PODSTAWOWE ELEMENTY PRAWA EUROPEJSKIEGO

1. UWAGI WPROWADZAJĄCE

Idea wspólnoty europejskiej powstała w maju 1950 r., kiedy Robert Schuman w imieniu rządu francuskiego zaproponował rządowi Niemieckiej Republiki Federalnej współpracę przy wydobyciu węgla i produkcji stali w ramach or­ganizacji otwartej także dla innych państw Europy. Deklaracja Schumana została przyjęta przez Francję, Niemcy, a także Włochy i kraje Beneluksu. 18 kwietnia 1951 r. owych sześć państw podpisało traktat paryski powołujący Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS), który wszedł w życie 25 lipca 1952 r. Wkrótce pojawiły się dążenia do politycznego zjednoczenia Europy. Jean Monnet stworzył Komitet Działań na Rzecz Stanów Zjednoczonych Europy. Powrócono jednak do czysto ekonomicznego wymiaru systemu europejskiego, akceptując celowość stworzenia wspólnego rynku. 25 marca 1957 r. podpisano dwa traktaty rzymskie powołujące do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Traktaty weszły w życie l stycznia 1958 r. Z biegiem lat do sześciu państw założycielskich dołączyły: Dania, Irlandia i Wielka Brytania — od l stycznia 1973 r.; Grecja — od l stycznia 1981 r.; Hiszpania i Portugalia — od l stycznia 1986 r. oraz Austria, Szwecja i Finlandia — od l stycznia 1995 roku.

Od chwili podpisania traktatów rzymskich istniały zatem trzy Wspólnoty, nazywane Wspólnotami Europejskimi.

Zasadnicza rewizja traktatów europejskich nastąpiła poprzez Jednolity Akt Europejski (JAE), podpisany 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu i 28 lutego ", po ratyfikacjach obowiązujący od l lipca 1987 r. Właśnie w JAE po raz pierwszy jako cel Wspólnot określono Unię Europejską, zawarto wskazówki e do współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, zakres wspólnych Wspólnot rozszerzono o zagadnienia ochrony środowiska, badania naukowe i rozwój technologii. Ustalono zrealizowanie do l stycznia 1993 r. „rynku wewnętrznego", rozumianego jako przestrzeń gospodarcza bez wewnętrznych granic. Koncepcja wspólnej Europy, stworzona przez JAE, ewoluowała w kierunku unii politycznej. Traktat o Unii Europejskiej (TUE) podpisano 7 lutego 1992 r. w Maastricht. Traktat z Maastricht wprowadził zasadnicze zmiany do traktatów założycielskich Wspólnot. Wprowadził obywatelstwo Unii (przysługujące wszyst­kim osobom posiadającym obywatelstwo państw członkowskich), unię gospodar­czą i walutową — prowadzącą do wprowadzenia wspólnej waluty i systemu europejskich banków centralnych, w skład którego wejdą Europejski Bank Central­ny i narodowe banki centralne. Traktat wprowadził też wspólną politykę za­graniczną i w sprawach bezpieczeństwa, która w przyszłości ma się przekształcić w rzeczywisty wspólny system obronny.

Od l listopada 1993 r., czyli po wejściu w życie traktatu z Maastricht (traktatu o Unii Europejskiej), Wspólnota Europejska (dawniej EWG), EWWiS i Euratom stanowiły główny trzon, na podstawie którego budowana jest Unia Europejska. Obecnie wszystkie obszary aktywności Wspólnot przyporządkowuje się poszcze­gólnym politykom — chodzi tu o swobodny przepływ towarów, rolnictwo, swobodę poruszania się, swobodny przepływ usług i kapitału, a także kulturę (art. 128 TR), ochronę zdrowia (art. 129 TR), ochronę konsumenta (art. 129a TR), sieci transeuropejskie (art. 129b TR), politykę przemysłową (art. 130) i współpracę w zakresie rozwoju (art. 130u TR).

Na mocy traktatu z Maastricht każde państwo europejskie może ubiegać się o status członka Unii Europejskiej. Polska była państwem stowarzyszonym ze Wspólnotami od l lutego 1994 r., tj. od wejścia w życie Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, sporządzonego w Brukseli 16 grud­nia 1991 roku.

Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej od l maja 2004 roku.

2. POJĘCIE PRAWA EUROPEJSKIEGO

W literaturze przedmiotu pojęcie prawa europejskiego występuje albo w wąs­kim, albo w szerokim znaczeniu.

Prawo europejskie sensu stricto obejmuje prawo Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie Wspólnoty Europej­skiej) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, przy czym dominujące znacze­nie ma traktat ustanawiający EWG, czyli traktat rzymski z 25 marca 1957 r., po zmianie przyjęty w wersji traktatu z Maastricht. Natomiast traktaty ustanawiające EWWiS i Euratom (traktat paryski i kolejny traktat rzymski) mają nieco mniejsze znaczenie.

Prawo europejskie sensu largo obejmuje prawo wszystkich zachodnioeuropejskich organizacji międzynarodowych. Mowa tu zatem także o prawie założonej w

1948 r. Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Unii

Zachodnioeuropejskiej — powstałej na mocy traktatu brukselskiego z 17 marca 1948 r., Rady Europy — powstałej 5 maja 1949 r.; Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), założonego 4 stycznia 1960 r., oraz Konferencji ggzpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE), przekształconej w roku 1994 _w Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). W związku z powyższym należy wymienić jako elementy prawa europejskiego sensu largo nie tylko układ OECD czy traktat brukselski, ale także Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (podpisana w Rzymie 4 listopada 1950 r.) oraz Akt Końcowy KBWE i wytyczne z zakresu rozkrojenia ochrony praw człowieka, opracowywane podczas tzw. konferencji przeglądo­wych, tj. konferencji kontynuujących proces helsiński. Akt Końcowy KBWE
i wytyczne dotyczą utrzymania pokoju, współpracy gospodarczej i praw człowieka.

W podręczniku mówimy o prawie europejskim w wąskim znaczeniu.

W literaturze przedmiotu spotyka się podział prawa wspólnotowego (europej­skiego) na prawo instytucjonalne i materialne.

Prawo instytucjonalne to ta część prawa wspólnotowego, która określa pozycję prawną, kompetencje i możliwości organów Wspólnot oraz stosunki między wspólnotowym porządkiem prawnym a porządkami prawnymi państw członkowskich. To z niego wynika zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego oraz zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W tym dziale także mieszczą się procedury stanowienia prawa Wspólnot oraz postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości.

Natomiast europejskie prawo materialne zajmuje się wspólnotową regulacją tych rodzajów działalności, które są objęte sferą oddziaływania traktatów. Chodzi

0 akty prawne, poprzez które realizuje się działalność Wspólnot Europejskich
w różnych sektorach życia gospodarczego objętych regulacją prawną. Są to reguły
dotyczące pewnych przedsięwzięć, tworzące prawa ku korzyści jednostek lub
odnoszące się wyłącznie do państw członkowskich. Prawo materialne reguluje
cztery podstawowe swobody (swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapita­
łu), funkcjonowanie rolnictwa, prawo konkurencji i politykę gospodarczą, a także
kulturę, ochronę zdrowia, ochronę konsumenta. Są to reguły skupiające się wokół
budowy „rynku wewnętrznego" Wspólnoty, tzn. obszaru bez granic, w obrębie
Którego towary, osoby, usługi i kapitał mogłyby krążyć swobodnie, bez żadnych
Przeszkód. Innymi słowy, jest to system prawny wewnętrznego rynku wspólnoto-
Wego. Prawo materialne określa ramy prawne konieczne dla rozwoju wolności
handlu i wolnej konkurencji oraz promowania harmonijnego i zrównoważonego
rozwoju gospodarczego Unii przy maksymalnej ochronie środowiska naturalnego,
rozwoju badań naukowych i nowych technologii, wysokim poziomie zatrudnienia

¹ pomocy socjalnej oraz podniesieniu jakości życia społeczeństwa Unii Europej­
skiej. Wspólna polityka rolna i europejski system monetarny to także elementy
tego systemu.

Celem traktatu rzymskiego, kontynuującego Wspólnotę Europejską (dawniej EWG), jest ustaniowienie współpracy państw członkowskich we wszystkich dziedzinach gospodarki. Natomiast traktaty dotyczące EWWiS i Euratomu odnoszą się

jedynie do określonych dziedzin, nie przewidując szerokiej integracji ekonomie./, nej. Dlatego też traktaty o EWWiS i Euratomie stanowią legę speciales wobec traktatu rzymskiego —jeżeli, oczywiście, odnosi się on do regulowanych przez nie kwestii, np. handlu węglem.

Traktaty wspólnotowe (rzymskie i paryski) stworzyły pewien porządek praw­ny, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczają swoje suwerenne prawa w wielu dziedzinach. Cechami charakterystycznymi tak skonstruowanego porząd­ku prawnego Wspólnot Europejskich są: prymat prawa wspólnotowego (europej­skiego) nad prawem państw członkowskich oraz bezpośrednia skuteczność wielu postanowień prawa europejskiego wobec obywateli państw członkowskich.

3. ORGANY l INSTYTUCJE WSPÓLNOTY EUROPEJSKIEJ

Wspólnota Europejska nie jest państwem. Nie ma koniecznej suwerenności i nie może sama określać swoich kompetencji. Ma natomiast osobowość prawną (art. 210 TR) i ma swoje władze, czyli system organów zarządzających w sferze prawodawczej, wykonawczej i jurysdykcyjnej.

