na potrzeby rozwoju regionalnego. W Polsce skala wielkości budżetu w relacji do środków publicznych jest wyjątkowo niekorzystna. Dlatego w latach 2003-2006 może stać się niezbędne przeznaczenie nawet do 10-12% całości wydatków budżetowych państwa na przedsięwzięcia związane z rozwojem regionalnym (w latach 1997-1999 było to odpowiednio: 1,44%, 2,12% i 1,44%). Istotne jest oczywiście to, aby samorządy wojewódzkie i lokalne były ważnymi partnerami tego procesu, co wymaga przeprowadzenia jakościowej zmiany w sposobie funkcjonowania systemu finansów publicznych w Polsce.

Bibliografia:

1. Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, 1997, Monitor Integracji Europejskiej, Wydanie specjalne, Komitet Integracji Europejskiej, Warszawa.
2. Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 2000-2006, 2000, Ministerstwo Gospodarki i Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa.
3. Droga do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, 2000, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
4. Gilowska Z., Misiąg M., 2000, Dostosowywanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyjnych i standardów europejskich, 2000, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa
5. Golinowska S., Kawecka-Wyrzykowska E., Lutkowski K., Rowiński J. Sartorius W., Szlachta J., 2000, Skutki integracji z Unią Europejską dla Polski, Fundacja Edukacji Ekonomicznej Wydanie II, Warszawa.
6. Grosse T., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
7. Guz-Vetter M., 1999, Przygotowanie polskiej administracji do efektywnego wykorzystania pomocy przedakcesyjnej oraz funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
8. Hausner J., Kudłacz T., Szlachta J., 1998, Identyfikacja nowych problemów rozwoju regionalnego Polski, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 185, Warszawa.
9. Hausner J. (red.), 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej i Ministerstwo Gospodarki, Kraków-Warszawa.
10. Hausner J., Marody M. (red.), 2000, Jakość rządzenia: Polska bliżej Unii Europejskiej? EU-monitoring IV, Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce i Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa-Kraków.
11. Kaczor T., Tomalak M., 2000, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa.
12. Kawecka-Wyrzykowska E., 1999, Polska w drodze do Unii Europejskiej, PWE, Warszawa.
13. Kozak M., Pyszkowski A., Szewczyk R., 2000, Słownik rozwoju regionalnego, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
14. Kudłacz T., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
15. Pietrzyk I. (red.), 1996, Polityka regionalna w Polsce w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej, Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce, Kraków.
16. Pietrzyk I. (red.), 1998, Polityka regionalna Unii Europejskiej w praktyce krajów członkowskich, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
17. Pietrzyk I., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
18. Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport uzupełniający, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa.
19. Polityka strukturalna Polski w perspektywie integracji z Unią Europejską. Raport końcowy, 1997, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, Warszawa.
20. Polska. Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2002, 1999, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa
21. Produkt krajowy brutto według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa.
22. Pyszkowski A., Szlachta J., Szomburg J., (red.), 2000, Model instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w Polsce, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Warszawa.
23. Rosner A. (red.), 2000, Lokalne bariery rozwoju obszarów wiejskich, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa.
24. Ryszkiewicz A., 2000, Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.
25. Sixth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
26. Szlachta J., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Studia KPZK PAN Tom CV, Wydawnictwo Naukowe PWN, Wydanie II,Warszawa.
27. Szlachta J. (red.), 2000, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 192, Warszawa.
28. Szlachta J., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa.
29. Szlachta J. Pyszkowski A. (red.), 1999, Rozwój regionalny jako element strategii społeczno-gospodarczej Polski w latach 2000-2006, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Warszawa.
30. Ustawa z dnia 12 maja 2000r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, 2000, Dziennik Ustaw Nr 48, poz. 550, Warszawa.
31. Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa.
32. Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla Polski, 2000, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.

Tablica 1
Wsparcie dla 10 krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej w latach 2000-2006 ze strony Unii Europejskiej w mln euro

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
pomoc przedczłonkowska w tym:	3120	3120	3120	3120	3120	3120	3120
SAPARD	520	520	520	520	520	520	520
ISPA	1040	1040	1040	1040	1040	1040	1040
Phare 2	1560	1560	1560	1560	1560	1560	1560
Pomoc w zakresie Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności w nowych krajach członkowskich			3750	5830	7920	10000	12080

Źródło: Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions - Berlin European Council, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg.

Tablica 2
Szacunek wsparcia dla Polski w latach 2000-2006 przy założeniu wejścia do Unii Europejskiej w roku 2003 w mln euro

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Pomoc przedczłonkowska, w tym:	920	920	920
SAPARD	170	170	170
ISPA	350	350	350
Phare 2	400	400	400
Pomoc w zakresie Funduszy Struktu-ralnych i Funduszu Spójności				3600	4800	6100	7400

Źródło: Agenda 2000. New financial perspective,... op.cit. oraz obliczenia własne.

¹(The) Regions in the 1990s. Fourth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the Community, 1991, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
Fifth Competitiveness and Cohesion Report, 1993, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
First Report on Economic and Social Cohesion, 1996, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
Sixth Periodic Report on the Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
²Europe 2000. Outlook for the Development of the Community's Territory, 1991, Commission of the European Communities, Bruksela-Luksemburg.
Europe 2000 Plus. Cooperation for European Territorial Development, 1994, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
European spatial development perspective. First official draft, 1997, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
³W Unii Europejskiej klasyfikacja ta jest podstawą identyfikacji obszarów problemowych oraz przygotowywania podstawowych dokumentów programowych. Istnieje pięć poziomów klasyfikacji, istotne dla polityki regionalnej są dwa poziomy: NUTS II na którym istnieje 206 regionów oraz NUTS III na którym istnieje 1031 regionów. W krajach kandydackich są to regiony typu NTS. W Polsce zidentyfikowano 16 regionów typu NTS II oraz 44 regiony typu NTS III.
⁴Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions. Berlin European Council 24 and 25 March 1999, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
⁵Są to: Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry.
⁶Patrz: Produkt krajowy brutto na mieszkańca według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa.
⁷M.Porter, 1990, The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, Houndmills i Londyn.

---