RADA MINISTRÓW

MINISTERSTWO FINANSÓW czerwiec 1999

Strategia finansów publicznych
i rozwoju gospodarczego, Polska 2000 - 2010

Spis treści

I. Streszczenie

II. Główne wyzwania stojące przed gospodarką polską

III. Podstawowe zasady strategii rozwoju gospodarczego

IV. Naczelne cele Strategii: szybszy wzrost i niższe bezrobocie

V. Uwarunkowania realizacji Strategii

A. Uwarunkowania zewnętrzne

B. Uwarunkowania wewnętrzne

VI. Główne czynniki rozwoju gospodarczego

A. Przedsiębiorczość

B. Wzrost oszczędności i inwestycji (krajowych oraz zagranicznych) w relacji do PKB

C. Większa innowacyjność i wyższe kwalifikacje

D. Trwalsza równowaga makroekonomiczna

VII. Narzędzia (instrumenty) realizacji strategii

A. Instrumenty polityki strukturalnej

1. Szybkość prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych

2. Działania określające efektywność i elastyczność rynku pracy

3. Reformy istotne z punktu widzenia finansów publicznych

4. Reformy w sektorze finansowym

B. Instrumenty polityki fiskalnej

5. Stopień zrównoważenia wydatków z dochodami sektora finansów publicznych, czyli wielkość deficytu budżetowego, lub nadwyżki budżetowej

6. Stopień fiskalizmu, czyli dochody sektora publicznego w relacji do PKB

7. Udział wydatków publicznych na cele prorozwojowe i wynikające z podstawowych funkcji państwa w całości wydatków publicznych

8. Reforma podatkowa: niższe podatki bezpośrednie; system podatkowy stabilny, przejrzysty i prosty

9. Działania określające efektywność kontroli wydatkowania pieniędzy publicznych

C. Instrumenty prawno-regulacyjne

10. Działania określające jakość otoczenia prawnego i regulacyjnego

VIII. Warianty polityki gospodarczej: aktywny, pasywny i ostrzegawczy

IX. Założenia i skutki gospodarcze w wariancie aktywnym

X. Podsumowanie

A. Co jest osiągalne do roku 2010

B. Co pozostanie do realizacji po roku 2010

C. Niepewności i zagrożenia

XI. Załączniki: wyniki symulacji

A. Wykresy: porównanie wyników wariantu aktywnego z pasywnym i ostrzegawczym

B. Tabele dotyczące wariantu aktywnego

I. Streszczenie

W ostatnim dziesięcioleciu dokonaliśmy w Polsce zmian w gospodarce o historycznym znaczeniu, zmian motywowanych przede wszystkim ochroną godności indywidualnej człowieka oraz zbiorowym i długofalowym interesem państwa. W rezultacie tych zmian przywrócone zostały ludziom prawa do inicjatywy gospodarczej oraz wolności do realizowania się w pracy zgodnie z wrodzonymi talentami oraz nabytymi umiejętnościami, a z drugiej strony usunięte zostały upokarzające braki podstawowych dóbr. Wyzwolony w rezultacie reform kapitał ludzkiego wysiłku, talentów i przedsiębiorczości zmienia szybko na lepsze oblicze naszego kraju.

Na progu następnego dziesięciolecia, a zarazem na przełomie wieków i tysiącleci, czekają nas w Polsce do rozwiązania kolejne trudne zadania. W szczególności najbliższe kilka lat to okres wzmożonego napływu na rynek pracy młodych ludzi, napływu związanego z wyżem demograficznym lat 80-tych. W dziesięcioleciu 2000-2010 trzeba stworzyć około 3 do 4 mln miejsc pracy poza rolnictwem, aby zatrudnić tych ludzi oraz aby zmniejszyć bezrobocie, jawne i ukryte, z około 20% do około 10% zdolnych do pracy. Drugim centralnym zadaniem będzie wprowadzenie reform niezbędnych do podtrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz wejścia do Unii Europejskiej (UE) oraz Europejskiej Unii Monetarnej (EMU). Realizacja tego zadania powinna umożliwić Polsce wyraźne i systematyczne redukowanie luki cywilizacyjnej oraz różnic w standardzie życia w stosunku do krajów wysoko rozwiniętych oraz pełne wykorzystanie szans rozwojowych tworzonych przez członkostwo w Unii Europejskiej.

Polityka dotycząca finansów publicznych ma fundamentalne znaczenie w określeniu szans realizacji tych dwóch naczelnych celów społeczno-gospodarczych polskiego społeczeństwa. Ze względu na to ścisłe powiązanie, przedkładany dokument nosi tytuł “Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego”. Obok polityki fiskalnej, państwo może oddziaływać na rozwój gospodarczy także poprzez instrumenty strukturalne i prawno - regulacyjne. Ogólny schemat podstawowych zależności pomiędzy polityką gospodarczą a rozwojem przedstawia załączony rysunek.

Realizacja naczelnych celów społeczno - gospodarczych w ciągu najbliższego dziesięciolecia wiąże się z koniecznością znacznego wzrostu udziału inwestycji w dochodzie narodowym. Ten wzrost wymaga z kolei odpowiednio dużego wzrostu oszczędności krajowych. Przedstawiona Strategia w swoim głównym wariancie, aktywnym lub prorozwojowym, zakłada stopniowy wzrost udziału oszczędności w PKB o około 1 punkt procentowy rocznie. Wynika to z konieczności utrzymania realnego wzrostu transferów socjalnych oraz wydatków na cele związane z wypełnianiem zasadniczych funkcji państwa. Ta konieczność ogranicza możliwość szybkiego zmniejszania udziału w dochodzie narodowym wydatków konsumpcyjnych finansowanych poprzez budżet państwa - stąd jeden z powodów wydłużenia okresu realizacji Strategii do roku 2010.

Duża luka cywilizacyjna i dochodowa, jaka powstała między Polską a Zachodnią Europą w wiekach XVIII i XIX, utrzymała się w wieku XX. W rezultacie fundamentalnych reform gospodarczych, Polska ma po raz pierwszy od dłuższego czasu realną szansę usunięcia tej luki w najbliższych kilku dziesięcioleciach. Wariant aktywny jest zbudowany z myślą o wykorzystaniu tej szansy. W wariancie tym, stosunkowo wysokie tempo wzrostu gospodarczego ostatnio osiągnięte byłoby podtrzymane w kilku latach najbliższych, a następnie wzrosłoby do ponad 7% rocznie. Proponowana Strategia buduje też fundamenty umożliwiające podtrzymanie wysokiego tempa rozwoju gospodarczego także po roku 2010. Koalicja i rząd AWS-UW wybrały wariant aktywny, jako ten który najlepiej służy interesom narodowym i który wobec tego chciałyby realizować. Temu wariantowi niniejszy dokument poświęca najwięcej miejsca.

Alternatywnych wariantów polityki gospodarczej może być dużo. W celu ułatwienia publicznej dyskusji i racjonalnego wyboru prezentujemy także skrótowo dwa inne warianty polityki gospodarczej i ich skutki dla Polski. Wariant pasywny to polityka kontynuacji obecnego poziomu fiskalizmu, dużych transferów socjalnych i niskich inwestycji krajowych. W tym przypadku tempo wzrostu gospodarczego musiałoby powoli, ale systematycznie maleć. Wreszcie wariant ostrzegawczy to polityka rozszerzonej redystrybucji dochodów podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych poprzez budżet, w rezultacie rosnących dotacji i transferów w relacji do PKB, połączona ze zwiększonym fiskalizmem i niskimi inwestycjami. Rezultatem byłoby nie tylko niskie tempo rozwoju gospodarczego, ale także rosnące bezrobocie.

Strategia rządu w preferowanym wariancie aktywnym ma na celu urealnienie programu zapewnienia gotowości Polski do członkostwa w UE w roku 2003, do Europejskiego Mechanizmu Kursowego ERM II w roku 2004 oraz do EMU, w roku 2006. Z takim urealnieniem wiążą się zarówno silne działania reformatorskie, jak i szybkie, duże i długotrwałe korzyści. W tym wariancie dochód narodowy Polski będzie w roku 2010 około dwa razy wyższy niż obecnie, a dochód na głowę wzrośnie z około 40% obecnie do około 65% średniego poziomu w Unii Europejskiej. Wraz z wejściem do strefy euro zmniejszą się znacznie stopy procentowe i inflacja. Konwergencja instytucjonalna i legislacyjna ze standardami Unii Europejskiej oraz planowane zwiększenie udziału w tworzeniu PKB sektora prywatnego do około 90% zakończy pod koniec dziesięciolecia 2000-2010 transformację ustroju gospodarczego Polski, rozpoczętą i kontynuowaną w mijającym dziesięcioleciu. Ta okoliczność to drugi z powodów wydłużenia okresu realizacji Strategii do roku 2010.

