Pomoc spoleczna, ISNS, od prof Hrynkiewicz


Józefina Hrynkiewicz

Uniwersytet Warszawski

Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej

Wprowadzenie

W ustabilizowanych systemach społeczno-ekonomicznych, gdy sprawne są systemy zatrudnienia i ubezpieczeń społecznych, rola pomocy społecznej ma charakter marginalny.

Obejmuje grupy i osoby „szczególnej troski”; słabsze, rozproszone, rodziny i jednostki dotknięte szczególnymi zdarzeniami losowymi, które nie umieją sobie radzić w trudnej sytuacji. Inna jest rola i charakter pomocy społecznej w okresie zasadniczych zmian systemowych, gdy pojawiają się nowe procesy i zjawiska, nowe grupy podopiecznych, którzy utracili dotychczasowe podstawy bytu i bezpieczeństwa socjalnego. Pojawiają się też inne potrzeby i oczekiwania wobec pomocy społecznej. Zadania pomocy społecznej w okresie intensywnych zmian rosną i znacznie się komplikują.

W warunkach transformacji systemowej pomoc społeczna z konieczności przejęła wiele zadań, które w ustabilizowanych systemach stanowią przedmiot działania innych podmiotów i instytucji polityki społecznej. Pomoc społeczna nie może jednak skutecznie zastępować innych dziedzin. Stanowi ona istotne, ale tylko uzupełnienie polityki społecznej państwa, obejmując te jednostki i grupy społeczne, które nie znalazły możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, lub nie nabyły uprawnień w innych dziedzinach polityki społecznej. Słabość podstawowych systemów polityki społecznej państwa - ubezpieczeń społecznych, zatrudnienia, edukacji - zwiększa niekiedy zadania pomocy społecznej do skali, w której staje się niewydolna w swoich podstawowych zadaniach i funkcjach.

W systemie zabezpieczenia społecznego pomoc społeczna jest klasycznym świadczeniem zaopatrzeniowym. Pomocy udziela się wówczas, gdy osoba lub rodzina jej potrzebuje i odpowiedni organ administracji stwierdzi stan uzasadniający jej udzielenie. Świadczenia pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Pogląd taki jest kwestionowany przez niektórych prawników, którzy twierdzą, że pewne uprawnienia obywateli do pomocy mają charakter roszczeniowy, a podopieczny ma do nich prawo. Trudno ten pogląd podzielić, gdyż podopieczny nie może wyegzekwować prawa do świadczenia (jak w ubezpieczeniach społecznych), a ustawa o pomocy społecznej nie rozstrzyga tej kwestii jednoznacznie. W przypadku pewnej grupy świadczeń (m.in. zasiłek stały, dodatek do zasiłku stałego, pomoc lecznicza) ustawodawca określił zasady, warunki i rozmiary przyznawanej pomocy. W przypadku pozostałych świadczeń decyzję podejmuje organ samorządu po poznaniu i ocenie sytuacji i potrzeb osoby lub rodziny. Świadczeniobiorca w systemie pomocy społecznej ma pozycję słabszą niż w ubezpieczeniach społecznych, gdyż nie istnieje możliwość roszczenia pomocy, także wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie warunki nabycia prawa do świadczeń. Nie ma w prawie pomocy społecznej określonego trybu zaskarżanie niekorzystnej decyzji, ani wyegzekwowania świadczeń pomocy, poza trybem administracyjnym. Konstytucja RP z 1997 r. nie wzmocniła pozycji pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z postanowieniami Konstytucji prawo do pomocy w zabezpieczeniu egzystencji mają osoby niepełnosprawne oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Mimo konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do pomocy społecznej nie ma określonego trybu egzekwowania od dysponenta środków (administracji publicznej) świadczeń. Osoba lub rodzina może prosić o pomoc, a organ administracji samorządowej (gmina, powiat) może, (lecz nie musi) przyznać świadczenia.

Europejska Karta Społeczna zobowiązuje władze publiczne do zapewnienia skutecznego prawa pomocy i opieki społecznej oraz pomocy medycznej każdej osobie, która nie posiada dostatecznych środków utrzymania.

Kierunki reformowania

Do 1991 roku pomoc społeczna regulowała ustawa o opiece społecznej z 1923 roku oraz wiele aktów wykonawczych, które dostosowywały (przez kilkadziesiąt lat) stan rozwiązań prawnych do aktualnych w danym czasie potrzeb i sytuacji. W historii państwa polskiego była to jedna z najdłużej funkcjonujących ustaw. Nie mogła ona prawidłowo regulować sfery pomocy i opieki społecznej w zmienionych po 1945 roku warunkach ustrojowych. Od połowy lat siedemdziesiątych w kilku (zmieniających się) zespołach trwały prace nad projektem nowej ustawy. W warunkach gospodarki centralnie kierowanej i ustroju politycznego tzw. centralizmu demokratycznego istniały zasadnicze trudności sformułowania nowych regulacji prawnych, gdyż byłyby one całkowicie obce założeniom ustrojowym państwa. Brak nowej ustawy wynikał z przyczyn o charakterze doktrynalnym; oficjalnie w „realnym socjalizmie” nie mogło być osób ubogich, bezdomnych, niepełnosprawnych potrzebujących pomocy, niewydolnych ekonomicznie i wychowawczo rodzin, narkomanów i alkoholików, ludzi starych i chorych bez pomocy. Trudno było oficjalnie dopuścić, aby działające planowo państwo tworzyło obszary ubóstwa, bezrobocia, marginalizacji społecznej. Zasadnicze względy doktrynalne zadecydowały o tym, że do 1989 roku nie można było opracować i uchwalić ustawy o pomocy społecznej, mimo wieloletnich wysiłków wielu zespołów ludzi dobrej woli.

Proces transformacji otworzył nowe możliwości prawnego uregulowania sfery pomocy społecznej. Odstąpienie od gospodarki centralnie planowanej, demokratyzacja życia społecznego, dostępność informacji, wolność wyrażania opinii stworzyły warunki systemowe do prac nad nową ustawą o pomocy społecznej. Nowa ustawa o pomocy społecznej została przyjęta 29 listopada 1990 roku i zastąpiła ustawę z 1923 roku.

Uchwalona w 1990 roku ustawa o pomocy społecznej była (do lipca 2003 roku) kilkadziesiąt razy nowelizowana. Potrzeba nowelizacji wynikała z konieczności zmian związanych z procesem reformowania państwa, przekazywania kolejno nowych kompetencji samorządom. Rozwiązywanie nowych problemów społecznych i uwzględnienie potrzeb nowych kategorii podopiecznych pojawiających się wraz z przebiegiem procesu transformacji wymagał także nowych regulacji prawnych.

Ustawa z 1990 roku określa pomoc społeczną jako instytucję pomocy społecznej, której celem jest pomoc rodzinom i osobom w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, jeżeli nie są one w stanie ich pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej. Mają one w tym zakresie współdziałać z organizacjami społecznymi, Kościołami, organizacjami wyznaniowymi, stowarzyszeniami, pracodawcami osobami prawnymi i fizycznymi. Podstawowym celem pomocy społecznej jest zaspokajanie podstawowych potrzeb, tak, aby umożliwić podopiecznym bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Działania pomocy społecznej - w miarę możliwości - powinny prowadzić do usamodzielnienie osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem. Głównym celem pomocy społecznej jest doprowadzenie podopiecznego do całkowitego usamodzielnienia. Skuteczna pomoc powinna działać tak, aby podopieczny nie był zmuszony ponownie ubiegać się o pomoc i z niej korzystać.

Zakres podmiotowy ustawy

Ustawa o pomocy społecznej (art. 3) wymienia jedenaście kategorii sytuacji, które mogą spowodować potrzebę udzielenia pomocy, a osoby lub rodziny upoważniają do ubiegania się o pomoc społeczną. Jest to: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa i wielodzietność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (zwłaszcza w rodzinach niepełnych i wielodzietnych), alkoholizm lub narkomania, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęska żywiołowa lub ekologiczna. Pomoc społeczna może być udzielona osobom lub rodzinom, której dochód miesięczny nie przekracza poziomu określonych w ustawie kwot (418 zł na osobę dorosłą plus 210 zł razy liczba osób w rodzinie). Określony w ustawie dochód dla 1 osoby prowadzącej samotnie gospodarstwo domowe wynosi 461 zł, co stanowi około 127% minimum egzystencji gospodarstwa osoby samotnej, ale tylko około 59,8% minimum socjalnego. Rodzinie pomoc pieniężna udzielana jest w wysokości nie przekraczającej ustalonego poziomu dochodu (np. rodzina składająca się z matki i trojga dzieci mogła otrzymać w marcu 2003 r. pomoc w kwocie: 1048 zł, jeżeli nie posiadała żadnego dochodu, stanowiło to około 53,7% minimum socjalnego).

