I Sierpowska pomoc społeczna jako administracja świadcząca

nowe zadania i cele, zmuszają do zmian organizacyjnych i do poszuki-
wania nowych form działania. Powodują również powstawanie nowych
funkcji. Niemniej wśród tych ostatnich można wyodrębnić pewien
trwały kanon, na który składa się policja, reglamentacja i administracja
świadcząca. Funkcji policyjnej i reglamentacyjnej poświęca się w dok-
trynie wiele miejsca. Administracja świadcząca natomiast nie jest
przedmiotem szerszej uwagi, zazwyczaj literatura ogranicza się do jej
wskazania, podania cech charakterystycznych (nie zawsze zdefiniowa-
nia) i wymienienia sfer działania administracji, w których realizowana
jest ta funkcja. Być może taka powściągliwość wynika z negacji funkcji
społeczno-organizatorskiej w państwie socjalistycznym czy prób ogra-
niczenia socjalnej funkcji państwa w systemach opiekuńczych. Duży
wpływ na słabnące zainteresowanie administracją świadczącą mają
przemiany społeczno-gospodarcze ostatnich lat. Mogą one sugerować
schyłek przedmiotowej funkcji i jej powolne wypieranie przez mecha-
nizmy rynkowe i inne funkcje administracji, zwłaszcza funkcję regula-
cyjną.

Niniejsza praca stanowi próbę przywrócenia administracji świad-

czącej należnego jej miejsca w hierarchii funkcji współczesnej admini-
stracji publicznej. Chodzi o wykazanie, że funkcja świadcząca jest nadal
jednym w podstawowych kierunków działania administracji publicznej
oraz że jest ciągle przydatnym narzędziem badawczym. Nie oznacza to
jednak bezkrytycznego podejścia do przedmiotu badań, zważywszy że
dorobek doktryny w wybranej tematyce został ukształtowany w dużej
mierze w odmiennych realiach ustrojowych.

Drugim tytułowym pojęciem jest pomoc społeczna. Jako instytucja

polityki społecznej państwa pomoc społeczna jest przedmiotem zainte-
resowania różnych nauk – socjologii, politologii, ekonomii i prawa.

Nie jest możliwe ani nawet celowe wyselekcjonowanie prawnej proble-
matyki pomocy społecznej i oderwanie jej od pozostałych nauk, nie-
mniej tytuł opracowania nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o admi-
nistracyjnoprawną analizę pomocy społecznej. Powiązanie pomocy
społecznej z prawem administracyjnym nie budzi dziś większych wąt-
pliwości. Próby uporządkowania prawnej regulacji w omawianym ob-
szarze zostały podjęte na początku lat 90., były one następstwem zapo-
czątkowanych wówczas przemian ustrojowo-gospodarczych. Ich wyni-
kiem była rozbudowa katalogu socjalnych zadań państwa normowanych
w ustawach z zakresu zabezpieczenia społecznego. W związku z tym
pomoc społeczna przedstawiana jest nierzadko w ujęciu szerokim, jako
różne formy wsparcia socjalnego udzielanego przez instytucje publiczne,
i w znaczeniu wąskim, to jest w zakresie regulowanym ustawą z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

. W niniejszej pracy będzie mowa

o pomocy społecznej sensu stricto. Za takim wyznaczeniem przestrzeni
badawczej przemawia głównie stanowisko doktryny, zaliczające takie
instytucje, jak świadczenia rodzinne, zatrudnienie socjalne, dodatki
mieszkaniowe, pomoc osobom bezrobotnym oraz uprawnionym do
alimentów do odrębnych części systemu zabezpieczenia społecznego.
Mimo podobieństw instytucje te wykazują wiele cech odmiennych od
rozwiązań przyjętych dla pomocy społecznej w ścisłym znaczeniu.
Należy tu wskazać w szczególności na brak subsydiarnego charakteru
świadczeń, ich roszczeniowość oraz brak zależności między udzieloną
pomocą a aktywizacją świadczeniobiorcy. Należy dodać, że pomoc
społeczna stanowi autonomiczny obszar regulacji krajowych wyłączony
spod koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Euro-
pejskiej. Jest to kolejna cecha wyróżniająca badaną sferę i przemawiająca
za jej odrębnością. Powyższe przesłanki przesądziły o ograniczeniu
obszaru badawczego, co z kolei przyczyniło się do precyzyjniejszego
uchwycenia elementów charakteryzujących administrację świadczącą.
Jednocześnie zawarte w pracy odesłania poza pomoc społeczną sensu
stricto umożliwią dokonanie porównań i uzupełnień oraz sformułowanie
wniosków dotyczących wprowadzenia kompleksowych rozwiązań
prawnych odnoszących się do nieekwiwalentnych świadczeń przyzna-
wanych ze środków publicznych.

Na prawną regulację pomocy społecznej składają się przede

wszystkim zadania administracji publicznej, katalog świadczeń oraz

Tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.

Wstęp

status organów i zakładów administracyjnych zajmujących się udziela-
niem pomocy. Z perspektywy historycznej można stwierdzić, że kon-
cepcja ustawodawcy przeszła pewną ewolucję, podobnie jak ocena po-
mocy społecznej przez samych świadczeniobiorców i pozostałych
członków społeczeństwa. Początkowa niechęć do korzystania z pomocy
społecznej i obawa przed stygmatyzacją została zastąpiona z czasem
akceptacją, a nawet wyzwoliła negatywne postawy u świadczeniobiorców
traktujących pomoc społeczną jako stałe źródło utrzymania, „dziedzi-
czone” przez następne pokolenie. Taki stan rzeczy zmusza do refleksji
nie tylko nad prawną regulacją pomocy społecznej, ale również nad jej
aksjologicznymi fundamentami.

Rozważania na temat administracji świadczącej i pomocy społecznej

wymagają osadzenia badanej problematyki w szerszym kontekście,
zwłaszcza ekonomicznym i społecznym. Przedstawienie uwarunkowań
historycznych pozwala zrozumieć nie tylko zasadność wyodrębnienia
funkcji świadczącej, ale również jej przeobrażenia i perspektywy rozwo-
ju. Założenia takie tłumaczą umieszczenie w pracy zarysu ewolucji so-
cjalnej funkcji państwa, z którą związana jest geneza administracji
świadczącej i pomocy społecznej. Tło historyczne pozwala na zrozumie-
nie cech przypisywanych tytułowej funkcji oraz dokonanie krytycznej
oceny części z nich w świetle aktualnego kształtu administracji świad-
czącej. Współcześnie omawianej funkcji nie da się sprowadzić wyłącznie
do prawa administracyjnego, podobnie zresztą jak innych funkcji ad-
ministracji publicznej. Jest ona powiązana z prawem gospodarczym,
prawem zabezpieczenia społecznego i nauką administracji. Ponadto,
patrząc przez pryzmat jej głównego celu – zaspokajania potrzeb byto-
wych ludności – trzeba dostrzec wiele działań państwa służących temu
celowi, a wykraczających poza administrację świadczącą i prawo admi-
nistracyjne. Niemniej tak szerokie spojrzenie na przedmiot badawczy,
mimo swoich zalet, może zniweczyć cel badań. Dlatego też należy wy-
raźnie zaznaczyć, że płaszczyzną badań jest prawo administracyjne, za
część którego zostało uznane prawo pomocy społecznej.

Celem pracy jest dokonanie analizy funkcji świadczącej administra-

cji publicznej w obszarze działania administracji, jakim jest pomoc
społeczna. W związku z tym zostanie podjęta próba zdefiniowania
przedmiotowej funkcji oraz określenia jej istotnych cech. Administracja
świadcząca obejmuje bardzo zróżnicowane sfery, dlatego zbudowanie
jednego uniwersalnego i szczegółowego modelu funkcji świadczącej
jest bardzo trudne i nie wiadomo, czy w ogóle możliwe. Dlatego zasadne

Wstęp

jest rozważenie dwóch innych rozwiązań. Po pierwsze, należy określić
ogólne, najbardziej typowe cechy funkcji, po drugie, stworzyć szczegó-
łowy model w wybranym obszarze aktywności administracji. Na pod-
stawie tych założeń zostaną wyodrębnione w pracy ogólne cechy cha-
rakteryzujące administrację świadczącą, a następnie będą one odniesione
do sfery pomocy społecznej. W ten sposób możliwe będzie ustalenie,
czy prawna regulacja pomocy społecznej jest klasycznym przykładem
administracji świadczącej i czy cechy administrowania pomocą społecz-
ną odpowiadają w pełni funkcji świadczącej. Tak sprecyzowanemu ce-
lowi głównemu podporządkowane są pewne cele cząstkowe. Należy do
nich prześledzenie zmian zachodzących w funkcji świadczącej,
w szczególności przenikania do niej nowych funkcji, zastanowienie się
nad współczesną rolą administracji świadczącej (zwłaszcza że większość
poświęconych jej opracowań dotyczy dość odległych czasów) oraz
zwrócenie uwagi na wydolność współczesnego państwa i jego admini-
stracji w zakresie zaspokajania potrzeb bytowych obywateli. Zagadnienia
te nabierają szczególnego znaczenia w dobie zagrożeń globalnym kry-
zysem ekonomicznym, już nie tylko kryzysem państwa opiekuńczego.
Rodzi się pytanie, czy administracja świadcząca ukierunkowana na za-
spokajanie stale rosnących potrzeb egzystencjalnych jednostki ma rację
bytu, czy też zagrożona jest degradacją lub wchłonięciem przez inne
funkcje, zwłaszcza przez funkcję regulacyjną. Postawiony problem
można z dużym uproszczeniem sprowadzić do pytania, czy państwo
przejdzie od roli opiekuna do roli regulatora.

Szeroka analiza prawnoadministracyjnej regulacji pomocy społecz-

nej umożliwia nakreślenie jeszcze jednego celu opracowania. Jest nim
ustalenie, na ile tożsame są konstrukcje prawne pomocy społecznej
i administracji świadczącej. Pomoc społeczna ma swoją normatywną
definicję, administracja świadcząca jest pojęciem prawniczym, ale nie
to jednak jest najistotniejsze. W literaturze często używa się sformuło-
wań sugerujących tożsamość obydwu konstrukcji znaczeniowych. Taka
tożsamość z całą pewnością nie zachodzi, dlatego celem rozważań jest
ustalenie nie tylko cech typowych administracji świadczącej w pomocy
społecznej, ale również wskazanie na obecność innych funkcji admini-
stracji publicznej w analizowanym obszarze.

Stosownie do założonych celów, po przedstawieniu genezy admi-

nistracji świadczącej i pomocy społecznej zostanie podjęta próba
skonstruowania modelu administracji świadczącej i odniesienia go do
sfery pomocy społecznej. Podstawowe elementy modelowego ujęcia

Wstęp

będą oscylowały wokół zagadnień celów, zadań i form działania admi-
nistracji świadczącej. Rozważania w tym zakresie zostaną poprzedzone
analizą zasad i wartości będących współczesnym uzasadnieniem tytu-
łowej funkcji. Za istotne należy uznać wskazanie konstytucyjnej legity-
mizacji administracji świadczącej, a także zastanowienie się nad jej ak-
sjologiczną podbudową.