W ujęciu traktatu rzymskiego, z uwzględnieniem zmian dokonanych przez traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht), głównymi organami Wspólnoty Europejskiej są: Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europej­ska, Trybunał Sprawiedliwości, Trybunał Obrachunkowy. Natomiast organami o charakterze pomocniczym i doradczym są: Komitet Ekonomiczno - Społeczny i Komitet Regionów. Działają także inne instatucje, np. Europejski Bank Inwestycyjny, Urząd Statysttyczny, Europejski Instytut Walutowy, Europejski System Banków Centralnych.

Wszystkie trzy Wspólnoty mają już obecnie wspólne organy. Siedziby or­ganów ustalono porozumieniem rządów państw członkowskich dopiero w grudniu 1992 r. (Dz.Urz. WE 1992, C 341, s. 1). W Brukseli obraduje Rada Unii Europejskiej, pracują Komisja, frakcje i komisje Parlamentu oraz Komitet Społecz-no-Ekonomiczny. Natomiast Trybunał Sprawiedliwości ma siedzibę w Luksembur­gu, gdzie znajduje się także Sekretariat Parlamentu Europejskiego.

Obowiązuje zasada równowagi instytucjonalnej, która oznacza, że organy Wspólnoty są równoważne względem siebie.

Parlament Europejski liczy 732 deputowanych wybieranych na pięcioletnią kadencję. Deputowani reprezentują wszystkie społeczeństwa państw zjednoczo­nych w Unii Europejskiej. Do 1979 r. deputowani byli powoływani przez

parlamenty krajowe ze swego grona, od 1979 r., na mocy ucnwaiy Europejskiej i aktu wprowadzającego powszechne i bezpośrednie wybory deputo­wanych Parlamentu Europejskiego, deputowani wybierani są bezpośrednio przez społeczeństwa państw-członków Wspólnoty. Jednakże nie odbyły się jeszcze wybory według jednolitej dla całej Wspólnoty ordynacji wyborczej.

W Parlamencie działają: Prezydium, grupy polityczne (będące wyrazem działalności partii politycznych), komitety (zajmujące się poszczególnymi sferami spraw i zagadnień) oraz Sekretariat Generalny.

Parlament decyduje na ogół absolutną większością głosów, w obecności przynajmniej jednej trzeciej deputowanych.

Parlament Europejski pełni funkcje głównie doradcze i kontrolne, natomiast trudno doszukać się kompetencji stanowiących. Uczestniczy więc w procesie prowadzącym do przyjęcia aktów Wspólnoty — udziela zgody lub wyraża opinie doradcze zgodnie z procedurami określonymi w art. 189b, 189c TR. Przysługujące Parlamentowi uprawnienia w zakresie stanowienia prawa mają zatem jedynie znaczenie doradcze. Natomiast kompetencję kontrolną sprawuje Parlament w sto­sunku do Komisji Europejskiej. Przysługuje mu w tym zakresie prawo do interpelacji (art. 140 ust. 4 TR), rozpatrywania dorocznych sprawozdań Komisji (art. 143 TR) oraz możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji, co prowadzi do jej dymisji (art. 144 TR). Parlament nie ma żadnych kompetencji kontrolnych w stosunku do Rady Unii Europejskiej. Jednak — na mocy tzw. Deklaracji Stuttgarckiej z 1983 r. — Rada sama zobowiązała się do udzielania odpowiedzi na zapytania Parlamentu. Parlament ma prawo wnosić skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Parlament ma prawo współdziałać przy ustalaniu planu budżetu Wspólnoty (Unii Europejskiej) (art. 203 TR). Parlament wyraża zgodę na przyjęcie nowych członków do Unii i stowarzyszenie państw trzecich ze Wspólnotami Europejskimi (art. 228 ust. 3 i art. 238 TR, art. O TUE), a ponadto uchwalił katalog praw podstawowych, potępia łamanie praw człowieka — także poza obszarem Wspólnoty. Są to jednak wypowiedzi o charakterze czysto de­klaratywnym. Oznacza to, że Parlament wypowiada się w sprawach, co do których traktat rzymski nie przyznał mu kompetencji. W literaturze przedmiotu twierdzi się w związku z tym, że nie obowiązuje go zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej.

Rada Unii Europejskiej ma w swej gestii głównie kompetencje prawodawcze " jest głównym organem prawodawczym Wspólnoty. Zgodnie z zasadą ograni­czonej kompetencji szczegółowej może ona jednak stanowić prawo jedynie wówczas, gdy ma do tego specjalne upoważnienie (np. art. 100 TR). Rada może Powoływać członków Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-•Społecznego i Komitetu Regionów.

W skład Rady wchodzą przedstawiciele państw członkowskich na szczeblu rządowym (po jednej osobie: szef rządu albo minister). Przewodnictwo w Radzie zmienia się co sześć miesięcy, tak jak odbywają się posiedzenia Rady. Posiedzenia Rady mają miejsce w państwie, które aktualnie przewodniczy Radzie Unii Europejskiej. Rada podejmuje decyzje zwykłą większością głosów. Członkowie Rady w zasadzie głosują osobiście i ustnie. Traktat rzymski jednak często przewiduje głosowanie większością kwalifikowaną lub jednomyślnie. Przy regu­le większości kwalifikowanej do podjęcia decyzji potrzeba co najmniej 62 spośród 87 głosów.

W 1966 r. państwa członkowskie Wspólnoty uchwaliły tzw. kompromis luksemburski, w którym zobowiązały się do jednomyślnego podejmowania decy­zji, jeżeli dotyczą one ważnych interesów państw członkowskich. W literaturze przedmiotu porozumienie to oceniano albo jako rewizję traktatu, albo jako umowę międzynarodową, wspólnotowe prawo zwyczajowe, deklarację woli, gentleman 'v agreement lub protokół rozbieżności. Dopiero Jednolity Akt Europejski, obowiązu­jący od l lipca 1987 r., przywrócił głosowanie w Radzie w oparciu o większość kwalifikowaną, określając kategorie spraw, dla których to głosowanie ma za­stosowanie.

Na zakończenie uwaga: nie należy mylić Rady Unii Europejskiej (Rady

Wspólnoty Europejskiej) z Radą Europy (Council of Europę), z siedzibą w Stras-burgu (organizacją utworzoną 5 maja 1949 r.), ani z Radą Europejską, w skład której wchodzą także szefowie państw i rządów państw członkowskich Wspólnoty, spotykający się także przynajmniej dwa razy w roku. Podstawą prawną jest tu art. 2 JAE i art. D TUE. Zadaniem Rady Europejskiej jest ustalanie wytycznych i długofalowych zadań oraz podejmowanie zasadniczych decyzji o dalszym rozwoju Wspólnoty (np. to ona zadecydowała o powstaniu Unii Europejskiej na mocy traktatu z Maastricht). Członkowie rządów (szefowie i ministrowie) obradują nie tylko jako Rada Unii Europejskiej (Rada Wspólnoty Europejskiej) czy Rada Europejska, ale także jako „zebrani w Radzie przedstawiciele państw członkow­skich". Nie stanowią oni wtedy organu Wspólnoty, lecz tworzą konferencję przedstawicieli państw członkowskich. Taka konferencja podejmuje tzw. nie­właściwe uchwały Rady, które są prawem wspólnotowym tylko wtedy, jeżeli przewidziano je w traktacie rzymskim (traktacie z Maastricht), jak np. powoływa­nie członków Komisji (art. 158 ust. 2 TR) i członków Trybunału (art. 167 TR). W innych przypadkach tzw. niewłaściwe uchwały Rady są po prostu umowami międzynarodowymi.

Komisja Europejska, a od l stycznia 1995 r. Komisja jest organem decyzyj­nym i wykonawczym oraz reprezentuje Wspólnotę (Unię) na zewnątrz, a także w stosunkach wewnętrznych. Komisja jest właściwa przede wszystkim w sprawach wykonywania funkcji administracyjnych, dążenia do unii celnej oraz w zakresie prawa konkurencji.

Komisja składa się z 25 członków powoływanych na pięć lat. Komisarze - czyli członkowie Komisji — w przeciwieństwie do członków Rady Unii Europejskiej. Komisja ma administracje pomocniczą

w postaci 23 Dyrekcji Generalnych (kategoria porównywalna z ministerstwami). Każdemu komisarzowi podlega co najmniej jedna Dyrekcja Generalna i każdy _z nich ma do pomocy swój gabinet. Poza tym istnieje Sekretariat Generalny j Służba Prawna oraz komitety doradcze i kontrolne. Decyzje Komisji przygotowy­wane są właśnie przez tę administrację pomocniczą — zorganizowaną wedle zasady podziału resortowego. Komisja podejmuje decyzje większością głosów. Dopuszczalne są głosowania pisemne. Komisja może upoważnić poszczególnych członków do działania w jej imieniu.

Komisja ma kompetencje do podejmowania samodzielnych decyzji, czyli do uchwalania aktów prawnych Wspólnoty, jeżeli traktat zawiera odpowiednie upoważ­nienia. Obowiązuje tu zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej. Komisja ma prawo składać propozycje aktów prawnych Rady —jest to tzw. prawo do inicjatywy prawodawczej. Komisja wydaje zalecenia i opinie w rozumieniu art. 189 TR, jeżeli uzna to za stosowne — czyli także bez specjalnej normy kompetencyjnej. Komisja ma prawo żądać wiążących informacji od państw członkowskich Wspólnoty i sprawdzać je, jednak dopiero po uzyskaniu upoważnienia od Rady Unii Europejskiej, na mocy art. 213 TR. Stąd też państwa członkowskie Unii mają obowiązek informowania Komisji o naruszeniu prawa. Literatura przedmiotu nazywa to zadanie Komisji funkcją strażnika prawa wspólnotowego (art. 155 TR). Komisja wykonuje przepisy wydane przez Radę.