Pomoc społeczna, w przeciwieństwie do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie ma charakteru ani gwarantowanego, ani roszczeniowego, tylko uznaniowy. Podopiecznemu pomoc może, lecz nie musi być udzielona, a kryterium niskiego dochodu jest jednym z wielu uzasadniających przyznanie (lub nie) pomocy. Uznaniowy charakter pomocy społecznej oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku o potrzebie udzielenie pomocy decyduje organ jej udzielający; może on uznać, że taka pomoc jest (lub nie jest) potrzebna. Zasada indywidualnej oceny sytuacji (uznaniowości) odróżnia świadczenia pomocy społecznej od świadczeń ubezpieczeń społecznych, które muszą (przy spełnionych warunkach) być wypłacone. W przypadku świadczeń pomocy społecznej organ administracji może wprawdzie uznać potrzebę udzielenia pomocy, lecz może jej nie udzielić wcale lub tylko w ograniczonej wysokości, (np. wówczas, gdy nie ma na ten cel środków w budżecie). Pomoc społeczna może być udzielona, gdy podopieczny spełnia szereg warunków uzasadniających przyznanie pomocy w określonej wysokości i formie;

Pomoc przyznawana jest najczęściej w formie pieniężnej (zasiłku). W uzasadnionych przypadkach, gdy przyznane środki używane są niewłaściwie lub niecelowo można przyznać pomoc w formie innej niż pieniężna (rzeczy, usługi, porada itp.).

Zadania pomocy społecznej

Zadania pomocy społecznej określone w ustawie obejmują:

Celem pomocy społecznej jest dostarczenie osobie lub rodzinie takich środków, które pozwolą na odzyskanie samodzielności życiowej i ekonomicznej, na odbudowanie niezbędnych do życia w społeczeństwie więzi. Wartość i rodzaj pomocy ma być dostarczana zgodnie z dokonaną każdorazowo indywidualnie oceną sytuacji podopiecznego. Obowiązek realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej. Zakres kompetencji poszczególnych organów administracji regulują ustawy. Podstawowe zadania pomocy społecznej spoczywają na gminach i powiatach. Ustawa o pomocy społecznej, wyznaczając administracji samorządowej zadania, wskazuje gminom i powiatom te zadania, które muszą one wykonać, bez względu na okoliczności. Gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej pomocy w warunkach zagrożenia jej egzystencji, pomimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Ustawa jednoznacznie wskazuje samorząd gminy (lub powiatu) jako podmiot, który ma obowiązek dostarczyć pomocy osobom, których egzystencja jest zagrożona, a jednocześnie rozstrzyga spór, kto ma udzielić pomocy osobie potrzebującej, będącej w sytuacji zagrożenia. Tym podmiotem jest na ogół gmina (rzadziej powiat) w ramach określonych ustawą kompetencji.

Zadania gminy w pomocy społecznej. Zgodnie z zasadą subsydiarności pomoc społeczną osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej powinny udzielać społeczności lokalne. Najwięcej zadań pomocy społecznej ma gmina, która musi udzielać pomocy w każdym przypadku, gdy osoba lub rodzina pozostają bez środków utrzymania oraz gdy życie osoby jest zagrożone. Gmina musi dostarczyć koniecznych do życia środków utrzymania oraz stworzyć warunki zabezpieczające możliwość przeżycia. Zadania gminy w pomocy społecznej to zadania własne gminy i zadania zlecone gminie. Zadania własne gminy podzielono na zadania o charakterze fakultatywnym oraz zadania własne o charakterze obowiązkowym. Zadania fakultatywne gmina może, lecz nie musi ich realizować. Zadania gminy o charakterze obowiązkowym obejmują: udzielanie posiłku, schronienia, ubrania osobom, które są ich pozbawione, udzielanie zasiłku celowego na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz wszystkim, które nie mają dochodu i możliwości opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, udzielenie zasiłku na pokrycie wydatków w razie zdarzenia losowego, sprawienie pogrzebu. Gmina w ramach własnych zadań obowiązkowych ma organizować i prowadzić ogniska wychowawcze, świetlice, kluby, organizować i utrzymywać mieszkania chronione. Ponadto organizować usługi opiekuńcze i specjalistyczne w środowisku zamieszkania. Gmina w ramach zadań własnych może (zadania fakultatywne) prowadzić domy pomocy społecznej, lokalne ośrodki wsparcia, przyznawać i wypłacać zasiłki celowe, przyznawać pomoc rzeczową i pomoc w naturze, wypłacać zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie oraz udzielać na ten cel pożyczek. Zadania gminy (finansowane z budżetu państwa) to wypłata zasiłków stałych, okresowych, opłata składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne podopiecznych, opieka nad osobami z zaburzeniami psychicznymi. Zlecone gminie zadania to przyznawanie i wypłata zasiłków stałych, renty socjalnej (do 30 września 2003 r.), zasiłków okresowych, gwarantowanych, specjalnych, macierzyńskich, opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby pobierające niektóre zasiłki, opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, przyznawanie i wypłata zasiłków celowych, w tym ofiarom klęsk żywiołowych i ekologicznych. Świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, prowadzenie środowiskowych domów samopomocy. Ponadto realizowanie zadań pomocy społecznej mających na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin, wynikających z programów rządowych oraz z innych ustaw.

Gmina ma zapewnić jednostce i rodzinie zaspokojenie wszystkich potrzeb niezbędnych do życia na poziomie i w warunkach, które nie uwłaczają godności człowieka. Zadania te gmina ma finansować z dochodów własnych (zadania własne) oraz z dotacji i subwencji udzielonych przez budżet państwa na pokrycie tych zadań zleconych. W celu realizacji przypisanych ustawą zadań, gmina ma obowiązek zatrudnić wykwalifikowanego pracownika socjalnego (1 na 2000 mieszkańców).

Zadania powiatu w pomocy społecznej mają zróżnicowany charakter:

Zadania powiatu w pomocy społecznej - to zapewnienie usług społecznych opieki instytucjonalnej tym, którzy jej potrzebują, organizowanie i prowadzenie domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym, zapewnienie mieszkań chronionych, specjalistycznego poradnictwa (w tym rodzinnego) i terapii rodzinnej, prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej, zapewnienie opieki i wychowania dzieciom pozbawionym opieki rodziców, usamodzielnienie wychowanków rodzin zastępczych i placówek opieki całkowitej, niedostosowanym społecznie, organizowanie specjalistycznych ośrodków i placówek, opieka postpenitencjarna. Do kategorii podopiecznych powiatowej pomocy społecznej należą osoby i rodziny o potrzebach specjalnych z powodu stanu zdrowia (niepełnosprawni, chorzy, w tym chorzy psychicznie, osoby i rodziny wymagające specjalistycznej opieki i pomocy instytucji), rodziny zdezorganizowane i dotknięte zjawiskami patologicznym, rodziny wymagające pomocy pozamaterialnej, dzieci i młodzież wymagające rodzinnej lub instytucjonalnej opieki zastępczej, uchodźcy, inne osoby potrzebujące specjalistycznej, instytucjonalnej opieki, kombatanci, byli wychowankowie i podopieczni zakładów i placówek opiekuńczych, resocjalizacyjnych, byli więźniowie.

Powiaty realizują też zadania administracji rządowej, organizuje powiatowe ośrodki wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, udziela pomocy uchodźcom. Ponadto podejmują zadania wynikające z poznanych potrzeb i problemów środowiska społecznego, wykonują zadania wynikające z innych ustaw.

Powiatom powierzono do wykonania najtrudniejsze i najkosztowniejsze zadania organizacji i prowadzenia specjalistycznych placówek opieki, co wymaga ponoszenia znacznych kosztów. Podstawowym problemem powiatu w realizacji tych zadań jest brak środków. Powiaty (poza powiatami grodzkimi) nie mają własnych dochodów. Własne dochody powiatu (w 2002 roku) kształtowały się na poziomie około 1%-2% budżetu. Pozbawiony własnych dochodów powiat stał się dodatkowym, kosztownym organem administracji dystrybuującym środki budżetu państwa.

Samorząd województwa realizuje zadania o charakterze:

Samorząd województwa nie udziela świadczeń. Jego zadaniem jest diagnozowanie i bilansowanie potrzeb, opracowanie strategii, opracowanie i wdrażanie celowych programów, identyfikowanie przyczyn ubóstwa, działania na rzecz wyrównywania poziomu życia mieszkańców, kształcenie i szkolenie kadry pomocy społecznej.

Poza samorządami zadania w pomocy społecznej wypełnia także administracja rządowa (wojewoda i minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego). Zadaniem wojewody jest ocena efektywności pomocy społecznej, nadzór nad jakością działań oraz przestrzeganiem standardu usług, nadzór nad zgodnością kwalifikacji zatrudnionych pracowników w placówkach pomocy społecznej z ustawowymi wymaganiami. Minister odpowiedzialny za pomoc społeczną tworzy koncepcje, określa kierunki działania oraz tworzy projekty prawa pomocy społecznej, zleca i finansuje badania, ekspertyzy i analizy, ocenia skuteczność pomocy społecznej i efektywność poszczególnych rodzajów świadczeń, inspiruje i wdraża nowe metody szkolenia kadr, tworzy i finansuje resortowe programy osłonowe, współdziała z organizacjami społecznymi o zasięgu regionalnym i ogólnokrajowym, przeprowadza kontrolę usług, wydaje i cofa zezwolenia na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz placówek opieki, prowadzi rejestr rodzin zakwalifikowanych do pełnienia funkcji rodzin zastępczych.