W centrum zainteresowania administracji świadczącej znajduje

się człowiek i jego potrzeby. Ich zaspokajanie z jednej strony wiąże się
z ingerencją w sferę praw i wolności jednostki, z drugiej wymaga zapew-
nienia jej bezpieczeństwa socjalnego. Zaspokajanie potrzeb nieodłącznie
związane jest z dystrybucją dóbr i ustalaniem ciężarów dla całego spo-
łeczeństwa. Wymaga to od państwa wyważania proporcji między reali-
zacją celów gospodarczych i społecznych, co z kolei znajduje wyraz
w zasadach ustrojowych i chronionych przez porządek prawny warto-
ściach. Na tej podstawie powinny być wyznaczane cele administracji
i jej zadania. Analiza tych ostatnich w funkcji świadczącej ma charakter
statyczny i dynamiczny. Sprowadza się do prezentacji i oceny układu
zadań publicznych w pomocy społecznej oraz ich realizacji. Najistot-
niejsze zadania w omawianej funkcji polegają na dostarczaniu świad-
czeń. Temu zagadnieniu poświęcona jest znaczna część opracowania,
w szczególności dotyczy ona typologii świadczeń, wyodrębnienia w ich
ramach usług społecznych oraz roli świadczeń w osiąganiu celów po-
mocy społecznej. Poruszone są również proceduralne aspekty przyzna-
wania i zwrotu pomocy. Zadaniowo-podmiotowy zakres rozważań
pozwala na refleksję na temat struktury aparatu administracyjnego,
ustosunkowanie się do podkreślanej w nauce najważniejszej roli zakła-
dów administracyjnych w wypełnianiu zadań pomocy społecznej oraz
miejsca wyznaczonego podmiotom niepublicznym. Jednocześnie w tej
płaszczyźnie badawczej najwyraźniej zaznacza się obecność innych
funkcji administracji.

Kolejny wątek badawczy dotyczy prawnych form działania admi-

nistracji. Zostanie zaprezentowana ich wielość i różnorodność, w tym
wykorzystanie działań faktycznych. Podstawową kwestią jest jednak
rozważenie znaczenia aktu administracyjnego deprecjonowanego
w funkcji świadczącej oraz rozstrzygnięcie, czy w pomocy społecznej
mamy do czynienia z umowami administracyjnoprawnymi. Konieczna
jest również konfrontacja ze stanem aktualnym dość odległych w czasie
ustaleń doktryny na temat wyodrębnienia w administracji świadczącej
ciągów działań.

Wstęp

Ostatnia część opracowania poświęcona jest pozycji adresata

świadczeń, ze szczególnym uwzględnieniem socjalnych praw jednostki
oraz prawnych form działania administracji. Rozważania zamykają się
zatem głównym dla administracji świadczącej wątkiem badawczym,
w którego centrum pozostaje człowiek i jego potrzeby.

Podstawową metodą wykorzystaną w pracy jest analiza prawno-do-

gmatyczna. Badania ograniczają się do przedstawienia administracji
świadczącej w Polsce, stąd głównym przedmiotem analizy jest polski
materiał normatywny, dorobek doktryny i orzecznictwo. Posiłkowe
i uzupełniające zastosowanie znajduje również metoda porównawcza.
Pozwala ona przedstawić tło historyczne badanych instytucji, ich ewo-
lucję i kierunki rozwoju. Umożliwia ogląd administracji świadczącej
i pomocy społecznej z perspektywy czasu i przestrzeni. Teoretyczne
rozważania prowadzone w niniejszej pracy zostaną wzbogacone
o wnioski de lege ferenda. Ich celem jest doskonalenie instytucji pomocy
społecznej i zwiększenie efektywności administracji w tym obszarze.

Wstęp

Kształtowanie się socjalnej funkcji państwa
w świetle ewolucji pomocy społecznej

1. Pojęcie funkcji socjalnej

Sprawy społeczne należą do najważniejszych zadań państwa. Rea-

lizacja celów społecznych jest sprzężona z gospodarką państwa. W ra-
mach polityki społeczno-gospodarczej państwo powinno dążyć do
sprawiedliwego podziału dochodu (redystrybucja dochodu i ogranicze-
nie nadmiernych nierówności w podziale produktu społecznego), za-
pewnienia zatrudnienia, wyrównywania szans obywateli w sferze wy-
kształcenia i zatrudnienia. Do innych istotnych celów społecznych na-
leży zaliczyć: zapewnienie minimum standardu życiowego (tzw. mini-
mum socjalnego), zwalczanie nędzy i przeciwdziałanie rozwarstwieniu
społeczeństwa, zapewnienie ochrony zdrowia, zabezpieczenie społecz-
ne

. Wskazane cele wyznaczają zadania i funkcje państwa.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że łaciński źródłosłów ter-

minu „funkcja” (functio) jest tłumaczony jako odbywanie, wykonywanie,
załatwianie

. Według A. Korybskiego funkcja to ukierunkowana spo-

łecznie realizacja jakiegoś założonego przez dany podmiot społeczny
(jednostkę, grupę bądź organizację) celu

. Funkcje państwa są przed-

L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce i w Niemczech, Warszawa 2009, s. 14.

O celach państwa także A. Łopatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2000, s. 66–67; P. Win-
czorek, Nauka o państwie, Warszawa 2005, s. 135–137.

S. Sagan, V. Serzhanova, Nauka o państwie współczesnym, Warszawa 2010, s. 54.

A. Korybski, Funkcje państwa (w:) Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce,

Lublin 2006, s. 102.

Rozdział 1

miotem rozważań nauk prawnych, socjologicznych i politycznych

W doktrynie prawa nie są jednoznacznie ujmowane

, bywają utożsa-

miane z zadaniami czy celami państwa. Przedstawiane są również
w kategoriach skutków, zamierzeń i faktycznej realizacji. W odniesieniu
do zjawisk życia społecznego, będących splotem działań społecznych
i ich skutków, wyróżnia się funkcje jawne i ukryte, zamierzone i nieza-
mierzone, uświadomione i nieuświadomione

. Zdaniem J. Kucińskiego

dotychczasowe próby oddzielenia tych pojęć nie przyniosły zadowala-
jących rezultatów. Autor proponuje zdefiniowanie funkcji państwa jako
całokształtu jego działalności w określonej sferze życia społecznego
albo jako jednego z podstawowych kierunków działalności państwa.
Powołując się na dorobek doktryny i zróżnicowane klasyfikacje funkcji
państwa, J. Kuciński dzieli je na funkcje zewnętrzne i wewnętrzne.
W ramach tych drugich wyróżnia funkcję socjalną, kulturalno-wycho-
wawczą, gospodarczą oraz funkcję ochrony ustroju

. Funkcja socjalna

sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego przez ubez-
pieczenia społeczne, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, ochronę
pracy, w tym zapewnienie godziwego wynagrodzenia i minimum
egzystencji. Swym szerokim zakresem funkcja socjalna obejmuje rów-
nież niwelacje przez państwo różnic majątkowych w celu zapobiegania
niepokojom społecznym, a także dbałość o rozwój demograficzny
i kondycję zdrowotną obywateli. Nieco węższe rozumienie funkcji so-
cjalnej prezentuje L. Jodkowska, która oddziela niejako funkcję socjalną
od społecznej, łącząc tę ostatnią z funkcją gospodarczą. Zdaniem autorki
funkcja socjalna sprowadza się do „zapewnienia godnych warunków
bytowania tej części społeczeństwa, której się w życiu nie powiodło,
w celu złagodzenia różnic społecznych. Przejawia się w dbałości
o ochronę zdrowia społeczeństwa poprzez ubezpieczenia społeczne,

Na socjologiczne ujęcie problematyki państwa wskazuje Z. Pulka, Teoria państwa

i prawa – jedna dyscyplina czy „federacja” dyscyplin? (w:) H. Rot (red.), Struktura
i funkcje teorii państwa i prawa, Wrocław 1989, s. 37–38.

Por. A. Redelbach, Wstęp do prawoznawstwa, Poznań 1993, s. 28–30; P. Winczorek,

Nauka..., s. 141–149; A. Dobiszewski, Podstawowe cechy i funkcje państwa (w:) A. Dobi-
szewski, S. Korycki, J. Kuciński, Podstawy teorii państwa, Warszawa 2000, s. 17–20.

A. Korybski, Funkcje..., s. 102.

J. Kuciński, Nauka o państwie i prawie, Warszawa 2008, s. 69–71. Funkcję socjalną

wyodrębniają również A. Łopatka, Prawoznawstwo, s. 68 i A. Dobiszewski, Podstawowe
cechy i funkcje..., s. 20. P. Winczorek pisze o funkcji opiekuńczo-socjalnej – P. Winczorek,
Nauka..., s. 148.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

pomoc socjalną i zapewnienie godnego bytowania osobom niepełno-
sprawnym”

. W realizacji tej funkcji ważną rolę spełnia system dystry-

bucyjno-redystrybucyjny wykorzystywany przy pierwotnym i wtórnym
podziale dochodu narodowego. Pozyskując środki z podatków, państwo
przeznacza je między innymi na realizację celów społeczno-socjalnych.
W ten sposób niweluje duże różnice w dochodach członków społeczeń-
stwa, łagodzi ubóstwo i nierówności społeczne. Państwo spełnia również
rolę stabilizatora gospodarki, w tym przeciwdziała bezrobociu i inflacji.
Zapewnia funkcjonowanie gospodarki w stanie możliwie pełnego za-
trudnienia i stabilnych cen

. Rację ma J. Kuciński, twierdząc, że zasięg

realizacji analizowanej funkcji zależy w dużej mierze od zamożności
państwa. Decydującą rolę w wykonywaniu funkcji socjalnej pełnią or-
gany administracji publicznej wykorzystujące głównie niewładcze formy
działania. Aktywność państwa w tej sferze uzupełniana jest przez różne
podmioty niepubliczne

Funkcja socjalna państwa odnoszona jest do zapewnienia i ochrony

podstawowych warunków egzystencji i zaspokajania podstawowych
potrzeb bytowych. Analizowanie potrzeb w szerszym kontekście (edu-
kacja, nauka, kultura, wypoczynek itp.) wykracza poza ramy niniejszej
pracy. Niezależnie od przyjętych definicji i zakresu analizowanej
funkcji, nie budzi wątpliwości umieszczenie w jej ramach pomocy
społecznej (i w tym kierunku zmierzać będą dalsze rozważania). Pomoc
ta nie występuje jednak w odosobnieniu, ale w ścisłym związku z innymi
formami wsparcia tworzącymi system zabezpieczenia społecznego.

