Podstawy działalności samorządu terytorialnego

1.1. Istota i rola samorządu terytorialnego w demokratycznym państwie

Chcąc zapewnić sprawność realizacji zadań oraz właściwą alokację środków i zasobów publicznych, państwo tworzy struktury oraz podmioty mające wspie­rać sferę regulowania i zarządzania częścią spraw publicznych. Dlatego też nastąpiło wyodrębnienie ze struktur państwa jednostek samorządowych.

Zycie człowieka wiąże się z przynależnością do społeczności. Samorząd opiera się na ustalonym prawem zakresie kompetencji do „zawiadywania włas­nymi sprawami, samodzielne i niezależne w zakresie administracji państwowej (publicznej), a także samodzielne wykonywanie pewnych funkcji państwa o cha­rakterze administracyjnym.

Samorząd terytorialny

jest wyodrębnioną teryto­rialnie i zorganizowaną grupą społeczną, posiadającą własne, niezależne organy związane z realizacją zadań na rzecz tejże grupy społecznej, działającą samo­dzielnie w zakresie wyznaczonym prawem, podlegającą nadzorowi i kontroli określonych prawem, wchodzącą w skład administracji publicznej.

Samorząd terytorialny jest do realizacji swo­ich zadań wykorzystuje środki publiczne. Wynika to z następujących przesłanek:

1. podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze publicznym na rzecz społeczeństwa (zadań zbiorowych),

2. powiązanie budżetu jst z budżetem państwa,

3. uzależnienie kompetencyjne od organów rządowych,

4. występowanie stosunków finansowych między samorządem terytorial­nym oraz państwem i społeczeństwem,

5. przekazanie do finansowania z budżetu samorządu terytorialnego zadań leżących w gestii administracji państwowej,

6. podleganie nadzorowi państwa.

Cechą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Samodzielność jst występuje w ujęciu:

1. prawnym, co wynika z porządku prawnego, zgodnie z którym jst została wyposażona w osobowość prawną, co wiąże się z niezależnością i stanowieniem o własnych sprawach;

2. politycznym - jest to prawo do wyboru kierunku działania zgodnego z ideą polityczną określonej partii lub organizacji, który jest związany bezpośrednio z koncepcją życia społeczności lokalnej, realizacją swobód i praw obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp. jest on również związany z prawem wyborczym i możliwościami zawierania porozumień i związków;

3. gospodarczym, co jest związane z realizacją zadań i prowadzeniem działalności gospodarczej;

4. organizacyjnym, co jest związane z przyznaniem prawa do tworzenia własnych organów, jednostek organizacyjnych i do obsadzania stanowisk.

5) samodzielność finansową, która polega na uzyskaniu przez organy jst prawa do decydowania o stru­kturze i wysokości dochodów oraz o rodzajach i rozmiarach wydatków.

Cechą samorządu terytorialnego jest systematyczne tworzenie warunków do powstawania inicjatyw społecznych. Są one podstawą funkcjo­nowania społeczeństwa obywatelskiego, dają poczucie więzi społecznych i skła­niają do odpowiedzialności. Dzięki wspieraniu inicjatyw społecznych obywatele utożsamiają się z daną społecznością i tworzą klimat do rozwoju społecznego i gospodarczego.

Cechą samorządu terytorialnego jest subsydiarność. Oznacza ona, że żadna władza nie powinna przeszkadzać osobom, ani grupom społecznym w podejmowaniu decyzji i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i dobru wspólnemu. Jst, a w szczególności ich organy, powinny podejmować wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa osób nie może sobie poradzić.

1.2. Organizacja samorządu terytorialnego w Polsce

W sektorze finansów publicznych w Polsce funkcjonują trzy grupy podmiotów, zwane podsektorami. Są to podmioty rządowe, stanowiące podsektor rządowy, podmioty samorządowe, stanowiące podsektor samorządowy, oraz podsektor ubezpieczeń społecznych.

Podstawowymi podmiotami podsektora samorządowego są: samorząd województwa, samorząd powiatowy, samorząd gminny. Tworzy się je na mocy rozporządzenia Rady Ministrów; na tej samej postawie można je również łączyć, dzielić lub znosić.

Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Oznacza to wykonywanie określonych zadań w imieniu własnym i na własną odpowie­dzialność. Działalność jst prowadzona jest w oparciu o statut, który jest uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut określa organizację wewnętrzną i tryb pracy rady oraz komisji wyłonionych spośród radnych.

Organami jednostek samorządu terytorialnego są organy: stanowiący, kon­trolny i wykonawczy (

Wyszczególnienie	Organ stanowiący	Organ kontrolny	Organ wykonawczy
Województwo samorządowe	sejmik województwa	sejmik województwa	zarząd województwa
Powiat	rada powiatu	rada powiatu	zarząd powiatu
Gmina	rada gminy	rada gminy	wójt, burmistrz lub prezydent miasta

Tabela 1.2. Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego

Wyszczególnienie	Kierownik jednostki	Jednostka wykonująca zadania	Podstawowa jednostka organizacyjna, ., z pomocą której wykonuje się zadania	Podstawowy organ wydający decyzje z zakresu administracji publicznej
		urząd marszal-
Województwo samorządowe	marszałek	kawsk' + podległe jednostki organizacyjne	urząd marszałkowski	marszałek
Powiat	starosta	starostwo powia- towe + podległe jednostki organizacyjne	starostwo powiatowe	starosta
Gmina	wójt, burmistrz lub prezydent miasta	urząd +ny gminy ÷podlegie jednostki organizacyjne	urząd gminy	wójt, burmistrz lub prezydent miasta

Organ stanowiący pracuje na sesjach zwoływanych przez przewodniczące­go. Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zadaniem jego jest stanowienie prawa miejscowego, przyczynianie się do rozwoju społeczno-gospodarczego, wybieranie i odwoły­wanie organu wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i województwa) oraz skar­bnika i sekretarza (dla wszystkich jednostek samorządowych), wytyczanie ram funkcjonowania organu wykonawczego. Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy będące w jego kompetencji, należące do właściwości danej jst. Przebieg każdej sesji jest protokołowany.

Organ wykonawczy jest wybierany i odwoływany przez organ stanowiąc w przypadku wyższych szczebli jst (powiaty i województwa). Liczba osób wchodząca w skład organu wykonawczego zależy od wielkości danej jst, organizacji pracy w urzędzie, zawartych porozumień koalicyjnych. W przypadku gminy organ wykonawczy jest wybierany w bezpośrednich wyborach powszechnych co cztery lata. Ma on prawo dobierania swoich najbliższych współpracowników, którzy wspomagają proces decyzyjny.

Działalność jst podlega kontroli i nad­zorowi. Kontrolę prowadzi się za pomocą stałych lub doraźnych komisji, które są wyłaniane spośród członków organu stanowiącego.

Komisje powołane są do wykonywania określonych zadań. Zadania komisji określone są w statucie jst.

Jst prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową w oparciu o budżet, który jest rocznym planem finansowym ujmują­cym dochody i wydatki, źródła sfinansowania deficytu budżetowego lub też określającym przeznaczenie nadwyżki budżetowej danej jst.