Niniejsza wersja dokumentu uwzględniła uwagi i wnioski wynikające z dyskusji w ramach rządu i koalicji AWS-UW nad poprzednią (kwietniową) wersją Strategii. Zostały też wzięte pod uwagę nadesłane opinie ekspertów i wypowiedzi publiczne.

Główne zmiany wynikają z decyzji rządu i koalicji o podporządkowaniu polityki gospodarczej realizacji wariantu aktywnego. Konsekwencją tej strategicznej decyzji było przyjęcie w czerwcu pakietu reform podatkowych na lata 2000-2003. Obecna wersja uwzględnia także bardziej precyzyjną ocenę rozwoju sytuacji makroekonomicznej w roku bieżącym oraz w roku 2000. Wreszcie niektóre zmiany są wynikiem nowych szacunków Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących Produktu Krajowego Brutto i jego komponentów oraz wyliczeń Ministerstwa Finansów dotyczących wyników sektora finansów publicznych w roku 1998.

II. Główne wyzwania stojące przed gospodarką polską.

W rezultacie fundamentalnych zmian ustrojowych, zapoczątkowanych pod koniec lat 80-tych, polska gospodarka odzyskała zdolność do szybkiego rozwoju. Pojawiła się tym samym szansa na stawienie czoła licznym wyzwaniom, które staną przed nami w nadchodzących dziesięcioleciach. Wyzwaniom tym jest w stanie sprostać tylko gospodarka szybko rozwijająca się, stabilna, konkurencyjna, oparta na wolnym rynku i prywatnej przedsiębiorczości. Najważniejsze z tych wyzwań to:

- Zasadnicze zmniejszenie luki cywilizacyjnej, oraz luki w standardzie życia pomiędzy Polską a krajami Zachodniej Europy. Poziom PKB na głowę mieszkańca Polski, mierzony według parytetu siły nabywczej walut, stanowi obecnie jedynie ok. 40% średniego poziomu w krajach Unii Europejskiej. Przy tak niskim poziomie dochodów nie sposób zaspokoić aspiracji konsumpcyjnych społeczeństwa, a próby poprawy sytuacji grup uboższych poprzez zwiększanie skali redystrybucji dochodów wiodłyby jedynie do “dzielenia biedy”. Tylko stabilny, zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju wzrost gospodarczy, w tempie znacznie wyższym od przewidywanego dla krajów Zachodniej Europy, może w znaczący sposób zmniejszyć lukę cywilizacyjną kraju i różnicę w standardzie życia mieszkańców Polski wobec obywateli bardziej gospodarczo rozwiniętych krajów świata,

- Trwałe rozwiązanie problemu bezrobocia poprzez stworzenie 3 do 4 milionów nowych miejsc pracy. Aby sprostać wyzwaniu “zagospodarowania” wyżu demograficznego i wyeliminowania ukrytego bezrobocia, szczególnie na obszarach wiejskich, to szybkiemu i trwałemu wzrostowi gospodarczemu musi towarzyszyć tworzenie konkurencyjnych miejsc pracy. Znaczny wzrost ilości takich miejsc jest warunkiem ugruntowania się w społeczeństwie poczucia gospodarczego bezpieczeństwa i uzyskania pełnej społecznej akceptacji dla procesu szybkiej modernizacji i restrukturyzacji polskiej gospodarki. W ostatnich kilku latach wzrost gospodarczy koncentrował się w dużych aglomeracjach miejskich. Sprzyjała temu dobrze rozbudowana infrastruktura techniczna i relatywnie wysokie wykształcenie osób w wieku produkcyjnym. Rozszerzenie tej części Polski, która korzysta z owoców reform gospodarczych wymaga utworzenia podobnie sprzyjających warunków do działalności gospodarczej w średnich i małych miastach, miasteczkach i wsiach. Miejsca pracy powstają głównie w sektorze prywatnym, zwłaszcza w małych i średnich przedsiębiorstwach. Tworzą je przedsiębiorcy poprzez inwestycje w oparciu o oszczędności krajowe i zagraniczne. Wielkość tych oszczędności będzie więc w Polsce czynnikiem decydującym o tempie wzrostu zatrudnienia i ogólnie, o tempie wzrostu gospodarczego,

- Pełne wykorzystanie szans tworzonych przez członkostwo w Unii Europejskiej. Członkostwo w Unii Europejskiej daje polskim producentom nieskrępowany dostęp do największego rynku świata, krajowi pomoc rozwojową w dużej skali oraz szansę na włączenie się do głównego nurtu światowego postępu technologicznego i cywilizacyjnego. Czyni to z Polski wyjątkowo atrakcyjne miejsce do inwestowania, zarówno dla kapitału krajowego jak i zagranicznego. Możliwe będzie też wspieranie rozwoju naszego kraju poprzez przypływ do Polski i efektywne wykorzystanie znacznych funduszy strukturalnych Unii. Jednocześnie jednak członkostwo w Unii oznacza dalszą liberalizację gospodarki, a co za tym idzie rosnącą presję konkurencyjną, której mogą się oprzeć jedynie sprawnie działające przedsiębiorstwa. Długofalowym celem Polski jest ponadto przystąpienie do Unii Walutowej. Gospodarka będzie wtedy czerpać korzyści wynikające z gwarancji stabilizacji makroekonomicznej, bardziej efektywnego wykorzystywania zasobów ludzkich, większego przepływu technologii i łatwiejszego dostępu do taniego kapitału zagranicznego oraz ograniczenia kosztów transakcyjnych - w szczególności niemal eliminacji ryzyka kursowego w działalności gospodarczej.

Wzrost gospodarczy stanowi jedyne źródło podnoszenia standardu życia obywateli na dłuższą metę. Ponadto jest warunkiem osiągnięcia innych priorytetów polityki społeczno-gospodarczej, w tym przede wszystkim pełniejszego zatrudnienia. Szybszy wzrost ogranicza presję na zmniejszenie wydatków socjalnych sektora finansów publicznych, umożliwia podniesienie jakości usług świadczonych przez ten sektor. Umożliwia też stopniową budowę państwa pobierającego od obywateli mniej podatków, ale pomimo tego sprawniej wywiązującego się ze swych zadań w zakresie podstawowych funkcji i wspierającego dziedziny prorozwojowe. Wreszcie jest warunkiem umacniania pozycji Polski w świecie, oraz sprawnego włączenia się naszego kraju do Unii Europejskiej.

III. Podstawowe zasady strategii rozwoju gospodarczego.

Projekt kształtowania przez politykę gospodarczą rozwoju kraju musi jasno odróżnić i określić:

- główne cele polityki gospodarczej,

- uwarunkowania realizacji tych celów oraz

- środki realizacji założonych celów, czyli instrumenty oddziaływania.

Aby strategia była wewnętrznie spójna, to proponowane ilościowe cele powinny być osiągalne w świetle proponowanych działań.

Uwarunkowania podzielimy na zewnętrzne, czyli przewidywany rozwój polityczno-gospodarczego otoczenia kraju, oraz wewnętrzne, czyli odziedziczony stan i bieżące procesy zachodzące wewnątrz kraju. Główne determinanty wewnętrzne to zmienne demograficzne, początkowe kwalifikacje ludzi i kapitał rzeczowy, talenty i kapitał przedsiębiorczości, odziedziczona branżowo-działowa struktura gospodarki, preferencje konsumentów i związane z nimi kierunki zmian w strukturze popytu konsumpcyjnego oraz inwestycyjnego.

Instrumenty polityki społeczno-gospodarczej w gospodarce zmierzającej w stronę systemu rynkowego można podzielić na trzy krzyżujące się ze sobą grupy:

1. Instrumenty polityki makroekonomicznej, przede wszystkim fiskalnej, których głównymi zadaniami są:

a) umacnianie bezpieczeństwa makroekonomicznego kraju z myślą o niedopuszczaniu do nawet przejściowego załamania wzrostu gospodarczego;

b) zwiększanie udziału oszczędności i inwestycji w dochodzie narodowym,

2. Instrumenty polityki strukturalnej, dotyczące przede wszystkim (a) prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych, które to działania pobudzają przedsiębiorstwa do efektywnego inwestowania oraz (b) liberalizacji rynku pracy i wyzwolenia przedsiębiorczości z myślą o zwiększaniu zatrudnienia oraz poprawie efektywności użycia angażowanych zasobów (pracy, urządzeń technicznych, zasobów naturalnych, energii),

3. Instrumenty prawne i regulacyjne, których głównym zadaniem jest poprawa jakości i sprawności otoczenia prawno - regulacyjnego i przez to obniżenie kosztów działalności gospodarczej.