Zabezpieczenie społeczne należy uznać za podstawową składową

socjalnej funkcji państwa. Pojęcie to pojawiło się w Stanach Zjednoczo-
nych w latach 30. XX w. Zdaniem H.F. Zachera nigdy nie zostało do-
kładnie zdefiniowane, a jego sens powinien być pojmowany historycznie
– „jako przekroczenie dwóch etapów poprzedzających politykę świad-
czeń społecznych: opieki nad ubogimi i ubezpieczenia społecznego”.
Sam autor definiuje zabezpieczenie społeczne jako „wiarygodną
ochronę przed pewnymi rodzajami ryzyka życiowego”

. Według

L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 15.

Ibidem, s. 15–16.

J. Kuciński, Nauka o państwie..., s. 74–75.

H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego w Europie (w:) B. Maydell,

T. Zieliński (red.), Ład społeczny w Polsce i Niemczech na tle jednoczącej się Europy.
Księga pamiątkowa poświęcona Czesławowi Jackowiakowi, Warszawa 1999, s. 372–373.

1. Pojęcie funkcji socjalnej

J. Piotrowskiego zabezpieczenie społeczne to „całokształt środków
i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo
stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym przez
nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawo-
wych, społecznie uznanych za ważne, potrzeb”

. Przez zabezpieczenie

społeczne państwo ma zapewnić warunki egzystencji wszystkim tym,
którzy ze względów od siebie niezależnych nie mogą utrzymać się
z własnej pracy. Przeszkodami uniemożliwiającymi samodzielne
utrzymanie może być wiek, niepełnosprawność, choroba, wypadek,
bezrobocie i wiele innych. Głównym wykonawcą tej idei jest państwo,
niemniej odwołuje się ona do solidarności społecznej, zobowiązując
członków społeczeństwa do ponoszenia odpowiedzialności za jednostki,
które nie są samowystarczalne. Niemniej państwo nie może wpływać
destrukcyjnie na aktywność i przezorność jednostek oraz na równowagę
między sferą ekonomiczną i społeczną

. Według M. Andrzejewskiego

zabezpieczenie społeczne to ogół świadczeń (wypłacanych na podstawie
roszczenia) o charakterze ubezpieczeniowym i zaopatrzeniowym oraz
świadczenia udzielane w ramach pomocy społecznej

W literaturze zgodnie wyróżnia się trzy metody (techniki) zabez-

pieczenia społecznego: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową i pomocową
(opiekuńczą)

J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne – problematyka i metody, Warszawa 1966,

s. 28.

Z. Pisz, Uwagi ogólne na temat zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Pisz (red.),

Zabezpieczenie społeczne, Wrocław 1998, s. 16.

M. Andrzejewski, Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej (dziecko – ro-

dzina – państwo), Kraków 2003, s. 114.

Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 57–60;

W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2007, s. 96; A. Żukiewicz, Prawo socjalne
w systemie prawa stanowionego – przykład polski, Pol. Społ. 2003, nr 2, s. 8. S. Nitecki
oprócz ubezpieczeń społecznych, zaopatrzenia społecznego i pomocy społecznej wyod-
rębnia jeszcze w systemie zabezpieczenia społecznego wsparcie społeczne. Składają się
na nie świadczenia państwowe zaspokajające określone potrzeby oraz świadczenia adre-
sowane do osób znajdujących się w określonej sytuacji. Wsparcie społeczne autor sytuuje
po zaopatrzeniu, a przed pomocą społeczną, jako formę przejściową między tymi elemen-
tami zabezpieczenia społecznego. Formami wsparcia społecznego są świadczenia zaspo-
kajające określone potrzeby (dodatek mieszkaniowy), świadczenia uzasadnione określoną
sytuacją faktyczną (bezrobocie), świadczenia dla rodzin wychowujących dzieci (świad-
czenia rodzinne). Pomoc w ramach wsparcia społecznego przysługuje z racji spełnienia
przesłanek normatywnych i jest niezależna od aktywności zmierzającej do poprawy wa-
runków życiowych. Oznacza to, że celem wykorzystywanej metody opiekuńczej nie jest

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

Najbardziej rozpowszechnioną jest metoda ubezpieczeniowa. Ce-

chuje ją powiązanie z pracą zarobkową przez system składek odprowa-
dzanych do określonego funduszu. Z funduszu wypłacane są świadcze-
nia w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego (szkody) uniemoż-
liwiającego trwale lub czasowo świadczenie pracy. Tym samym ciężar
szkody rozłożony jest na wszystkich ubezpieczonych. W ubezpiecze-
niach występują świadczenia typowe, roszczeniowe, których wysokość
zależy od wkładu pracy.

Do metody zaopatrzeniowej odwoływały się pierwsze ustawy so-

cjalne, obejmujące świadczeniami całą ludność lub jej wybrane grupy.
Cechą tej metody jest finansowanie świadczeń z funduszów publicznych
zasilanych z podatków oraz zapewnienie jednolitych i równych dla
wszystkich świadczeń. Te ostatnie są zwykle niewysokie, mają zaspokoić
jedynie podstawowe potrzeby, ich uzupełnieniem mają być dochody
pochodzące z innych źródeł (oszczędności, dodatkowe ubezpieczenia).
Świadczenia mają charakter roszczeniowy i są przyznawane bez
związku z pracą (poza specjalną formą zaopatrzenia osób w służbie
państwowej). W metodzie zaopatrzeniowej podstawowym kryterium
przyznawania świadczeń są potrzeby lub zasługi

Najstarsza jest metoda pomocowa (opiekuńcza). Ma ona zastoso-

wanie wobec osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych,
które własnym staraniem nie są w stanie przezwyciężyć kryzysów.
Państwo ze środków publicznych oferuje im pomoc nie tylko finansową,
ale również rzeczową i usługową. Świadczenia umożliwiają zaspokojenie
podstawowych potrzeb bytowych, często pobierane są okresowo.
W metodzie tej dominuje zasada uznaniowości i indywidualizacji
świadczeń, tzn. ich dopasowania do sytuacji konkretnego beneficjenta.
Pomoc stawia na aktywizację świadczeniobiorców, ich integrację ze
środowiskiem i życiowe usamodzielnienie.

Poszczególne metody wykorzystywane są w krajowych systemach

zabezpieczenia społecznego z różną intensywnością, niemniej upraw-
niona wydaje się teza o prymacie ubezpieczeń społecznych i komple-
mentarnej roli pomocy społecznej. Pomoc pozostaje w subsydiarnej

usamodzielnienie beneficjenta ani doprowadzenie do jego życiowej samowystarczalności;
S. Nitecki, Świadczenia rodzinne. Procedury i tryb przyznawania, Wrocław 2009, s. 16–17.

G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Kluszczyń-

ska, W. Koczur, K. Rubel, G. Szpor, T. Szumlicz, System ubezpieczeń społecznych. Zagad-
nienia podstawowe, Warszawa 2006, s. 24.

1. Pojęcie funkcji socjalnej

relacji z pozostałymi elementami zabezpieczenia społecznego. J. Starę-
ga-Piasek postrzega ją wręcz jako formę „łatania dziury” w innych
systemach: emerytalnym, opieki zdrowotnej, zasiłków dla bezrobot-
nych

Zabezpieczenie społeczne bywa utożsamiane z bezpieczeństwem

socjalnym. Powodem takiego stanu rzeczy może być tłumaczenie an-
gielskiego terminu social security, rozumianego zarówno jako zabezpie-
czenie społeczne, jak i bezpieczeństwo socjalne. W dyscyplinach
prawniczych pojęcie zabezpieczenia społecznego nie budzi wątpliwości,
natomiast druga z wymienionych kategorii pojęciowych sytuowana
jest raczej w terminologii polityki społecznej niż w pojęciach norma-
tywnych. W tym drugim ujęciu mówi się o standardach bezpieczeństwa
socjalnego jako kategorii normatywnej

. Bezpieczeństwo socjalne ro-

zumiane jest jako „stan wolności od niedostatku materialnych środków
utrzymania i istnienie realnych gwarancji pełnego rozwoju jednostki”

Środki te mogą mieć charakter pieniężny i rzeczowy. Niedostatek
środków utrzymania może być odnoszony również do braku opieki,
której wymaga osoba lub rodzina. Bezpieczeństwo socjalne może być
analizowane w różnych kontekstach znaczeniowych, w aspekcie natu-
ralnych potrzeb ludzi, praw obywatelskich oraz powinności państwa.
Można je rozpatrywać z punktu widzenia polityki socjalnej, prawa
i ekonomii, w skali krajowej, jak i na forum unijnym czy międzynaro-
dowym, przez pryzmat praw człowieka, problematyki zatrudnienia,
systemu zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia

. Odnoszące

się do tej problematyki akty prawne często operują terminami prawnie
niedookreślonymi, takimi jak np. „odpowiedni poziom”, „godne wa-
runki życia”. Bezpieczeństwo socjalne rozważane jest również w kate-
goriach minimum egzystencji (standard potrzebny do przeżycia), mi-
nimum socjalnego (standard potrzebny do integracji społecznej) oraz
przeciętnego, oferowanego i prawnie gwarantowanego standardu bez-

J. Staręga-Piasek, Pomoc społeczna (w:) Polityka społeczna: efekt czy siła sprawcza

rozwoju kraju?, Warszawa 1994, s. 189.

Zob. R. Pacud, Standard bezpieczeństwa socjalnego jako kategoria normatyw-

no-wzorcowa polityki zabezpieczenia społecznego, Pol. Społ. 2002, nr 9, s. 14 i n.

M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich,

Warszawa 1988, s. 31.

Zob. I. Sierpowska, Zasada bezpieczeństwa socjalnego w świetle zjawiska ekskluzji

społecznej w Europie (w:) Z. Pulka (red.), Wybrane zagadnienia teorii i praktyki prawa
europejskiego, Legnica 2009, s. 117 i n.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

pieczeństwa

. Pojęcie to ma również swój wymiar ekonomiczny,

uwzględniający między innymi wielkość spożycia. Poziom czy standard
bezpieczeństwa socjalnego jest zróżnicowany w poszczególnych krajach
i w dużej mierze zależy od rozwoju gospodarczego.

Konkludując, należy stwierdzić, że zabezpieczenie społeczne anali-

zowane jest w kategoriach instytucjonalnych, bezpieczeństwo socjalne
– w kategoriach osiągania pożądanych stanów, głównie w wymiarze
socjalno-ekonomicznym. Zabezpieczenie społeczne postrzegane jest
jako system przedsięwzięć, a przede wszystkim świadczeń nakierowa-
nych na zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia członków
społeczeństwa. Podstawowym celem tego systemu jest zapewnienie
bezpieczeństwa socjalnego.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej do początku
XX w.