Sekretarz prowadzi sprawy z zakresu organizacji i funkcjonowania jst, sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących zadań przez komórki organiza­cyjne urzędu i jednostki organizacyjne, zapewnia merytoryczną i techniczną obsługę posiedzeń organów, koordynuje prace związane z opracowywaniem projektów aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie warunków umożliwiających zapewnienie zgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa aktów prawa miejsco­wego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a także decyzji oraz rozstrzygnięć wydawanych i podejmowanych przez komórki or­ganizacyjne. Wykonuje również inne zadania w ramach uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go.

Skarbnik pełni rolę głównego księgowego budżetu jst. Skarbnik sprawuje pieczę nad gospodarką finansową (za całość gospodarki finansowej i prawidłowym wykonaniem budżetu odpowiada kierownik jst). Skarbnik zobowiązany jest do kontrasygnowania dokumentów rodzących zobowiązania majątkowe przez złożenie podpisu na dokumentach. Czynność ta jest niezbędna do osiągnięcia skuteczności prawnej umów i oświadczeń woli rodzących zobowiązania majątkowe. Przysługuje mu również prawo odmowy kontrasygnaty wymaganej do skuteczności czynności prawnej.

Organizacja podsektora samorządowego ma trzy szczeble: województwo samorządowe, powiat i gminę.

Województwo samorządowe to jst tworzona z mocy prawa przez mieszkańców województw, a także największa jednostka zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej. Zostało ono powołane z mocy ustawy o samorządzie województwa. Województwo samorządowe realizuje zadania własne, zlecone i powierzone.

Powiat jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego. Obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta. Powiat funkcjonuje w granicach województwa. Zadania powiatu nie mogą naruszać działania województwa samorządowego i gmin wchodzących w jego skład. Zadania re­alizowane przez powiat również wyznacza obowiązujące prawo.

Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową działającą na odpowiednim terytorium. Gmi­na, w ramach przysługującego jej prawa, może tworzyć na swoim terenie jed­nostki pomocnicze, takie jak: sołectwa, dzielnice, osiedla. Gmina realizuje wszystkie zadania o charakterze użyteczności publicznej wskazane przez prawo. Gmina lub gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych przepisami prawa.

Podmiotami zależnymi, tworzonymi przez poszczególne jst, są jednostki organizacyjne. Mogą być one tworzone jedy­nie w formach przewidzianych ustawami.

Jednostki budżetowe to jst. Jed­nostka budżetowa jest powoływana do realizacji zadań, których koszty są nie­współmierne do dochodów. Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według rocznego planu dochodów i wydatków, zwany planem finansowym. Jednostka budżetowa jest powiązana z macierzystym budżetem metodą brutto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu jst całości wpływów osiąganych przez jednostkę budżetową, jak również całości wydatków związanych z jej funkcjonowaniem'.

Zakładami budżetowymi są jednostki, które odpłatnie wykonują wyodręb­nione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów włas­nych. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy. Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem macierzystym metodą netto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko wyniku finansowego danej jednostki. W przypadku osiągnięcia zysku, nadwyżka jest skorygowana o zapas normatywny (jeżeli taki występuje) i odprowadzana do budżetu. W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody zakładu budżetowego nie pokrywają kosztów jego działalności może on otrzymać dotacje przedmiotowe na pokrycie tych kosztów. Wyso­kość tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów działalności zakładu budżetowego.

Gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych. Podstawą gospodarki finan­sowej gospodarstwa pomocniczego jest roczny plan finansowy obejmujący przy­chody, wydatki stanowiące koszty działalności, rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z budżetem macierzystym zmodyfikowaną metodą netto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko połowy wyniku finansowego danej jednostki po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń. Wynik finansowy podlega obowiąz­kowym obciążeniom fiskalnym.

Fundusze celowe, zwane również parabudżetowymi, są funduszami typu budżetowego o charakterze celowym. Istota funduszu celowego polega na wyko­nywaniu zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego albo środkami publicznymi (dotacjami), albo dochodami własnymi. W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe nie mają osobowości prawnej. Gospodarka finansowa opiera się na rocznym planie finansowym, który jest ujęty w budżecie jako akcie prawnym, ale do niego nie wchodzi.

Jst mogą tworzyć podmioty zależne, do których należą spółki akcyjne oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym imieniu, na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność w oparciu o przepisy kodeksu handlowego. W spółkach tych jst może być jedynym właś­cicielem, mieć większość udziałów lub pakiet mniejszościowy. Ich cechą charak­terystyczną jest odrębność prawna, majątkowa i finansowa w stosunku do pod­miotu założycielskiego.

Zadania realizowane przez podmioty sektora publicznego można podzielić na trzy grupy:

1.zadania o charakterze ogólnopaństwowym - zadania z zakresu funk­cjonowania administracji państwowej, administracji rządowej i samorządowej wraz ze służbami specjalistycznymi oraz zadania z zakresu wypełniania funkcji właścicielskich;

2.usługi i dobra świadczone przez jst - mogą być świadczone nieodpłatnie, częściowo odpłatnie lub odpłatnie; są przede wszystkim związane ze sferą administracji publicznej, ochroną zdrowia, szkol­nictwem, ubezpieczeniami społecznymi, opieką społeczną i kulturą;

3. regulacje makroekonomiczne - dotyczą zachowania parametrów eko­nomicznych związanych z funkcjonowaniem sektora publicznego.

Zadania realizowane przez jst według : kryterium przynależności i kryterium powszechności.

kryterium przynależności należy wyróżnić: zadania własne, zadania zlecone, zadania powierzone (porozumienia).

Zadaniami własnymi są zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, realizuje je we własnym imieniu, na własną odpowiedzial­ność i w ramach posiadanych możliwości finansowych. Zadania własne mogą być realizowane samodzielnie lub za pośrednictwem jednostek pomocniczych, Np. sołectw. Mogą być również zlecane do wykonania na zewnątrz w ramach podpisanych umów i porozumień.

Drugi rodzaj zadań - zadania zlecone - Są to zadania publiczne państwa, które zostały zlecone do wykona­nia jst. Oznacza to, że Ustawy mogą nakładać na jst obowiązek wykonywania zadań z zakresu działania podsektora rządowego oraz innych zadań.

Trzeci rozdaj zadań stanowią zadania powierzone, przejęte przez jst do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jst. Porozumienia określają zakres i wielkość realizowanych zadań. podpisanej między podmiotami.

do obywatela.

Trzeci rozdaj zadań stanowią zadania powierzone, przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Porozumienia określają zakres i wielkość realizowanych zadań.

1.4. Budżet i procedura budżetowa

w jednostkach samorządu terytorialnego

Budżet jest to sformalizowane zestawienie dochodów i wydatków jednostki sektora publicznego w formie planu finansowego realizowanego w okresie przyszłym".

Podstawowe funkcje, jakie pełni budżet to:

funkcja kontrolna -która pozwala na weryfikację i kontrolę przede wszystkim kierunków wydatkowania środków publicznych,

funkcja planistyczna- jako narzędzie planowania dochodów i wydatków budże­towych

funkcja polityczna- jako narzędzie kreowania i realizowania polityki prowadzonej przez elity rządzące.

Są również trzy inne funkcje budżetu, które wyrażają klasyczne podejście do jego roli w sektorze publicznym. Są to: funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza), funkcja stabilizacyjna, funkcja alokacyjna.