Instrumenty polityki gospodarczej oddziaływają na realizację celów społeczno - gospodarczych poprzez zmienne pośredniczące. Te zmienne to czynniki rozwoju gospodarczego. Instrumenty polityki gospodarczej wpływają w pierwszej kolejności na wielkość prywatnych oszczędności krajowych, wielkość publicznych wydatków na dziedziny prorozwojowe (głównie szkolnictwo i badania naukowe oraz infrastrukturę) oraz przedsiębiorczość ludzi i efektywność przedsiębiorstw. Te trzy pośrednie czynniki rozwoju wpływają z kolei na zmienne, od których w sposób bezpośredni zależy wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Te zmienne to przede wszystkim inwestycje, równowaga makroekonomiczna oraz innowacyjność przedsiębiorstw i kwalifikacje pracowników. Są to więc bezpośrednie czynniki rozwoju.

Rozmaite środki realizacji muszą być ostatecznie sprowadzone do propozycji skutecznego użycia narzędzi, będących w dyspozycji władz centralnych. Dotyczy to zarówno wzrostu innowacyjności przedsiębiorstw, jak i wzrostu oszczędności i inwestycji w relacji do PKB.

Obliczenia symulacyjne pokazujące wpływ proponowanych działań polityki społeczno-gospodarczej, przeprowadzono w dwóch etapach:

- W pierwszym sformułowano założenia odnoszące się głównie do kluczowych narzędzi polityki gospodarczej: stanu finansów publicznych oraz tempa prywatyzacji. W drugim wykorzystano makroekonomiczny model równowagi ogólnej celem uzyskania wewnętrznie spójnych symulacji efektów ilościowych realizacji różnych wariantów polityki gospodarczej. Wyniki tych symulacji przedstawiono w tabelach w dalszej części tekstu (głównie w załącznikach).

- Wspomniany model, pomimo swojej złożoności, nie jest w stanie uwzględnić wszystkich istotnych narzędzi polityki społeczno-gospodarczej, wpływających na wartości zmiennych charakteryzujących stan gospodarki. Dotyczy to zwłaszcza efektów ilościowych reformy rynku pracy oraz odbiurokratyzowania gospodarki - działań kluczowych dla zwiększenia tempa tworzenia miejsc pracy i dla obniżenia bezrobocia. Przewidywane efekty tych działań dodatkowo nałożono na wyniki otrzymane dzięki zastosowaniu modelu.

Kształt finansów publicznych ma kluczowe znaczenie dla realizacji naczelnych celów społeczno-gospodarczych: wysokiego tempa wzrostu gospodarki oraz szybkiego zwiększenia zatrudnienia i redukowania bezrobocia. Ze względu na to ścisłe powiązanie przedkładany dokument nosi tytuł: “Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego”.

Realizacja naczelnych celów strategii w swoim podstawowym, pro-rozwojowym (aktywnym) wariancie wiąże się między innymi z koniecznością znacznego wzrostu udziału inwestycji w dochodzie narodowym. Ten wzrost wymaga z kolei odpowiednio dużego zwiększenia udziału oszczędności krajowych w dochodzie narodowym i wariant aktywny spełnia ten warunek. Przyjęty horyzont czasowy dla Strategii wiąże się także z oceną, że dalsze około 10 lat jest potrzebne do zakończenia procesu instytucjonalnej transformacji polskiej gospodarki i jej integracji z gospodarką Unii Europejskiej.

IV. Naczelne cele Strategii: szybszy wzrost i niższe bezrobocie.

Pierwszym naczelnym celem społeczno-gospodarczym Strategii jest:

- zapewnienie średniego tempa rozwoju gospodarki na wysokim poziomie, co umożliwi wyraźne i systematyczne redukowanie luki rozwojowej między Polską a krajami Unii Europejskiej.

Taka redukcja jest możliwa tylko pod warunkiem uzyskania tempa wzrostu gospodarki w Polsce znacznie wyższego niż w krajach Unii. Potrzebne nam tempo wzrostu to 6-8% w skali roku. Takie tempo jest możliwe, gdyż Polska jest w pozycji kraju relatywnie opóźnionego gospodarczo, który ma do swojej dyspozycji dwie sprężyny przyspieszenia, niedostępne dla krajów już rozwiniętych:

(1) możliwości adaptowania najlepszych wzorców i unikania rozwiązań, które się nie sprawdziły oraz

(2) większe możliwości przesunięć strukturalnych w gospodarce, stanowiące rezerwy pozwalające na zwiększanie efektywności wykorzystania dostępnych zasobów.

Wykorzystanie tych dźwigni rozwoju wymaga odpowiedniej polityki gospodarczej i społecznej.

Drugim naczelnym celem społeczno-gospodarczym Strategii jest:

- wyraźne powiększenie zdolności i skłonności przedsiębiorstw do tworzenia produktywnych miejsc pracy, tak aby można było obniżać sumę bezrobocia jawnego i ukrytego (wieś, górnictwo, hutnictwo, kolej itp.) i w ten sposób zwiększać ekonomiczną samodzielność osób i rodzin.

Wielkie społeczne znaczenie realizacji tego celu wynika ze stosunkowo wysokiego poziomu bezrobocia odnotowywanego obecnie, z potrzeb w zakresie restrukturyzacji i modernizacji kraju, oraz z presji tworzonej przez czynniki demograficzne, w szczególności wyjątkowo duży dopływ nowych roczników na rynek pracy w latach 1999-2005.

Zwiększenie zdolności i skłonności przedsiębiorstw do tworzenia miejsc pracy jest silnie powiązane ze stopniem realizacji pierwszego celu, tj. zapewnieniem gospodarce szybkiego i nieprzerwanego rozwoju. Oznacza to, że narzędzia polityki gospodarczej służące dynamizacji rozwoju gospodarki będą jednocześnie służyć zwiększaniu produktywnego zatrudnienia. Tym niemniej, nawet przy wysokim tempie wzrostu Produktu Krajowego Brutto tempo wzrostu zatrudnienia będzie zależeć od stanu czynników kształtujących ilość i jakość oferowanej przez pracobiorców pracy, oraz popytu na nią zgłaszanego przez przedsiębiorstwa. Tylko połączenie sprawnego i elastycznego rynku pracy z wysokimi i efektywnymi inwestycjami zapewni pełne wykorzystanie przez gospodarkę dostępnych zasobów pracy, a tym samym rozwiązanie problemu bezrobocia.

Szybki rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnienia są celami pośrednimi, służącymi realizacji szeregu celów ostatecznych, takich jak wyższy standard życia obywateli i szybszy rozwój cywilizacyjny kraju z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. W przypadku standardu życiowego chodzi nie tylko o przeciętne dochody, ale także o ograniczenie obszarów biedy. Stąd troska szczególna o podniesienie wykształcenia, poprawę infrastruktury i pobudzenie przedsiębiorczości na obszarach wiejskich oraz w małych miastach i miasteczkach.

V. Uwarunkowania realizacji Strategii.

A. Uwarunkowania zewnętrzne

Uwarunkowania zewnętrzne wzrostu gospodarczego w nadchodzących latach mogą być stosunkowo niekorzystne z kilku powodów:

W nadchodzących latach polska gospodarka będzie poddawana rosnącej zewnętrznej presji konkurencyjnej wskutek już osiągniętego stopnia jej otwarcia oraz nadchodzącej liberalizacji w dziedzinach, które dotąd były w określonej mierze osłaniane przed zewnętrzną konkurencją. Dotyczy to między innymi rynków finansowych, hutnictwa, przemysłu naftowego, telekomunikacji, energetyki, transportu samochodowego i kolejowego, zaś po przystąpieniu do Unii Europejskiej również rolnictwa i sektora żywnościowego. Jedyną dobrą odpowiedzią na wzrost nacisku konkurencyjnego z zewnątrz jest umacnianie konkurencyjności przedsiębiorstw działających w Polsce. Główny wysiłek podejmą same przedsiębiorstwa, ale polityka gospodarcza powinna pomóc, przede wszystkim poprzez zapewnienie równowagi makroekonomicznej oraz mniejsze obciążenia fiskalne. Potrzeba szybszych zmian strukturalnych, na czele z prywatyzacją, dotyczy szczególnie tych wymienionych wyżej dziedzin, wobec których presja konkurencyjna będzie rosnąć. Tutaj zwłoka jest szczególnie kosztowna, wiąże się ona bowiem z rosnącym ryzykiem upadku przedsiębiorstw oraz ze spadkiem dochodów, jakie Skarb Państwa mógłby uzyskać dzięki ich prywatyzacji. Należy przy tym pamiętać, że przychody z prywatyzacji mają sfinansować rozpoczętą reformę emerytalną, rekompensaty i reprywatyzację. Na dłuższą metę zwiększenie konkurencyjności daje szansę poprawy efektywności, jest więc jednym z potencjalnych źródeł rozwoju gospodarczego.