Współdziałanie w pomocy społecznej

Podstawowymi instytucjami pomocy społecznej w środowiskach lokalnych są gminne ośrodki pomocy społecznej oraz powiatowe (miejskie) centra pomocy rodzinie. W niektórych województwach od 1999 roku powołano regionalne ośrodki (centra) polityki społecznej, które realizują zadania samorządu wojewódzkiego w zakresie polityki społecznej, w tym zadania pomocy społecznej. Zgodnie z zasadą samorządu terytorialnego, każdy z samorządów działa autonomicznie, a każda jednostka samorządu terytorialnego jest samodzielna. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z autonomii i samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego wynikają ważne konsekwencje dla pomocy społecznej. Mieszkaniec gminy jest jednocześnie mieszkańcem powiatu i województwa, zaś pomoc jakiej może potrzebować wymaga niekiedy współdziałania kilku szczebli samorządu. Z podziału zadań pomocy społecznej między poszczególne samorządy lokalne i regionalne wynika konieczność współdziałania w realizacji wielu zadań; powoływania i utrzymywania instytucji opieki i pomocy, w tym specjalistycznej, podziału kosztów świadczonych usług, koordynowanie planów i programów działania, udostępnianie informacji o sytuacji podopiecznych oraz instytucji opieki i pomocy. Brak współdziałania prowadzi do nieefektywnego działania, do marnotrawienia środków i wysiłków, do świadczenia pomocy niekiedy niezgodnie z potrzebami i interesem podopiecznego.

Samorządy mogą ze sobą współdziałać, szczególnie wymieniając informacje o potrzebach i możliwościach. Konstytucja RP z 1997 roku (art. 172) daje jednostkom samorządu terytorialnego prawo zrzeszania się w skali krajowej i międzynarodowej. Ustawy ustrojowe regulujące działania samorządu terytorialnego wskazują formy współdziałania samorządów. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje warunki tworzenia związków i porozumień między gminami. Ustawa o samorządzie powiatowym zawiera przepisy dotyczące związków, stowarzyszeń i porozumień powiatów i gmin (m.in. powiat może przekazać gminie określone zadania własne). Ustawa o samorządzie wojewódzkim zezwala na zawieranie umów samorządu wojewódzkiego z innymi samorządami terytorialnymi, w tym także z samorządami innych województw. Współpraca samorządów może być zawiązywana i realizowana między gminami (gmina - gmina), powiatami, (powiat - powiat, szczególnie ziemski i grodzki), oraz poszczególnymi jednostkami samorządu (gmina - powiat - województwo). Współpraca samorządów terytorialnych przyczynić się może do tworzenia spójnego programu i systemu regionalnej pomocy społecznej, pozwalającego na racjonalizację kosztów, zwiększenie jej efektywności i skuteczności. Samorządy terytorialne wysoko cenią swoją samodzielność, nie są skłonne do współdziałania i koordynacji działań, do dzielenia się kosztami pomocy, do wymiany posiadanych informacji, co nie służy efektywności i skuteczności pomocy społecznej (i szerzej polityki społecznej). Brak współdziałania występuje w przypadku konieczności wymiany informacji, podziału kosztów utrzymania niektórych, szczególnie specjalistycznych placówek opieki.

Działania samorządu mogą być uzupełniane i wspierane przez aktywną działalność organizacji społecznych, fundacji, związków wyznaniowych. Dostosowanie programu działań do potrzeb, uzyskanie społecznej akceptacji dla przyjmowanych kierunków działania, zwiększenie i zróżnicowanie oferty działań pomocy społecznej może też być uzyskiwane dzięki współdziałaniu samorządów, podmiotów społecznych i rynkowych. Samorząd może tworzyć (lub nie) sprzyjające rozwijaniu działalności podmiotów społecznych i komercyjnych warunki rozwijania aktywności. Może zlecać im wykonywanie niektórych zadań. Zlecanie zadań organizacjom obywatelskim stanowi szczególną formę współpracy pomiędzy samorządem a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego (tzw. „trzeci sektor”, organizacje pozarządowe, społeczne). Prawne podstawy współpracy samorządów z organizacjami społecznymi zawierają ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego, gdzie zapisano obowiązek współdziałania samorządu z organizacjami społecznymi. Zakres współdziałania określa m.in. ustawa o pomocy społecznej, która wskazuje, że zadania pomocy społecznej wykonują organy administracji samorządowej i rządowej współpracując z organizacjami społecznymi, Kościołem katolickim, innymi Kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Współpraca ta może przybierać formę zlecania organizacjom, w drodze umowy, zadań pomocy społecznej oraz wspierać je finansowo.

Uchwalona w 2003 r. ustawa o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie przyznaje inicjatywom obywatelskim szczególną rolę w tworzeniu i wykonywaniu zadań z zakresu polityki społecznej, w tym pomocy społecznej. Ustawa wskazuje, że z działalności organizacji pożytku społecznego mogą korzystać organy administracji publicznej w celu wykonywania zadań publicznych (art.1). W ustawie tej uregulowano formy współpracy organizacji społecznych i administracji publicznej (w tym odpłatne zlecanie zadań organizacjom obywatelskim). Zgodnie z ustawą pierwszeństwo w przejmowaniu zadań publicznych uzyskały organizacje społeczne (przed instytucjami komercyjnymi). Współpraca samorządów i organizacji obywatelskich, zgodnie z przepisami ustaw może mieć szeroki zakres, który obejmuje nie tylko organizowanie usług, ale także wykonanie diagnozy (lokalnej i regionalnej), przygotowanie strategii polityki społecznej. Współpraca ta może stanowić ważny czynnik nadzoru i społecznej kontroli nad realizacją zadań pomocy społecznej przez organy samorządu.

Koszty realizacji zadań pomocy społecznej samorządy terytorialne pokrywają z dochodów własnych oraz dotacji i subwencji budżetu państwa. Największe dochody i środki własne uzyskują gminy (głównie miejskie oraz powiaty grodzkie), które wyposażono w wiele składników majątku i nieruchomości. Głównym źródłem dochodów samorządów powiatowych (szczególnie ziemskich) i samorządów województw są dotacje i subwencje budżetu państwa. W 1999 roku nastąpiła decentralizacja polityki społecznej, zadania przekazano samorządom, natomiast środki finansowe na realizację zadań publicznych przekazanych samorządom - pozostały w dyspozycji rządu. Reforma nie wprowadziła mechanizmu przestrzennego wyrównywania warunków bytu ludności, dlatego pogłębiają się różnice w poziomie życia między regionami. Brak środków finansowych uniemożliwia wielu samorządom tworzenie i realizowanie programów pomocy, które skutecznie ograniczałyby skalę skutków społecznych zmian systemowych.

Etapy reformowania pomocy społecznej

Etapy rozwoju i reformowania pomocy społecznej związane są z utworzeniem i rozwojem samorządów gmin, powiatów, województw. Gminy zgodnie z postanowieniem ustawy oraz zgodnie z Kartą Samorządu Terytorialnego i zasadą subsydiarności państwa przejmowały stopniowo wszystkie te zadania pomocy społecznej, których nie musiało realizować państwo. W reformowaniu pomocy społecznej po 1989 roku. wyróżnić można etap wstępny oraz dwa zasadnicze etapy zmian w pomocy społecznej po 1989 roku. Etap wstępny to lata 1989-1990, kiedy głównym zadaniem było przygotowanie nowej ustawy o pomocy społecznej oraz zorganizowanie i przygotowanie instytucji do podjęcia zadań wyznaczonych ustawą z 29 listopada 1990 roku. Etap pierwszy reformowania pomocy społecznej to stworzenie podstaw prawnych, organizacyjnych, instytucjonalnych oraz kadrowych pomocy społecznej. Obejmuje lata 1991 - 1998 i związany jest z przyjęciem nowej ustawy o pomocy społecznej, wydaniem szeregu aktów wykonawczych oraz wdrażaniem postanowień ustawy (od stycznia 1991 roku). Organizacja pomocy społecznej wiąże się z tworzeniem nowej struktury administracyjnej, powołaniem w 1990 roku samorządu gminy, przekazaniem gminom kompetencji oraz środków na realizację zadań i utworzeniem gminnych ośrodków pomocy społecznej jako podstawowych instytucji pomocy społecznej w środowisku lokalnym. Na szczeblu województwa (rządowego) funkcjonowały (do 1998 roku włącznie) wojewódzkie zespoły pomocy społecznej, które pełniły funkcje programowe, koordynacyjne, sprawowały nadzór merytoryczny i administracyjny nad placówkami pomocy społecznej w województwie. Etap drugi rozwoju i reformowania pomocy społecznej rozpoczyna się wraz z reformą struktury administracyjnej państwa i wdrażaniem reformy samorządowej w 1999 roku. Reforma wprowadziła nowe szczeble samorządu terytorialnego - powiatu i województwa, nowy podział zadań i kompetencji między nimi. Najważniejszą zmianą było powołanie samorządowych powiatów i przekazanie im zadań organizacji specjalistycznych instytucji opieki, pomocy, poradnictwa. Powiatom przekazano (z resortu edukacji) wszystkie placówki opiekuńcze i wychowawcze (domy dziecka, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalistyczne poradnictwo). Realizację zadań powierzono utworzonym w 1999 roku. powiatowym centrom pomocy rodzinie (PCPR), które stały się podstawowymi instytucjami pomocy społecznej w powiecie. PCPR-y przejęły także wszystkie zadania organizowania zastępczej opieki rodzinnej dzieciom i młodzieży, rehabilitacji i zatrudnienia osób niepełnosprawnych, pomoc kombatantom, uchodźcom, rodzinom z problemami społecznymi.