W dziejach udzielania pomocy człowiekowi przez państwo przeło-

mowe znaczenie odegrał wiek XIX i rozwój koncepcji państwa socjal-
nego. Niemniej formy opieki władz publicznych nad jednostkami po-
trzebującymi wsparcia odnotowywano już w starożytności. W okresie
Cesarstwa Rzymskiego w I w. wprowadzono alimenty państwowe dla
ubogich rodziców. Najbardziej popularną formą wspomagania plebsu
były frumentacje – rozdawnictwo zboża, na które na początku nowego
tysiąclecia przeznaczano ok. 20% dochodów państwowych. Oprócz
zboża ludność obdarowywano okresowo również innymi produktami,
takimi jak wino, oliwki czy sól. Warte odnotowania są zarządzenia
ograniczające wystawność biesiad przeciwstawiające się marnotrawieniu
pieniędzy kosztem ubóstwa ludu

Przez wiele wieków udzielanie pomocy dokonywało się poza pań-

stwem, często bez prawnego umocowania. Proces ten ewoluował
w kierunku wyodrębnienia trzech filarów współczesnego zabezpieczenia

Zob. S. Golinowska, O funkcjach i znaczeniu minimum socjalnego, Pol. Społ.

2001, nr 11–12, s. 6 i n.; P. Kurowski, Rola minimum socjalnego i minimum egzystencji
w kształtowaniu kategorii dochodowych, Pol. Społ. 2001, nr 5–6, s. 1 i n.; A. Rajkiewicz,
O genezie minimum socjalnego i dalszym jego ciągu, Pol. Społ. 2001, nr 11–12, s. 2 i n.

J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne dzieje

pomocy człowiekowi, Katowice 2009, s. 84–85.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

społecznego, poszerzając zaangażowanie państwa i administracji pub-
licznej w sprawy socjalne. Niemniej do drugiej połowy XIX w. trudno
w formach wsparcia wydzielić świadczenia właściwe dla ubezpieczeń
społecznych, pomocy społecznej czy zaopatrzenia społecznego. Można
raczej mówić o podejmowaniu przez państwo różnych działań
ochronnych, opiekuńczych i wspierających, które ukształtowały jego
socjalną funkcję. W ewolucji pomocy społecznej wskazuje się trzy za-
sadnicze etapy: dobroczynność, opiekę i pomoc. Trudno określić jed-
noznaczny cenzus czasowy wykształcenia poszczególnych etapów,
miały one różny przebieg w krajach europejskich, były związane ze
zmianami gospodarczymi, społecznymi, ekonomicznymi i politycznymi.
Ewolucję pomocy społecznej charakteryzują przemiany dotyczące
w szczególności celów i motywów udzielania wsparcia, kręgu podmio-
tów (zarówno świadczeniobiorców, jak i udzielających pomocy), ryzyk
socjalnych, typów świadczeń, struktury organizacyjnej i finansowej

Choć pomoc społeczna jest przewodnim motywem rozważań, to nie
jest ona jedyną składową funkcji socjalnej państwa. Zatem kształtowanie
się tej funkcji wymaga szerszego spojrzenia.

Początkowo organizowaniem wsparcia dla potrzebujących zajmo-

wały się podmioty prywatne i Kościół katolicki, w szczególności klasz-
tory, bractwa, towarzystwa dobroczynne. Potrzebujących wspierały
również władze miejskie, organizacje kupców i rzemieślników. Stąd też
dobroczynność tę określa się czasem mianem prywatnej. Należy jednak
mieć na uwadze, że wszystkie te podmioty spełniały w swoisty sposób
zadania państwa tamtej epoki

. Pomoc skierowana była niemal wyłącz-

nie do osób wyobcowanych ze społeczeństwa, żyjących w skrajnej nędzy,
starców, kalek, sierot, włóczęgów i żebraków. Opieka miała charakter
filantropijny, powodowana była współczuciem, względami religii.
Państwo włączało się w nią rzadko, kierując się głównie potrzebą
ochrony porządku publicznego.

Początki prawnej regulacji wsparcia społecznego w Europie sięgają

XVI w., co łączyło się pośrednio z wprowadzeniem obowiązku pracy.
W Polsce wydano w tym stuleciu akty prawne nakazujące selekcję że-
braków i włóczęgów pod kątem ich zdolności do pracy. Zdolni do
pracy zostali objęci przymusowym zatrudnieniem, osobom niemogącym

Zob. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 22 i n.

W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2010, s. 177.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

pracować wydawano zaś świadectwa uprawniające do zbierania jałmuż-
ny. Żebranie bez takiego świadectwa było zagrożone karą ciężkich ro-
bót

. W 1536 r. w Anglii ustanowiono przepisy potępiające żebractwo

i włóczęgostwo oraz zobowiązano parafie do zapewnienia pracy biedo-
cie. W literaturze wyrażany jest pogląd, że „z formalnego punktu widze-
nia był to początek przejścia od pomocy zewnętrznej do pomocy we-
wnętrznej, czynionej w formie instytucjonalnej pod nadzorem pań-
stwa”

. Kolejnym krokiem było ogłoszenie w 1601 r. Aktu Elżbietań-

skiego, uznanego za pierwsze źródło prawa w dziedzinie pomocy spo-
łecznej. Akt, zwany prawem ubogich, nakładał na gminy obowiązek
udzielenia pomocy osobom pozbawionym opieki ze strony rodziny.
Ubóstwo traktowane było jako sytuacja zawiniona, wynikająca z wła-
snych zaniedbań, a sposobem na przezwyciężenie biedy było stosowanie
różnych środków wychowawczych i karnych. Zdaniem H.F. Zachera
represyjne ustawodawstwo dotyczące ubogich, karanie żebractwa oraz
penalizowanie osób niemających środków do życia w związku z popeł-
nianymi przestępstwami, charakteryzowało przeważającą część Europy
w XVI i XVII w.

Zadania te realizowały domy pracy przymusowej

będące zakładami produkcyjnymi, opiekuńczymi i miejscami przymu-
sowego odosobnienia. Objęcie nadzorem państwa podmiotów prowa-
dzących działalność charytatywną oraz wprowadzenie regulacji praw-
nych w omawianej sferze wykształciło niejako drugi segment – dobro-
czynność publiczną. Współistniała ona z dobroczynnością prywatną,
a jej znaczenie wzrosło w dobie rozwoju przemysłu i kształtowania się
kapitalizmu.

Wiek XVII w Europie to przede wszystkim okres rozwoju gospo-

darczego, umocnienia ochrony własności i wzrostu znaczenia pieniądza.
Państwo przejęło funkcję regulatora gospodarki, jego ingerencja
w produkcję i handel nie szła jednak w parze z zainteresowaniem
sprawami społecznymi. Jednym z nielicznych przykładów zaangażowa-
nia państwa w sprawy społeczne była manufaktura scentralizowana,
realizująca cele fiskalne i społeczne. Manufaktury powiązane z przytuł-
kami, szpitalami, sierocińcami czy więzieniami były zarazem zakładami

Zob. J. Łopato, Rodowód pomocy społecznej, Pol. Społ. 1982, nr 4, s. 20.

J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 188.

H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

produkcji i pracy przymusowej oraz pierwszymi instrumentami nowo-
żytnej polityki socjalnej

Rozwój zróżnicowanych koncepcji opiekuńczej funkcji państwa

nastąpił w kolejnych wiekach. Nie bez znaczenia pozostawało umocnie-
nie merkantylizmu, który w XVIII w. nazywany był kameralizmem.
Obok ideologów kameralizmu działali policyści, którzy postrzegali
państwo jako gwaranta szczęścia i dostatku. Państwo powinno było
realizować ten cel wszelkimi dostępnymi środkami, by stać się państwem
dobrobytu. Ta wizja przerodziła się w kolejnych wiekach w państwo
socjalne, określane też mianem państwa dobrobytu

. Rozszerzaniu

interwencjonizmu państwowego towarzyszył rozrost zadań administra-
cji i dążenie do większej centralizacji, co było widoczne między innymi
w podejściu do spraw socjalnych. Dostrzegano potrzebę utworzenia
organu centralnego, do zadań którego należałby nadzór nad dobroczyn-
nością (w tym nad wykorzystaniem funduszy) i przygotowywanie aktów
prawnych dotyczących dobroczynności publicznej i prywatnej

W drugiej połowie XVIII w. można zaobserwować podejmowanie po-
jedynczych działań zapowiadających budowanie systemu zabezpieczenia
społecznego. Składało się na nie ulepszanie opieki nad ubogimi i przy-
gotowywanie nowych form wsparcia społecznego. I tak we wskazanym
okresie kilka państw skandynawskich i niemieckich zobowiązało gminy
do zapewnienia ubogim minimum egzystencjalnego, w Niemczech,
Holandii i Wielkiej Brytanii podjęto działania wspierające własną zapo-
biegliwość, zachęcające do oszczędzania w specjalnych kasach

. Przy-

kładem koncepcji przejmowania przez władze państwowe kontroli nad
dobroczynnością publiczną było powołanie w Polsce komisji dobrego
porządku (boni ordonis), zajmujących się między innymi zwalczaniem
ubóstwa

. W dobie Sejmu Czteroletniego ustanowiono centralny organ

do spraw zarządzania dobroczynnością publiczną o nazwie Komisja
nad Szpitalami. Podejmowano również próby wydzielenia środków
publicznych na finansowanie działalności dobroczynnej.

J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 209.

H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 25.

K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie pomocy społecznej, Warszawa 2009,

s. 43.

H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376–377.

Zob. J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Pol. Społ. 1982, nr 5, s. 25.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

Przełom w kształtowaniu socjalnej funkcji państwa przyniósł wiek

XIX. Zachodzące wówczas przemiany były wypadkową wielu czynników
politycznych, społecznych, gospodarczych, ustrojowych i prawnych.
Był to okres ewoluowania liberalizmu. Nurt ten zrodził się jako negacja
starego porządku, absolutyzmu, feudalizmu i nierówności stanowej.
Liberalizm (liber – wolny) w centrum zainteresowania stawiał wolność
jednostki. W sferze ekonomicznej jednostka miała mieć nieskrępowaną
swobodę działania, opartą na niepodważalnym prawie własności. Wy-
zysk ekonomiczny był uważany za zło konieczne i następstwo wolności
gospodarczej pracodawców. Liberalizm ekonomiczny, jak konstatuje
J. Wiśniewski, był czynnikiem postępu, dopóki walczył ze spuścizną
feudalizmu, natomiast w okresie rozwoju przemysłu i wzrostu ludności
przekształcił się w element wsteczny i aspołeczny

. Choć w omawianym

nurcie pojawiały się zainteresowania sprawami społecznymi, to jednak
przeważał pogląd o konieczności troszczenia się o samego siebie. Od
państwa nie oczekiwano zaangażowania w zaspokajanie potrzeb spo-
łecznych, ale ochrony wolności i własności. Państwo miało pozostać
pasywne, nie przeszkadzać w indywidualnej poprawie bytu i załatwianiu
własnych interesów. Funkcje i cele państwa ograniczano do ochrony
aktualnego porządku społecznego wobec zagrożeń zewnętrznych
i wewnętrznych

. W okresie liberalizmu rola administracji sprowadzała

się głównie do wykonywania funkcji policyjnej, w tym do wydawania
zezwoleń w obszarze działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę
rozwijającą się koncepcję państwa prawnego i zasadę związania admi-
nistracji ustawą, można stwierdzić, że aktywność administracji w dużej
mierze opierała się na ustanawianiu zakazów i nakazów oraz wydawaniu
zezwoleń na podstawie obowiązujących przepisów i ustalonej procedury.
H. Izdebski podkreśla, że zakres działań XIX-wiecznej administracji
był szerszy w porównaniu z wiekiem XVIII, dotyczyło to również zadań
administracji. Zmniejszyła się natomiast intensywność jej działania

W epoce liberalizmu państwo umocniło swoją potęgę gospodarczą,

jednak w tym okresie uległa pogłębieniu nędza najuboższych warstw
społecznych. Całkowita zależność robotników od pracodawców, chro-
niona wolnością umów tych ostatnich, zepchnęła proletariat do warstwy

J. Wiśniewski, Historia społeczna Europy, Olsztyn 2010, s. 80–81.

L. Dubel, Władza – państwo – polityka: relacje pojęciowe (w:) L. Dubel, A. Koryb-

ski, Z. Markwart, Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002, s. 41.