Przyszły rozwój gospodarki światowej jest obarczony dużą niepewnością. Dotyczy to zwłaszcza trwałości dobrej koniunktury w Stanach Zjednoczonych, zdolności do pokonania tendencji stagnacyjnych w niektórych krajach Europy Zachodniej, zwłaszcza w Niemczech, perspektyw gospodarek Dalekiego Wschodu, w tym zwłaszcza sytuacji Japonii oraz możliwości utrzymania stabilnego i szybkiego rozwoju gospodarki Chin. Rozwój sytuacji gospodarczej w krajach przechodzących transformację, w tym zwłaszcza w państwach WNP, jest nadal obarczony szczególnie dużą niepewnością.

Kolejną niewiadomą jest sytuacja na międzynarodowych rynkach finansowych. Dotyczy to w szczególności skali prywatnych przepływów kapitału na rynki rozwijające się. Utrzymanie się dużego stopnia nerwowości na tych rynkach będzie oznaczać, że do czasu wejścia do EMU Polska może przejściowo doświadczyć znacznego ograniczenia napływu inwestycji bezpośrednich, wzrostu kosztu pozyskania zagranicznego kapitału, oraz gwałtownego odpływu kapitału o charakterze spekulacyjnym, w sumie zjawisk destabilizujących gospodarkę. Mówiąc najogólniej, w warunkach nerwowości na światowych rynkach finansowych przezorność nakazuje oparcie rozwoju gospodarczego w większym stopniu o oszczędności krajowe.

Niewiadomą pozostaje wreszcie ścieżka dochodzenia Polski do Unii Europejskiej. Według obecnie przyjmowanych przez stronę polską założeń, członkostwo w Unii możliwe jest od roku 2003, choć nie można wykluczyć i scenariusza dłuższych negocjacji. Niezależnie od daty przyjęcia Polski do Unii, pełne wykorzystanie korzyści płynących z członkostwa, w tym dużej skali transferów rozwojowych, możliwe będzie najprawdopodobniej tylko stopniowo. Oznacza to ponownie, że potrzebne jest zachowanie odpowiedniej ostrożności przy planowaniu rozwoju, a zwłaszcza przy założeniach dotyczących zagranicznych źródeł finansowania wzrostu.

W przedstawionych dalej wszystkich trzech scenariuszach rozwoju założono taki sam, umiarkowanie korzystny, przebieg procesów w gospodarce światowej. W szczególności założono, że spowolnienie wzrostu w Europie Zachodniej ma charakter przejściowy i krótkotrwały, na wschodzie Europy nastąpi stabilizacja i powolny rozwój gospodarki, skala napływającego dla Polski kapitału zagranicznego nie ulegnie zmianie w stosunku do ostatnich 2-3 lat, zaś negocjacje z Unią Europejską przebiegną w sposób sprawny. Gdyby te umiarkowanie optymistyczne założenia się nie sprawdziły i gospodarka światowa, a zwłaszcza nasi główni gospodarczy partnerzy byli w gorszej sytuacji, to stopień realizacji założonych celów w każdym scenariuszu byłby niższy. Ale wtedy, tym bardziej cenna byłaby dobra polityka gospodarcza, opisana w wariancie aktywnym.

B. Uwarunkowania wewnętrzne

Faktem o podstawowym znaczeniu jest to, że Polska jest krajem relatywnie opóźnionym gospodarczo. Fakt ten z jednej strony podnosi społeczne zapotrzebowanie na szybki i nieprzerwany rozwój gospodarki, a z drugiej daje do dyspozycji pewne dźwignie przyspieszenia rozwoju. Ich wykorzystanie jest możliwe tylko przy polityce gospodarczej zapewniającej makroekonomiczną stabilność oraz szybkie powiększanie ilości i produktywności angażowanych na rzecz rozwoju zasobów rzeczowych i kapitału ludzkiego.

W toku dotychczasowej transformacji wykorzystano już w dużym stopniu możliwości bezinwestycyjnego zwiększania wydajności, a przez to tempa wzrostu, czyli wyczerpano tzw. “płytkie rezerwy”. Oznacza to, że dalszy wzrost będzie w decydującym stopniu zależeć od udziału inwestycji w PKB, a to z kolei będzie zależeć od udziału krajowych oszczędności (prywatnych i publicznych). Oszczędności zagraniczne (równe deficytowi obrotów bieżących, powiększonemu o transfery rozwojowe z Unii Europejskiej), choć pomocne w rozwoju, pozostaną z przyczyn omówionych powyżej ograniczone, będą dodatkiem do oszczędności krajowych. Konieczność wzrostu udziału oszczędności i inwestycji krajowych w PKB wynika także stąd, że dalsze utrzymanie na wyjątkowo niskim poziomie nakładów na infrastrukturę gospodarczą i budownictwo mieszkaniowe nie będzie możliwe. Strategia rozwoju gospodarczego musi więc koncentrować się na głównych determinantach oszczędzania: ograniczaniu deficytu finansów publicznych, zmianie struktury wydatków na bardziej prorozwojową, stabilności makroekonomicznej, obniżaniu podatków bezpośrednich, umacnianiu instytucji finansowych, zwiększaniu zyskowności przedsiębiorstw.

Szczególną rolę wśród uwarunkowań wewnętrznych odgrywają następujące czynniki, częściowo niezależne od polityki gospodarczej, a częściowo odziedziczone i wpływające na punkt startowy realizacji Strategii:

Sytuacja demograficzna i stopa bezrobocia. Pod koniec 1998 r. liczba zarejestrowanych bezrobotnych wyniosła 1,8 mln osób, w tym 0,8 mln osób na obszarach wiejskich. Na wsi ukryte bezrobocie szacuje się na około 0,9 mln osób. W okresie od 1999 do 2010 r. będzie miał miejsce duży wzrost podaży pracy w wyniku wchodzenia na rynek kolejnych roczników wyżu demograficznego w liczbie 500-600 tys. osób rocznie. Po skorygowaniu danymi dotyczącymi odejścia z rynku pracy z przyczyn naturalnych, oznacza to przyrost netto zapotrzebowania na miejsca pracy o ok. 1,1 mln do 2005 r. i o dalsze 0,1 mln w okresie 2006-2010. W dodatku restrukturyzacja rolnictwa powinna zmniejszyć efektywne zatrudnienie w tym sektorze do r. 2010 o co najmniej 0,5 mln osób, restrukturyzacja innych gałęzi gospodarki, w tym starzejących się przemysłów, o kolejne 0,5 mln osób. Z tych szacunków wynika, że zadanie samego utrzymania do roku 2010 bezrobocia otwartego na obecnym poziomie, przy eliminacji bezrobocia ukrytego oraz powstającego w wyniku restrukturyzacji, wymagałoby stworzenia w latach 1998-2010 około 3 mln nowych miejsc pracy. Nowe miejsca pracy należy zatem utworzyć w tempie umożliwiającym co najmniej wzrost zatrudnienia poza rolnictwem o ok. 27% w okresie do roku 2010, tj. w tempie ok. 2,5% rocznie. Stopa bezrobocia otwartego jest obecnie wysoka, wskazane byłoby więc znaczne jej obniżenie. Ale obniżenie tej stopy o np. połowę wymagałoby utworzenia dodatkowych ok. 1 mln miejsc pracy, czyli w sumie 4 mln miejsc pracy w okresie do roku 2010. Oznaczałoby to wzrost zatrudnienia poza rolnictwem o 36%, tj. w tempie ok. 3% rocznie.