Zasada równowagi budżetowej taki stan bud­żetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach..

Zasada zupełności (powszechności) oznacza konieczność ujmowania w bud­żecie całości stosunków finansowych, czyli stosowania metody finansowania brutto.

Zasada jedności formalnej i jedności materialnej, która polega na ujmowaniu całości dochodów i wydatków budżetowych w jednym akcie prawnym.

Zasada szczegółowości (specjalizacji), zgodnie z którą budżet powinien być ustalany i wykonywany z podziałem szczegółowym dochodów i wydatków, a nie w ujęciu ogólnym.

Zasada jawności postuluje poddanie działalności jednostek samorządu terytorialnego społecznej kontroli. Wyraża się to w otwartości obrad organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu nad projektem budżetu oraz w publikowaniu treści uchwalonej uchwały budżetowej i jej zmian.

Zasada przejrzystości (jasności), która umożliwia prawidłowe planowanie budżetu oraz rozpoznawanie zachodzących w nim procesów.

Zasada jednoroczności, która postuluje, aby budżet jednostki samorządu terytorialnego był uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego.

Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:

1. Prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źró­deł i działów klasyfikacji budżetowej.

2.Wydatki budżetu jst w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

a) wydatków bieżących, w tym: wynagrodzeń i pochodnych od wynagro­dzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z za­wartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samo­rządu terytorialnego;

b) wydatków majątkowych.

3. Źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jst.

4. Przychody i rozchody budżetu jst.

5. Wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyod­rębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów.

6. Wydatki na programy i projekty realizowane ze środków przeznaczonych na realizację programów przedakcesyjnych, ze środków pochodzących z fun­duszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz z innych środków w części związanej z realizacją zadań jst.

7. Plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw po­mocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowy­ch.

8. Plany przychodów i wydatków funduszy celowych.

9. Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emito­wanych papierów wartościowych na:

1. pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jst;

2. finansowanie planowanego deficytu budżetu jst;

3. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów war­tościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.

10. Upoważnienia dla organu wykonawczego jst do zaciągania zobowiązań:

a )na finansowanie wydatków związanych z realizacją wieloletnich pro­gramów inwestycyjnych, programów i projektów realizowanych ze środków przeznaczonych na realizację programów przedakcesyjnych, pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz innych środków, jak rów­nież zadań wynikających z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa;

b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki, a termin zapłaty upływa w roku następnym.

11. Zakres i kwoty dotacji przedmiotowych.

12. Zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji zakładów budżetowych.

13. Dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jst odręb­nymi ustawami.

14. Inne dotacje przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, zwią­zane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.

15. Dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowa­nych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu teryto­rialnego.

Uchwalony budżet jst podlega procesowi wykonywania.

Proces wykonania polega na :

-dezagregacji uchwalonego budżetu na plany finansowe

-gromadzeniu i egzekwowaniu dochodów budżetowych

-gromadzeniu i dokonywaniu wydatków budżetowych

-zaciąganiu i spłatach długów obciążających jst

-dokonywaniu zmian w budżecie

-prowadzeniu ewidencji i sporządzaniu

2. Procesy finansowe w jednostkach samorządu terytorialnego

Finanse to zjawiska i procesy pieniężne za­chodzące w określonym podmiocie gospodarującym (instytucji, organizacji, przedsiębiorstwie, gospodarstwie domowym.

Przez pojęcie finansów publicznych należy rozumieć zjawiska i procesy związane z kreowaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. Finanse te obejmują procesy związane z gro­madzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, a w szczegól­ności:

1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,

2. wydatkowanie środków publicznych,

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetu jst,

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5. zarządzanie środkami publicznymi,

6. zarządzanie długiem publicznym,

7. rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Finanse samorządowe mogą być definiowane w ujęciu szerszym i węższym. Finanse samorządowe w szerszym ujęciu to procesy gromadzenia i wy­datkowania publicznych środków finansowych jst, wchodzących w ich skład podmiotów i ich związków.

Węższe ujęcie jest związane z podziałem terytorialnym państwa; wprowadza ono podział finansów samorządowych na finanse lokalne i regionalne. Finanse regionalne to procesy gromadzenia i wydatkowania publicznych zasobów finansowych jst szczebla regionalnego, a finanse lokalne to ta część finansów samo­rządowych, która dotyczy procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych zasobów pieniężnych w jednostkach samorządowych, które zostały usytuowane poniżej szczebla regionalnego. W strukturze jednoszczeblowej występuje toż­same rozumienie pojęć: finanse samorządowe i finanse lokalne.

gospodarka finansowa- to obejmuje ogół czynności związanych z przygotowaniem, faktyczną realizacją, ewidencją, analizą i kontrolą operacji oraz zjawisk pieniężnych przeprowadzanych w podmiotach sektora publicznego, jak również czynności odzwierciedlających stosunki i zda­rzenia gospodarcze zachodzące między podmiotami sektora publicznego a oto­czeniem. Gospodarka finansowa opiera się na elementach procesu decyzyjnego dotyczących wszystkich obszarów czynnościowych, obejmujących zjawiska pie­niężne oraz instrumenty służące przygotowaniu, podejmowaniu decyzji oraz ich realizacji'.

Konstrukcja systemu finansów samorządowych oparta na

modelu ograniczonego centralizmu, który opiera się na przygotowaniu przez władzę centralną ram funkcjonowania finansów samorządowych, w których samorząd ma pełną autonomię. Adminis­tracja rządowa wymaga, aby władza samorządowa w zakresie swoich kompeten­cji, w odniesieniu do zarządzania finansami, w pełni ją wykorzystywała. Oznacza to pełną odpowiedzialność finansową władz samorządowych w określonych ramach. Model ten opiera się na autonomii wydatkowej i swobodzie kształ­towania stosunków finansowych.

Drugi to model transakcyjny, gdzie autonomię finansową ustalono prawnie (w akcie najwyższego rzędu - konstytucji), organy centralne są zmuszone negoc­jować z jst w celu zapewnienia wykonania zadań i zgodności ich wykonania z polityką rządu. W tym podejściu problemem jest, jak zapewnić wykonanie zadań, zwłaszcza pojawiających się jako nowe, tak żeby zawsze i każdy z samorządów brał pod uwagę realizację tylko tych zadań, które są akceptowane przez oby

Celem finansów samorządowych jest dostarczenie, poprzez procesy gro­madzenia, środków finansowych w takiej wielkości, która będzie wystarczająca do zaspokojenia stale rosnącego zapotrzebowania na usługi publiczne i społecz­ne świadczone przez podsektor samorządowy.

Zakres finansów samorządu terytorialnego należy określić podmiotowo i przedmiotowo.

Podmiotowy zakres finansów samorządowych został wyzna­czony z mocy prawa. Oznacza to, że obejmuje on finanse województw, powia­tów, gmin, miast na prawach powiatu (powiatów grodzkich) oraz związków celowych (gmin, powiatów, województw, które zostały utworzone do realizacji różnych celów). Zakres podmiotowy finansów samorządu terytorialnego jest trójszczeblowy, ale istnieją także podmioty mieszane. będących przedmiotem finan­sowania).