Powierzenie instytucjom pomocy społecznej zadań o charakterze wychowawczym, resocjalizacyjnym, socjoterapeutycznym, oświatowym, poradnictwa specjalistycznego oceniane jest negatywnie. W krytyce tego rozwiązania wskazuje się na brak kompetencji instytucji pomocy społecznej samorządu powiatu do sprawowania nadzoru merytorycznego nad placówkami o zadaniach wychowawczych i edukacyjnych. Głównym zadaniem tych placówek jest praca wychowawcza, socjalizacja, edukacja, natomiast zadania związane z zapewnieniem warunków materialnych, jakkolwiek ważne, to dla osiągania wyznaczonych celów wychowawczych i edukacyjnych mają znaczenie drugoplanowe.

Ustawa o pomocy społecznej wprowadziła wymagania dotyczące kwalifikacji pracowników socjalnych. Do pracy socjalnej w ośrodkach i zespołach pomocy społecznej można było zatrudniać osoby o odpowiednich, określonych ustawą, kwalifikacjach i wykształceniu (ukończenie odpowiedniego kierunku studiów, na pierwszym etapie szkoły pomaturalnej, później studiów w wyższej szkole zawodowej). Określone w ustawie wymagania kwalifikacyjne wobec pracowników socjalnych stanowiły ważny warunek profesjonalizacji pomocy społecznej i zwiększenia jej skuteczności.

Zmiany w pomocy społecznej (podjęte w 1997 a realizowane od 1999 roku) wynikają z przyjęcia zasady, że podstawową instytucją i grupą społeczną odpowiedzialną za zaspokojenie potrzeb jednostki jest rodzina. Zgodnie z tą zasadą wszystkie zadania opieki i wychowania powinny być realizowane w rodzinie. Wiele zadań jednostek samorządów terytorialnych wymienionych w ustawie o pomocy społecznej to zadania z zakresu polityki rodzinnej, („prorodzinnej”), którą w 1999 roku przekazano w gestię samorządów powiatu i województwa, a od 2001 roku także gmin. Ustawowe „przypisanie” polityki rodzinnej do pomocy społecznej ograniczyło jej zakres podmiotowy do rodzin potrzebujących pomocy z powodu dysfunkcji, a zakres przedmiotowy - do działań ratowniczych i naprawczych pomocy społecznej. Zadania polityki rodzinnej utożsamiono z zadaniami pomocy społecznej. Tymczasem polityka rodzinna powinna skupiać się na tworzeniu warunków realizacji funkcji przez wszystkie rodziny, działać na rzecz ich integracji, budowania solidarności i więzi między rodzinami. Istotą polityki rodzinnej powinny być programy powszechne, skierowane do wszystkich rodzin, służące zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom. Ograniczenie funkcji polityki rodzinnej do pomocy społecznej, do rodzin o zdeformowanych funkcjach, do programów selektywnych, do rodzin wymagających indywidualnej pomocy i interwencji, w konsekwencji prowadzi do izolacji i stygmatyzacji rodzin objętych opieką i pomocą.

Świadczenia i korzystający z pomocy społecznej

Obliczenie liczby osób korzystających ze świadczeń społecznych jest bardzo trudne, gdyż nie prowadzi się statystyki osób uzyskujących świadczenia, lecz statystykę liczby udzielanych świadczeń. Możliwe jest obliczenie liczby osób uzyskujących poszczególne rodzaje świadczeń, ale wiele z tych osób może pobierać różne świadczenia (np. osoba korzystająca z pomocy w ochronie macierzyństwa mogła jednocześnie korzystać z zasiłku okresowego lub z usług). Przybliżone dane o liczbie osób utrzymujących się ze świadczeń zawierają wyniki Narodowego Spisu Powszechnego z 20 maja 2002 roku. Ogółem ze świadczeń społecznych utrzymywało się w Polsce 11635,2 tys. osób (tj. 28% ogółu ludności), z tego emerytury pobierało 5441,5 tys. renty rodzinne 998,0 tys., renty inwalidzkie 2673,5 tys. osób. Świadczenia inne niż renta lub emerytura pobierało: zasiłek dla bezrobotnych 596,3 tys. osób, pozostałe świadczenia 1817,7 tys. osób. Dane NSP z 2002 roku pokazują znaczny wzrost liczby i odsetka osób utrzymujących się ze świadczeń społecznych (z 18% w 1988 roku do 28% w 2002 roku), w tym wzrost liczby i odsetka osób utrzymujących się ze świadczeń innych, niż świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W 2002 roku ze świadczeń pomocy społecznej (zasiłki dla bezrobotnych, inne formy pomocy) utrzymywało się łącznie 2414 tys., co stanowiło 6,3% ogółu ludności, z tego w miastach 1588 tys. (6,7% ogólnej liczby ludności w miastach), na wsi 826 tys. (5,6%). Zasiłek dla bezrobotnych pobierało 5,1% mieszkańców miast i 5,5% mieszkańców wsi. Ze świadczeń pozostałych korzystało ogółem 4,75% ludności miast i 4,07% mieszkańców wsi. NSP ujawnił nową kategorię ludności ze względu na źródła utrzymania; są to osoby o nieustalonym źródle utrzymania. Takich osób było 609,5 tys., stanowili oni 1,6% ludności. Grupa osób o nieustalonym źródle utrzymania może być bardzo zróżnicowana, ale można przypuszczać, że znajdować się w niej może wielu potencjalnych (lub rzeczywistych) podopiecznych pomocy społecznej.

Podstawowym podmiotem pomocy społecznej jest gmina. Zasadnym zatem jest przeanalizowanie struktury wydatków na świadczenia pomocy społecznej zlecane gminom w latach 1997-2001 (por. tab. 1). Z danych statystycznych wynika, że systematycznie zwiększa się udział wydatków na renty socjalne; z blisko jednej czwartej w 1997 roku do blisko jednej drugiej w 2001 roku. Rośnie też udział wydatków na zasiłki stałe; z niespełna 10% w 1997 roku do blisko 16% w 2001 roku oraz na zasiłki wyrównawcze; z niespełna 4,5% w 1997 roku do blisko 16% w 2001 roku. Wzrost udziału wydatków na zasiłki, które gmina musi wypłacić (obligatoryjnie) odbywa się „kosztem” zmniejszenia udziału wydatków na zasiłki okresowe, które powinny stanowić podstawową formę wsparcia finansowanego przez pomoc społeczną. Udział wydatków na zasiłki okresowe zmniejszył się z 54,2% w 1997 roku do 4,8% w 2001 roku. W ogólnej kwocie wydatków pomocy społecznej w 1997 roku. udział świadczeń obligatoryjnych (zasiłki stałe i stałe wyrównawcze, renta socjalna, zasiłki okresowe gwarantowane, świadczenia z tytułu macierzyństwa) wynosił około 44%, natomiast w 2001 r. około 90%.

Z przedstawionej struktury wydatków pomocy społecznej wynika, że rośnie liczba osób i rodzin potrzebujących pomocy, natomiast maleje wartość udzielanej pomocy. Szczególnie szybko maleje wartość i udział pomocy udzielanej fakultatywnie.

Tabela 1. Struktura wydatków na świadczenia pomocy społecznej zlecane gminom w latach 1997-2001

Lata

1997

1998

1999

2000

2001

Wyszczególnienie

pomoc materialna (zasiłki):

stały

9,8

5,4

11,2

13,4

15,9

wyrównawczy

4,5

7,5

10,6

12,8

15,8

okresowy

54,2

54,5

24,6

17,0

4,8

celowy

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

renta socjalna

24,6

25,9

34,6

40,7

48,9

ochrona macierzyństwa

5,2

4,6

5,9

5,6

5,8

usługi specjalistyczne

1,4

1,9

2,3

2,3

2,2

Świadczeniobiorcy (w % ogółu )

zasiłki stałe

5,0

2,3

2,3

6,5

8,8

renta socjalna

10,0

10,2

10,2

16,6

25,5

zasiłki okresowe

66,9

69,6

69,6

49,9

29,4

ochrona macierzyn.

12,1

9,9

9,9

11,8

15,6

Źródło: Roczniki statystyczne GUS, Departament Pomocy Społecznej MGPiPS

W 1997 roku z pomocy społecznej udzielonej podopiecznym skorzystało ponad 4 mln osób, natomiast w 2001 roku - około 2,5 mln osób. Tabela 1 pokazuje zmiany w strukturze pobierających świadczenia; rośnie systematycznie udział osób pobierających świadczenia, które pomoc społeczna wypłaca obligatoryjnie, zmniejsza się natomiast udział osób, którym świadczenia mają pomóc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji , które powstały w wyniku zdarzenia losowego.

Dane w tabeli 2 pokazują wartość pomocy fakultatywnej udzielanej w formie zasiłku okresowego. W latach 1997 - 2001 przeciętna realna wartość miesięczna zasiłku okresowego zmniejszyła się o ponad 46%. Spadła też liczba miesięcy, w których udzielanej pomocy z ponad 5 miesięcy w 1997 roku do 2,5 miesięcy w 2001 roku. Dane te pokazują, że pomoc społeczna w swojej funkcji wspomagania osób lub rodzin w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego, które okresowo pozbawić może rodzinę (osobę) dochodu, staje się niewydolna z powodu braku środków. W 1997 roku zasiłek okresowy otrzymało 800 tys. osób (w rodzinach korzystających z tego zasiłek żyło około 3 mln osób). W 2001 roku zasiłki takie wypłacono około 230 tys. osobom (w ich rodzinach było niespełna 900 tys. osób). Jeśli w pomocy społecznej brakuje środków, to pracownicy pomocy socjalnej zmuszeni są do ograniczania wartości zasiłku oraz do skracania czasu jego wypłacania.