Wysokie transfery socjalne. Pieniężne transfery socjalne wzrosły w okresie transformacji bardzo znacznie, zarówno w relacji do innych wydatków publicznych jak i PKB. W 1990 r. stanowiły one około 44% wydatków publicznych, a w 1995 r. już 65%. Taki poziom wydatków publicznych w relacji do PKB należy do najwyższych w świecie wśród krajów najbogatszych i jest dużo wyższy niż przeciętnie wśród krajów na poziomie rozwoju zbliżonym do polskiego.

Główną pozycją transferów socjalnych są wydatki rentowo - emerytalne. Wydatki te wzrosły z około 6,5% PKB pod koniec lat 80-tych do około 14,5% w drugiej połowie lat 90-tych. Ten wzrost transferów był finansowany częściowo wzrostem krajowego długu publicznego, którego koszt obsługi obciążył finanse publiczne o dodatkowe około 2,5% PKB. Razem ze wzrostem wydatków rentowo - emerytalnych stanowi to ok. 10,5% PKB. Taki przyrost wydatków to więcej niż wszystkie wydatki na oświatę, naukę i inwestycje publiczne.

Tabela 1
Liczba emerytów i rencistów, przeciętne świadczenia oraz wydatki
rentowo-emerytalne ogółem w okresie transformacji

Kategoria	1989	1995	1998
1. Liczba emerytów, w tym:
(a) pracownicy, łącznie z mundurowymi	2.264	3.230	3.497
(b) rolnicy (KRUS)	950	1.258	1.139
2. Liczba rencistów wszystkich kategorii, w tym:
(a) pracownicy, łącznie z mundurowymi	3.153	3.779	3.969
(b) rolnicy	406	791	830
3. Wszyscy emeryci i renciści	7.179	9.058	9.435
4. Wysokość świadczenia, % średniej płacy:
(a) emerytury pracownicze, łącznie z mundurowymi	53,3	73,7	67,8
(b) renty pracownicze i rodzinne, łącznie z mundurowymi	44,4	55,2	51,2
5. Wydatki na świadczenia, % PKB
(a) emerytury pracownicze	2,5	6,5	6,4
(b) emerytury rolne	0,7	1,5	1,3
(c) renty pracownicze i rodzinne	2,9	5,7	5,5
(d) renty rolne i rodzinne	0,3	0,9	0,9
6. Wszystkie wydatki na emerytury i renty, % PKB	6,4	14,6	14,1

Źródło: Ministerstwo Finansów

Z tabeli 1 wynika, że głównym powodem wzrostu wydatków rentowo -emerytalnych był wzrost ilości świadczeń. Wzrost ten był związany ze spadkiem efektywnego wieku emerytalnego, spowodowanym masowym przechodzeniem na wcześniejsze emerytury (średnio do 57 lat) oraz liberalnymi kryteriami przyznawania rent. W latach 90-tych wzrosła także znacznie relacja średnich świadczeń do średnich płac, w przypadku emerytur od około 55% w latach 80-tych do około 70% w drugiej połowie lat 90-tych.

Wprowadzana od początku 1999 r. reforma świadczeń emerytalnych spowoduje m.in. powstrzymanie procesu pogarszania się bilansu dochodów i świadczeń funduszy emerytalnych. Stanie się tak pomimo oczekiwanego znacznego wzrostu liczby osób w wieku emerytalnym. Ale wydatki emerytalne to tylko około połowa wszystkich świadczeń rentowo - emerytalnych. Liczba świadczeń rentowych wszystkich rodzajów jest w Polsce fenomenem na skalę światową. Obniżenie ilości tych świadczeń w relacji do ludności do poziomu np. w Hiszpanii lub w Republice Czeskiej wymagałoby radykalnych reform. Finansowym skutkiem tych zmian byłoby obniżenie wydatków publicznych na renty do około 1/3 obecnego poziomu, tj. o około 4% PKB.

VI. Główne czynniki rozwoju gospodarczego

A. Przedsiębiorczość

Małe i średnie przedsiębiorstwa odgrywają fundamentalną rolę w rozwoju każdego kraju z gospodarką rynkową. W Europie Zachodniej na tego typu przedsiębiorstwa przypada około 2/3 ogólnego zatrudnienia i około 2/3 PKB. Większość małych przedsiębiorstw powstaje na bazie nowych pomysłów dotyczących produktów i metod wytwarzania. Dobre pomysły są podstawą szybkiego rozwoju przedsiębiorstw i całej gospodarki. Polska swoje sukcesy gospodarcze ostatnich lat zawdzięcza przede wszystkim grupie od 2 do 3 milionów przedsiębiorców, z których większość to drobni właściciele. Przedsiębiorczość i innowacyjność to talenty tworzące bogactwo narodowe. Polityka gospodarcza w ostatnim dziesięcioleciu zmierzała do pełnego wykorzystania tych atutów. Proponowane zwiększenie nakładów na szkolnictwo i infrastrukturę ma na celu danie większej szansy młodym przedsiębiorcom ze środowisk wiejskich i małomiasteczkowych. Wejście do Unii Europejskiej powinno zwiększyć przepływ do Polski pomysłów gospodarczych z krajów Unii, a także zwiększyć możliwość otrzymania pracy i zdobywania kwalifikacji w krajach Unii. Zmniejszenie biurokracji gospodarczej i niższe podatki powinny z kolei obniżyć koszty zakładania i prowadzenia nowych przedsiębiorstw. Wreszcie szybkie wejście do Unii Europejskiej i strefy euro powinno dać polskim przedsiębiorcom dostęp do tańszych kredytów inwestycyjnych na realizację ich gospodarczych pomysłów.

Większa przedsiębiorczość prywatnych właścicieli i zarządów przedsiębiorstw powinna sprawić, że oszczędności będą skuteczniej zamieniane na efektywne inwestycje. Zakładamy, że w ciągu ostatnich 10-ciu lat powstał w Polsce kapitał przedsiębiorczości zdolny do efektywnego wykorzystania większych oszczędności niż te, jakie w ostatnich latach były i są tworzone w kraju.

B. Wzrost inwestycji i oszczędności krajowych i zagranicznych

Na obecnym etapie transformacji, w sytuacji zaistnienia dużego kapitału przedsiębiorczości umiarkowany poziom oszczędności limitowałby wzrost gospodarczy. W latach 1991-98 oszczędności krajowe znajdowały się w przedziale 15-20% PKB. Oszczędności te nieco wzrosły w ostatnich latach, ale nazbyt wolno aby podtrzymać szybki wzrost gospodarczy w przyszłości, w miarę wyczerpywania się rezerw wzrostu powstałych po załamaniu na przełomie lat 80-tych i 90-tych, oraz zwiększania się udziału wydatków na inwestycje infrastrukturalne i budownictwo mieszkaniowe.

Tempo wzrostu inwestycji było bardzo wysokie w latach 1995-98, blisko 20% rocznie, ale głównie dzięki gwałtownemu napływowi inwestycji zagranicznych. Udział tych inwestycji w PKB powinien się jednak wkrótce ustabilizować na poziomie ok. 5% PKB. Wraz z tą stabilizacją, bez wzrostu udziału oszczędności krajowych, nastąpi silny spadek tempa wzrostu inwestycji.

Doświadczenie międzynarodowe wskazuje, że przy obecnym poziomie inwestycji w relacji do PKB, możliwe długofalowe tempo wzrostu PKB Polski wynosi około 4,5 do 5,5% rocznie. Podniesienie tego tempa wzrostu do poziomu pożądanego, tj. około 6-8%, wymaga zwiększenia udziału inwestycji krajowych z około 20% PKB obecnie do około 30% w przyszłości.

W kraju, takim jak Polska, doganiającym bardziej rozwinięte gospodarczo kraje, nowe technologie i nowe produkty pochodzą z reguły z importu. W takiej sytuacji inwestycje są niezbędnym środkiem potrzebnym do przyswajania tych technologii i produktów, aby można było więcej inwestować niezbędny jest wzrost poziomu oszczędności. Innowacyjność takiej gospodarki zależy więc, oprócz kapitału przedsiębiorczości, od zdolności do finansowania inwestycji.