Przedmiotowy zakres finansów samorządowych obejmuje całokształt pro­cesów związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych. Oznacza to, że przedmiotowo finanse samorządowe opierają się na procesach dostarczania środków finansowych na realizację zadań, które w budżecie każdej jst są zapisane po stronie wydatkowej.

Zadania podsektora samorządowego to te zadania, które z mocy prawa nie zostały powierzone do realizacji administracji rządowej. W ich skład wcho­dzą zadania województw, powiatów, gmin, miast na prawach powiatu (powiatów grodzkich) oraz związków celowych (związki gmin i związki powiatów, tworzone do realizacji różnych celów). Zadania poszczególnych podmiotów podsektora samorządowego mogą być realizowane ogólnie jako zadania własne, zlecone przez administrację rządową lub na podstawie ustaw oraz powierzone (przejęte do wykonania). Wielkość i zakres zadań wiąże się ze środkami finansowymi, które służą ich sfinansowaniu

.Zarządzanie finansami w jst obej­muje procesy: planowania finansowego, księgowości, kontroli budżetowej, kon­troli finansowej oraz zapewnienie efektywnego i skutecznego wykorzystania zasobów. Podejście to zwraca uwagę na szereg funkcji i zadań, jakie posta­wiono przed zarządzaniem finansami.

Do podstawowych funkcji zarządzania finansami należy zaliczyć:

1. kształtowanie struktury kapitałowo-majątkowej,

2. alokację posiadanych zasobów finansowych,

3. oddziaływanie na poziom ryzyka towarzyszącego podejmowanym de­cyzjom,

4. monitorowanie, analizowanie i prognozowanie sytuacji finansowo-mająt­kowej,

5. formułowanie wniosków i zaleceń dotyczących prowadzenia działalności,

6. wytyczanie (budowa) strategii finansowania.

Istotą zarządzania finansami jest stwarzanie ujętych w planie strategicznym (lub wieloletnim) warunków funkcjonowania i prowadzenia działalności jst. Znajduje ono wyraz w kreowaniu licznych źródeł zasilania w środki pieniężne, ich podziale i alokacji na różne zadania, przedsięwzięcia i działalność, służące realizacji przyjętych celów o charakterze publicznym i społecznym.

Efektywność funkcjonowania jst w jej otoczeniu zależy od szeregu czynników.

Są to:

1. właściwa interpretacja przez jednostki i zespoły (pracowników, elity sprawujące władzę) jednostki samorządowej i jej otoczenia,

2. umiejętności poszczególnych jednostek i zespołów do wtopienia się w tło organizacji (jst) i poszerzenia przestrzeni organizacyjno-zarządczej,

3. opanowanie umiejętności tworzenia procedury procesowej pętli rozwoju organizacji,

4. zintegrowanie zdarzeń i procesów,

5. kreowanie innowacji i postaw innowacyjnych wśród członków jednostki samorządowej,

6. umiejętność wykreowania wartości niematerialnych danej jednostki samo­rządowej, do których należy image, kultura organizacyjna.

Procesowi zarządzania finansami w jst towarzyszą cele cząstkowe, dotyczące różnych zakresów finansów; zakresami tymi są: zarządzanie majątkiem obrotowym i trwałym, modelowanie wielkości struktury kapitału finansującego działalność, planowanie budżetowe i finan­sowe, budżetowanie, zarządzanie wielkością i strukturą długu, określenie ro­dzaju i efektów przeprowadzanych analiz.

Przedmiotowy zakres zarządzania finansami w jednostce samorządowej to zarządzanie aktywami i pasywami z punktu widzenia skonsolidowanego bilansu rocznego sporządzanego przez tę jed­nostkę.

Obszar zarządzania finansami w jst można wykorzystać cztery kryteria :

Pierwsze kryterium dotyczy

rodzajów decyzji podejmowanych w jst

Są to:

1. zarządzanie majątkiem,

2. zarządzanie kapitałem,

3. kształtowanie relacji między majątkiem będącym w dyspozycji jst a kapitałami finansującymi go.

Kryterium rodzaju działalności. Zgodnie z nim zarządzanie finansami można podzielić na:

1.operacyjne, związane z bieżącym zarządzaniem, działalnością i wykony­waniem zadań w jednostce samorządu,

2.Inwestycyjne, związane z realizacją nowych przedsięwzięć inwestycyjnych, inwestycji modernizacyjnych oraz restrukturyzacyj­nych, a w szczególności przedsięwzięć prorozwojowych,

3.finansowe, związane z wykorzystaniem zewnętrznych źródeł finansowania działalności i przedsięwzięć w jednostce samorządu terytorialnego.

Kryterium horyzontu czasowego można mówić o za­rządzaniu:

operacyjnym (bieżącym) oraz strategicznym.

Czwarte kryterium to ryzyko. Ryzyka nie można wyeliminować z zarzą­dzania finansami ale jego skutki należy minimalizować. Są dwa podstawowe obszary występowania ryzyka

-ryzyko związane z bieżącymi decyzjami podejmowanymi w procesie zarzą­dzania finansami, które może ujawnić się w danym, bardzo krótkim horyzon­cie czasu, jak również może ujawnić się w przyszłości,

- ryzyko związane z decyzjami dotyczącymi przyszłości; może mieć ono skutki w krót­kim horyzoncie czasu, przede wszystkim jednak dotyczy przyszłych okresów.

2.4. Modele i style zarządzania finansami

1. Tradycyjne zarządzanie finansami

Zarządzanie finansami w tym podejściu bazuje na wykorzystaniu: budżetu w układzie jednorocznym, planu finansowego oraz harmonogramu realizacji dochodów i wydatków. Decyzje finansowe w tym modelu podejmowane są intuicyjnie, bez wykorzystania nowoczesnych metod prognozowania i planowania finansowego. Często nakłady na realizację decyzji inwestycyj­no-rozwojowych są większe niż możliwości finansowe. Wynika to z jednorocz­ności budżetu, która sprawia, że dochody i wydatki nie są ujmowane w od­niesieniu do realizowanego zadania i okresu jego „życia". Skutkiem tego jest przerzucanie konsekwencji finansowania niedoborów na przyszłe pokolenia, kosztem rozwoju danej społeczności.

2. Aktywne zarządzanie finansami cechuje kompleksowe podejścia do procesu zarządzania finansami. Obejmuje całokształt procesów gromadzenia i wydat­kowania środków pieniężnych oraz decyzje w tym zakresie. Bazuje na sprawnej informacji, zastosowaniu nowoczesnych metod w zakresie procedury budżetowej (budżetowanie, wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne), podejściu strategicznym w zakresie zarządzania finansami, zmianie roli skarbnika i służb finansowych, odejściu od tradycyjnie ujmowanego zadania publicznego.

Styl zarządzania przybrać w trakcie procesu decyzyjnego różne style kierowania. W prak­tyce można wyróżnić:

1. styl producencki, charakteryzujący się szybkim podejmowaniem działania w celu wykonania danego zadania (potrzeba osiągania rezultatów); konieczne jest posiadanie wiedzy ogól­nej i szczegółowej w zakresie usług publicznych.