Trybunał Sprawiedliwości dba o zapewnienie przestrzegania prawa przy interpretacji i stosowaniu traktatu. Trybunał składa się z 25 sędziów, powoływa­nych na 6 lat przez zebranych w Radzie przedstawicieli państw członkowskich, oraz 8 rzeczników generalnych. Trybunał wybiera ze swego grona przewodniczą­cego (Prezesa Trybunału) i powołuje sekretarza, do którego zadań należy nad­zorowanie postępowania i zarządzanie administracją Trybunału.

W celu odciążenia Trybunału ustanowiono w JAE Sąd Pierwszej Instancji, który jednak nie jest organem Wspólnoty w rozumieniu traktatu rzymskiego. Na mocy uchwały Rady Sąd został podporządkowany Trybunałowi Sprawiedliwości.

Europejski Trybunał Obrachunkowy kontroluje finanse Wspólnoty Europej­skiej. W jego skład wchodzi 25 członków powoływanych przez Radę.

Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest organem pomocniczym Wspólnoty, wspomagającym Radę Unii Europejskiej i Komisję. Zorganizowany jest w postaci specjalistycznych sekcji, ma prezydium i sekretariat generalny. W skład Komitetu Wchodzi 317 przedstawicieli różnych środowisk gospodarczych i społecznych (głównie z organizacji pracodawców i pracowników) powoływanych przez Radę Unii na 4 lata. Podejmuje decyzje zwykłą większością głosów. Jego decyzje (opinie doradcze) nie mają mocy wiążącej dla Rady i Komisji, jednak te ostatnie są Wekiedy zobowiązane prawnie do zasięgania takich opinii.

Podobne funkcje spełnia Komitet Regionów, którego skład i procedura Powołania oraz organizacja są podobne jak wyżej, z tym że reprezentanci Wywodzą się głównie z organów regionalnych i lokalnych.

Europejski Bank Inwestycyjny , wyposażony w osobowość prawną, wspiera rozwój regionów zacofanych, także poza terytorium Wspólnoty.

4. ŹRÓDŁA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO (EUROPEJSKIEGO)

W systemie źródeł prawa europejskiego rozróżnia się pierwotne i pochodne prawo wspólnotowe (europejskie).

Prawo pierwotne stanowi trzon — tzw. konstytucję Wspólnoty, natomiast prawo pochodne jest uchwalane jednostronnie przez organy Wspólnot albo po­wstaje wskutek zawierania umów międzynarodowych.

Pierwotne prawo wspólnotowe ma postać prawa pisanego lub niepisanego, Znajduje ono miejsce najwyższe w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego.

Do systemu pisanego pierwotnego prawa wspólnotowego należą przede wszystkim traktaty założycielskie, czyli traktat paryski z 18 kwietnia 1951 r. ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, oraz dwa traktaty rzymskie z 25 marca 1957 r., ustanawiające Europejską Wspólnotę Energii Atomowej i Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie Wspólnotę Europejską), łącznie z protokołami i aneksami, jak np. Protokół o statucie Trybunału Sprawiedliwości EWG; traktaty uzupełniające i rewidujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych członków (w tym układy o stowarzyszeniu). Do prawa pierwotnego zalicza się także Jednolity Akt Europejski (JAE), ale tylko w części modyfikującej lub uzupełniającej traktat o EWG. W pozostałej części (preambuła i postanowienia dotyczące współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej opartej na umowach międzynarodo­wych) JAE stanowi umowę międzynarodową i nie wchodzi w skład prawa wspólnotowego. Podobnie jest z traktatem o Unii Europejskiej, podpisanym 7 lutego 1992 r. w Maastricht (TUE) — ta jego część, która zmienia traktaty rzymskie i traktat paryski, jest prawem pierwotnym, natomiast część postanowień odnoszących się do współpracy państw członkowskich w sprawach polityki międzynarodowej i bezpieczeństwa, a także spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości ma charakter umowy międzynarodowej i prawem pierwotnym nie jest.

Pierwotnym pisanym prawem wspólnotowym jest także traktat brukselski o ustanowieniu wspólnych organów Wspólnot z 8 kwietnia 1965 r. (obowiązując} od l lipca 1967 r.), potocznie zwany traktatem o fuzji władzy wykonawczej trzech Wspólnot (EWWiS, EWG i Euratomu). Walor prawa pierwotnego mają także uchwały Rady zmieniające liczbę sędziów i rzeczników generalnych w Try­bunale Sprawiedliwości oraz liczbę członków Komisji Europejskiej, a także uchwała Rady z 24 października 1988 r. o ustanowieniu Sądu Pierwszej instancji (art. 168a TR, wprowadzony przez JAE). Natomiast inne uchwały Rady — wyda­wane już w ramach art. 235 TR — nie należą do systemu pierwotnego prawa wspólnotowego, ale stanowią prawo pochodne.

Niepisane pierwotne prawo wspólnotowe obejmuje natomiast ogólne zasady prawne i prawo zwyczajowe. Prawo zwyczajowe nie ma jednak większego znaczenia w praktyce. Zwyczajowo np. można traktować sekretarzy stanu państw członkowskich jako członków rządu (niezależnie od ich wewnątrzpaństwowego statusu) i w związku z tym delegować do udziału w Radzie.

Ogólne zasady prawne wypełniają luki w pisanym prawie wspólnotowym, które nie zawiera katalogu praw podstawowych. Luki w prawie wspólnotowym wypełniane są także poprzez aksjologiczne porównanie konstytucji i ustawodawstw państw członkowskich Wspólnot, a także zawartych przez nie umów -międzynarodowych — zwłaszcza Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czło­wieka i Podstawowych Wolności.

Prawo pierwotne (pisane) zebrane jest w tomach wydanych przez Biuro Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich.

Prawo wspólnotowe jest skuteczne w stosunku do państw członkowskich i także może oddziaływać bezpośrednio na ich obywateli. Nazywa się to bezpo­średnią skutecznością, bezpośrednim stosowaniem lub obowiązywaniem prawa europejskiego. Przykładowo art. 85 i 86 TR, adresowany do osób fizycznych i prawnych, jest bezpośrednio stosowany. Podobnie art. 30 TR — adresowany do poszczególnych państw członkowskich — może być stosowany bezpośrednio. Trybunał Sprawiedliwości uznał, które postanowienia traktatu rzymskiego mają bezpośrednią skuteczność — czyli stosowane są bezpośrednio.

Pochodne prawo wspólnotowe to prawo tworzone przez organy Wspólnot albo powstałe wskutek zawierania umów międzynarodowych. Prawo pochodne musi się opierać na upoważnieniu zawartym w prawie pierwotnym. Ma to związek z zasadą ograniczonej kompetencji szczegółowej. Każdy wiążący akt prawny Wspólnot (źródło prawa) wymaga istnienia normy nadającej uprawnienie do jego wydania. Wynika to z istoty Unii, która przecież nie jest suwerennym państwem z nieograniczoną władzą stanowienia prawa. W myśl traktatu rzymskiego Rada i Komisja mogą stanowić prawo tylko zgodnie z postanowieniami tego traktatu. Należy podkreślić, że art. 189 ust. l TR nie jest samodzielną podstawą kompetencji prawodawczych organów Wspólnot, lecz jedynie nadmienia, że taka kompetencja istnieje, jeżeli będzie dla niej konkretna podstawa. Taką podstawą jest np. art. 100 TR, który — nadając kompetencję — ustala także w sposób wiążący formę, w jakiej akt prawny ma zostać wydany. Niekiedy wybór formy pozostawia się uznaniu organu prawodawczego. Należy wówczas przestrzegać zasady subsydiarnosci, wedle której nie można wydać rozporządzenia, jeżeli ten sam cel można osiągnąć za pomocą dyrektywy.

Do systemu prawa pochodnego można zaliczyć umowy międzynarodowe, które Wspólnota Europejska zawiera z państwami trzecimi. Traktowane są one jako akty organów Wspólnoty i dlatego uważa się je za prawo pochodne, a nie pierwotne. W hierarchii źródeł prawa znajdują się niżej od prawa pierwotnego, ale mają pierwszeństwo przed zwykłym pochodnym prawem wspólnotowym. Umowy międzynarodowe mogą obowiązywać bezpośrednio.

W świetle (ale nie na podstawie) art. 189 TR, Rada i Komisja mogą wydawać wymienione dalej rodzaje aktów prawnych, zaliczanych do systemu prawa pochodnego.

A. Rozporządzenia

W prawie europejskim nie ma, znanego w prawie krajowym, rozróżnienia między ustawą a rozporządzeniem, przeto w literaturze zgodnie twierdzi się, że rozporządzenie (art. 189 ust. 2 TR) zawiera regulację generalną i abstrakcyjna i jest „ustawą" Wspólnoty. Stopień ogólności i abstrakcyjności różni je od decyzji, która niezależnie od nazwy (niekiedy decyzja przybiera nazwę „rozporządzenie") za­wsze jest konkretna i indywidualna. Rozporządzenie jest wiążące we wszystkich swych częściach — tym różni się od dyrektywy, która jest wiążąca tylko co do celu, oraz od zaleceń i opinii, które nie są wiążące.

Rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio (bezpośrednia skuteczność). Nie wymaga aktu transformacji do porządku wewnętrznego ani ogłoszenia zgodnego z przepisami prawa krajowego. Musi być jednak opublikowane w „Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej" (dawniej: Wspólnot Europejskich; Dz. Urz. UE — „Journal officiel de 1'Union europeenne", d. „Journal officiel des Communautes europeennes").