Tabela 2. Wartość zasiłków okresowych z pomocy społecznej w latach 1997 - 2001.

Lata

przeciętna miesięczna wysokość świadczenia w zł

przeciętny okres pobierania świadczenia w miesiącach

roczna kwota świadczenia przypadająca na 1 rodzinę w zł

wartość realna świadczenia - rok 1997 = 100*

1997

196,5

5,1

1002,15

100,0

1998

198,8

5,2

1033,76

96,9

1999

169,5

4,0

678,00

58,5

2000

160,9

3,4

547,06

68,3,

2001

141,7

2,5

354,25

53,4

*do oszacowania wartości realnej przyjęto wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Oszacowanie wykonano w Departamencie Pomocy Społecznej MGPiPS, marzec 2003

Źródło danych: Departament Pomocy Społecznej, MGPiPS

Analiza danych dotyczących składu podopiecznych wskazuje na główne przyczyny udzielania pomocy społecznej. Podstawową przyczyną wywołującą potrzebę pomocy jest niepełnosprawność i brak możliwości uzyskania dochodu własną pracą. Na ten cel przeznacza się większość środków, którymi dysponuje pomoc społeczna. Dlatego zasadne jest przeniesienie obligatoryjnie wypłacanych rent socjalnych z pomocy społecznej do instytucji ubezpieczeń społecznych. Kolejne przyczyny ubiegania się o pomoc społeczną w całym okresie transformacji to: bezrobocie, ubóstwo (niskie dochody lub ich brak), zły stan zdrowia (w tym długotrwała choroba) oraz splot trudnych sytuacji życiowych (bezdomność, rozpad rodziny, patologie społeczne, uzależnienia).

Społeczne i ekonomiczne skutki reformowania

Proces transformacji zwielokrotnił zadania pomocy społecznej. W wyniku zachodzących zmian systemowych pojawiały się nowe kategorie osób i rodzin potrzebujących wsparcia i pomocy oraz nowe zjawiska wywołujące taką potrzebę. Nakłady na pomoc społeczną wzrastały w całym okresie transformacji. W latach 1990 - 2000 udział wydatków na pomoc społeczną liczony ich udziałem w PKB podwoił się (z 02,% do 0,4%). Mimo wzrostu nakładów na pomoc społeczną w całym omawianym okresie utrzymuje się wysoki poziom ubóstwa rodzin (bez względu na metodę pomiaru poziomu ubóstwa). Wskaźniki ubóstwa obrazują skalę koniecznej pomocy rodzinom o niskich dochodach, szczególnie tym, które są dotknięte zdarzeniem losowym powodującym dodatkowe potrzeby i wydatki (choroba, niepełnosprawność, bezrobocie itp.).

Systemowe czynniki wpływające na wzrost zadań pomocy społecznej są złożone i wzajemnie uwarunkowane. Jednocześnie postępowały dwa procesy: 1/ proces ubożenia części rodzin (głównie bezrobotnych, wielodzietnych, niepełnych), pogłębiało się rozwarstwienie dochodowe społeczeństwa oraz 2/ komercjalizacja wielu usług społecznych, w tym usług opieki i wychowania, kultury, sportu, rekreacji, edukacji pozaszkolnej, co zamknęło dzieciom z rodzin ubogich dostęp do tych usług. Zmiany w strukturze administracyjnej państwa oraz decentralizacja spowodowały przekazanie zadań pomocy społecznej do samorządów, głównie gmin i powiatów. Jednocześnie przekazaniu zadań nie towarzyszyło przekazywanie środków, w każdym razie w takiej wielkości, która zapewniałaby sprawne realizowanie powierzonych zadań. Środki na realizację zadań dzielone są centralnie w budżecie państwa według kryteriów, które w niedostatecznym stopniu uwzględniają różnice w położeniu materialnym ludności i możliwościach rozwoju gospodarczego poszczególnych gmin i powiatów.

Centralny podział środków jest zasadniczą przyczyną i źródłem deformacji w realizacji zadań pomocy społecznej między jej podmiotami (zwłaszcza na poziomie centralnym i lokalnym). Prowadzi do obniżenia efektywności działań, do destabilizacji polityki społecznej. W centralny mechanizm podziału środków budżetowych wpisane zostało niegospodarne wykorzystanie środków publicznych. Samorządy traktują otrzymane środki jako pochodzące z zewnątrz, nie są zatem motywowane do oszczędnego ich wykorzystania. Każdy samorząd wydaje wszystkie przydzielone z budżetu państwa środki, ponieważ jeśliby ich nie wykorzystał i zwrócił nadwyżkę, to w kolejnych latach otrzyma ich mniej. Mniejsze środki uzyskane z budżetu centralnego oznaczałyby „złe” sprawowanie władzy samorządowej. „Dobry” samorząd to samorząd, który nieustająco zgłasza do władzy centralnej postulaty o zwiększenie środków. Gdyby samorządy musiały uzyskać własne dochody na przypisane im zadania, to byłyby zmuszone gospodarować nimi racjonalniej. Wydając „nie swoje” środki samorządy muszą dbać jedynie o to, aby dostawać ich coraz więcej. Niedokończona (w zakresie finansowania zadań) decentralizacja „wymusiła” na samorządach nieracjonalne (w wielu przypadkach marnotrawne) użycie środków. Jest też przyczyną wielu zaniedbań i braków w lokalnej polityce społecznej, ponieważ samorząd czuje się odpowiedzialny za realizację tylko tych zadań, na które uzyska środki z centralnego "podziału".

Wszystkie samorządy mają poważne problemy z diagnozowaniem sytuacji i oceną potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Zadania związane z opracowanie strategii rozwiązywania problemów społecznych (powiat), opracowaniem strategii polityki społecznej i celowych programów pomocy społecznej (województwo) w znacznej liczbie jednostek samorządowych nie są realizowane. Samorządy nie mają merytorycznych kompetencji do wykonania takiej diagnozy. Gdyby nawet taką diagnozę wykonały, a następnie na jej podstawie opracowały strategię działania, to nie mogłyby jej zrealizować, gdyż środki na realizację programów własnych są bardzo ograniczone.

Zmiany w pomocy społecznej w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej.

Znalezienie obiektywnych kryteriów oceny skuteczności i efektywności pomocy społecznej w okresie szybkich i głębokich zmian systemowych jest bardzo trudne. Niewiele wniosków można sformułować na podstawie oceny wysokości nakładów na pomoc społeczną, czy liczby osób, którym udzielono pomocy. Efektywna pomoc to taka, której systematycznie ubywa podopiecznych. Oceniana z tego punktu widzenia polska pomoc społeczna w okresie transformacji jest nieskuteczna; rosną wydatki i przybywa pobierających świadczenia, a maleje wartość udzielanej pomocy doraźnej. Szybko postępujące zmiany społeczne wymagają elastycznego reagowania, gdyż zmienia się krąg osób i sytuacji wywołujących potrzebę pomocy. Pomoc społeczna nie może być regulowana sztywnymi przepisami prawa, gdyż musi reagować elastycznie. Jednak brak przepisów mógłby prowadzić do nadużywania i niewłaściwego wykorzystania środków publicznych.

Analiza zmian w pomocy społecznej po 1999 roku pozwala stwierdzić, że koncentrowały się one początkowo na porządkowaniu istniejącego stanu prawnego (wydanie aktów wykonawczych), organizacyjnego (wspieranie samorządów w rozwoju instytucji opieki oraz wyznaczeniu standardu usług) oraz kadrowego (pogłębienie specjalizacji w zawodzie pracownika socjalnego). Zasadnicze koncepcje zmian pojawiły się w pomocy społecznej w 2002 roku. Przedstawiono nową koncepcję świadczeń rodzinnych, które miały stanowić dopełnienie systemu bezpieczeństwa socjalnego, zintegrować system dotychczas wypłacanych świadczeń pieniężnych wspierających funkcje rodziny, szczególnie funkcję ekonomiczną i wychowawczą. Nowa kategoria świadczeń - świadczenia rodzinne - przewidziana jest dla rodzin o niskich dochodach. Świadczenia mają być zróżnicowane w zależności od liczby i wieku wychowywanych w rodzinach dzieci. W projekcie zakładano, że świadczenia rodzinne będą wypłacane przez wydziały świadczeń rodzinnych w samorządach powiatowych. Źródłem finansowania wszystkich świadczeń rodzinnych będzie wyłącznie budżet państwa. Rezygnację z ubezpieczeniowych form świadczeń rodzinnych na rzecz finansowanych z budżetu trzeba ocenić jako niekorzystną. W sytuacji trudności budżetowych, świadczenia rodzinne mogą być poważnie ograniczane.

Wydzielenie z pomocy społecznej (i ubezpieczeń społecznych) świadczeń rodzinnych zmienia sytuację pomocy społecznej . W nowej koncepcji ma ona skupić się na pracy socjalnej i ograniczyć wypłacanie pomocy finansowej podopiecznym. Zmiany w pomocy społecznej koncentrują się na walce z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Cele te osiągane mają być przez tworzenie warunków materialnego bytu, wspieranie dochodu rodzin ubogich, integrowanie ze środowiskiem osób zagrożonych wykluczeniem. Realizację tych zadań powierza się samorządom (głównie gminnym) w ramach środków własnych.