C. Innowacyjność i kwalifikacje

Mimo dużych postępów w ostatnich latach wydajność nakładów w gospodarce polskiej, szczególnie w przemyśle jest jeszcze małym ułamkiem wydajności w najbardziej rozwiniętych krajach Unii Europejskiej. Stoimy zatem przed szansą czerpania korzyści z szybkiego zastosowania nowych w Polsce, ale już znanych na świecie wysoko wydajnych metod wytwarzania i zarządzania oraz nowych, lepszych jakościowo produktów. Decyzje w tym zakresie efektywnie podejmowane będą jedynie w sektorze prywatnym. Wynika z tego konieczność przyśpieszenia procesu prywatyzacji gospodarki oraz głębokiej restrukturyzacji tych obszarów gospodarki, które negatywnie oddziaływają na ogólną produktywność kapitału rzeczowego i ludzkiego. Potrzebne są też działania ułatwiające pełne wykorzystanie kapitału przedsiębiorczości. Te działania dotyczą zarówno jakości rynków i otoczenia prawnego, jak i podaży kapitału finansowego oraz kwalifikacji pracowników.

D. Równowaga makroekonomiczna

Równowaga makroekonomiczna jest odpowiedzialna za skalę i trwałość wzrostu gospodarczego oraz za kreowanie nowych miejsc pracy. Jest to szczególnie ważne dla polskiej gospodarki, której potrzebne są:

1. Stabilne i przewidywalne warunki podejmowania decyzji gospodarczych na szczeblu mikro, umożliwiające najlepsze wykorzystanie potencjału tkwiącego w tzw. efekcie doganiania.

2. Budowanie międzynarodowej wiarygodności.

3. Ograniczenie ryzyka kryzysu finansowego tego typu, jaki miał miejsce m.in. na Węgrzech w 1995 r. oraz w Czechach w 1997 r. Ryzyko takie zniknie po przystąpieniu Polski do EMU, ale może być wysokie przed przystąpieniem.

Warunki makroekonomicznej równowagi sprzyjają podniesieniu efektywności gospodarowania także poprzez przyciąganie inwestycji zagranicznych, ułatwiających korzystanie z postępu technicznego oraz najlepszych wzorców zarządzania.

W chwili obecnej gospodarka charakteryzuje się stosunkowo wysokimi stopami procentowymi i inflacji oraz wysokim, ukrytym długiem publicznym w postaci zobowiązań rentowo - emerytalnych. Uzyskanie zadawalającego stopnia stabilności makroekonomicznej wymaga współdziałania polityki budżetowej i polityki pieniężnej. Współdziałanie to powinno umożliwić w latach 2000-2004 wypełnienie lub istotne zbliżenie się do kryteriów Maastricht dotyczących konwergencji w zakresie inflacji i stóp procentowych. Z kolei reforma zabezpieczeń rentowo - emerytalnych powinna zmniejszyć stopniowo, ale w końcu radykalnie, zobowiązania rentowo - emerytalne państwa. Wreszcie przystąpienie Polski do EMU umożliwi wykorzystanie dużej części oficjalnych rezerw walutowych na znaczną, dalszą redukcję publicznego długu zagranicznego.

Stałym elementem polityki makroekonomicznej powinna być jej przejrzystość. Rzetelne informacje oraz publiczne uzasadnianie podejmowanych decyzji władz fiskalnych i monetarnych dotyczące polityki makroekonomicznej mają ważne znaczenie dla trafności decyzji gospodarczych sektora prywatnego.

VII. Narzędzia realizacji celów Strategii: instrumenty polityki gospodarczej

Instrumenty polityki gospodarczej, które służą realizacji celów Strategii należą do trzech kategorii:

A. Instrumenty polityki strukturalnej:

1. Szybkość prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych.

2. Działania określające efektywność i elastyczność rynku pracy.

3. Cztery reformy.

4. Reformy w sektorze finansowym.

B. Instrumenty polityki fiskalnej:

5. Stopień zrównoważenia wydatków z dochodami sektora finansów publicznych, czyli wielkość deficytu budżetowego lub nadwyżki budżetowej;

6. Stopień fiskalizmu, czyli dochody sektora publicznego w relacji do PKB;

7. Udział wydatków publicznych na dziedziny prorozwojowe w całości wydatków publicznych;

8. Niższe podatki bezpośrednie; system podatkowy stabilny, przejrzysty i prosty;

9. Działania określające efektywność kontroli wydatkowania pieniędzy publicznych.

C. Instrumenty prawno - regulacyjne:

10. Działania określające jakość otoczenia prawnego i regulacyjnego.

1. Tempo prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych

Pomimo powszechnie uświadamianej wyższej efektywności przedsiębiorstw prywatnych, oraz ryzyka odwlekania działań restrukturyzacyjnych w przedsiębiorstwach państwowych, a w zamian za to poszukiwania - drogą nacisków politycznych - podtrzymujących przy życiu nieefektywne firmy subsydiów, tempo prywatyzacji w Polsce w latach 90-tych nie może być uznane za zadowalające. Badania wskazują na fakt, że efektywność inwestowania w sektorze prywatnym - mierzona za pomocą tzw. krańcowej kapitałochłonności ICOR - była o ok. jedną czwartą wyższa niż w sektorze państwowym. Pozwala to sądzić, że w przypadku przyspieszenia procesu prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, pozwalającego na osiągnięcie w ciągu najbliższych 4-5 lat udziału sektora państwowego w gospodarce na poziomie zbliżonym do większości rozwiniętych gospodarek rynkowych, efektywność inwestycji może zdecydowanie wzrosnąć, a w rezultacie dostępne zasoby mogą być użyte w sposób bardziej racjonalny.

Przyspieszenie prywatyzacji oznacza również mniejsze zapotrzebowanie przedsiębiorstw na subsydia budżetowe, oraz szybszą restrukturyzację i poprawę konkurencyjności.

2. Działania wpływające na efektywność i elastyczność rynku pracy

Wysokie koszty pracy na jednostkę produktu powodują zmniejszanie popytu na pracę rejestrowaną i zmuszają do pracy „na czarno”. Ograniczenie kosztów pracy będzie realizowane stopniowo poprzez:

- redukcję kosztów związanych z ubezpieczeniem społecznym;

- zdecentralizowanie negocjacji płac oraz elastyczność systemu płac (możliwość administracyjnego rozciągania zbiorowych porozumień płacowych osiągniętych przez kilka firm na całą branżę powinna zostać wyeliminowana);

- ograniczanie roli płacy minimalnej zgodnie z propozycją Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej zawartą w projekcie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu.

Utrudniający zmniejszanie bezrobocia jest również obecny system zasiłków. Potrzebne jest:

- zaostrzenie warunków wypłacania zasiłków chorobowych tak, aby mieli do nich dostęp pracownicy rzeczywiście niezdolni do pracy.

Zwiększenie liczby kształcących się i wydłużenie okresu pozostawania młodzieży w systemie szkolnym, sprzyjać będzie podnoszeniu kwalifikacji i ograniczeniu bezrobocia wśród młodzieży.

W celu ułatwienia powrotu do pracy osobom pozostającym bezrobotnymi przez długi okres czasu prowadzona będzie w dalszym ciągu aktywna polityka na rynku pracy, obejmująca m.in. pomoc w poszukiwaniu pracy, programy szkoleniowe oraz wsparcie finansowe dla potencjalnych pracodawców. Potrzebne jest jednak:

- ograniczenie dotowania zatrudnienia do wybranych grup pracowniczych, a  zwiększenie na szkolenia zawodowe,

- stałe monitorowanie skuteczności aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, co pozwoli na lepszą ocenę zalet i wad alternatywnych programów,

- wzmocnienie instytucji pośrednictwa pracy oraz urzędów pracy.

Podnoszenie poziomu kwalifikacji pracowników wymaga pełnego spożytkowania efektów reformy edukacyjnej, jak też wzmocnienia infrastruktury potrzebnej do edukacji osób dorosłych oraz tworzenia programów ułatwiających wejście na rynek pracy ok. 2,4 mln młodzieży nie objętej reformą edukacyjną w latach 2000-2006.

Zwiększenie popytu na pracę zostanie również osiągnięte poprzez poprawę elastyczności czasu pracy, co będzie możliwe w wyniku rozszerzenia możliwości pracy w niepełnym wymiarze, przyznanie pracownikom większej swobody w rozkładaniu wkładu pracy na przestrzeni roku oraz nowelę Kodeksu Pracy w kierunku umożliwienia elastycznych form zatrudnienia i kształtowania stosunków pracy.