B. Dyrektywy

Dyrektywy (art. 189 ust. 3 TR) nie mają odpowiednika w prawie krajowym. Skierowane są wyłącznie do państw członkowskich. Dyrektywa wiąże tylko to państwo (organy państwowe), do którego jest skierowana, nie wiąże podmiotów indywidualnych (osób fizycznych, prawnych). Jednostka nie może powoływać się na postanowienia dyrektywy wobec innych podmiotów prywatnych.

Państwo, do którego skierowano dyrektywę, ma obowiązek wydać w okreś­lonym terminie przepisy krajowe, odpowiadające treści dyrektywy. Jest to zateim dwustopniowy proces stanowienia prawa.

Dyrektywa wiąże państwo tylko co do celu, jaki należy osiągnąć. Wybór sposobu osiągnięcia tego celu pozostawiony jest temu państwu. W niezbędnych przypadkach cel może być sformułowany w dyrektywie drobiazgowo, wówczas adresat dyrektywy nie ma żadnego pola manewru, nawet odnośnie do sposobu jego realizacji. Formą realizacji dyrektywy na ogół jest ustawa albo rozporządzenie. Blankietowe ustawy lub podlegające łatwym zmianom przepisy wykonawcze lub instrukcyjne nie stanowią prawidłowej realizacji dyrektywy.

Dyrektyw z reguły nie można stosować bezpośrednio. Podlegają one transformacji do prawa wewnętrznego. Mimo to Trybunał Sprawiedliwości uznał bezpośrednią skuteczność dyrektyw w wyjątkowych przypadkach. Dyrektywa może być bezpośrednio skuteczna dopiero po upływie terminu realizacji, bowiem do tej chwili nie wiąże ona państwa członkowskiego, do którego jest skierowana. Po dokonaniu transformacji należy zbadać, czy dyrektywę zrealizowano w całości sposób prawidłowy. Jeżeli akt transformacji nie jest zgodny z postulatami dyrektywy, to w tym zakresie może ona obowiązywać bezpośrednio (skuteczność bezpośrednia).

W przypadkach, w których dyrektywy nie zrealizowano całkowicie, Komisja lub inne państwa członkowskie mogą wszcząć postępowanie w sprawie narusze­nia traktatu rzymskiego przeciwko państwu naruszycielowi albo po upływie terminu realizacji dyrektywy może ona skutkować bezpośrednio, albo odnośne przepisy krajowe należy interpretować w jej duchu — by jak najbardziej zbliżyć się do przewidzianego przez nią celu, albo wreszcie osobie fizycznej lub prawnej może przysługiwać wynikające z prawa wspólnotowego roszczenie odszkodowaw­cze wobec państwa. Zależy to jednak od spełnienia pewnych dodatkowych warunków.

Jeżeli natomiast dyrektywę zrealizowano prawidłowo i całkowicie, to organy państwowe i sądy powinny dokonywać wykładni przepisów krajowych w jej świetle — zgodnie z oznaczonym w niej celem.

Zasada zaufania głosi, że jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się z obowiązku realizacji dyrektywy, to tym naruszeniem traktatu i swoim niewłaś­ciwym postępowaniem nie może ono obciążać podmiotu indywidualnego. Zatem Podmiot indywidualny może w swoim interesie powoływać się wobec państwa na niebudzące wątpliwości i jasne postanowienia dyrektywy.

C. Decyzje

Decyzje (art. 189 ust. 4 TR) regulują przypadki indywidualne i konkretne. Mogą być skierowane tak do osób fizycznych lub prawnych, jak również Państw członkowskich. Jeżeli ich adresatem są podmioty indywidualne, można je porównać do znanych prawu krajowemu decyzji administracyjnych, typu decyzje są bezpośrednio skuteczne w stosunku do adresata i nie podlegają transformacji. Natomiast decyzje skierowane do państw członkowskich wykazują cechy zbliżone do dyrektyw, bowiem zwykle wymagają transformacji do prawa wewnętrznego. Osoba fizyczna lub prawna może we własnym interesie powołać się na decyzję, jeżeli nakłada ona na państwo członkowskie jasne i jednoznaczne oraz niczym nieuwarunkowane zobowiązania.

D. Zalecenia i opinie

Zalecenia i opinie Komisji nie wymagają specjalnego upoważnienia. Komisja może wydawać zalecenia i opinie nie tylko w przypadkach przewidzianych w traktacie (art. 155 pkt 2 TR), lecz zawsze, gdy uznaje to za konieczne. Natomiast Rada może wydawać zalecenia i opinie tylko na podstawie art. 235 TR, chyba że upoważnienie znajduje się w innym specjalnym przepisie (np. art. 43 ust. 2 TR).

Zalecenia i opinie nie są wiążące. Wiążące może być jedynie zobowiązanie do zasięgnięcia (wydania) opinii. Zalecenia i opinie nie ustanawiają żadnych praw ani obowiązków wobec ich adresatów lub osób trzecich.

Zalecenie może stanowić podstawę interpretacji prawa krajowego, jeżeli państwo członkowskie kształtuje prawo krajowe zgodnie z danym zaleceniem.

W przedmiocie pochodnego prawa wspólnotowego traktat paryski posługuje się nieco odmienną terminologią. EWWiS wydaje ogólne decyzje, zalecenia, decyzje indywidualne i opinie jako odpowiedniki (w tej samej kolejności) rozpo­rządzenia, dyrektywy, decyzji oraz zaleceń i opinii.

Natomiast w drodze praktyki WE wytworzono także wiele nieoznaczonych aktów prawnych, nazywanych rezolucjami, deklaracjami, programami (np. Pro­gram ERASMUS) czy uchwałami. Niewłaściwe uchwały Rady, o których wspomniano wcześniej, nie są jednak źródłami prawa wspólnotowego.

5. STOSUNEK PRAWA EUROPEJSKIEGO DO PRAWA KRAJOWEGO

Państwa członkowskie przeniosły na Wspólnotę swoje prawa zwierzchnie. Dzięki temu powstała władza publiczna o charakterze ponadnarodowym (ponadpań­stwowym), odmienna i odrębna od władzy państwowej krajów członkowskich Unii. Unia nie jest jednak państwem, a już na pewno nie federacją. Wspólnota Europejska jest swoistą instytucją międzypaństwową. Wyrazem swoistego imperium, przyna­leżnego -Wspólnocie, jest możliwość stanowienia aktów prawnych, zwłaszcza bezpośrednio skutecznych — bezpośrednio stosowanych w prawie krajowym.

Akty prawne Wspólnot nie wymagają ratyfikacji przez państwa członkowskie, bowiem prawo europejskie (wspólnotowe) nie jest traktowane jako prawo między­narodowe, ani też nie mogą być przez nie uchylane. Prawo europejskie tworzy samoistny porządek prawny, wypływa bowiem z autonomicznego źródła prawa. jakim jest Wspólnota. Założenie o samoistności prawa europejskiego przyjmuje Trybunał Sprawiedliwości, a opinię tę podzielają Trybunały Konstytucyjne państw członkowskich.

Prawo europejskie nie jest składnikiem prawa wewnętrznego, z uwagi jednak na tzw. bezpośrednią skuteczność jest ono stosowane w stosunkach wewnętrznych,

co oznacza, że urzędy, sądy i obywatele mają do czynienia z istniejącymi jednocześnie, jakby równolegle, dwoma porządkami prawnymi. Może zatem dojść do kolizji bezpośrednio stosowanego prawa europejskiego z odmienną regulacją prawa wewnętrznego. Powstanie kwestia, które prawo należy stosować. Obowiązu­je tu zasada prymatu prawa europejskiego głosząca, że żaden przepis prawa wewnętrznego nie ma pierwszeństwa przed prawem wspólnotowym. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że prawo europejskie ma pierwszeństwo nawet przed normami konstytucji państw członkowskich, takimi jak prawa podstawowe lub zasady konstytucji. Trybunał Sprawiedliwości uzasadnił pierwszeństwo prawa wspólnotowego samoistnością tego prawa oraz koniecznością jego jednolitego obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich. Gdyby nie obowiązywa­ło w sposób jednolity, znaczyłoby to, że nie ma charakteru wspólnotowego (wspólnego). Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości działanie zasady prymatu prawa europejskiego polega na tym, że żaden urząd ani sąd nie stosuje przepisu wewnętrznego, który koliduje w danym przypadku z unormowaniem wspólno­towym. Jest to, zdaniem Trybunału, prymat w zastosowaniu, a nie prymat ważności prawa europejskiego. Oznacza to w praktyce, że przepis prawa krajowe­go sprzeczny z prawem europejskim nie jest nieważny, lecz po prostu nie może być zastosowany w konkretnym przypadku. Prawo europejskie nie uchyla zatem, lecz jedynie eliminuje zastosowanie prawa wewnętrznego w konkretnym przypadku. W innych przypadkach, dotyczących tylko stosunków wewnętrznych, prawo krajowe (nawet kolidujące z prawem europejskim) jest po prostu stosowane.

Obowiązywanie prawa europejskiego w państwach członkowskich nie może doznać żadnego uszczerbku. Stąd też kwestia rozgraniczenia obszarów aktywności Wspólnot i państw członkowskich, a co za tym idzie rozgraniczenia kompetencji do stanowienia prawa wspólnotowego i wewnętrznego oraz zakresów ich obowią­zywania i stosowania, nabiera pierwszorzędnego znaczenia. Zasadniczo jest tak, że jeżeli Wspólnota nie jest uprawniona do działania w danej dziedzinie, to kom­petencja przysługuje wyłącznie państwom członkowskim. Gdyby mimo to organy Wspólnoty wydały w tej dziedzinie akt prawny, to w trybie specjalnej skargi z art. 173 TR należy uznać go za nieważny lub nieobowiązujący. W przypadku oczywistego przekroczenia kompetencji przez organy Wspólnoty mamy do czynie­nia z tzw. aktem niebyłym. Jeżeli natomiast państwo członkowskie wydało prawo w dziedzinie, w której kompetencja należy do Wspólnoty, to moc obowiązującą ma prawo wspólnotowe dzięki jego prymatowi nad prawem wewnętrznym (krajowym).