Projektowane (od 2004 roku) kierunki zmian w pomocy społecznej mają charakter systemowy i dotyczą zmian w zakresie finansowania, uprawnień do świadczeń oraz zakresu działania pomocy społecznej. Projektowane zmiany zasad i kryteriów przyznawania świadczeń pieniężnych dotyczyć będą podziału sumy środków na pomoc społeczną między:

- 1/ ZUS, który przejmie rentę socjalną (i około 46,2% dotychczasowych środków finansowych pomocy społecznej),

- 2/ wydziały świadczeń rodzinnych (przejmą 23,8% środków na wypłatę zasiłku stałego, gwarantowanego stałego, porodowego),

- 3/ pomoc społeczna zachowa 30,0% środków przeznaczonych na zasiłki okresowe, celowe, oraz zasiłki stałe wyrównawcze).

Z pomocy społecznej wydzielone zostanie większość rodzajów świadczeń pieniężnych. Przekaże się je do realizacji w innych instytucjach. Wypłacany zasiłek stały z pomocy społecznej dla osób, które stały się niepełnosprawne przed osiągnięciem niepełnoletniości przekazano (od 1 października 2003 roku) do instytucji ubezpieczeń społecznych.

Nowe kryteria przyznawania materialnej pomocy społecznej przystosowane zostaną do poziomu interwencji socjalnej ustalonej przez ekspertów i zapewniającej zaspokojenie niezbędnych potrzeb socjalnych. Poziom interwencji socjalnej ustalono dla samotnej osoby w wysokości 461 zł (co stanowi 59,8% minimum socjalnego pracownika w 2002 roku, a dla rodziny z dwojgiem dzieci w różnym wieku na poziomie 53,7%). Poziom interwencji socjalnej weryfikowany będzie co 3 lata.

Przekazanie gminom w nowej ustawie o pomocy społecznej większej odpowiedzialności (także finansowej) za realizację zadań, jako zasada generalna - jest słuszne. Zwiększanie finansowej odpowiedzialności gmin za realizację zadań pomocy społecznej jest zasadne, pod warunkiem, że zostaną zróżnicowane kryteria pozyskiwania i dostępności dochodów - w zależności od potrzeb i położenia materialnego mieszkańców. W ustawie wprowadza się nowe zasady finansowania świadczeń pomocy społecznej (między innymi odpłatność za wiele usług pomocy społecznej, zmiana zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej; całkowite koszty opieki ma pokryć podopieczny, jego rodzina oraz gmina). Ma to ograniczyć zapotrzebowanie na opiekę w instytucjach i motywować rodziny do opieki nad osobami starymi i niepełnosprawnymi we własnym zakresie. Systemem nadzoru publicznego objęte zostaną prywatne domy opieki.

Rozszerzono zakres i formy rodzinnej opieki zastępczej (opiekę przejmować będą utworzone w tym celu specjalistyczne i wielodzietne rodziny zastępcze). Zmieni się forma finansowania rodzin zastępczych i placówek opiekuńczych; za pobyt dziecka w placówce płacić będzie samorząd z terenu, gdzie dziecko mieszkało przed umieszczeniem w placówce. Rozbudowane zostaną usługi w środowisku zamieszkania, tak by zmniejszyć wydatnie zapotrzebowanie na miejsca w domach pomocy społecznej świadczących usługi przez całą dobę. Podniesiona ma być jakość usług opieki; wprowadzone standardy usług, Wprowadzone zostaną nowe formy środowiskowej opieki nad dziećmi i młodzieżą.

Zmiany dotyczą także zasad uznawania kwalifikacji w zawodzie pracownik socjalny. Kwalifikacje do zawodu uzyskiwaliby absolwenci studiów o kierunku „praca socjalna”, co ma zbliżyć polski system kształcenia i uznawania kwalifikacji pracowników socjalnych do systemu obowiązującego w Unii Europejskiej.

Ważną rolę w pracy socjalnej mają odgrywać nowe formy pracy z podopiecznymi oparte na kontraktach podpisywanych osobą (lub rodziną). Kontrakty mają stanowić narzędzie mobilizujące podopiecznych do rozwiązywania własnych problemów. Kontrakty zawierane będą między innymi z osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym, którym stworzy się szansę zatrudnienia socjalnego. Rozwiązanie takie przyjęto w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Ustawa ta ma wprowadzać i wspierać istotne zmiany w pomocy społecznej. zamierza. Ten rodzaj zatrudnienia ma być organizowany przez gminę (gminne ośrodki pomocy społecznej) lub na jej zlecenie przez organizacje pożytku społecznego. W celu realizacji zadań zatrudnienia „wspieranego” powołane zostaną centra integracji społecznej. Centrum ma być jednostką organizacyjną realizującą zadania reintegracji zawodowej i społecznej; ma organizować usługi w zakresie kształcenia umiejętności pozwalających na pełnienie ról i pozycji społecznych, uczyć zawodu, umożliwiać uzupełnianie i zmianę kwalifikacji, uczyć planowania życia i zaspokajania własnych potrzeb, osiągania dochodów, gospodarowania posiadanymi środkami pieniężnymi. Zadania zatrudnienia socjalnego, mają być realizowane w stosunku do bezdomnych, bezrobotnych, uzależnionych od alkoholu i narkotyków (po zakończeniu terapii w zakładzie opieki medycznej), chorych psychicznie, uchodźców, osób zwalnianych z zakładów karnych. Podejmowane przez gminę działania w stosunku do wymienionych w ustawie kategorii osób mają w efekcie doprowadzić do podjęcia pracy; w systemie socjalnym (zatrudnienie wspierane) oraz na „otwartym” rynku pracy. Działania związane z zatrudnieniem socjalnym będą finansowane z funduszu pracy. O efektach działania ustawy o zatrudnieniu socjalnym trudno przesądzić przed jej zastosowaniem jej przepisów.

Zmiany w nowej ustawie o pomocy społecznej wnikają z dokonanej oceny dotychczasowych kierunków rozwoju. Wiele z tych zmian może przynieść pożądane, chociaż ograniczone rezultaty. Korzystna może być współpraca samorządów (ustawowo zobligowanych) w skuteczniejszym realizowaniu zadań. Współpraca ta ma przynieść znaczne oszczędności środków publicznych, pozwoli znaleźć efektywniejsze formy działania. Nadal jednak zbyt małą rolę w ustawie o pomocy społecznej przypisuje się organizacjom społecznym.

Zobowiązanie rodziny i samorządu do pokrywania kosztów pobytu osób starszych lub niepełnosprawnych w domach opieki społecznej może wydatnie zmniejszyć zapotrzebowanie na miejsca w takich domach, ale utrudni do nich dostęp osobom, które z różnych względów zmuszone będą z takich domów korzystać. Obciążenie gminy obowiązkiem zapłaty za koszty pobytu w domach opieki, gdy podopieczny lub rodzina nie mają środków, może motywować samorządy do poszukiwania najtańszych rozwiązań.

Pozytywnie należy ocenić projekt zmiany podporządkowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych (na powrót) MENiS. Przyporządkowanie ich w 1999 roku pomocy społecznej nie dawało gwarancji prawidłowej realizacji zadań edukacyjnych i wychowawczych.

Wnioski

Pomoc społeczna w istocie wypełnia luki w polityce społecznej państwa dostarczając wsparcia tym, których potrzeby nie zostały zaspokojone w ramach rozwiązań systemowych, szczególnie ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia, zatrudnienia i edukacji. Analiza wykazała, że pomoc udzielana jest skutecznie pobierającym zasiłek stały, rentę socjalną, zasiłek gwarantowany. Nie można pozytywnie ocenić skuteczności pomocy społecznej świadczonej tym rodzinom i osobom, które przejściowo znalazły się w trudnej sytuacji. Analiza struktury wydatków na świadczenia w gminach wykazała, że wzrost zadań obligatoryjnych ograniczał wydatki na pozostałe zadania. Pomoc społeczna w ograniczonym tylko zakresie posługuje się pracą socjalną. Ograniczanie aktywności instytucji pomocy społecznej do pomocy materialnej, utrwala położenie podopiecznych, uzależniając ich egzystencję od świadczeń pomocy społecznej. Samorządowa pomoc społeczna nie wykazuje też zainteresowania współdziałaniem z organizacjami społecznymi i wyznaniowymi; nie ma na ten cel dostatecznych środków, brakuje umiejętności i sprawdzonych wzorów współpracy, kryteriów doboru organizacji i podziału zadań, nadzoru i kontroli ich wykonania.

Wzrost liczby osób potrzebujących pomocy i nowych sytuacji tworzących zapotrzebowanie na pomoc uzasadnia stwierdzenie, że realizowana w Polsce pomoc społeczna w Polsce mieści się w marginalnym modelu polityki społecznej. Osoby, które nie są zdolne skorzystać z możliwości działania na wolnym rynku stają się podopiecznymi (klientami) pomocy społecznej. Wolny rynek pozostawia bardzo szerokie marginesy, na których znaleźli się ci, którzy z wielu powodów nie są zdolni korzystać z dóbr i usług oferowanych przez rynek. Populacja osób, które w warunkach wolnego rynku nie są w stanie samodzielnie uzyskać środków utrzymania i potrzebują pomocy rosła wraz z postępującym procesem transformacji i decentralizacji. Nie rosły natomiast w takim samym tempie środki pomocy społecznej. Przeciwnie ulegały one zmniejszeniu. Dlatego zmniejszała się wartość i zakres świadczonej pomocy.