2. styl administratora, charakteryzujący się umiejętnością racjonalnego myślenia i zdolnościami analitycznymi oraz wymagający uporządkowania i syste­matyzacji pracy;

3. styl przedsiębiorczy, charakteryzujący się przedsiębiorczością, innowacyj­nością, dążeniem do osiągania nowych rozwiązań; w stylu tym dostrzegane są i wykorzystywane pojawiające się szanse, występują umiejętności widzenia cało­ści, wykorzystywania pomysłów i przekazywania koncepcji, jak również umiejęt­ności obstawania przy własnych koncepcjach, ułożenia planu działania i wprowadzenia go w życie.

4. styl integratora, charakteryzujący się zintegrowaniem pracowników; two­rzy się atmosferę zażyłości, w której każdy ma prawo wyrazić swoje uczucia i przedstawić koncepcje; wiele uwagi poświęca się pracownikom; umiejętność słuchania daje efekty w postaci połączenia koncepcji pracowników we wspólny plan, tym samym łatwo można uzyskać poparcie dla tego, co zamierza robić oraz co robi kadra zarządzająca; jej członkowie w takim przypadku zawsze są dobrymi politykami.

Rola służb finansowych w zarządzaniu finansami

Skarbnik pełni funkcję głównego księgowego budżetu, co oznacza oddzie­lenie funkcji głównego księgowego, w tym ewidencji, od funkcji zarządzającego finansami i procesu zarządzania finansami. Zakres zadań skarbnika wynika z przepisów prawa.

Zarządzającemu finansami wykonuje zadania związane z organiza­cją i czuwaniem nad prawidłowością i efektywnością realizowanych operacji finansowych. Podejmuje finansowe decyzje inwestycyjne, operacyjne i bieżące. Ponadto czuwa on nad prawidłowym ich przebiegiem, ustala plan, analizuje oraz bada i kon­troluje jego wykonanie. Na podstawie analiz i wniosków z przeprowadzonych kontroli dokonuje oceny ich prawidłowości, bada odchylenia i przyczyny ich powstania.

Do podstawowych zadań zarządzającego finansami samorządowymi na­leży:

1. organizacja i nadzorowanie obiegu informacji wewnętrznej, która ułatwia ocenę płynności finansowej oraz kontrolę przebiegu operacji finan­sowych;

2. prowadzenie monitoringu płynności finansowej przy wykorzystaniu na­rzędzi analitycznych; jego zadaniem jest sygnalizowanie potencjalnych za­grożeń jak również nieprawidłowości rodzących ryzyko i zagrożenie w zakresie prawidłowego przebiegu operacji finansowych (w tym poziomu płynności finansowej);

3. przedkładanie organowi stanowiącemu i wykonawczemu sprawozdań i informacji finansowych oraz sprawozdań dotyczących kształtowania się sytuacji finansowej w bliższym i dalszym horyzoncie czasu wraz ze wskazaniem na konsekwencje oraz możliwość ich wyeliminowania;

4. podejmowanie decyzji związanych z prawidłowym przebiegiem procesu zarządzania finansami, zmierzających do zapewnienia dopływu niezbędnych kapitałów w celu realizacji zadań bieżących i inwestycyjnych na zasadzie korzys­tności i minimalizacji kosztów finansowych, zachowania zdolności do regulo­wania zobowiązań oraz nieprzekroczenia granicy maksymalnego długu i jego obsługi; oznacza to przede wszystkim zachowanie ciągłości tego procesu oraz ograniczenie skutków ewentualnego przerzucania ciężaru zaciągniętego długu na przyszłe pokolenia;

5. utrzymywanie kontaktów z podległymi jednostkami, zewnętrznymi part­nerami, organizacjami i instytucjami, organami skarbowymi w związku z realiza­cją operacji finansowych

1) Zdefiniuj system finansowania jst i określ jego elementy składowe

system finansowania jst to ogół zasad, reguł, decyzji, narzędzi i instytucji (podmioty sektora publicznego) stworzonych przez obowiązujące w danym państwie prawo, którego celem jest stworzenie warunków i środków do zaopatrzenia jst w kapitał niezbędny do funkcjonowania i realizacji zadań. do osiągnięciu odpowiedniego zasilania finan­sowego, decyzjami oraz instytucjami związanymi z przepływem zasileń (dawcami kapitału i jego biorcami)

Środki publiczne obejmują: dochody publiczne, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, środki pochodzące z źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, przychody ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, przychody z prywatyzacji majątku, przychody ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych przychody z otrzymanych pożyczek i kredytów, przychody pochodzące z prowadzonej działalności oraz z innych źródeł. Można stwierdzić, że są to dochody i przychody, które mogą mieć charakter zwrotny lub nie podlegają zwrotowi.

Dochody publiczne to definitywne, czyli bezzwrotne, zasilanie w środki finansowe władz publicznych (rządowych lub samorządowych). Ich źródłem są dochody lub przychody podmiotów prawnych i osób fizycznych, ich majątek. lub zdolność do konsumpcji. Dochody publiczne najczęściej są kreowane w postaci podatków, opłat, ceł, czyli danin publicznych. Wyjątek stanowią darowizn) zapisy, spadki oraz dochody czerpane z tytułu posiadania majątku.

Przychodami publicznymi są wszystkie wpływy nie mające charakteru do dochodów publicznych. Przychody publiczne mogą mieć źródło kreowania w danym państwie oraz poza jego granicami. Przychody publiczne mają charakter zwrotu, i mogą przybrać postać długu lub powstają w wyniku operacji finansowych.

Przez pojęcie wpływów należy rozumieć fizyczny wpływ środków publicznych na rachunki jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na to czy, mają charakter zewnętrzny, czy wewnętrzny. Fizyczny wpływ oznacza zwiększenie środków pieniężnych na rachunkach bankowych jednostki samorządowej.

2) Czym różnią się dochody od przychodów ?

Zasadnicza różnica rozdzielająca dochody od przychodów to ich charakter. W przypadku dochodó3w mówi się o bezzwrotności, są gromadzone z podatków, opłat czy ceł, natomiast przychody mają charakter zwrotny i powstają w danym państwie lub poza jego granicami.

3) Czym różnią się dochody zwrotne od dochodów bezzwrotnych?

1. dochody o charakterze bezzwrotnym - są to dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa jako źródła finansowania działalności bieżącej oraz inwestycyjnej i pokrywania zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego, udział w podatkach państwowych oraz dochody nieperiodyczne; dochody te są przekazywane ustawowo; mogą też być przekazywane na okreś­lonych warunkach;

2. przychody zwrotne - są to środki finansowe otrzymywane na określony czas i na określonych warunkach przez samorząd, a po okresie umownym podlegają zwrotowi ich dawcy.

5. Przedstaw wąskie i szerokie rozumienie dochodów własnych jst.

Dochodami własnymi są wszystkie dochody, które nie są dotacjami, sub­wencjami, dopłatami, udziałami w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa.

Są to dochody z własnej działalności organów jst, ich jednostek organizacyjnych lub jednostek zależnych, jak również przyznawane im z dochodów podatkowych i opłat na podstawie przepisów prawa. Istnieją dwa ujęcia dochodów własnych:

węższe - wskazujące jedynie na podatki lokalne, opłaty, dochody z działalności jst, jednostek podległych i zależnych dochody z mienia, dochody podatkowe należne jednostkom samorządu terytorialnego wskazane ustawowo, z wyłączeniem udziałów w podatkach stanowią tych dochód budżetu państwa;

szersze - wskazujące na podatki lokalne, opłaty, dochody z działalności jst, jednostek podległych i zależnych, dochody z mienia, dochody podatkowe należne jednostkom samorządu terytorialne wskazane ustawowo wraz z udziałami w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa.