Wspólnota może mieć w danej dziedzinie aktywności kompetencje wyłączne, konkurencyjne albo równoległe do kompetencji organów krajowych.

Wspólnota ma wyłączną kompetencję prawodawczą w dziedzinie polityki celnej i handlowej. Państwa członkowskie nie mogą podejmować w tej dziedzinie Żadnej aktywności — uprawnienia prawodawcze przeniesione zostały całkowicie la Wspólnotę.

Kompetencje równoległe mają miejsce wtedy, gdy zarówno Wspólnota. jak i państwa członkowskie mogą podejmować własne unormowania. Dotyczy to takich sfer aktywności, jak np. prawo konkurencji, polityka naukowo-badawcza, technologie, polityka regionalna. W przypadku kolizji regulacji prawnych pierwszeństwo ma prawo wspólnotowe z uwagi na zasadę prymatu prawa europejskiego.

Konkurencyjna kompetencja Wspólnoty występuje często. Rozwiązanie to polega na tym, że kompetencje prawodawcze leżą w gestii państw członkowskich dopóty, dopóki Wspólnota nie podejmie działania w danej dziedzinie aktywności Jeżeli zaś Wspólnota wyczerpująco ureguluje jakąś dziedzinę, to państwa człon­kowskie w tym zakresie nie mogą już działać.

6. WYKŁADNIA PRAWA EUROPEJSKIEGO

Prawo wspólnotowe podlega wykładni Trybunału Sprawiedliwości (art. 164, 177 TR). Trybunał w ramach skargi z art. 173 TR lub w trybie odesłania interpretacyjnego, w myśl art. 177 TR, uznaje dany akt prawny prawa pochod­nego za niebyły lub nieważny. Interpretacji podlega tak prawo pierwotne, jak również pochodne.

W praktyce Trybunał stosuje głównie dosłowną, systematyczną i teleologiczną metodę wykładni. W kontekście wykładni dosłownej należy zwrócić uwagę na to, że sformułowanie poszczególnych przepisów jest wiążące w tym samym stopniu we wszystkich kilkunastu językach urzędowych Wspólnoty (Unii). Jeżeli poszczególne wersje przepisu są ze sobą sprzeczne, to obowiązuje ta, która najmniej obciąża podmioty indywidualne i jednocześnie wystarcza do uzyskania zamierzonego celu.

Z istoty i reguł wykładni systematycznej wynika, że pochodne prawo wspólnotowe należy interpretować zawsze w kontekście prawa pierwotnego, czyli w taki sposób, aby nie stało w sprzeczności zwłaszcza z prawami zasadniczymi, określonymi w prawie pierwotnym. Celem tej metody wykładni jest uczynienie z prawa europejskiego zwartego i jednolitego systemu. Wykładnia teleologiczna. wyznaczając sens i cel prawa wspólnotowego, zakłada, że należy interpretować je w taki sposób, by normy były jak najbardziej skuteczne. Prawa podstawowe należy zawsze interpretować rozszerzająco, natomiast wszelkie wyjątki od nich — zawę­żające, pamiętając, że celem traktatów jest m.in. integracja gospodarcza prowadzą­ca do osiągnięcia „rynku wewnętrznego" oraz unia celna i walutowa.

Znaczenie terminologii zastosowanej w przepisie prawa europejskiego należy ustalać, przyjmując za punkt wyjścia sformułowanie (wykładnia dosłowna) oraz uwzględniając kontekst prawny (wykładnia systemowa) i cel normy (wykładnia teleologiczną).

Przy wykładni prawa europejskiego Trybunał Sprawiedliwości nie korzysta, niestety, z metody historycznej, bowiem nie opublikowano dokumentacji przygoto­wawczej do traktatów.

Interpretując prawo europejskie, nie należy posługiwać się regułami wykładni prawa międzynarodowego, bowiem prawo wspólnotowe jest samodzielnym systemem prawa i rządzi się własnymi, odmiennymi zasadami. Reguły interpretacyjne właściwe dla prawa międzynarodowego znajdują jednak zastosowanie do wykładni umów międzynarodowych zawieranych między Wspólnotą i państwami trzecimi.

Prawo europejskie należy interpretować w świetle ogólnych zasad prawnych, zwłaszcza praw zasadniczych, o czym niżej.

7. OGÓLNE ZASADY PRAWNE

Ogólne zasady prawne wiążą organy Wspólnoty w procesie stanowienia prawa europejskiego. Składnikiem ogólnych zasad prawnych są z jednej strony tzw. zasady państwa prawnego, z drugiej zaś — indywidualne prawa zasadnicze.

Zasady państwa prawnego zostały wyprowadzone przez Trybunał Sprawied­liwości z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich Wspólnoty i są to:

1. zasada proporcjonalności — oznacza, że wykorzystywany środek (in­
   strument, forma działania) musi być odpowiedni, konieczny i stosowny do
   osiągnięcia zamierzonego celu. Trybunał Sprawiedliwości pojmuje „konieczność"
   jako minimalną, konieczną, niezbędną ingerencję. „Odpowiedniość" natomiast jest
   określana dalece swobodnie przez organ prawodawczy Wspólnoty;

2. zasada bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania — ma związek
   z powszechnie znaną i akceptowaną zasadą lex retro non agit. Istotą tej zasady jest
   zakaz ustalania momentu wejścia w życie aktu prawnego Wspólnoty w okresie
   przed jego opublikowaniem. Jest to dopuszczalne tylko wyjątkowo, jeżeli nie
   narusza się uzasadnionego zaufania podmiotów dotkniętych tą regulacją i wymaga
   tego wyznaczony cel regulacji. Stąd też Trybunał Sprawiedliwości rozróżnia
   rzeczywiste i pozorne działanie wstecz;

3. zasada określoności — nakazuje, aby regulacje prawne były jasne i wyraźne,
   tak aby podmioty indywidualne mogły z łatwością rozpoznać ich prawa i obowiązki.
   Tak rozumiana zasada jest elementem i wymogiem bezpieczeństwa prawnego.

W traktacie rzymskim nie zapisano wprost indywidualnych praw zasadniczych. Jednakże takie prawa zostały wyprowadzone przez Trybunał Sprawiedliwości ^w postaci ogólnych zasad prawnych, które stały się składnikiem niepisanego Pierwotnego prawa wspólnotowego. W literaturze przedmiotu prezentuje się na °goł następujący katalog indywidualnych praw zasadniczych:

a) prawo do istnienia własności i korzystania z własności,

^D) swoboda wyboru i wykonywania zawodu,

3. swoboda działania — która podlega ograniczeniom uzasadnionym celami
   Wspólnoty, leżącymi w powszechnym interesie,

4. zasada równości — której traktatowym wyrazem są zakazy dyskryminacji;

ona, że porównywalne okoliczności nie mogą być traktowane odmiennie,

5. wolność wyznania,

f) wolność poglądów i publikacji (orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości
z 1984 r. z powołaniem się na art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności),

g) poszanowanie sfery prywatności i tajemnicy korespondencji,
h) prawo do ochrony sądowej.

Omówione wyżej indywidualne prawa zasadnicze oraz zasady państwa prawa, czyli ogólne zasady prawne, skierowane są bezpośrednio tylko do Wspólnoty Europejskiej. Służą one Trybunałowi Sprawiedliwości do kontroli legalności aktów prawnych Wspólnoty. Na prawo krajowe wpływają jedynie za pośrednic­twem przepisów prawa wspólnotowego — zwłaszcza tego, które charakteryzuje się bezpośrednią skutecznością.

Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzecznictwie opiera się nie tylko na wykładni traktatów, ale także na wspólnych tradycjach konstytucjonalizmu państw członkowskich. Stąd też głosi niezmiennie, że środek prawny podjęty przez Wspólnotę nie jest zgodny z prawem (legalny), jeżeli jest sprzeczny z prawami uznanymi i chronionymi przez państwa członkowskie w ich konstytucjach.

8. ZAKAZY DYSKRYMINACJI W PRAWIE EUROPEJSKIM

Na podstawie art. 6 ust. l TR wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest zabroniona w obrębie Wspólnoty. Cudzoziemcy pochodzący z terytorium Wspólnoty (Unii) nie mogą być traktowani gorzej niż obywatele danego państwa członkowskiego. Z jawną dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy przepis krajowy otwarcie powołuje się na obywatelstwo i stawia cudzoziemców z terenu Wspólnoty w gorszej sytuacji. Niedopuszczalna jest także ukryta (pośrednia) dyskryminacja ze względu na obywatelstwo.

Dyskryminacja jest zabroniona tylko w dziedzinach regulowanych przez traktat rzymski, objętych aktywnością Wspólnoty. Chodzi zatem np. o obszar pod­stawowych swobód (o czym niżej) czy kształcenia zawodowego. Zakaz dys­kryminacji dotyczy też zbiorowych regulacji w zakresie pracy i świadczenia usług. W tej kwestii zakaz wynika także z rozporządzenia Rady (1612/68/EWG).