W marginalnym modelu polityki społecznej powstał model „marginalnej” pomocy społecznej. Skoncentrowanej na osobach i rodzinach dla których pomoc ma charakter obligatoryjny. Systematycznie (od 1997 roku) zmniejszano zakres pomocy fakultatywnej koncentrując się na wypłacaniu świadczeń obligatoryjnych finansowanych z budżetu państwa. Udział zadań finansowanych ze środków własnych samorządów pozostaje stale na niskim poziomie. Bez zmiany sytuacji na rynku pracy oraz bez istotnej zmiany zasad finansowania samorządów lokalnych trudno będzie uzyskać większe zaangażowanie samorządów w finansowanie zadań pomocy społecznej. Mały jest udział organizacji społecznych w realizacji zadań pomocy społecznej. Zmniejszenie obciążeń budżetu państwa finansowaniem pomocy społecznej zamierza się uzyskać wprowadzając odpłatność za najkosztowniejsze usługi (np. domy opieki społecznej) oraz obciążając kosztami utrzymania pensjonariuszy tych domów rodziny, samorządy gmin i powiatów.

Efektywny i sprawiedliwy system pomocy społecznej może być realizowany tylko w odpowiadającym warunkom społecznym i ekonomicznym modelu polityki społecznej. Wymaga on stosowania różnych form pomocy, poza transferami socjalnymi (świadczeniami pieniężnymi) może stosować system ulg podatkowych, świadczeń rzeczowych, organizować usługi powszechnie dostępne, wprowadzać współdziałanie i współfinansowanie przez różnych podmioty. Skoncentrowanie się w pomocy społecznej na jednym rodzaju i formie pomocy (finansowej), przy bardzo zróżnicowanych potrzebach, jest nie tylko nieefektywne (marnotrawne), ale także niesprawiedliwe, ponieważ uwzględnia tylko ograniczone kryterium, jaki jest dochód rodziny. Prowadzi do utrwalania sytuacji podopiecznych i ogranicza możliwości ich działania. Nie tylko polskie doświadczenia pokazują, że im mniej powszechnych programów polityki społecznej opartych na szeroko dostępnych usługach społecznych, w tym usługach spoza kręgu zadań pomocy społecznej - usługach edukacji, ochrony zdrowia, kultury, wspomagających rynek pracy - tym więcej zadań ma pomoc społeczna. Im szerzej rozbudowana jest pomoc społeczną, tym szybciej i więcej przybywa jej podopiecznych. Zastępowanie polityki społecznej - pomocą społeczną okazuje się bardzo kosztowne, tak społecznie (wytworzenie kręgu stałych podopiecznych), jak i ekonomicznie (im większe wydatki, tym więcej podopiecznych uzależnionych od pomocy społecznej).

Kierunek zmian w pomocy społecznej polegający na uaktywnieniu podopiecznych, na pobudzeniu ich aktywności do zmiany swojego położenia, między innymi przez profesjonalne wspomaganie tej aktywności - jest uzasadniony istniejącą sytuacją. Nie jest to jednak nowa koncepcja. Była ona znana i szeroko stosowana także w II Rzeczypospolitej. Z tych doświadczeń narodziła się koncepcja pracy socjalnej polegającej na pomocy udzielanej podopiecznym w pokonywaniu życiowych trudności, przez zastosowanie indywidualnie dostosowanych do każdej osoby lub rodziny metod i środków. Jak wykazują doświadczenia, nie jest to jednak koncepcja o wysokim stopniu skuteczności.

Oczekiwanie, że udzielenie pomocy uzależni się od spełnienia przez podopiecznego wymaganych warunków, a potrzebujący pomocy zmienią swoje postępowanie, aby uzyskać pomoc - jest utopią. Gdyby wielu podopiecznych chciało i umiało przestrzegać narzucone przez społeczeństwo normy życia społecznego, umiało samodzielnie żyć w warunkach liberalnej gospodarki, to nie staliby się oni klientami pomocy społecznej. Ograniczenie stosowania pomocy do tych, którzy zastosują się do narzuconych rygorów - podejmą szkolenie, będą poszukiwać pracy lub zaczną pracować, zaprzestaną używać alkoholu lub środków odurzających, zmienią zachowanie, zatroszczą się o rodzinę - pozornie tylko może zmniejszyć zapotrzebowanie na pomoc. Silny sprzeciw społeczny wywoła zawsze odmowa pomocy w sytuacjach zagrażających życiu i zdrowiu. W takich przypadkach pomocy trzeba będzie udzielić, bez względu na to, czy podopieczny zastosował się do wymaganych od niego norm. Praca nad zmianą postaw i zachowań klientów pomocy społecznej wymaga zmiany warunków społecznych i ekonomicznych, które uczyniły ich podopiecznymi. Natomiast narzędzia zmiany warunków leżą poza kompetencjami i możliwościami pomocy społecznej. Nie łudźmy się więc, że praca socjalna przyniesie wielkie pozytywne rezultaty. Osoby, które nie są w stanie radzić sobie w warunkach wolnorynkowej gospodarki, są grupą silnie zróżnicowaną. Niektóre z nich stale będą wymagać wsparcia i pomocy. Nie włączą się w aktywne działania pozwalające im o własnych siłach lub przy pomocy społecznej pokonać trudne sytuacje życiowe (np. ze względu na stan zdrowia).

Pokładanie nadziei w działaniach pomocy społecznej mających na celu ograniczenie liczby osób i rodzin potrzebujących pomocy przez ich uaktywnienie jest myśleniem naiwnym i życzeniowym. Tak samo, jak usiłowania, aby osoby z różnych powodów słabsze (zdrowia, aktywności, wieku, wykształcenia) stały się na zaradne i przedsiębiorcze w biznesie i na rynku pracy. Trzeba zaakceptować fakt, że w każdym społeczeństwie jest pewna grupa osób, które zawsze będą potrzebowały pomocy społecznej i społeczeństwo zawsze będzie zobowiązane takiej pomocy udzielić. Jak liczna będzie grupa potrzebujących pomocy, zależeć będzie od przyjętego w danym państwie modelu polityki społecznej. Upośledzenie społeczne, jakim jest ograniczony dostęp dzieci ze środowisk ubogich i wiejskich do edukacji, kultury, ochrony zdrowia zaciąży na całym ich życiu, a wielu z nich uczyni klientami pomocy społecznej. Hasło „pomóż sobie sam”, które coraz częściej jest wysuwane wobec braku skuteczności pomocy, podobnie jak przeświadczenie, że mniej pomocy wyzwoli większą odpowiedzialność podopiecznych za ich własny los - to świadectwo bezradności wobec negatywnych skutków realizowanej w III RP polityki społecznej.

W Polsce po 1989 r. przyjęto liberalny model polityki społecznej, który doprowadził do znacznego rozrostu potencjalnych klientów pomocy społecznej. Najpełniejszy obraz społecznych skutków liberalnych rozwiązań w polityce społecznej przyniosły wyniki Narodowego Spisu Powszechnego z 2002 r.; dochody z pracy uzyskiwało tylko 32,3%, a wskaźnik zatrudnienia wyniósł tylko 43,7%. W tej sytuacji wszystkie „dobre pomysły” zmiany sytuacji podopiecznych przez aktywną pomoc społeczną nie mają znaczenia przy tak wielkiej skali potrzeb wywołanej masowym bezrobociem. Trudno będzie zatrudnieniem socjalnym, czy pracą socjalną, obejmować kilka czy kilkanaście milionów osób. Skuteczna zmiana sytuacji w pomocy społecznej wymaga głębokich zmian, nie tylko w polityce społecznej państwa.

H. Szurgacz, Pozycja prawna swiadczeniobiorcy w prawie pomocy społecznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1992, nr 8.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. 1997, nr 78, poz.483, art.69

Ibidem, art. 71.

Podstawowe dokumenty Rady Europy, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1997 r., art.13 i 14, str. 24 i 25.

Ustawa z dn. 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity), Dz.U.1998, nr 64 poz..414. ze zm.

W momencie oddawania tomu do druku zakończył się proces legislacyjny związany z uchwaleniem przez Sejm RP w dniu 12 marca 1904 roku nowej ustawy o pomocy społecznej. Została ona ogłoszona 15 kwietnia w Dzienniku Ustaw 2004, nr 64 poz. 563. Funkcjonowanie systemu do 1 maja 2004 r. reguluje ustawa z 1990 r. Założenia i niektóre zmiany w nowej ustawie omawiane są w dalszej części opracowania (przyp. wyd.).

Stan w marcu 2003 r. W stosunku do minimum socjalnego przeciętnie w 2002 r. Dane o minimum socjalnym na podstawie: P. Kurowski, P Broda-Wysocki, Minimum socjalne, grudzień 2002 r., i przeciętne 2002 r. „Polityka Społeczna” 2003, nr 2. Wysokość pomocy uzależniona jest od poziomu dochodów własnych rodziny. Jeżeli rodzina ma dochód np. z pracy, z alimentów, to kwotę dochodu odejmuje się od wysokości ustawowego dochodu, jaki można przyznać rodzinie.

Ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, op. cit.

Od 1października 2003 r. zadanie wypłaty rent socjalnych przekazano do ZUS (KRUS). Ustawa z 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej, Dz.U. nr 135, poz.1268. Renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Renta socjalna jest świadczeniem z systemu zabezpieczenia społecznego finansowanym ze środków budżetu państwa. Ustalenie prawa do renty oraz jej wypłacanie powierzone zostało jednostkom organizacyjnym ZUS.