H. Izdebski, Historia..., s. 69.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

nędzarzy i żebraków. Ogromny wzrost liczby ludności potrzebującej
wsparcia spowodował, że indywidualna pomoc udzielana przez pod-
mioty prywatne stała się niewystarczająca. Taki stan rzeczy musiał
spowodować falę protestów wyrażających się w ruchach społecznych
i XIX-wiecznych rewolucjach oraz powstaniu organizacji robotniczych.
To z kolei zmusiło państwo do zaangażowania się w sprawy społeczne.

Uprawniona wydaje się teza, że dotychczasowy interwencjonizm

gospodarczy został poszerzony o interwencjonizm socjalny. Był on
spowodowany przede wszystkim ochroną własnej potęgi i gospodarki,
ale także obawą przed ruchami społecznymi i rywalizacją stronnictw
politycznych

. W działalności politycznej tego okresu znaczące miejsce

zaczęły zajmować sprawy społeczne. Ich nowe postrzeganie, zdaniem
T. Geisena, powstało na bazie „zmienionego pojmowania społecznego,
według którego problemy społeczne nie są już akceptowane jako coś,
co po prostu istnieje, np. w sensie nieuchronnego przeznaczenia.
Traktuje się je raczej jako niedomogi, które zmieniane są przez społecz-
ne działanie i w ten sposób mogą stać się przedmiotem politycznych
procesów opracowania i regulowania”. Dalej autor stwierdza, że „po-
wstaje podstawa do traktowania tych problemów jako zadań publicz-
nych”

Zwrócenie uwagi na nowe obowiązki władz publicznych nastąpiło

również dzięki rozwojowi koncepcji państwa prawnego. W państwie
tym zmianie uległ status jednostki – poddany przekształcił się w oby-
watela. Człowiek przestał pełnić wyłącznie służebną funkcję wobec
władzy. Obok obowiązków względem państwa zyskał prawa, których
wypełnianie powinno mu było zagwarantować państwo. Jednym z takich
uprawnień było domaganie się pomocy w trudnych sytuacjach życio-
wych i zapewnienia ochrony prawnej. Przejawem tej ochrony było
wydanie w krajach europejskich licznych ustaw o charakterze socjalnym.
Wychodziły one naprzeciw społecznym oczekiwaniom „utrzymania
»socjalnej normalności« w sytuacji zmiennych kolei losu”. Nie zapew-
niała tego skromna i często przypadkowa opieka społeczna, „pozwalała

J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 309.

T. Geisen, Państwo socjalne w okresie modernizmu. O powstaniu systemów zabez-

pieczenia społecznego w Europie (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne
w Europie. Historia – rozwój – perspektywy, Toruń 2005, s. 33 i 37.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

ona w najlepszym razie utrzymać kogoś przy życiu, nie gwarantowała
natomiast »socjalnej normalności«”

Łagodzenie społecznych problemów wymagało kompleksowego

podejścia. Uwidoczniły to regulacje w zakresie prawa pracy, opieki
społecznej, ubezpieczeń społecznych, prawa administracyjnego i innych
dziedzin. Ustawodawstwo angielskie pochodzące z lat 1819–1872
przyniosło skrócenie czasu pracy, poprawę bezpieczeństwa w zakładach
pracy, utworzenie inspekcji fabrycznej oraz wprowadzenie zakazu
pracy kobiet i dzieci w kopalniach. W 1834 r. zreformowano ustawo-
dawstwo dotyczące ubogich. Ograniczenia w pracy kobiet i dzieci oraz
skrócenie dnia pracy wprowadzono również w Prusach i we Francji.
Konstytucja duńska z 1849 r. przewidywała objęcie opieką osób niezdol-
nych do zapewnienia sobie utrzymania. Rozwojowi uległa opieka insty-
tucjonalna, tworzono przytułki dla sierot, osób starych i niedołężnych,
a w 1891 r. wprowadzono stałe zasiłki pieniężne dla starców

. We

Włoszech w 1886 r. uchwalono ustawę o ochronie pracujących młodo-
cianych, a w 1890 r. stworzono nową strukturę pomocy dla ubogich,
poddając wszystkie instytucje charytatywne kontroli państwowej

W wypełnianie zadań opiekuńczych włączono samorząd terytorialny.
We Francji udzielaniem pomocy zajmowały się biura dobroczynności
i komisje administracyjne działające w gminach. W Anglii podobną
działalność prowadziły parafie, a następnie większe okręgi, w których
powołano specjalne komisje wybierane przez mieszkańców parafii.
W Austrii w 1863 r. nałożono na gminy ustawowy obowiązek sprawo-
wania opieki. Pruska ustawa z 1870 r. zobowiązywała gminy do wspie-
rania ubogich. Osoby potrzebujące mogły na jej podstawie zwracać się
o pomoc do gminy właściwej ze względu na swoje miejsce zamieszkania.
Regulacja ta obowiązywała również na ziemiach polskich zaboru pru-
skiego. Na obszarze zaboru austriackiego sprawy opiekuńcze normo-
wała ustawa z 1863 r. dotycząca stosunków swojszczyzny. Ustawa na-
kładała na gminy obowiązek udzielania pomocy, jeśli nie były w stanie
jej udzielić instytucje dobroczynne

. Najszerzej kwestiami socjalnymi

H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 377.

W. Muszalski, Prawo..., 2010, s. 178.

A. Gohr, Włoskie państwo opiekuńcze: trendy rozwojowe, problemy i europejskie

wyzwania (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 201.

D. Zalewski, Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Warszawa 2005,

s. 55–59.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

zajmowano się w zaborze rosyjskim. 2 grudnia 1817 r. w Królestwie
Kongresowym wydano ustawę dotyczącą opieki nad ubogimi i niezdol-
nymi do pracy. W 1842 r. w Królestwie Polskim wydano obszerny akt
regulujący sprawy z zakresu dobroczynności publicznej. Dotyczył on
działalności szpitali i innych zakładów opiekuńczych, parafialnych
domów schronienia dla starców i kalek oraz towarzystw i zakładów
dobroczynnych. Opiekę nad starcami, kalekami i sierotami sprawowały
dozory parafialne, w skład których wchodziły osoby duchowne
i świeckie. Do nadzoru nad instytucjami zajmującymi się pomocą
i opieką powołano Radę Główną Opiekuńczą. W 1864 r. rozszerzono
zadania gmin z zakresu dobroczynności publicznej, między innymi
organy gminy miały możliwość ustalania specjalnych podatków na cele
dobroczynne.

Oceniając stopień zaangażowania władz publicznych w problema-

tykę socjalną, K. Stopka uważa, że akt z 1842 r. był pierwszą regulacją
w dziejach polskiej pomocy społecznej, która szczegółowo określiła
zasady pomocy udzielanej ubogim. Autorka podkreśla dostrzeganą już
wtedy subsydiarną rolę opieki społecznej. Pomocą objęte były wyłącznie
osoby, które własnym staraniem nie były w stanie się utrzymać, a zobo-
wiązanymi do świadczeń uczyniono podmioty najbliższe środowisku
potrzebującego – w pierwszej kolejności krewnych, w drugiej gminę.
Przywiązywano wagę do pobudzenia aktywności świadczeniobiorców,
która miała przeciwdziałać uzależnieniu od pomocy. Rozwiązania
przyjęte w powołanym akcie odpowiadają zasadom opieki nad potrze-
bującymi, właściwym współczesnemu modelowi pomocy społecznej,
z wyjątkiem rozwiązań w zakresie finansowania świadczeń. Ówczesne
państwo nie było obciążone kosztami utrzymania opieki, jego rola
sprowadzała się do nadzoru nad prawidłową jej dystrybucją

Do najbardziej znaczących aktów w sferze socjalnej omawianego

okresu należały tzw. ustawy Bismarckowskie pochodzące z lat 80. XIX w.
Wprowadzały one gwarantowane przez państwo świadczenia w razie
choroby, inwalidztwa, starości, śmierci i wypadku przy pracy

. Oprócz

ochrony socjalnej ustawy miały złagodzić niepokoje społeczne. Były
również narzędziem politycznym wykorzystywanym przeciwko partii
socjalistycznej, ich celem było wzbudzenie zaufania proletariatu do

K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie..., s. 48.

G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia..., s. 27.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

państwa, zamiast do ruchu socjalistycznego. Wyrazem reform była
także troska o integrację społeczną. Jak zauważa W. Morawski, „Bi-
smarck, wielki konserwatysta, rozumował w kategoriach dobra wspól-
nego, uważał, że zagrożeniem dla wspólnoty narodowej są zbyt duże
różnice między bogatymi i biednymi”

. Podobne rozwiązania do

przyjętych w Niemczech zostały inkorporowane do systemów prawnych
państw europejskich. Powyższe reformy uczyniły Niemcy najbardziej
socjalnie zaangażowanym państwem Europy i położyły podwaliny pod
„państwo socjalne” (welfare state). Konieczność włączenia się państwa
w sferę zaspokajania potrzeb bytowych obywateli oznaczała wykształ-
cenie i rozwinięcie polityki socjalnej. Obrona silnej pozycji państwa
połączona z utrzymaniem kapitalizmu i ustępstwami na rzecz robotni-
ków zyskała miano socjalizmu państwowego

. Taka wizja państwa

miała być przeciwwagą dla rozwoju propagandy socjalistycznej i komu-
nistycznej, a w dalszej perspektywie alternatywą dla państwa socjali-
stycznego.

W ustawodawstwie socjalnym drugiej połowy XIX w. pojawiły się

nowe formy udzielania wsparcia, wykraczające poza metodę opiekuńczą.
Omawiane działania legislacyjne dawały wyraz segmentacji zabezpie-
czenia społecznego, w ramach którego wyraźnie wydzielono już usta-
wodawstwo z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego uzupełnieniem
były regulacje poświęcone opiece społecznej, wśród nich polska ustawa
z 1923 r.