Zakaz dyskryminacji sformułowany w art. 6 ust. l TR obowiązuje Wspólnot? oraz państwa członkowskie (ich ustawodawcę, administrację i sądy). Przepis ten ma tzw. bezpośrednią skuteczność, czyli podlega bezpośredniemu zastosowaniu w danym państwie i ma pierwszeństwo przed jego prawem krajowym.

Na podstawie art. 40 ust. 3 pkt 2 TR zabroniona jest dyskryminacja w stosunkach między producentami lub konsumentami. Zakaz ten obowiązuje Wspólnotę oraz państwa członkowskie, jeżeli działają na podstawie upoważnienia wynikającego z rozporządzenia wspólnotowego.

Artykuł 119 TR formułuje zakaz dyskryminacji w sprawach płacowych ze

_względu na płeć. Niezależnie od płci za tę samą pracę przysługuje takie samo wynagrodzenie. Przepis ten adresowany jest do Wspólnoty, państw członkowskich oraz do pracodawców prywatnych. Przepis ten obowiązuje bezpośrednio. Dyrek­tywa Rady 76/207/EWG zobowiązuje państwa członkowskie do urzeczywistnienia zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet także pod względem warunków pracy i dostępu do zatrudnienia.

praktyczne znaczenie zakazów dyskryminacji, sformułowanych w prawie wspólnotowym, tak pierwotnym, jak i pochodnym, polega na ich oddziaływaniu na prawo krajowe. Zakazy te uniemożliwiają stosowanie niezgodnych z nimi przepi­sów wewnętrznych.

9. ZASADA SUBSYDIARNOŚCI

Zasada subsydiarności została wprowadzona do traktatu rzymskiego na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego i dotyczyła wówczas aktywności Wspólnoty jedynie w dziedzinie ochrony środowiska. Potem, kiedy włączono generalną klauzulę o subsydiarności do części traktatu zatytułowanej „Zasady", stała się ona jednym z fundamentów Wspólnoty. Należy ją honorować we wszystkich dziedzi­nach objętych traktatem.

Zasada subsydiarności (art. 5 TWE) głosi, że: „W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie z zasadą subsydiarności tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowa­nych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniej­szym Traktacie" (art. 5 TR).

Jak wynika ze sformułowania przepisu, zasada subsydiarności powinna być Przestrzegana we wszystkich dziedzinach objętych traktatem, niepodlegających łącznej kompetencji Wspólnoty, jak np. zmiany wspólnej taryfy celnej, wspólna Polityka handlowa. W praktyce trudno jednak jest ustalić, których celów nie da się osiągnąć w stopniu wystarczającym środkami dostępnymi państwom członkowskim i które w związku z tym należy realizować wspólnie, czyli na poziomie ^Wspólnoty.

W grudniu 1992 r. na posiedzeniu w Edynburgu Rada Europejska zatwierdziła koncepcję stosowania zasady subsydiarności. W celu osiągnięcia zamierzonej unii politycznej (co jest celem Unii Europejskiej) postanowiono wprowadzić wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (art. J TUE). Zostanie także opracowana wspólna europejska polityka obronna.

10. WYKONYWANIE PRAWA EUROPEJSKIEGO

Prawo wspólnotowe wykonywane jest przez państwa członkowskie, a wyjąt­kowo właściwa do jego realizacji jest Wspólnota. W przypadku pierwszym jest to pośrednie wykonywanie prawa, natomiast w drugim — bezpośrednie.

Bezpośredniemu wykonaniu podlegają sprawy wewnętrzne Unii, czyli sprawy kadrowe, struktura organizacyjna, wykonanie budżetu, a także inne sprawy, jak np. prawo konkurencji, prawo antykartelowe, prawo o nadużywaniu pozycji dominują­cej, prawo o fuzjach przedsiębiorstw czy prawo o pomocy świadczonej przez państwo. Podział uprawnień między Komisję a władze krajowe w dziedzinie prawa antykartelowego reguluje rozporządzenie nr 17 Rady. Ponadto Komisja ma pewne kompetencje wykonawcze w dziedzinie prawa rolnego i drogowego.

Przeważnie państwa członkowskie same wykonują prawo wspólnotowe (po­średnie wykonywanie prawa). Jeżeli chodzi o tryb jego realizacji, to nie istnieje żadne wspólnotowe prawo procesowe, które mogłoby być stosowane przez krajo­we sądy, ani wspólnotowe prawo o postępowaniu administracyjnym do stosowania przez krajowe urzędy. Państwa członkowskie stosują zatem krajowe prawo proce­duralne do wykonywania prawa wspólnotowego. W dziedzinie prawa celnego i rolnego istnieje jednak kilka rozporządzeń Wspólnoty regulujących właściwą procedurę. Zgodnie z zasadą prymatu prawa europejskiego i zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzenia te obowiązują bezpośrednio w państwach człon­kowskich, mając pierwszeństwo przed krajowymi przepisami proceduralnymi.

Jeżeli jednak w danej dziedzinie nie ma odpowiednich rozporządzeń wspólno­towych, to organy państw członkowskich, wykonujące prawo europejskie, po­stępują zgodnie z formalnymi i materialnymi przepisami prawa krajowego. Może to doprowadzić do nieco albo zupełnie odmiennego stosowania prawa europej­skiego w poszczególnych państwach członkowskich, ponieważ będą one stosowały odmienne unormowania, np. odnośnie do przedawnienia roszczeń odszkodowaw­czych czy zasad uchylania albo unieważniania aktów administracyjnych. Dlatego też Trybunał Sprawiedliwości ustala ograniczenia w stosowaniu prawa krajowego. Prawo krajowe nie może uniemożliwiać lub zbytnio utrudniać w praktyce stosowa­nia prawa wspólnotowego. Należy chronić interesy Wspólnoty poprzez wykonywa­nie prawa wspólnotowego. Jeżeli zatem decyzja administracyjna bazuje na prawie wspólnotowym, to bezwarunkowo można nakazać jej natychmiastową egzekucję, jeżeli leży to w interesie Wspólnoty (orzeczenie ETS w sprawie 217/88, Zb.Orz. 1990, s. 1-2879). Jeżeli np. administracja krajowa podejmuje tzw. swobodne decyzje, to powinna przestrzegać nie tylko wewnętrznych praw zasadniczych wynikających z prawa krajowego, ale także powinna honorować zasady państwa prawnego oraz prawa zasadnicze Wspólnoty —jako gwarancję minimalną zabez­pieczenia interesów Wspólnoty jako całości.

Przepisy prawne państw członkowskich Wspólnoty powinny być jak najbardziej zharmonizowane, co najmniej w stopniu koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania wspólnego rynku. Harmonizacji podlegają przepisy prawne, prawo oraz niepisane zasady obowiązujące w państwach członkowskich

Unii.

Harmonizacja prawa jest zadaniem organów Wspólnoty. Dysponują one instrumentami zbliżenia prawa:

1. w drodze rozporządzeń tworzy się jednolite prawo wspólnotowe, które
   podlega bezpośredniemu zastosowaniu i w dziedzinie, której dotyczy, ma pierwszeństwo przed prawem krajowym państw członkowskich,

2. w drodze dyrektyw można zobowiązać państwa członkowskie do takiego
   wzajemnego dostosowania ich systemów prawnych, aby usunąć lub zmniejszyć
   występujące zakłócenia, np. w swobodnym przepływie towarów. W świetle
   art. 189 ust. 3 i art. 5 TR państwa członkowskie zobowiązane są do realizacji
   dyrektyw. Dyrektywa ma działanie blokujące, co oznacza, że państwo nie może
   ponownie zmienić swego prawa wbrew postanowieniom dyrektywy.

Harmonizacja całkowita ma miejsce, gdy z dyrektywy wynikają wszystkie szczegóły i wskazówki dotyczące pewnego zjawiska, np. produkcji i wprowadze­nia na rynek pewnego towaru.

Harmonizacja opcyjna lub fakultatywna polega natomiast na tym, że państwo na swoim terytorium może samodzielnie regulować pewną dziedzinę, np. produkcję i sposób sprzedaży danego towaru, ale musi dopuścić także import produktów, zgodny z przepisami wspólnotowymi.

Niekiedy dyrektywa może po prostu ustanawiać wspólne standardy mini­mum, natomiast dopuszczalna jest rozmaitość sposobów uregulowania danej kwestii.

11. WSPÓLNY RYNEK l PODSTAWOWE SWOBODY

Traktat rzymski wprowadza następujące podstawowe wolności: swobodny przepływ towarów (art. 9-37), swobodny przepływ osób — obejmujący swobod­ny przepływ pracowników (art. 48-51) oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 52-58), swobodny przepływ usług (art. 59-66) i swobodny Przepływ kapitału i płatności (art. 73a-g). Postanowienia traktatu rzymskiego — °Prócz tych, które dotyczą przepływu kapitału — obowiązują bezpośrednio, wyłączając stosowanie prawa krajowego, będącego z nimi w sprzeczności.

Wymienione wyżej podstawowe wolności są elementem konstruującym tzw. Wspólny Rynek.

W rozumieniu art. 2 TR ustanowienie Wspólnego Rynku i unii gospodarczo - walutowej powinno się przyczynić do „harmonijnego i zrównoważonego rozwoju działań gospodarczych, trwałego i nieinflacyjnego rozwoju, poszanowania środo­wiska naturalnego, wysokiego stopnia zbieżności funkcjonowania gospodarek, wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, podnoszenia stopy życiowej i jakości życia, spójności ekonomicznej i społecznej i solidarności pomiędzy państwami członkowskimi".