3. Reformy istotne z punktu widzenia finansów publicznych

Reforma ubezpieczeń rentowo - emerytalnych

Ta ważna reforma o długofalowych konsekwencjach była wynikiem konsensusu głównych sił politycznych w latach 1997-1998. Jej bezpośrednim zadaniem jest rozwiązanie, w okresie około 30 lat, problemów zaanonsowanych w części VB niniejszego dokumentu. Istotą reformy jest przebudowa instytucjonalna, polegająca na stworzeniu w filarze państwowym kont indywidualnych, na wprowadzeniu zachęt do uzupełniania składek obowiązkowych składkami dobrowolnymi oraz na dodaniu dwóch filarów funduszy prywatnych, w tym oddzielnego filaru celem stworzenia możliwości do takiego uzupełniania. Reforma ta powinna ściślej powiązać składki ze świadczeniami, wzmacniając tym samym motywację do pracy i osłabiając motywację do ucieczki w szarą strefę. Temu służy stworzenie systemu kont indywidualnych.

Dla przedsiębiorstw reforma ta daje szansę stopniowego zmniejszenia ich składek obowiązkowych w relacji do płac, wzmacniając tym samym motywację do wyższego zatrudnienia. Dla gospodarki pojawi się korzyść w postaci możliwości wykorzystania oszczędności tworzonych w dwóch filarach prywatnych funduszy inwestycyjnych na finansowanie rozwoju.

W latach 2000-2010 roczne oszczędności tego rodzaju są szacowane średnio na około 1-2% PKB w filarze II, oraz na dalsze około 1-2% PKB w filarze III. Łączne oszczędności w obu filarach będą rosły z około 1% PKB w 2000 r. do około 4% w 2010 r.

Reforma społecznego systemu usług zdrowotnych

Głównym problemem finansów jest fakt, że wydatki publiczne na bezpłatne usługi zdrowotne mogą rosnąć w sposób niemal nieograniczony. Presja finansowa bierze się z racji rosnącej liczby ludzi starszych oraz rosnącego zapotrzebowania na kosztowne zabiegi i leki. Dotychczasowy system nie motywował też jednostek służby zdrowia do gospodarności.

Wprowadzona w 1999 r. reforma decentralizuje sposób alokacji środków finansowych, uzależniając silniej niż dotąd przyznawane środki od ilości i jakości świadczonych usług. Reforma powinna też ustrzec przed niekontrolowanym wzrostem zadłużenia jednostek służby zdrowia.

W perspektywie lat 2000-2010 potrzebne będą dalsze reformy, idące w kierunku właściwych relacji pomiędzy wydatkami publicznymi i prywatnymi na usługi zdrowotne i leki.

Reforma samorządowa

Wprowadzona w 1999 r. reforma ustroju państwa osiągnąć ma przede wszystkim cel polityczny, polegający na przekazaniu decydowania o sprawach lokalnych władzom wyłanianym przez społeczności, których te decyzje bezpośrednio dotyczą. Reforma motywowana jest także względami pragmatycznymi, uzyskaniem większej korzyści ogólnej z wydawania środków publicznych. Reforma samorządowa jest więc częścią ogólnej transformacji systemu gospodarczego, środkiem do wyzwalania inicjatyw i pobudzania rozwoju gospodarczego.

Wprowadzenie tej reformy jest związane z dodatkowymi nakładami, ale są one stosunkowo niewielkie w porównaniu z kosztami innych zmian strukturalnych.

Reforma szkolnictwa

Ta reforma jest drugą, obok reformy ubezpieczeń rentowo - emerytalnych, która ma długofalowe znaczenie w wymiarze zarówno społecznym, jak i gospodarczym. O ile jednak na pełną realizację reformy ubezpieczeniowej potrzeba około 30 lat, to wprowadzenie w życie reformy szkolnictwa powinno być zakończone do 2010 r. Wymiar społeczny tej reformy bierze się stąd, że tylko poprzez lepsze wykształcenie i właściwe przygotowanie zawodowe dzieci i młodzieży pochodzącej z warstw biedniejszych można w sposób trwały i znaczący zmniejszyć ubóstwo i wysokie bezrobocie. Problem ten dotyczy szczególnie obszarów wiejskich, na których mieszka około 1/3 ludności Polski.

Pomimo dużych zmian na lepsze we wskaźnikach wykształcenia w ciągu ostatniego półwiecza, Polska pozostaje dalej opóźniona o kilka dziesięcioleci w dojściu do standardów wysoko rozwiniętych krajów. W większości krajów UE już teraz około 90% osób w wieku 21 lat ma wykształcenie średnie (w Polsce 46%), a 30% osób w wieku 29 lat ma wykształcenie wyższe (w Polsce 10%). Osiągnięcie wskaźników UE oznaczałoby pełne wykorzystanie potencjału do zdobywania wykształcenia. Dojście do tych wskaźników zajmie w Polsce prawdopodobnie około 20 lat w odniesieniu do wykształcenia średniego i około 30 lat w odniesieniu do wykształcenia wyższego. Zmiany w proporcjach wszystkich osób w wieku lat 18-64 z wykształceniem (tylko) podstawowym, średnim i wyższym będą w takim przypadku bardzo stopniowe (Tablica 2).

Tablica 2
Proporcje osób w wieku 18-64 w zależności od wykształcenia, na obszarach wiejskich i niewiejskich w latach 2000-2050 (w procentach)

Obszar/wykształcenie	2000	2010	2020	2030	2040	2050
Wiejski
Podstawowe	75	70	63	55	46	35
Średnie	22	27	32	38	45	53
Wyższe	2	3	5	7	9	11
Niewiejski
Podstawowe	52	43	34	26	19	15
Średnie	38	44	49	54	57	58
Wyższe	10	13	17	20	24	27
Cały kraj
Podstawowe	57	49	40	32	24	18
Średnie	34	40	46	51	55	58
Wyższe	8	11	14	18	21	25

Źródło: Marek Styczeń, Prognoza społeczno-demograficzna Polski, 1997-2050, dla modelowania skutków reformy ubezpieczeń rentowo - emerytalnych, Uniwersytet Warszawski
oraz CASE, 1999.

Łączne nakłady publiczne (bez inwestycji) na wszystkie formy edukacji rosły w latach 1994-1997 nieco szybciej niż PKB, osiągając poziom 4,9% PKB w 1997 r., a łącznie z nakładami na badania naukowe 5,7% PKB. Nakłady te są więc już stosunkowo wysokie, porównywalne do nakładów tego rodzaju w krajach o podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Na uwagę zasługuje rosnący udział szczebla lokalnego w finansowaniu tych nakładów, co jest wynikiem decentralizacji finansów publicznych. Dalszy wzrost nakładów na edukację i badania zależy po części od powodzenia innych rozwiązań przyjętych w wariancie aktywnym zorientowanych na zwiększenie tempa wzrostu PKB, a w szczególności zależy od zmniejszenia tempa wzrostu transferów socjalnych na korzyść tempa wzrostu inwestycji krajowych. Reforma szkolnictwa powinna też wyzwolić rezerwy wzrostu efektywności. Dotyczy to szczególnie szkolnictwa podstawowego oraz zawodowego i wiąże się ze spadkiem liczby dzieci w wieku do lat 14. Znaczne rezerwy tkwią także w zmianach programów nauczania akcentujących jakość kosztem ilości. Tego typu zmiany programowe dotyczą przede wszystkim szkolnictwa średniego i wyższego. Wreszcie potrzebne są zmiany ustawowe pozwalające na większy dopływ do szkolnictwa środków prywatnych.

4. Reformy w sektorze finansowym

W odniesieniu do segmentu bankowego sektora finansowego największymi zmianami ostatnich lat było wzmocnienie niezależności Narodowego Banku Polski (NBP), poprzez powołanie Rady Polityki Pieniężnej, oraz przyzwolenie kolejnych rządów na znaczne zwiększenie obecności kapitału zagranicznego w sektorze banków komercyjnych. Program dokapitalizowania niektórych banków został połączony z ich częściową restrukturyzacją i konsolidacją oraz wzmocnieniem nadzoru bankowego. Te działania zmniejszyły ryzyko kryzysu bankowego i zwiększyły zaufanie oszczędzających do banków w odniesieniu do depozytów. Duży napływ kapitału zagranicznego pozwolił też na znaczną realną aprecjację złotego, co z kolei było ważnym czynnikiem w zmniejszaniu oczekiwań inflacyjnych i samej inflacji. Z kolei spadająca inflacja i wysokie realne stopy procentowe umocniły zaufanie do złotego i były ważnymi czynnikami zachęcającymi do oszczędzania. W rezultacie, od 1997 r. obserwujemy szybki wzrost popytu na pieniądz, przejawiający się wzrostem relacji depozytów do PKB.