6. Wskaż przykłady dochodów własnych cyklicznych i incydentalnych.

1. cyklicznie -środki stałe, wpływające do budżetu w ściśle określonym czasie, dotacje , subwencje , udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa

2. incydentalnie -środki nadzwyczajne, wpływające do budżetu sporadycz­nie, często jednorazowo, fundusze pomocowe które podlegają rozdysponowaniu przez budżet państwa.

do­chody i przychody budżetowe jst:

1. daniny publiczne (np. podatki i opłaty lokalne),

2. inne dochody należne, zagwarantowane ustawami,

3. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych,

4. dochody z mienia (np. wpływy z tytułu dzierżawy i użytkowania wieczystego gruntów),

5. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej,

6. odszkodowania,

7. kwoty uzyskane z tytułu udzielenia poręczeń i g dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów

8. dochody z prywatyzacji majątku,

9. subwencje i dotacje z budżetu państwa,

10. pożyczki, kredyty, wpływy z emisji obligacji i innych papierów wartościowych,

11. udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa.

Zasilanie wewnętrzne jst to:

podatki i opłaty lokalne pobierane na podstawie aktów prawnych, oraz inne dochody, które są generowane dzięki podejmowaniu odpowiednich działań przez władze lokalne lub regionalne. Podatek jest pieniężnym, przymusowym, nieodpłatnym i bezzwrotnym świadczeniem na rzecz państwa lub innych związków publiczno ­prawnych.

Zgodnie z kryterium przedmiotowym, podatki dzieli się na majątkowe i dochodowe.

Do podatków majątkowych zalicza się podatek:

1. od nieruchomości,

2. rolny,

3. leśny

4. od środków transportu,

5. od posiadania psów

6. od spadków i darowizn.

Obowiązek podatkowy przy podatku od nieruchomości ciąży na podmiotach, które są właścicielami lub posiadaczami nieruchomości albo obiektów budowlanych niezłączonych trwale z gruntem oraz na użyt­kownikach wieczystych nieruchomości lub ich części. Stawki podatkowe określa się procentowo (dla budowli) lub kwotowo (dla budynków i gruntów) są one zróżnicowane zależnie od przeznaczenia oraz rodzaju nieruchomości. Podstawą podatku od nieruchomości jest powierzchnia gruntu i budynków. Jedyny wyjątek stanowi opodatkowanie wartości budowli.

Przy podatku rolnym opodatkowaniu podlegają grunty gospodarstw rol­nych i budynków. Wysokość wpływów z tego podat­ku do budżetów gmin uzależniona jest od: charakteru gminy, jakości gleby, zaliczenia gminy do danego okręgu podatkowego, kształtowania się cen żyta w reku poprzedzającym rok podatkowy, polityki prowadzonej przez radę gminy. Wpływy z podatku rolnego nie należą do najwyższych w budżetach jst.

Opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają wszystkie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na prowadzenie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Podstawę opodatkowania stanowi powierzchni z lasu wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Znaczenie fiskalne tego źródła podatkowego również jest bardzo niewielkie.

Podatkowi od środków transportu podlegają samochody ciężarowe, które spełniają warunki określone w ustawie, ponadto autobusy, ciągniki siodłowe i balastowe przystosowane do używania łącznie z naczepą lub przyczepą. Wysokość podatku od środków transportu zależy m.in. od roku produkcji pojazdu, liczby miejsc siedzących, rodzaju środka transportu i jego wpływu na środowisko naturalne. Podatek od środków transportu należny jest jst z tytułu posiadania przedmiotu opodatkowania, bez względu na fakt, czy przynosi dochody właścicielowi, czy też nie.

Najmniejsze, wręcz znikome znaczenie fiskalne ma podatek od posiadania psów Obowiązek podatkowy z tego tytułu ciąży na osobach fizycznych posia­dających psy.

Następną grupę dochodów wewnętrznych stanowią opłaty. Są one zali­czane do grupy danin odpłatnych, uzupełniających dochody podatkowe. Opłata ma podobne cechy do podatku: jest jednostronnym, przymusowym i bezzwrot­nym świadczeniem pieniężnym, a podstawę jej pobierania stanowi prawo. Istotą opłaty jest zmniejszanie zasobów pieniężnych płatnika opłaty.

opłaty według kryterium pod­miotowego, przedmiotowego i administracyjnego.

Ze względu na podmiot wyróżnia się opłatę eksploatacyjną, miejscową, adiacencką.

W kate­gorii przedmiotowej wyróżnia się opłaty skarbowe drogowe, parkingowe oraz koncesyjne

Do opłat o charakterze administracyjnym należą opłaty za wydanie świadectwa o miejscu pochodzenia zwierząt oraz opłaty za czynności admini­stracyjne.

Wśród wymienionych opłat największe znaczenie ma opłata skarbowa.

Opłatę skarbową mają obowiązek uiszczać osoby fizyczne, prawne i jed­nostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli sporządzają do­kumenty, składają posłania i załączniki do podań albo jeżeli na ich wniosek dokonuje się czynności urzędowych lub wydaje zezwolenia i zaświadczenia. Jst nie ma prawa ustalać własnych stawek, musi korzystać z tabel znajdujących się w załączniku do ustawy.

opłata eksploatacyjna obowiązek jej uiszczenia obciąża przedsiębiorcę wydobywającego kopalinę ze złoża. Stawki opłat dla po­szczególnych rodzajów kopalin określa w drodze rozporządzenia Rada Mini­strów. Opłatę tę pobiera się na terenie tych jednostek, które mają nadające się do eksploatacji złoża minerałów (np. pokłady węgla).

Opłaty targowe, miejscowe i administracyjne charakteryzują się tym, że jst mogą samodzielnie ustalać ich stawki na podstawie upoważnienia ustawowego, określać zasady ustalania i poboru oraz termin ich płatności.

Jst pobierają również opłaty klimatycznej, w ustawie nazywane miejscowymi. Pobiera się je od osób fizycznych przeby­wających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych, w miejscowościach mających korzystne właściwości klimatyczne lub walory krajobrazowe albo w miejscowościach, którym nadano status „obszaru ochrony uzdrowiskowej". Pobiera się je za każdy dzień pobytu. Opłaty tej dokonuje się wyłącznie w miejscowościach określonych przez wojewodę na wniosek rady gminy, w uzgodnieniu z ministrem środowiska. Ten warunek powoduje, że opłata ta nie jest pobierana we wszystkich jednostkach samorządu terytorial­nego. W jednostkach, które mają prawo ją pobierać, stanowi ważne źródło zasileń budżetowych.

Odrębną grupę dochodów stanowią wpływy uzyskiwane z funduszy ochrony środowiska (wojewódzkiego, powiatowego, gminnego), które mają środki po­chodzące m.in. z opłat za korzystanie ze środowiska, opłat za szkody spowodo­wane oddziaływaniem na środowisko czy opłat produktowych.