W myśl art. 2 TR na konstrukcję Wspólnego Rynku składają się następujące

elementy:

a) wolność do wewnątrz i jednolitość na zewnątrz — co oznacza zniesienie granic gospodarczych między państwami członkowskimi Unii, ist­niejących w związku z obowiązywaniem ceł i innych opłat oraz ograniczeń ilościowych, a także wprowadzenie wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich. Celem Wspólnego Rynku jest realizacja podstawowych swobód oraz jednolite występowanie na zewnątrz (unia celna, wspólna polityka hand­lowa). Chodzi o całkowite zniesienie wewnątrzwspólnotowych kontroli gra­nicznych do 31 grudnia 1992 r., czyli o zniesienie kontroli osobowych na granicach, usunięcie odmiennych unormowań państw członkowskich do­tyczących produkcji i umieszczania towarów na rynkach oraz świadczenia usług, a także usunięcie barier fiskalnych. Zniesieniu kontroli osobowych służy umowa z Schengen z 14 maja 1985 r. i porozumienie dodatkowe z 19 czerwca 1990 r. między Niemcami, Francją, Włochami i krajami Beneluksu. Warto nadmienić, że Rynek Wewnętrzny osiągnięto do 31 grudnia 1992 r. jedynie w zakresie zniesienia barier fiskalnych w prywatnym ruchu

osobowym;

2. jednakowe zasady konkurencji — chodzi o unikanie zniekształceń konkurencji wskutek np. różnic w warunkach albo kosztach produkcji;

3. zakaz prywatnych lub państwowych ograniczeń konkurencji, wynikający
   wprost z zapisów traktatu rzymskiego (art. 85, 86, 90).

Reasumując, Wspólny Rynek oznacza wolny rynek, równość podmiotów na rynku oraz wolną konkurencję.

W literaturze przedmiotu występuje także szerokie rozumienie Wspólnego Rynku, który obejmuje wówczas wszystkie dziedziny polityki — a zwłaszcza politykę społeczno-gospodarczą — ujęte w traktacie rzymskim.

Istotą swobodnego przepływu towarów są dwa zakazy.

1. zakaz pobierania ceł i innych opłat o skutku podobnym do ceł (chodzi tu
   o obciążenia finansowe nakładane jednostronnie przez państwo w związku z prze­
   kraczaniem granicy przez towar);

2. zakaz ograniczeń ilościowych w eksporcie i imporcie — cła eksportowe
   zniesiono z dniem l stycznia 1963 r., w myśl art. 16 TR, natomiast cła importowe,

w myśl art. 13 TR, zniesiono od 01 lipca 1968 roku

Obu zakazom towarzyszy nakaz stosowania wspólnej taryfy celnej wobec

państw trzecich, co jest podstawowym elementem tzw. unii celnej.

Wymienione zakazy mają bezpośrednią skuteczność. Sprzeczne z nimi prawo krajowe nie podlega zastosowaniu z uwagi na zasadę prymatu prawa wspólno­towego (europejskiego).

Przedmiotowy zakres zastosowania zasady swobodnego przepływu towarów zależy od definicji pojęcia „towar". Przyjmuje się, że towar oznacza wszelkie przedmioty mające wartość pieniężną i będące w związku z tym obiektem operacji handlowych. Stąd też prawo europejskie wprost albo orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości traktuje jako towar np. energię elektryczną (podczas gdy utrzyma­nie i udostępnienie sieci przesyłowej jest usługą), odpady (jeżeli nadają się do ponownego wykorzystania) oraz np. kasety filmowe i nośniki dźwięku w przeci­wieństwie do emisji programów radiowych lub telewizyjnych — co stanowi usługę. To, że towar ma charakter wspólnotowy, może być dowiedzione tylko za pośrednictwem określonych dokumentów przewozowych.

Wszelkie ograniczenia swobodnego przepływu towarów wynikają z art. 36 TR i związane są z takimi przesłankami, jak: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, moralność publiczna, ochrona życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, ochrona narodowych dóbr kultury oraz ochrona własności przemysłowej i hand­lowej (patenty, wzory użytkowe, znaki towarowe, prawo autorskie). Te przesłanki stanowią przyczyny legalizujące wprowadzenie przez państwo członkowskie Unii środków zabraniających albo utrudniających handel między państwami Wspólnoty. Ciężar udowodnienia, że zachodzi faktycznie jedna z wymienionych przesłanek, obciąża to państwo, które wprowadza utrudnienia w swobodnym przepływie towarów. Państwo to musi akceptować jednak powszechny zakaz dyskryminacji i zasadę proporcjonalności. Artykuł 36 TR podlega interpretacji zawężającej, jako że wprowadza wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów. Żadne państwo członkowskie nie może powoływać się na art. 36 TR w celu przełamania własnych trudności ekonomicznych.

Swobodny przepływ osób oznacza wolność przemieszczania się. Prawo do swobodnego poruszania się na terytorium Wspólnoty przysługuje jednakże bezpo­średnio tylko obywatelom państw członkowskich Wspólnoty.

Realizacji swobodnego przepływu osób służy swoboda przepływu pracow­ników (art. 48-51 TR), swoboda prowadzenia działalności gospodarczej (art. 52-58 TR) oraz prawo osób do przekraczania granicy w celu świadczenia usług lub skorzystania z nich — czyli pewne aspekty swobodnego przepływu usług (^art. 60 ust. 3 TR).

Swoboda przepływu pracowników zawiera w swej treści prawo do wyjazdu * kraju ojczystego, prawo do wjazdu i pobytu na terenie państwa przyjmującego prawo do równego traktowania odnośnie do dostępu do zatrudnienia i warunków pracy (art. 48 ust. 2, 3 TR). Prawo wjazdu osób poszukujących pracy zostało

sprecyzowane w dyrektywie 360/68/EWG. Prawo wjazdu i pobytu osób ko­rzystających z prawa prowadzenia działalności gospodarczej lub swobodnego przepływu usług reguluje obok stosownych przepisów traktatu rzymskiego także dyrektywa 148/73/EWG. Natomiast prawo pobytu obywateli państw członkowskich i emerytów reguluje dyrektywa 365/90/EWG, studentów zaś — dyrektywa 366/90/EWG. Jedynym wymogiem formalnym przy wjeździe osoby poszukującej pracy i członków jej rodziny jest przedstawienie ważnego paszportu lub innego dowodu tożsamości (dyrektywa 360/68/EWG). Uprawnionemu poszukującemu pracy należy wydać zezwolenie na pobyt i można wprowadzić obowiązek meldunkowy (art. 4 i 8 ust. 2 dyrektywy 360/68/EWG). Dostęp do rynku pracy, równy dla cudzoziemców pochodzących ze Wspólnoty i obywateli danego państwa Wspólnoty, wynika nie tylko z traktatu rzymskiego, ale również z rozporządzenia Rady 1612/68/EWG. Rozporządzenie to normuje także warunki pracy i zatrudnienia oraz przywileje socjalne i ulgi podatkowe pracownika oraz uprawnienia członków jego rodziny. Członkowie rodziny pracownika przemieszczającego się mają prawo pobytu (niezależnie od ich obywatelstwa) oraz prawo do przywilejów socjalnych — ale tylko wówczas, gdy pracownik zapewnia im utrzymanie, w przeciwnym razie nie mają prawa do pomocy społecznej. Dzieci pracownika zagranicznego są równouprawnione w dziedzinie kształcenia. Prawo pracownika i członków jego rodziny do pozostania w kraju, który ich gościł, zostało unormowane w rozporządzeniu Rady 1251/70/EWG.

Ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej korzystają obywatele państw członkowskich Unii niezależnie od tego, czy mają stałe miejsce zamiesz­kania w państwie członkowskim, oraz osoby prawne i spółki bez osobowości prawnej, jeżeli zostały założone zgodnie z prawem jednego z państw członkow­skich, a ich statutowa siedziba, zarząd lub główne przedsiębiorstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty.

Prowadzenie działalności gospodarczej oznacza, według art. 52 TR, podjęcie i wykonywanie samodzielnej działalności zarobkowej w innych państwach człon­kowskich Wspólnoty. Do działań gospodarczych nie należą jednak czynności zakazane prawem wewnętrznym albo sprzeczne z dobrymi obyczajami.

Kwintesencją swobody prowadzenia działalności gospodarczej jest nakaz równego traktowania cudzoziemców i obywateli własnych oraz zakaz wszelkiej dyskryminacji, zarówno jawnej, jak i ukrytej. Cudzoziemiec, osiedlający się w innym państwie członkowskim Wspólnoty w celu prowadzenia tam samodziel­nej działalności zarobkowej, powinien być traktowany jak obywatel tego państwa. Ma więc prawo do nabywania, korzystania i dysponowania prawami oraz mająt­kiem ruchomym i nieruchomościami; ma prawo do uzyskiwania koncesji i ze­zwoleń przyznawanych przez państwo; ma prawo do składania ofert i uczest­niczenia w zamówieniach publicznych oraz prawo do zawierania umów o dzieło, dzierżawy, najmu w dziedzinie przemysłu i rolnictwa.

Rada Unii Europejskiej może wydawać dyrektywy dotyczące wzajemnego Dawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadanych kwalifikacji anodowych (np. lekarzy, architektów) albo w pewnych dziedzinach (np. handlu, rzemiośle, rolnictwie). Dyrektywa Rady 48/89/EWG o ogólnej regulacji uznania dyplomów szkół wyższych stanowi, że obywatel państwa członkowskiego musi zostać dopuszczony do wykonywania zawodu, w którym obowiązuje reglamenta­cja jeżeli spełnia wymogi dopuszczenia w jednym z państw członkowskich. państwa członkowskie mogą jednak wymagać złożenia egzaminów potwierdzają­cych umiejętności kandydata (art. 4 dyrektywy).