Ograniczała ona opiekę społeczną do sfery wcześniejszej

dobroczynności publicznej, pozostawiając poza zakresem regulacji
nadal funkcjonującą dobroczynność prywatną

. Ustalała istotę i cel

opieki społecznej, wyznaczała zadania organów administracji publicznej,
regulowała zasady przyznawania i finansowania form wsparcia. Artykuł
1 ustawy określał opiekę społeczną jako zaspokajanie ze środków pub-
licznych niezbędnych potrzeb życiowych osób, które trwale lub chwilo-
wo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą nie mogły tego
uczynić. Opieka społeczna miała również zapobiegać powstawaniu

W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy, teoria, empiria, Warszawa

2001, s. 173.

J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 293.

Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz. U. Nr 92, poz. 726

z późn. zm.).

H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, Acta UWr. 1990, Prawo

t. CLXXXVI, s. 317.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

ciężkich sytuacji życiowych. Obejmowała ona w szczególności: niemow-
lęta, dzieci, młodzież, sieroty. Troską otaczano zwłaszcza dzieci zanie-
dbane, opuszczone, zagrożone wpływem złego otoczenia. Ponadto
określona w ustawie pomoc była adresowana do: starców, inwalidów,
kalek, osób nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo, całkowicie
niezdolnych do pracy, ofiar wojny, więźniów po odbyciu kary. Działania
opieki społecznej były również nakierowane na zwalczanie żebractwa,
włóczęgostwa, alkoholizmu i nierządu. Wykonywaniem opieki społecz-
nej zajęły się w pierwszej kolejności samorządy gminne. Bieżące admi-
nistrowanie powierzono komisjom opieki i opiekunom społecznym
działającym w okręgach opiekuńczych. Organy administracji publicznej
w wykonywaniu swoich zadań miały współpracować z organizacjami
dobroczynnymi i udzielać im wsparcia. Świadczenia finansowane były
głównie ze środków samorządowych wspieranych subwencjami
z budżetu państwa. Opieka społeczna została uznana za instytucję
prawa publicznego. Naczelnym organem administracji rządowej
w omawianej dziedzinie został Minister Pracy i Opieki Społecznej, część
spraw przekazano Ministrowi Zdrowia Publicznego. Prawo do trwałej
opieki uzależniono od co najmniej rocznego pobytu w konkretnej
gminie, prawo do opieki tymczasowej przysługiwało zaś każdemu nie-
zależnie od okresu przebywania na obszarze gminy

Ustawa z 1923 r. przewidywała zróżnicowane i rozległe formy po-

mocy. Można tu przykładowo wymienić: dostarczenie żywności,
odzieży, zapewnienie schronienia, udzielanie pomocy w odzyskaniu
zdolności do pracy, udzielanie pomocy w nabyciu narzędzi do pracy,
wsparcie młodocianych w przygotowaniu zawodowym, działania wy-
chowawcze wobec dzieci. Zróżnicowane rodzaje pomocy i opieki miały
zabezpieczać podstawową egzystencję oraz przeciwdziałać zagrożeniu
bytu człowieka. Świadczenia były przyznawane w niezbędnym zakresie,
tak by zapewnić jedynie warunki bytowe na poziomie minimum biolo-
gicznego

W literaturze wyrażany jest pogląd, że system opieki społecznej

stworzony ustawą z 1923 r., jak na ówczesne warunki społeczno-gospo-

I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2011, s. 17.

Warto wskazać na ograniczenie obowiązywania ustawy z 1923 r., które wprowa-

dziła ustawa z dnia 25 lipca 1924 r. o zawieszeniu mocy obowiązującej ustawy z dnia
16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w województwach poznańskiem i pomorskiem
(Dz. U. Nr 73, poz. 716).

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

darcze, zawierał wiele prekursorskich rozwiązań. Pozostawał na wyso-
kim poziomie i odpowiadał wymogom nowoczesnego państwa i postę-
powego ustawodawstwa socjalnego

Dorywcza i nieregularna dobroczynność przekształcała się w Euro-

pie w zorganizowaną opiekę społeczną, regulowaną prawem publicznym
(zmiany te ugruntowywane były w pierwszych dekadach XX w.).
H. Szurgacz wymienia dwie grupy przesłanek, które wpłynęły na prze-
kształcenie dobroczynności w opiekę społeczną. Po pierwsze, nastąpiła
zmiana motywów niesienia pomocy. Uczucia miłosierdzia i miłości
zastąpiło poczucie obowiązku ratowania współobywateli. Po drugie,
uległa zmianie organizacja i sposób działania. W miejsce działań wywo-
łanych dobrą i nieprzymuszoną wolą niesienia pomocy bliźnim wpro-
wadzono działania obowiązkowe obciążające głównie państwo i samo-
rząd

. Działalność władz publicznych była uzupełniana przez instytucje

filantropijne. Mimo odmienności występujących w poszczególnych
krajach można wyróżnić wspólne cechy opieki społecznej. Udzielenie
pomocy było uzależnione od określonych okoliczności, a podstawowym
powodem wsparcia było ubóstwo. Na przestrzeni wieków zmienił się
sposób jego oceny. Ubóstwo przeszło ewolucję od nędzy do niedostatku
wyznaczanego minimum egzystencji. Poza tym niedostatek zaczęto
postrzegać jako sytuację niezawinioną, zależną od czynników zewnętrz-
nych. Rozszerzył się zakres potrzeb uzasadniających świadczenie opieki,
tym samym zwiększył się również krąg jej odbiorców. Dyferencjacji
uległy rodzaje świadczeń. Pomoc miała postać pieniężną i niepieniężną,
rzeczową i usługową, była dostosowana do rodzaju i nasilenia potrzeb.
Oprócz ubóstwa obejmowała inne trudne sytuacje życiowe, rodziny
i konkretne osoby w różnym wieku. Rozszerzeniu ulegała opieka nad
ludźmi starszymi, przewlekle chorymi, niepełnosprawnymi, a także
nad rodziną i dzieckiem. Znajdowało to wyraz między innymi w pod-
noszeniu jakości usług i standardów różnych domów opieki przezna-
czonych głównie dla starców, sierot, osób nieuleczalnie chorych. Tra-
dycyjna procedura umieszczania wszystkich potrzebujących w domach
ubogich lub w domach pracy została zastąpiona przez odrębne podejście
do każdej grupy świadczeniobiorców. Postępowała specjalizacja dzia-

S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa

2008, s. 20; A. Mielczarek, Polska pomoc społeczna – doświadczenia historyczne, Toruń
2006, s. 49.

H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc..., s. 317.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

łalności opiekuńczej, np. pomocą obejmowano osoby z problemami
alkoholowymi i ich rodziny. Opieka społeczna współpracowała również
ze służbą zdrowia

Warto dodać, że rozwojowi omawianej dziedziny towarzyszyły

zmiany światopoglądowe. Wyrażały się one w ideach solidarności
i poczuciu odpowiedzialności wspólnot lokalnych za egzystencję
członków danej zbiorowości. Mimo postępu system opiekuńczy państw
europejskich borykał się z licznymi trudnościami administracyjnymi
i organizacyjnymi. Specjalizacja świadczeń i ich dostosowanie do kon-
kretnych potrzeb wymagały szczegółowej oceny indywidualnych
przypadków. Zbadanie wszystkich uprawnień, warunków bytowych
i całej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc przekraczało
często możliwości instytucji opiekuńczych. Problemem były również
ograniczone środki finansowe, które nie wystarczały na zaspokojenie
żądań wszystkich potrzebujących. Niedostatkiem opieki społecznej
była też słabo rozwinięta infrastruktura techniczna i brak wyspecjalizo-
wanej kadry.

W przeobrażeniach opieki społecznej widoczna jest również ten-

dencja do oddzielania pewnych zakresów regulacji i wyodrębniania ich
w osobne formy działalności socjalnej państwa. Do takich sfer należała
np. pomoc osobom niepełnosprawnym, opieka nad dzieckiem, ochrona
zdrowia psychicznego. Celem tych zmian, zdaniem M. Księżopolskiego,
było „uwolnienie wymienionych form działalności opiekuńczej państwa
od towarzyszącego im do tej pory stygmatu opieki nad ubogimi, tak by
korzystanie z tych form pomocy nabrało cech normalności, a nie łączyło
się w powszechnej świadomości z poniżaniem danej jednostki”

. Po-

glądy Księżopolskiego nawiązują do wyodrębnienia przez H. Szurgacza
funkcji pilotażowej opieki (pomocy) społecznej. Polega ona na „odkry-
waniu” nowych potrzeb społecznych i nowych obszarów aktywności
państwa.

W ewolucji opieki społecznej można zauważyć prawidłowość roz-

szerzania jej zakresu i uwidaczniania problemów, które następnie
poddawano odrębnym regulacjom prawa pracy, ubezpieczeń społecz-
nych, prawa administracyjnego. Rozszerzanie zakresu opieki społecznej
polegało głównie na próbach przystosowania pomocy do rosnącego

W. Szubert, Ubezpieczenia społeczne. Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 296–298.

M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego..., s. 82.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

i różnicującego się katalogu potrzeb, na zwiększaniu rodzajów świadczeń
oraz na rozbudowie systemu administrowania opieką i odpowiedniego
przygotowania jej pracowników. Wkraczając na nowe obszary działania,
opieka (pomoc) społeczna przygotowywała grunt na lepsze rozwiązania
organizacyjnoprawne, ujawniała pomijane wcześniej problemy i inicjo-
wała sposoby ich rozwiązania. Rozmiar potrzeb często przekraczał jej
możliwości, co wymuszało interwencję ustawodawcy i przekazanie
spraw innym instytucjom. Jest to jedna z najistotniejszych właściwości
dawnej opieki i współczesnej pomocy społecznej, która w dużym
stopniu tłumaczy jej żywotność, przydatność i wyznacza perspektywy
rozwoju

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

3.1. Zabezpieczenie społeczne a koncepcja welfare state

Przemiany społeczno-polityczne zapoczątkowane w XIX w. były

kontynuowane w następnym stuleciu. L. Dubel stwierdza, że o ile w XIX
w. państwo poprzez funkcję zewnętrzną i wewnętrzną ograniczało się
do ochrony porządku prawnego, to w latach 20. XX w. katalog kierun-
ków jego działania poszerzył się o funkcję socjalną, ekonomiczną
i edukacyjną. „Ten wzrost ingerencji państwa w życie jednostki i społe-
czeństwa uzasadnia się teoriami państwa dobrobytu”

. Odniesienie

tego poglądu (w sensie sprowadzenia roli państwa do ochrony prawa)
do doktryny liberalizmu jest jak najbardziej zasadne, niemniej wyod-
rębnianie pozostałych trzech funkcji następowało już pod koniec XIX
stulecia, na co wyraźnie wskazuje ustawodawstwo socjalne, a także
rozwój praw człowieka.