Jst mogą również uzyskiwać dochody tytułu posiadanego majątku. Wynika to z zarządzania majątkiem trwałym i obrotowym oraz podejmowania w tym z Dochody z zarządzania majątkiem trwałym obejmują: sprzedaż mienia ko­munalnego, prywatyzację przedsiębiorstw będących własnością jst,czynsze z najmu i dzierżawy, sprzedaż akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego oraz dochody z dywidend i wpływy z leasingu składników majątku komunalnego.

Wśród dochodów z zarządzania majątkiem obrotowym wyróżnia się:

1. odsetki od środków-zgromadzonych na-rachunku bankowym i od udzie­lanych pożyczek,

2. dochody z tytułu lokowania okresowo wolnych środków finansowych na rachunkach bankowych,

3. dochody uzyskane przez jednostki budżetowe oraz wpłaty od jednostek gospodarki pozabudżetowej

Zasilanie zewnętrzne

Udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa został usta­lony jako dochód gmin, powiatów i województw w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych oraz od osób prawnych. Wpływy z podatku dochodowego od osób praw­nych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej są uzależ­nione od miejsca siedziby płacącego podmiotu, jak również od położenia za­kładu (oddziału). Jest to wielkość określona jako procent od ogólnej kwoty podatku zapłaconego przez podmioty mające siedzibę na obszarze danej jednostki samorządowej. Jeżeli na terytorium danej jst znajduje się oddział lub zakład należący do podatnika podatku dochodo­wego od osób prawnych, który nie ma siedziby na terytorium tej jednostki, to część dochodu z tytułu udziału we wpływach z tego podatku przekazuje się do tej jednostki, na której obszarze znajduje się zakład lub oddział. Część tę oblicza się proporcjonalnie do liczby zatrudnionych w nim osób na podstawie umowy o pracę.

Subwencja ogólna jest związana z uzupełnieniem dochodów własnych; w praktyce subwencje ogólne często stanowią podstawę działalności finan­sowej budżetów lokalnych. Subwencję ogólną charakteryzuje : bezzwrotność, nieodpłatność, ogólność i obiektywny charakter.

Kolejnym źródłem finansowania są dotacje celowe. Mają one charakter uznaniowy

Są one przekazywane jst z budżetu państwa na finansowanie w całości lub dofinansowanie ściśle określonych zadań własnych lub zleconych. Zadania te określają przepisy prawa. Jst mogą także otrzymywać dotacje celowe z innych jednostek samorządu: na finansowanie okreś­lonych zadań będących we właściwości dotującego lub w ramach pomocy między jednostkami samorządu terytorialnego.

Cechą charakterystyczną dotacji jest sankcyjny mechanizm ich finansowa­nia. Oznacza to, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystane podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Dotacje muszą być wykorzystane w danym roku budżetowym.

Pożyczki, kredyty i obligacje komunalne.

Są sklasyfikowane jako przychody zwrotne-i stanowią źródło finansowania. Otrzymywane są na określony czas i na określonych warunkach, czyli sta­nowią zwrotne zasilenie zewnętrzne. Jst przy wykorzystywaniu tych przychodów muszą uwzglę­dniać uwarunkowania prawne wskazujące na zasady wykorzystywania i kon­struowania instrumentów dłużnych. Podstawowymi aktami prawnymi w tym zakresie są: ustawa o finansach publicznych, prawo bankowe, ustawa o obli­gacjach, ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi, kodeks cywilny.

Pożyczka ma źródło prawne w kodeksie cywilnym. Jest to umowa, która polega na zgodnym oświadczeniu woli stron, na mocy której pożycz­kodawca zobowiązuje się przenieść na pożyczkobiorcę określoną ilość środków pieniężnych lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, a pożyczkobiorca zobo­wiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy, tego samego gatunku, w tej samej ilości. Umowa dotycząca pożyczki jest dwustron­nie zobowiązującą, ale nie ma charakteru wzajemności.

Kredyt ma źródło prawne w ustawie - prawo bankowe. W umowie doty­czącej kredytu bankowego bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredyto­biorcy na czas oznaczony w umowie kwotę środków pieniężnych z przeznacze­niem na określony cel, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach wskazanych w umowie, zwrotu kwoty kredytu wraz z należnymi odsetkami w oznaczonych terminach spłaty oraz do zapłaty prowizji od udzielonego kredytu. Umowa kredytu jest umową konsensualną, zastrzeżoną w pra­wie bankowym jako czynność bankowa kwalifikowana. Obowiązkiem banku jest oddanie do dyspozycji kredytobiorcy określonej kwoty środków pieniężnych i dochowanie tajemnicy bankowej. Udzielenie kredytu jest uzależnione od posiadania zdolności kredytowej, której pojęcie zdefiniowano ustawowo, chyba że zostanie ustanowiony szczególny sposób zabezpieczenia spłaty kredytu. Kre­dyt zostaje udzielony na oznaczony w umowie okres. Dopuszcza się okresy karencji w spłacie kredytu.

Kolejnym instrumentem finansowania są obligacje komunalne. Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do określonego świadczenia. Do obligacji dołącza się arkusz kuponowy oprocentowania, jeśli warunki emisji to przewidują, oraz arkusz wykupu obligacji. Emitent całym swoim majątkiem odpowiada za zobowiązania wynikające z obligacji. Wyjątek stanowią obligacje przychodowe, przy których zabezpieczeniem interesów daw­ców kapitału jest przychód lub wartość majątku inwestycji.

Szczególnym przypadkiem obligacji komunalnych są obligacje przychodowe. Ich cechą charakterystyczną jest to, że źródłem finansowania wykupu są przychody z danego przedsięwzięcia, które było finansowane z emisji. W efekcie właściciele obligacji zyskują prawo do przychodów z inwestycji (lub majątku), finansowanej z środków pozyskanych z emisji obligacji.

Decyzje finansowe i instrumenty w procesie zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego

Decyzja to akt polegający na wyborze jednego wariantu rozwiązania spośród wielu (a przynajmniej dwóch) możliwych w danej sytuacji

Podejmowanie decyzji jest procesem rozpoznawania i wyboru określonego kierunku działania, prowadzącego do rozwiązania konkretnego problemu'. Problemem nazywamy sytuację, która występuje wówczas, gdy rzeczywisty stan spraw odbiega od stanu pożądanego.

zewnętrzne decyzji finansowych samorządu :

-polityka fiskalna i monetarna państwa

-inflacja i poziom bezrobocia

-koniunktura gospodarcza

-polityka i system ekonomiczny

-otoczenie międzynarodowe

-obowiązujące prawo

-Zasady udzielania pomocy publicznej

-doktryna ekonomiczna oraz zawarte umowy społeczne

-procesy globalizacyjne

Uwarunkowania wewnętrzne decyzji finansowych samorządu powstają wewnątrz danej jst. Do najistotniejszych można zaliczyć:

1. kondycję finansową oraz kształtowanie się zasobów finansowych (w tym władztwo podatkowe),

2. zasoby rzeczowe wpływające na możliwość świadczenia usług publicz­nych,

3. kadrę i jej jakość (służba publiczna),

4. sprawność organizacyjną i funkcjonalną,

5. umiejętności analityczno-dostosowawcze.