Wspólnota zabezpiecza i wspiera swobodę prowadzenia działalności gospodar­czej przez spółki, tworząc jednolite prawo wspólnotowe oraz zbliżając, w drodze dyrektyw, prawo wewnętrzne państw członkowskich. Od l lipca 1989 r. możliwe jest tworzenie spółek w formie prawnej Europejskiego Gospodarczego Zjed­noczenia Interesów.

Swobodny przepływ osób, w rozumieniu swobody poruszania się pracow­ników, swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobodnego przepływu usług, podlega ograniczeniu z uwagi na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne (klauzula ordre public — art. 48 ust. 3 TR).

Na mocy klauzuli ordre public ograniczeniu może podlegać tylko wjazd i pobyt pracownika; nie uzasadnia ona natomiast nierównego traktowania pracow­ników zagranicznych co do zatrudnienia oraz warunków pracy i płacy.

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości porządek publiczny, bez­pieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne są pojęciami z zakresu prawa wspólno­towego, a nie krajowego. Należy je interpretować zawężające, jak każdy wyjątek od zasady. Europejski Trybunał Sprawiedliwości — w orzeczeniach w sprawach 36/75 Rutili (Zb. Orz. 1975, s. 1219) i 30/77 Bouchereau (Zb. Orz. 1977, s. 1999) — szczegółowo określił granice wyznaczone przez prawo europejskie, jakich powinno przestrzegać państwo członkowskie, gdy powołuje się na klauzulę ordre public, podejmując środki przeciwko cudzoziemcom pochodzącym z państw Wspólnoty, uprawnionym do swobodnego poruszania się. Środki te muszą być absolutnie proporcjonalne do naruszenia prawa i nie mogą naruszać wspólno­towych praw zasadniczych. Problematyką tą zajmuje się także dyrektywa Rady 221/64/EWG, która ogranicza możliwość państw członkowskich powoływania się ⁿa klauzulę ordre public. Z dyrektywy tej wynika, że względy porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego nie mogą być wykorzystane do celów ekonomi­cznych — ani krajowa polityka zatrudnienia, ani polityka społeczna, w tym pomoc społeczna, nie usprawiedliwiają ograniczenia swobody poruszania się. Wydalenia osoby nie usprawiedliwia karalność jako taka; każdy przypadek należy badać indywidualnie. Także względy prewencji generalnej nie usprawiedliwiają wydalenia osoby — o zastosowaniu środków chroniących bezpieczeństwo i porządek publiczny decyduje tylko indywidualne zachowanie danej osoby. Jeżeli paszport 'b dowód tożsamości cudzoziemca traci ważność po wjeździe, to nie może to być powodem jego wydalenia. Wreszcie wjazdu lub pobytu nie można zabronić z powodu choroby AIDS (choroby tej nie wymieniono w aneksie do dyrektywy). Stosowne przepisy dyrektywy 221/64/EWG zawierają gwarancje proceduralne w odniesieniu do postępowania administracyjnego (art. 5-7) i w zakresie ochrony prawnej (art. 8-9). Dyrektywa odwołuje się do środków zaskarżenia przewidzianych w prawie krajowym, zakładając ich suspensywny charakter, przy jednoczesnym uznaniu jednak celowości rygoru natychmiastowej wy­konalności.

Swoboda przepływu pracowników nie obowiązuje w administracji publicznej państw członkowskich (art. 48 ust. 4 TR). Cudzoziemcy pochodzący z krajów Wspólnoty nie mają takiego samego dostępu do tych stanowisk, jak obywatele danego państwa.

Pojęcie administracji publicznej, zawarte w art. 48 ust. 4 TR, jest pojęciem ze sfery prawa europejskiego i dlatego należy interpretować je identycznie we wszystkich państwach członkowskich Wspólnoty. Należy je interpretować zawęża­jące, ponieważ stanowi wyjątek od zasady swobody przepływu pracowników i wymogu niedyskryminacji pracowników. Wykładnia pojęcia i zakresu admini­stracji publicznej zdeterminowana jest celem poczynionego wyjątku, którym jest ochrona uprawnionych interesów państwa i zarezerwowanie dla swoich obywateli stanowisk wymagających lojalności i szczególnej wierności wobec państwa. Domniemywać należy, że właśnie więzy obywatelstwa determinują tę lojalność. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyjątek od zasady swobodnego przepływu pracowników, z uwagi na zastrzeżenie o administracji publicznej, stanowią zatem tylko te stanowiska, które wiążą się z bezpośrednim lub pośred­nim uczestnictwem w wykonywaniu władzy zwierzchniej (imperium) i ze spełnianiem zadań mających na celu ochronę uprawnionych interesów pań­stwa lub innych instytucji publicznych. Obie wymienione przesłanki muszą występować równocześnie. Zdaniem doktryny prawa europejskiego administracja publiczna obejmuje zatem tylko takie stanowiska, na których można podejmować wiążące rozstrzygnięcia lub decydować o przywilejach i ulgach. Są to stanowiska w policji, ochronie prawnej, siłach zbrojnych, w administracji skarbowej i admini­stracji socjalnej oraz w służbie dyplomatycznej. Do administracji publicznej nie zalicza się natomiast stanowisk w przedsiębiorstwach publicznych, za pomocą których państwo prowadzi działalność gospodarczą (banki, ubezpieczenia). Gdy w grę wchodzi obsada podrzędnych stanowisk w obszarze organizowanego przez państwo życia codziennego (poczta, koleje, wodociągi, kanalizacja itd.), zastrzeże­nie o administracji publicznej nie znajduje jednak zastosowania. Cudzoziemcy z państw członkowskich mają więc dostęp do posad na poczcie, kolei, w wodo­ciągach miejskich, w szpitalach i szkołach państwowych — nie dotyczy to dyrektorów szkół, bowiem sprawują oni władzę zwierzchnią w imieniu państwa. Podobnie stanowisko nauczyciela akademickiego nie jest objęte zastrzeżeniem. podczas gdy objęte nim jest stanowisko rektora, dziekana, dyrektora instytutu — ponieważ osoby piastujące te funkcje sprawują imperium i strzegą interesu

państwa. Problematyka ta nie jest jednak wystarczająco jednoznaczna ani w doktrynie, ani w praktyce.

Swobodny przepływ usług unormowano w art. 59-66 TR. Chodzi tu o samo­dzielną działalność odpłatną, z przekraczaniem granic państwowych, różną od działalności gospodarczej czy wykonywania zawodów.

Czynna swoboda przepływu usług ma miejsce, gdy usługodawca udaje się do usługobiorcy do innego państwa członkowskiego Wspólnoty, np. w celu wykona­nia na miejscu i zamontowania mebli.

Bierna swoboda przepływu usług ma miejsce wtedy, gdy usługobiorca udaje się do usługodawcy do innego państwa Wspólnoty, np. pacjent do szpitala za granicę, kuracjusz do sanatorium.

Usługa korespondencyjna natomiast dotyczy przypadku, gdy granice państw Wspólnoty przekracza sama usługa, usługodawca zaś i jego klient pozostają w swoich krajach, np. przesyłanie audycji radiowych i telewizyjnych.

Jeżeli usługodawca i usługobiorca mieszkają w tym samym państwie Wspólno­ty, a usługa ma miejsce w innym państwie Wspólnoty (np. wyjazd francuskiej wycieczki zorganizowanej przez francuskie biuro podróży z przewodnikiem Fran­cuzem do Grecji), należy stosować przepisy o swobodzie działalności gospodar­czej, a nie o przepływie usług.

Usługę najłatwiej poznać po tym, że w dziedzinie usług na ogół przekazuje się know-how. W praktyce jednak może nastręczać trudności odróżnianie usług od towarów lub prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli usługodawca ma przedsiębiorstwo w państwie, w którym jest świadczona usługa, to stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej (sprawa 205/84: Komisja v. Niemcy, Zb. Orz. 1986, s. 3755). Swoboda przepływu usług zakłada pracę na własny rachunek, natomiast swoboda przepływu pracowników odnosi się do pracy najemnej.

W sferze swobody przepływu usług zabroniona jest wszelka jawna i ukryta dyskryminacja ze względu na obywatelstwo. Zgodnie z art. 56 TR i na podstawie dyrektyw Rady 21 1/64/EWG i 184/73/EWG można jednak zabronić usługodawcy wjazdu i pobytu z uwagi na klauzulę porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego; należy przy tym przestrzegać zasady proporcjonalności — co oznacza, że zastosowany środek (zakaz) musi służyć osiągnięciu interesu ogólnego w sposób konieczny i być odpowiedni w stosunku do wagi wolności przepływu usług. Nie należy poddawać ograniczeniom usługobiorcy, który udaje się do innego kraju Wspólnoty do Usługodawcy; w szczególności nie można mu zabronić zabrania gotówki niezbędnej do Zapłaty za usługę (sprawa 286/82: Luisi i Carbone, Zb. Orz. 1984, s. 377).

Swoboda przepływu kapitału i płatności znajduje unormowanie w art. 67 , który jednak nie ma bezpośredniego zastosowania, oraz w dyrektywie 883/61 'z. Urz. WE 1988, L 178, s. 5).

Przepływ kapitału oznacza jednostronne przeniesienie z jednego p Wspólnoty do innego wartości stanowiącej pewien majątek (papierów wartościowych, przyznanego kredytu). Natomiast samo przechowywanie papierów teściowych w depozycie jest usługą. Podobnie, przy zawieraniu umów pieczeniowych, przejęcie ryzyka przez ubezpieczyciela jest usługą, wypłata ubezpieczenia na życie lub ubezpieczenia kredytów stanowi natomiast przepływ kapitału.

---