Głównymi przyczynami dalszego wzmacniania interwencjonizmu

państwowego w różnych obszarach, w tym społecznym, był kryzys
ekonomiczny i działania wojenne. Zwiększanie zakresu interwencjoni-
zmu socjalnego pociągało za sobą rozbudowę administracji zarówno
w sensie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Państwo, rozumiane
w znaczeniu ściślejszym, a zatem w praktyce jako administracja central-
na, przyjęło na siebie zadania, które do tej pory starał się wykonywać

H. Szurgacz, Uwagi o ewolucji pomocy społecznej, PiZS 1987, nr 2, s. 11–12.

L. Dubel, Władza – państwo – polityka..., s. 42.

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

w wielu krajach samorząd terytorialny. Sfera opieki i pomocy społecznej
jest tu dobrym przykładem jednego z najbardziej klasycznych przed-
miotów działalności samorządowej. Rozwój zadań administracji impli-
kował rozrost ilościowy i organizacyjny aparatu administracyjnego,
jego wynikiem była między innymi rosnąca liczba resortów oraz
znaczny wzrost liczby urzędników. Konsekwencją tego stanu rzeczy
był wzrost wydatków publicznych zmuszający państwo do poszukiwania
nowych źródeł dochodu

Odbudowa państwowości w powojennej Europie następowała

wokół idei kapitalizmu i socjalizmu. W obydwóch typach ustrojowych
jednym z wyznaczników działalności państwa i jego administracji była
troska o zaspokajanie potrzeb obywateli i zapewnienie bezpieczeństwa
socjalnego. W Europie Zachodniej rozczarowanie autorytarnym syste-
mem rządów doprowadziło do zwrócenia się w stronę rozbudowy so-
cjalnej funkcji państwa. Na zrębach ustaw Bismarckowskich rozwinęła
się doktryna państwa socjalnego (welfare state)

. W literaturze istnieją

różne terminy na określenie welfare state. Zwykle używa się pojęć
„państwo dobrobytu”, „państwo socjalne” i „państwo opiekuńcze”

a także „państwo pomocy społecznej”, „państwo o orientacji społecznej”,
„państwo bezpieczeństwa socjalnego” czy „socjalne państwo prawne”

B. Zawadzka podkreśla, że te różnie nazywane państwa stawiają sobie
jednakowe cele, odmiennie rozłożone są jedynie akcenty socjalne.
Państwo dobrobytu kładzie nacisk na rozwój gospodarczy, państwo
socjalne – na zabezpieczenie społeczne, a państwo opiekuńcze – na
działalność socjalną. „Nie ma jednak wyraźnego związku między termi-
nem określającym charakter państwa a rozmiarami realizowanej przez

Zob. H. Izdebski, Historia..., s. 138–141 i 146.

Wyróżnia się trzy zasadnicze fazy rozwoju państwa socjalnego: faza konstytuowa-

nia się welfare state (lata 1870–1914); faza stabilizacji i rozbudowy welfare state (od za-
kończenia II wojny światowej do połowy lat 70.); faza reform welfare state (od drugiej
połowy lat 70.). Trzeci etap rozwoju obejmuje zmiany w systemach opiekuńczych spro-
wadzające się głównie do redukcji wydatków, dostosowanie systemów emerytalno-ren-
towych do zmian demograficznych i długookresowego bezrobocia; zob. L. Jodkowska,
Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 34.

Zob. K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., passim.

W opracowaniu tym używa się różnych określeń: państwo socjalne, państwo dobrobytu,
państwo opiekuńcze.

Na odmienności znaczeniowe tych pojęć wskazuje S. Zawadzki, Państwo

o orientacji społecznej, Warszawa 1996, s. 52–56. Niemniej w literaturze zwykle pojęcia
te traktuje się w sposób tożsamy.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

nie polityki gospodarczej i socjalnej czy głębią interwencji. Można zatem
uznać, że są to narodowe nazwy na oznaczenie tej samej w istocie tre-
ści”

. W dalszych rozważaniach pojęcia te będą używane zamiennie.

Warto zauważyć, że w języku angielskim termin welfare odnoszony
jest do działań opiekuńczych, ochronnych, termin social rozumiany
jest zaś jako dotyczący całego społeczeństwa, jego interesów i praw.
Zatem polskie określenie „socjalny” jest odpowiednikiem welfare,
a „społeczny” utożsamiany jest z social. Niemniej w języku polskim
powyższe określenia (odmiennie niż w języku angielskim, niemieckim
i francuskim) nie są wyraźnie rozgraniczane i często są ze sobą utożsa-
miane

. Należy w pełni podzielić poglądy, że „społeczny” ma szerszy

kontekst znaczeniowy niż „socjalny”, który utożsamiany jest z uzyski-
waniem świadczeń

Według P. Winczorka państwo dobrobytu to państwo, które na

szeroką skalę realizuje funkcję opiekuńczo-socjalną

. W definicjach

welfare state eksponowane są trzy elementy: dobrobyt, pomoc społeczna
i opiekuńczość. Welfare state jest państwem poparcia, a nawet „produ-
centem” dobrobytu swoich obywateli. Do celów kapitalistycznego
państwa dobrobytu W. Morawski zalicza: zagwarantowanie jednostkom
i rodzinom minimum dochodu, bez względu na rynkową wartość ich
własności; zmniejszenie niepewności przez umożliwienie unikania sy-
tuacji kryzysowych wywołanych ryzykami socjalnymi (choroba, starość,
bezrobocie); zapewnienie wszystkim obywatelom, bez względu na ich
status, najlepszych standardów życia

. Jako państwo pomocy społecznej

welfare state kładzie nacisk na cele socjalne, równość, sprawiedliwość
i solidarność społeczną, pomoc dla warstw upośledzonych. Uznaje ono
kolektywną odpowiedzialność wspólnoty za jej słabszych członków
i potrzebę niesienia im pomocy. Jako państwo opiekuńcze niejako
zdejmuje z jednostki troskę o zabezpieczenie jej bytu. W tym ostatnim
znaczeniu podkreślany jest paternalistyczny stosunek państwa do
obywatela. Przeciwnicy welfare state, zwracając uwagę na jego opiekuń-
czość (czy nadopiekuńczość), zarzucają mu zbytni interwencjonizm,

B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, Warszawa 1996, s. 24.

K. Zamorska, Prawa społeczne jako program przebudowy polityki społecznej,

Wrocław 2010, s. 27.

Zob. B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne..., s. 8.

P. Winczorek, Nauka..., s. 148.

W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 173.

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

przejmowanie odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa so-
cjalnego jednostki i rodziny oraz przyzwyczajanie obywateli do życia
na koszt społeczeństwa

. P. Thoenes, osadzając welfare state w różnych

koncepcjach ustrojowych, podkreśla, że różni się ono od państwa libe-
ralnego, które je poprzedzało i od państwa socjalistycznego, które było
jego rywalem. Jest to forma społeczeństwa, konstatuje autor, „charak-
teryzująca się systemem demokratycznym [...], która stwarza gwarancje
pomocy społecznej dla obywateli z jednoczesnym utrzymaniem kapita-
listycznego systemu produkcji. Welfare state oznacza zmodyfikowaną
formę kapitalizmu, ale utrzymuje jego dwa podstawowe elementy
w postaci prywatnej własności i motywacji zysku”

. Nawiązując do

tych poglądów, W.A. Robson podkreśla poszanowanie demokracji
w państwie socjalnym, w tym wolności politycznych i społecznych, co
z kolei uniemożliwia zaliczenie reżimów totalitarnych i dyktatur do
welfare state

W literaturze zwraca się uwagę nie tylko na brak jednoznaczności

terminologicznej (państwo socjalne, opiekuńcze, dobrobytu), ale i na
niejednolitą koncepcję doktrynalną państwa socjalnego. Jest to raczej
pojęcie umowne, na które składa się wiele różnorodnych teorii politycz-
nych, ekonomicznych, prawnych i finansowych. Ich wspólną płaszczy-
zną jest przypisanie państwu regulatorskiej roli w dziedzinie polityki
społecznej i ekonomicznej. Interwencjonizm państwowy polega
w szczególności na wykonywaniu usług społecznych

, organizacji

świadczeń socjalnych, równoważeniu procesów rynkowych przez za-
pewnienie obywatelom minimalnego dochodu, podstawowego poziomu
pomocy socjalnej oraz ochrony przed niepewnością gospodarczą

„Państwem socjalnym określa się kompleks instytucji, uregulowań
i procedur, które korygują i uzupełniają sterowanie rynku pracy przez
rynek, redystrybucję dochodów i warunki życia i które przyznają pań-

S. Zawadzki, Państwo o orientacji..., s. 52–54.

P. Thoenes, The Elite in the Welfare State, 1966; cyt. za: S. Zawadzki, Państwo

o orientacji..., s. 55.

W.A. Robson, Welfare State and Welfare Society. Illusion and Reality, London

1976, s. 16.

Zob. J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej (na przykładzie szkolnictwa

wyższego). Studium administracyjnoprawne, Rzeszów–Przemyśl 2004, s. 32.

K. Zamorska, Prawa społeczne jako program..., s. 73.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

stwu i grupom społecznym aktywną rolę w procesie gospodarczym”

Do najważniejszych kierunków działania państwa socjalnego L. Jodkow-
ska zalicza: prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego zatrudnienia
i zapobiegania bezrobociu; prowadzenie aktywnej polityki socjalnej
w formie systemu świadczeń i usług socjalnych; prowadzenie polityki
w zakresie redystrybucji dochodu społecznego w celu wyrównania
standardów dochodowych obywateli, której wyrazem jest rozwój usług
socjalnych oraz stosowanie progresji podatkowej

. System redystrybu-

cyjny jest, zdaniem J. Posłusznego, jedną z najważniejszych cech pań-
stwa dobrobytu. Poprzez ten system „państwo wyznacza zakres zadań
publicznych, a przez to – granice świadczenia usług przez podmioty
publiczne, a nawet niepubliczne, zaś wykonywanie tych zadań finanso-
wane jest z budżetów publicznych. Z jednej strony państwo pobiera
różnego rodzaju daniny publiczne, z drugiej zaś finansuje z nich zaspo-
kajanie potrzeb społecznych w postaci np. bezpłatnego szkolnictwa czy
bezpłatnej opieki lekarskiej”

. Mając na uwadze powyższe cele i zadania,

nie będzie przesadne twierdzenie, że socjalna funkcja państwa osiągnęła
apogeum w państwie dobrobytu.

W typologii welfare state wyróżnia się zasadniczo model liberalny,

socjaldemokratyczny i konserwatywny (konserwatywno-korporacyj-
ny)

Model liberalny (Wielka Brytania) eksponuje znaczenie wolnego

rynku jako podstawowego mechanizmu zaspokajania potrzeb. Obecność
państwa w gospodarce i życiu społecznym jest niewielka. Świadczenia
społeczne pozostają na niskim poziomie, a korzystanie z pomocy spo-
łecznej stygmatyzuje świadczeniobiorców. W modelu tym słabo rozwi-
nięte są publiczne usługi socjalne, działania na rzecz zaspokojenia po-
trzeb społecznych podejmują sami obywatele i organizacje społeczne,
często poprzez rynek. Charakterystycznymi cechami są: niskie podatki,
wąski zakres ubezpieczenia społecznego, wysokie prywatne wydatki na
zabezpieczenie starości, aktywna polityka rynku pracy oraz niska
ochrona prawna zatrudnienia.