Ogół zasobów będących w dyspozycji jst dzielimy na:

1. rzeczowe - majątek (rzeczowy), czynniki produkcji wpływające na moż­liwość świadczenia usług publicznych,

2. osobowe - kadra kierownicza oraz specjaliści wyższych i niższych szczebli w różnych dziedzinach,

3. finansowe - wszystkie środki finansowe zgromadzone na rachunkach bankowych i w kasie, należności, decyzje administracyjne, instrumenty oraz sytuacje, których wystąpienie w chwili obecnej lub w przyszłości generuje po­siadanie albo możliwość dopływu środków pieniężnych.

Wśród decyzji operacyjnych czyli dotyczących bieżącego zarządza­nia finansami, można wyróżnić:

1. ustalanie programu dostarczania dóbr i usług publicznych, zakupów czyn­ników produkcji dóbr i usług służących ich świadczeniu,

2. sprzedaż zbędnego majątku,

3. decyzje w zakresie pozostałych wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządową,

4. wycena i kalkulacja zadań oraz procesu dostarczania dóbr i usług pub­licznych,

5. ustalenie zakresu, zasad i narzędzi polityki kredytowej prowadzonej w stosunku do odpłatnie i nieodpłatnie dostarczanych dóbr i usług,

6. planowanie i alokacja przejściowo wolnych środków,

7. decyzje w zakresie utrzymania płynności finansowej.

Decyzje inwestycyjne, które obejmują decyzje o alokacji środków finan­sowych w inwestycje służące zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa w sposób bezpośredni oraz przyczyniające się do ich zaspokojenia w przyszłości. W szcze­gólności dotyczą one:

1 . zakupów i modernizacji rzeczowego majątku trwałego, które wpływają na zmiany jakości infrastruktury komunalnej,

2. zakupów finansowego majątku trwałego, służącego w przyszłości zaspo­kajaniu potrzeb społeczeństwa lub gromadzonych na spłatę zaciągniętych zwrot­nych źródeł finansowania.

Decyzje dywestycyjne, czyli decyzje w zakresie zbycia rzeczowego lub finansowego majątku trwałego w krót­kim i długim okresie. Ta sytuacja wymusza szerszą analizę elementów składa­jących się na te decyzje, a zwłaszcza powinna być podyktowana racjonalizacją gospodarowania zasobami majątkowymi.

Decyzjami dotyczącymi finansowania są decyzje w zakresie wyboru źródeł finansowania, szacowanie ich wykorzystania oraz skutków zmian w trakcie trwania umowy o finansowaniu.

Dotyczą one:

1. pozyskiwania zwrotnych i bezzwrotnych źródeł finansowania zadań, zgod­nych z obowiązującym prawem,

2. zmiany lub sekurytyzacji źródeł finansowania.

Decyzje finansowe można również podzielić według kryterium czasu ich oddziaływania.

Decyzje te dzielimy na:

krótkoterminowe - skutki tych decyzji zawierają się w przedziale jednego roku; w praktyce samorządowej są to te decyzje, których skutki będą dotyczyć budżetu danego roku;

długoterminowe - skutki tych decyzji wykraczają poza okres jednego roku; w praktyce dotyczą one budżetów lat następnych i działalności prowa­dzonej przez organy samorządowe w okresach przyszłych.

Decyzje finansowe można również pogrupować w oparciu o kryterium sfer zarządzania. Wyróżniamy tu decyzje dotyczące:

bieżącej działalności - obejmują one czynności zwane bieżącymi, ale mo­gące skutkować zarówno w krótkim, jak i długim horyzoncie czasu, np. decyzje dotyczące sposobu i zakresu realizacji zadań, decyzje w zakresie władztwa podat­kowego i kształtowania się dochodów, kształtowania się wynagrodzeń, wykorzys­tania dotacji udzielanych z budżetu danej jednostki samorządowej, realizacji obsługi zobowiązań, długu, poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządową, pozyskania środków na pokrycie bieżących niedoborów;

majątku - dotyczą one składników mienia, głównie majątku; w szczegól­ności zakupów, remontów, sprzedaży, zamiany składników majątku, jak również umów dzierżawy i innych umów pochodnych.

Ryzyko wiąże się z sytuacją, gdy co najmniej jeden z jej elementów nie jest

znany i nie może być całkowicie, ani w części rozpoznany, ale znane jest praw­dopodobieństwo jego wystąpienia'. Element ten można oszacować na bazie obiektywnie lub subiektywnie określonego prawdopodobieństwa, które wyzna­cza trendy ryzyka występowania w przeszłości. Wzrost ryzyka jest skutkiem wzrostu gospodarczego, postępu technicznego, jak również związanych z tym

społecznych i socjologicznych przesunięć w strukturze ludności.

Decyzje krótkoterminowe w zarządzaniu finansami

decyzje krótkoterminowe, których skutki finansowe będą istotne dla budżetu jst, dotyczą czterech głów­nych obszarów:

1. gromadzenia dochodów budżetowych zapisanych w budżecie,

2. realizacji wydatków zapisanych w budżecie,

3. kształtowania relacji między gromadzonymi dochodami i realizowanymi wydatkami, co w praktyce oznacza zarządzanie płynnością,

4. zarządzanie długiem wynikającym z przejściowego deficytu budżetu jed­nostki samorządu terytorialnego.

Decyzje krótkoterminowe charakteryzują się takimi cechami jak:

1. podporządkowanie celom związanym z wykonywaniem zadań, czyli za­stosowaniem zasobów publicznych,

2. optymalizacja wykorzystania zasobów publicznych,

3.nadzór i kontrola nad realizacją zadań,

4.zróżnicowanie, powtarzalność, decentralizacja,

5. duża częstotliwość

Decyzje krótkoterminowe są podporządkowane celom zawartym w budże­cie jednostki samorządu terytorialnego. Ogół decyzji podejmowanych w ciągu trwania danego roku budżetowego i ich finansowe skutki nic mogą wykraczać poza ramy ustanowione w budżecie. Naruszenie tych zasad powoduje restryk­cyjne skutki w postaci uruchomienia procedur związanych z naruszeniem dys­cypliny finansów publicznych.

Decyzje długoterminowe w zarządzaniu finansami

Decyzje długoterminowe powinny dotyczyć przede wszystkim spraw związa­nych z gospodarowaniem dochodami jst, jak również wykorzystywaniem posiadanego przez nie majątku. Podejścia opartego na dłuższym przedziale czasu wymagają również decyzje dotyczące polityki podat­kowej, w tym głównie działań mających na celu pozyskanie inwestorów zewnętrz­nych. Decyzje długoterminowe powinny być podejmowane w oparciu o wizję danej jednostki w przyszłości oraz sformułowaną strategię działania; są to fun­damentalne zasady dotyczące długookresowego działania.

Decyzje długoterminowe należy podejmować wykorzystując narzędzia pla­nowania i programowania, po uprzedniej analizie strategii działania, konsul­tacjach społecznych i analizie możliwości budżetowych. Przynosi to przejrzys­tość i zrozumiałość podejmowanych decyzji, a także zapewnia realizację zadań podporządkowanych długookresowej wizji funkcjonowania.

10/10

---