Kontrole NIK z 2000 r. pokazały, że powszechnie w powiatach nie było opracowanej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Podobnie w województwach nie było opracowanej wojewódzkiej strategii polityki społecznej. Nie było też opracowanych celowych programów pomocy społecznej. Informacja NIK o wynikach kontroli realizacji zadań w 2000 r. w zakresie pomocy społecznej w warunkach reformy administracji publicznej, Rzeszów, październik 2001. Badania I. Rybki zrealizowane w 2003 r. wykazały, że w woj. mazowieckim (do lipca 2003 r.). powiatową strategię rozwiązywania problemów społecznych opracowano tylko w dziewiętnastu powiatach (na czterdzieści dwa powiaty) . Zob. I. Rybka, Pomoc społeczna wobec ubóstwa i marginalizacji społecznej, (rozprawa doktorska), maszynopis, ISNS UW, Warszawa 2004.

Konstytucja RP, op. cit., art. 165.

Ustawa z dnia 8 marca 1998 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity), Dz. U. 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, Dz. U. 2001 nr 142, poz. 1592 ze zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa, Dz. U 2001 nr 142, poz. 1590 ze zm.

Szerzej patrz B. Jaworska-Dębska, Podstawy prawne współdziałania samorządu terytorialnego, w: S. Michałowski (red.), Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej. Dziesięć lat doświadczeń¸ Wydawnictwo UMC-S, Lublin 2002.

Ponadto zakres współdziałania samorządów z organizacjami społecznymi określają ustawy: o ochronie zdrowia psychicznego, o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, o zakładach opieki zdrowotnej, o systemie oświaty, o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Por. szerzej I. Rybka, M. Rymsza, Polityka państwa wobec organizacji pozarządowych w Polsce. W: A. Juros (red.), Organizacje pozarządowe w społeczeństwie obywatelskim - wyzwanie dla środowisk akademickich, Lubelski Ośrodek Samopomocy, Lublin 2002.

Ustawa z dn. 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. 2003 nr 96 poz. 873 z dn. 29 maja 2003 r.

Badania sondażowe wykonane w 2002 r. w Warszawie wykazały, że gminy nie są przygotowane do współdziałania z organizacjami społecznymi, nie widzą ani korzyści, ani potrzeby współpracy z organizacjami społecznymi. Por. badania A. Hryniewickiej, praca magisterska, (maszynopis) ISNS UW, Warszawa 2003.

Ustawa o pomocy społecznej (art. 49.ust. 1) określa, że kwalifikacje do pracy w zawodzie pracownika socjalnego ma osoba posiadająca dyplom pracownika socjalnego po ukończeniu studiów wyższych o specjalności „praca socjalna” w wyższej szkole zawodowej lub studia wyższe na kierunkach: pedagogika, politologia, nauki społeczne, psychologia, socjologia.

Por. szerzej: M. Racław-Markowska, Proces kształtowania polityki rodzinnej w Polsce, (rozprawa doktorska), ISNS UW, Warszawa 2002.

Por. art. 7 ust. 1 pkt. 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, op. cit.

Raport z wyników Narodowego Spisu Powszechnego ludności i mieszkań 2002, GUS, Warszawa 2003, s. 67 i nast. Problem ludności o nieustalonym źródle utrzymania wymaga pogłębionych badań i obserwacji, nie tylko statystycznych.

Pomoc społeczna , red. E. Leś, Warszawa 2002/2003, s. 53.

Odsetek gospodarstw domowych osiągających niskie dochody rośnie wraz z e wzrostem poziomu bezrobocia. Dochody poniżej minimum egzystencji w 1999 r. osiągało 6,9% gospodarstw domowych, w 2000 r. 8,1%. Dochody poniżej minimum socjalnego osiągało w 1999 r. 43,2% gospodarstw domowych w miastach i 66,2% na wsi. Szerzej por.: A. Ochocki, Demograficzne i przestrzenne aspekty ubóstwa, w: Przeciw ubóstwu i bezrobociu: lokalne inicjatywy obywatelskie, (red.) J. Hrynkiewicz, ISP, Warszawa 2002.

Por. A. Kurzynowski, P. Błędowski, Polityka społeczna centralna, regionalna i lokalna, w: A. Kurzynowski (red.), Polityka społeczna, SGH IGS, Warszawa 2003.

W latach 1990 - 2001 wartość świadczeń pomocy społecznej wzrosła ze 120,4 mln zł do 3296,6 mln zł, a liczba osób korzystających ze świadczeń wynosiła odpowiednio 1645 tys. i 2149 tys. osób. Rocznik statystyczny, GUS 2002, s. 283.

Podstawowe kierunki działania MPiPS w 2000 r. Warszawa, październik 1999 r. Maszynopis.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. 2003 nr 228, poz. 2255 ze zm.

Projekt ustawy o świadczeniach rodzinnych zakładał stworzenie ze świadczeń wypłacanych dotychczas przez instytucje ubezpieczeń społecznych i pomoc społeczną jednej kategorii świadczeń rodzinnych dostosowanych do poziomu dochodu i składu rodziny. Świadczenia rodzinne - przejściowo - mają być wypłacane (od maja 2004 roku) przez ośrodki pomocy społecznej ze względu, między innymi, na to, że urzędy gmin nie są przygotowanie na przejęcie tego zadania.

Proces ten zapoczątkowany został w 1994 r., gdy zasiłki rodzinne wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (co było rozwiązaniem właściwym) przesunięto do pomocy społecznej (por. ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - tekst jednolity, Dz. U. 1998 nr 102, poz. 651 ze zm.). Wyjątek od tego ogólnego kierunku zmian stanowi decyzja powierzenia ZUS-owi wypłaty rent socjalnych. (przyp. wyd.)

„Założenia do projektu ustawy o pomocy społecznej”, maszynopis, MGPiPS, Warszawa 10 marca 2003 r.

Projekt MGPiPS z 10 marca 2003 r.

Jeśli rozpatrywać ogół zmian dotyczących systemu pomocy społecznej realizowanych od 2002 r. to należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla systemu pomocy społecznej mogą mieć zmiany wprowadzane nie ustawą o pomocy społecznej, lecz innymi ustawami, w tym ustawą o świadczenia rodzinnych i ustawą o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych.

Dane o zmianach na podstawie opracowania Departamentu Pomocy Społecznej MGPiPS z 3 marca 2003 r.: Założenia do projektu ustawy o pomocy społecznej oraz projekt ustawy o pomocy społecznej.

Problem ten w literaturze przedmiotu był podnoszony do ponad 20 lat. Wskazywano na konieczność stworzenia pobierającym zasiłki sytuacji bezpieczeństwa socjalnego, gdy zasiłek były przyznany na stałe, a stan zdrowia ze względu na dysfunkcje organizmu nie mogły ulec zmianie. Por. np. L. Kaczyński, Renta socjalna, Gdańsk 1989.

Ustawa z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz. U. 2003, nr 122, poz. 1143.

„Działania mające na celu poszerzenie ludzkich wolności można przeto uznać za wspomagające odpowiedzialność, nie zaś za ją ograniczające. Owo powiązanie wolności i odpowiedzialności jest obustronne. Bez swobody poczynań niepodobna mówić o odpowiedzialności, ale jeśli ona istnieje, to osoba musi zadecydować, czy podjąć dane działanie, czy nie, i jest za tę decyzję (i jej konsekwencje) odpowiedzialna”. Wolność jest przeto warunkiem koniecznym i wystarczającym odpowiedzialności.” Por. A. Sen, Rozwój i wolność, Zysk i S-ka, Wydawnictwo, Poznań 1999, tłum. J. Łoziński, s. 301.

Por. artykuł M. Księżopolskiego zamieszczony w niniejszym tomie (przyp. wyd.).

15

17


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
kierunki zmian - prezentacja, ISNS, od prof Hrynkiewicz
polityka rodzinna, ISNS, od prof Hrynkiewicz
minimalne wynagrodzenie, ISNS, od prof Hrynkiewicz
wyklad zabezpieczenie ochrona zdrowia, ISNS, od prof Hrynkiewicz
ochrona zdrowia wykład, ISNS, od prof Hrynkiewicz
praca Hrynkiewicz, ISNS, od prof Hrynkiewicz
POMOC SPOŁECZNA
I Sierpowska pomoc społeczna jako administracja świadcząca
POCZĄTKI OPIEKI HOSPICYJNEJ, Nauki o Rodzinie, N AUKI I NAUKI, PRACA SOCJALNA I POMOC SPOŁECZNA
Pomoc społeczna w Polsce, Ekonomia, Polityka społeczna
etyka zawodowa pracownika socjalnego, Nauki o Rodzinie, N AUKI I NAUKI, PRACA SOCJALNA I POMOC SPOŁE
Pomoc spoleczna w NSK
13 pytanie od prof
WYKLADY - PRACA Z RODZINA DYSFUNKCYJNA- materialy, Pomoc Społeczna, Rodzina
A Wyład 6 Biofilm od prof
Materiały od prof Foltynowicza wyroby włókiennicze (2)
Pedagogika społeczna pytania odpowiedzi prof PhDr Pavel Muhlpachr, Ph D
Pomoc społeczna, służby społeczne, praca socjalna program prezentacji 2014 15
Pomoc spoleczna jako administracja świadcząca

więcej podobnych podstron