V. Ziegelmayer, Państwo socjalne w Niemczech: zmiana systemu? (w:) K. Kraus,

T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 95.

L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 33.

J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej..., s. 35.

W literaturze wyróżnia się również rezydualną i instytucjonalną koncepcję welfare

state. Zob. W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 178–179.

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

W modelu socjaldemokratycznym (właściwym dla krajów skandy-

nawskich) państwo bierze na siebie zapewnienie wysokich standardów
bezpieczeństwa socjalnego, nie tylko zaspokojenia potrzeb najuboższych.
Wsparciem objęte są również klasy średnie, nacisk położony jest na
łączenie wsparcia społecznego z pracą. Model promuje równość oraz
politykę pełnego zatrudnienia. Prawo do zabezpieczenia społecznego
mają wszyscy obywatele, świadczenia, często kompleksowe, udzielane
są w formie bezpłatnych usług. Działania państwa koncentrują się na
zapewnieniu wszystkim określonego dochodu oraz wysokiej jakości
usług. Model ten cechują (bardzo!) wysokie podatki, szeroki zakres
ubezpieczeń społecznych oraz niskie prywatne wydatki na ubezpiecze-
nia, a ponadto aktywna polityka rynku pracy i niska ochrona zatrudnie-
nia.

W konserwatywnym typie państwa socjalnego dużą wagę przywią-

zuje się do pracy najemnej, zachowuje się różnice statusowe, zakres
wsparcia zależny jest od pozycji społecznej, z najszerszych gwarancji
socjalnych korzystają osoby zatrudnione od wielu lat. Państwo interwe-
niuje z powodów społeczno-politycznych lub paternalistycznych
(Niemcy, Francja, Austria, Belgia). Publiczne usługi socjalne nie są
rozbudowane, uzupełnia je szerzej działalność organizacji społecznych
i podmiotów prywatnych. Dewizą modelu jest zasada pomocniczości,
utrzymanie podatków na wysokim lub średnim poziomie, organizacja
rozbudowanych ubezpieczeń społecznych, pasywna polityka rynku
pracy, wysoka ochrona prawna zatrudnienia

W ramach powyższej typologii niektórzy badacze wyróżniają jeszcze

model śródziemnomorski (Włochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja).
Występuje w nim sztywna ochrona zatrudnienia i kosztowny system
emerytalny z licznymi uprawnieniami do wczesnych emerytur. Słabo
rozwinięte są świadczenia z tytułu bezrobocia, niewielkie jest też zaan-
gażowanie państwa w pomoc społeczną. W modelu tym polityka rynku
pracy ma charakter pasywny, a zabezpieczeniem społecznym objęci są
głównie emeryci. Do charakterystycznych rozwiązań należy wysoka

Por. L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 36–37; D.K. Rosati, Europejski

model społeczny. Osiągnięcia, problemy i kierunki zmian (w:) D.K. Rosati (red.), Europejski
model społeczny. Doświadczenia i przyszłość, Warszawa 2009, s. 26–32; W. Morawski,
Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 180; V. Ziegelmayer, Państwo socjalne w Niem-
czech..., s. 97.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

ochrona prawna zatrudnienia, średnie podatki i średnia dostępność do
usług społecznych

Warto zaznaczyć, że w wielu państwach modele te nie występują

w czystej postaci, a kraje zaliczane do danego typu państwa socjalnego
charakteryzują się licznymi odmiennościami, które wynikają między
innymi z położenia geograficznego, liczby ludności, rozwoju gospodarki,
tradycji i kultury oraz, co istotne, z różnego poziomu dobrobytu.

W państwie socjalnym dystrybucja świadczeń w systemie zabezpie-

czenia społecznego była i nadal jest oparta na trzech metodach: ubez-
pieczeniowej, zaopatrzeniowej i opiekuńczej. Rozbudowa i zróżnicowa-
nie systemu zabezpieczenia społecznego w państwie socjalnym wynika
między innymi z zamiaru objęcia nim całej ludności. Niemożliwe jest
zatem ograniczanie się wyłącznie do metody ubezpieczeniowej. Rozpo-
wszechniona ochrona rodziny i dziecka wykorzystuje przede wszystkim
metodę zaopatrzeniową, do której odwoływała się również pomoc
ofiarom wojennym, a dziś ofiarom zbrodni. Regulacja prawa do
świadczeń z ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego jest zwykle kazu-
istyczna, a wynikiem jej stosowania są decyzje związane. Poza nimi
pozostaje znaczna sfera nietypowych przypadków i problemów społecz-
nych. Na nie otwiera się pomoc społeczna ujęta w bardziej elastyczne
unormowania, posługująca się często władzą dyskrecjonalną, przewi-
dująca odrębne świadczenia. Pomoc jawi się zazwyczaj jako ostateczna
forma wsparcia

. Zgodnie z zasadą pomocniczości czerpanie dochodów

z pracy zarobkowej jest priorytetem, następnie uruchamiane są świad-
czenia ubezpieczeniowe i zaopatrzeniowe, w ostatniej kolejności
świadczenia z pomocy społecznej. Dominują w nich przejściowe formy
wsparcia, udzielane do czasu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.
Ponadto wyróżnia się zasiłki stałe przyznawane osobom niemogącym
pracować ze względu na wiek czy niepełnosprawność, które nie mają
prawa do renty ani emerytury. Ustalenie prawa do świadczeń z pomocy
społecznej związane jest zwykle z ubóstwem podlegającym wnikliwej

D.K. Rosati, Europejski model społeczny..., s. 28–29.

Od tego modelu odbiega Wielka Brytania, gdzie słabiej wykształcony system

ubezpieczeń pozwala na przypisanie dominującej roli pomocy społecznej, która funkcjo-
nuje prawie jako powszechne prawo socjalne. Pomoc społeczną cechuje tu nie tylko po-
wszechność, ale i uniwersalność. Zapewnia ona ochronę socjalną wszystkim tym, którzy
nie mają dostępu do świadczeń ubezpieczeniowych lub świadczenia te są zbyt niskie;
U. Lundberg, K. Åmark, Rozwój państwa socjalnego w Szwecji w XX wieku (w:) K. Kraus,
T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 260.

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

ocenie. W państwie dobrobytu pomoc społeczna nie powinna odgrywać
znaczącej roli, zwłaszcza jeżeli zderzy się to założenie z ideą pełnego
zatrudnienia. Jej znaczenia nie da się jednak zmarginalizować. Nawet
w liberalnym modelu welfare state stygmatyzowanie odbiorców pomocy
społecznej nie doprowadziło do jej ograniczenia. W wielu państwach
niedostatki systemu ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego powodują
wzrost liczby świadczeniobiorców pomocy społecznej. Dochodzi do
wewnętrznej zmiany systemu pomocy społecznej, który staje się coraz
bardziej substytutem ubezpieczenia społecznego dla grup ludności
znajdujących się w gorszej sytuacji na rynku pracy

Ewolucję funkcji socjalnej i pomocy społecznej warto uzupełnić

o dygresję dotyczącą zmian w siatce pojęciowej. Zastąpienie ratownictwa
i opiekuńczości pomocą było podstawowym czynnikiem, który przesą-
dził o przekształceniu opieki społecznej w pomoc

. Opieka w porów-

naniu z pomocą ma charakter bardziej filantropijny, połączona jest
z przejęciem odpowiedzialności za podopiecznego, wyręczaniem go,
ograniczaniem jego inicjatywy i samodzielności. Cechuje ją protekcja,
obrona, osłona oraz przejęcie odpowiedzialności opiekuna za podopiecz-
nego. Jej działania mogą mieć charakter ubezwłasnowolniający, ograni-
czający lub wykluczający własną zaradność podopiecznego. Pomoc
polega na wspieraniu jednostki w samodzielnym pokonaniu życiowych
trudności, nakierowana jest na aktywizację jej beneficjenta, nauczenie
go samodzielnego zaspokajania potrzeb, uczynienie odpowiedzialnym
za własny los

. Pomoc ma wobec opieki szerszy zakres przedmiotowy

i podmiotowy

. Mieszczą się w niej działania zapobiegawcze, a oprócz

podmiotów wymagających opieki obejmuje również osoby, które są
w stanie samodzielnie egzystować, a potrzebują jedynie przejściowego
wsparcia. Pomoc społeczna jest pojęciem szerszym od opieki i działa

Zob. A. Lechevalier, Francuski system Protection sociale w XX wieku (w:) K. Kraus,

T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 154.

K. Stopka podaje, że termin „pomoc społeczna” do języka prawnego w Polsce

wprowadziła jako pierwsza Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia
22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.); K. Stopka, Zasada subsydiarności
w prawie..., s. 55–56. Zob. na temat terminologii opieki i pomocy społecznej D. Zalewski,
Opieka i pomoc społeczna..., s. 32–42.

D.M. Piekut-Brodzka, Aspekty etyczne pracy socjalnej i pomocy społecznej, PiZS

1993, nr 8, s. 54.

Zob. o relacjach pomocy społecznej i opieki społecznej J. Łopato, Rozważania

nad pojęciem pomocy społecznej, Pol. Społ. 1985, nr 11–12, s. 1–2.

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Pomoc spoleczna jako administracja świadcząca
Pomoc spoleczna jako administracja świadcząca
POMOC SPOŁECZNA(1), Studia administracja WSAP Białystok, rok 1, Pomoc społeczna
Pomoc społeczna, Studia Administracja, LICENCJAT, Semestr V
I Sierpowska Pomoc społeczna
23634-pomoc społeczna, st. Administracja notatki
Rodzaje placówek Pomocy Społecznej, Studia administracja WSAP Białystok, rok 1, Pomoc społeczna
Zasady funkcjonowania placówek opiekuncz, Studia administracja WSAP Białystok, rok 1, Pomoc społecz
POMOC SPOŁECZNA
Cechy gerontologii społecznej jako dyscypliny naukowej
Test z psychologii społecznej, Technik Administracji, SOCJOL I PSYCH SPOŁECZNA, Socjologia i Ps
POCZĄTKI OPIEKI HOSPICYJNEJ, Nauki o Rodzinie, N AUKI I NAUKI, PRACA SOCJALNA I POMOC SPOŁECZNA
Pomoc społeczna w Polsce, Ekonomia, Polityka społeczna
etyka zawodowa pracownika socjalnego, Nauki o Rodzinie, N AUKI I NAUKI, PRACA SOCJALNA I POMOC SPOŁE
Pomoc spoleczna w NSK
Pomoc spoleczna, ISNS, od prof Hrynkiewicz
WYKLADY - PRACA Z RODZINA DYSFUNKCYJNA- materialy, Pomoc Społeczna, Rodzina

więcej podobnych podstron