Największe reformy w sektorze bankowym w najbliższym dziesięcioleciu będą związane z programem przystąpienia do Unii Europejskiej (UE) oraz Europejskiej Unii Monetarnej (EMU). Przystąpienie do UE implikuje liberalizację przepływów kapitałowych, dalszy wzrost obecności banków UE w Polsce oraz większą dostępność polskich przedsiębiorstw do rynku finansowego UE.

Ze względu na duże korzyści związane z wczesnym przystąpieniem do EMU, Polska po wejściu do UE wystąpi z ofertą podporządkowania swojej polityki kursowej rygorom ERM-2. Oznaczać to będzie eliminację obecnego koszyka walut i ustalenie kursu centralnego złotego wobec euro na stałym poziomie nominalnym.

W odniesieniu do sektora pozabankowego, największe zmiany dotyczą znaczenia instytucji ubezpieczeniowych. Ustawy regulujące rozwój tych instytucji finansowych są już częścią systemu prawnego. W związku z reformą zabezpieczeń rentowo - emerytalnych następuje duża kumulacja środków finansowych w otwartych funduszach emerytalnych. W 2010 r. fundusze te oraz inne instytucje ubezpieczeniowe będą dysponować środkami porównywalnymi, w relacji do PKB, do tych jakimi dysponuje obecnie cały sektor banków komercyjnych.

5. Stopień zrównoważenia wydatków z dochodami sektora finansów publicznych, czyli wielkość deficytu budżetowego lub nadwyżki budżetowej

Deficyt sektora finansów publicznych stanowi kolejne poważne ograniczenie możliwości rozwoju gospodarki. Sektor publiczny jest bowiem, w przypadku wystąpienia deficytu budżetowego konsumentem oszczędności prywatnych. Te, zamiast finansować wzrost gospodarczy i inwestycje, muszą w pierwszej kolejności pokrywać wydatki sektora publicznego ponad poziom dochodów własnych.

Wyższy deficyt sektora finansów publicznych oznacza wzrost potrzeb pożyczkowych państwa. Ich zaspokojenie poprzez pozyskiwanie oszczędności prywatnych podnosi realne stopy procentowe i ogranicza inwestycje sektora prywatnego.

Deficyt budżetowy oznacza ponadto powiększanie się długu publicznego, którego obsługa konsumuje część dochodów własnych sektora publicznego.

6. Stopień fiskalizmu, czyli dochody sektora publicznego w relacji do PKB

Ważnym, być może nawet zasadniczym, czynnikiem ograniczającym oszczędności i inwestycje krajowe jest wielkość i struktura wydatków publicznych w relacji do PKB (Tablica 3).

Jak pokazują dane z porównań międzynarodowych, wysoka skala redystrybucji dochodu narodowego (wydatków sektora publicznego w relacji do PKB), wymuszająca wysoki poziom opodatkowania, prowadzi do zmniejszenia tempa wzrostu gospodarczego.

Tablica 3

Wielkość i struktura wydatków (oraz pożyczek netto) skonsolidowanego sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 1994-98, % PKB
(wg metodologii MFW)

	1994	1995	1996	1997	1998
Wydatki i pożyczki netto ogółem	46,3	45,0	44,7	43,5	41,6
Podział wg funkcji^1)
Wydatki prorozwojowe i związane z wypełnianiem zasadniczych funkcji Państwa	11,5	11,1	11,2	11,5	10,9
Działalność ogólnopaństwowa	1,9	2,0	2,0	2,1	2,0
Obrona narodowa	1,9	1,8	1,5	1,6	1,5
Bezpieczeństwo i porządek publiczny	1,9	1,7	1,8	1,8	1,7
Edukacja i Nauka^2^)	5,7	5,6	5,9	6,0	5,7
Pozostałe wydatki	34,8	33,9	33,5	32,0	30,7
Ochrona zdrowia	4,5	4,6	4,9	4,5	4,3
Ubezpieczenia społeczne	19,8	19,3	19,2	19,2	18,4
Opieka społeczna	1,6	1,5	1,6	1,6	1,1
Działalność ekonomiczna	3,1	3,0	2,9	3,0	2,8
Odsetki	3,9	4,5	3,7	3,4	3,3
Pozostałe^3)	1,9	1,0	1,2	0,3	0,8
Podział wg typu ekonomicznego
Inwestycje w środki trwałe	2,5	2,6	2,8	3,3	3,2
Dotacje	3,1	2,8	2,4	2,0	1,2
Inne	40,7	39,6	39,5	38,2	37,2
PKB, mld zł	223,9	306,3	385,4	469,4	550,4

Źródło: Ministerstwo Finansów

¹⁾ Podział ten jest po części arbitralny

²⁾ Dla ilustracji wydatki na edukację w 1997 r. wyniosły 5,7% PKB, a na naukę 0,3% PKB.

³⁾ Gospodarka mieszkaniowa i komunalna, organizacja wypoczynku, kultura i religia, korekta konsolidacyjna składek ubezpieczeniowych, pożyczki netto.

Wydatki sektora publicznego wynosiły w latach 1994-97 około 45% PKB i były przeznaczane niemal wyłącznie na finansowanie konsumpcji prywatnej (poprzez transfery do gospodarstw domowych) i zbiorowej. Podział wydatków między inwestycje krajowe i konsumpcję oraz dochodów między oszczędności krajowe i konsumpcję w obu sektorach, publicznym i niepublicznym, przedstawia Tablica 4. Dane dotyczące podziału odnoszą się do roku 1997; podobnie kształtowały się w latach 1991-96.

Tablica 4

Wydatki ,dochody i oszczędności w sektorach publicznym i niepublicznym w r. 1997, w % PKB

	Sektor publiczny	Sektor prywatny	Razem
Wydatki	44,6	55,4*	100
Z czego: inwestycje	3,3	16,7	20
Dochody	41,8	58,2*	100
Oszczędności krajowe	0,5	19,5	20

* Wydatki i dochody z wyłączeniem transferów z sektora publicznego

Źródło: Ministerstwo Finansów

Z danych zawartych w Tablicy 4 wynika, że sektor publiczny wydaje niemal całe swoje dochody na konsumpcję, a sektor niepubliczny tworzy niemal wszystkie oszczędności krajowe, a zatem finansuje zarówno własne jak i publiczne inwestycje. Udział wydatków publicznych w relacji do PKB jest w Polsce bardzo wysoki w porównaniu z innymi krajami na zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego. W wydatkach tych udział transferów socjalnych, finansujących głównie konsumpcję prywatną, jest też wyjątkowo wysoki w porównaniu z takimi krajami w Europie jak Irlandia, Grecja i Portugalia, a także w porównaniu z krajami Południowo-Wschodniej Azji.

Ograniczenie wydatków publicznych o charakterze socjalnym bezpośrednio oddziałuje na oszczędności krajowe. Zmniejsza się bowiem redystrybucja dochodu od osób o dużej skłonności do oszczędzania do osób o bardzo wysokiej lub wręcz stuprocentowej skłonności do konsumpcji. Z drugiej strony wysokie transfery socjalne finansujące konsumpcję prywatną, stanowią z reguły silne ograniczenie do powiększania publicznych wydatków prorozwojowych, takich jak inwestycje infrastrukturalne oraz wydatki na edukację.

7. Udział wydatków publicznych na cele prorozwojowe i wynikające z podstawowych funkcji państwa w całości wydatków publicznych

Wydatki publiczne można podzielić na dwa rodzaje. Wydatki pierwszego rodzaju finansują usługi publiczne zastępujące w istocie rzeczy prywatne wydatki konsumpcyjne (transfery socjalne, subwencjonowanie opieki zdrowotnej czy np. transportu publicznego). Drugi rodzaj wydatków to wydatki prorozwojowe i wynikające z niezbywalnych funkcji państwa. Przykładami są edukacja, badania naukowe i prace rozwojowe ze szczególnym uwzględnieniem badań podstawowych oraz tworzenie i egzekwowanie prawa, obrona narodowa, budowa infrastruktury, ochrona dziedzictwa i dostęp do dóbr kultury itp.

Wydatki na obronę narodową nabierają szczególnego znaczenia w kontekście przyjętego przez Rząd "Programu integracji z Organizacją Traktatu Północnoatlantyckiego i modernizacji SZ RP na lata 1998-2012".

Gospodarka polska odznacza się wadliwymi mechanizmami i nieprawidłową strukturą wydatków publicznych w obu wymienionych obszarach. Stoi to w sprzeczności z  potrzebą sprostania wyzwaniom rozwojowym. Konieczność przebudowy systemu wydatkowania publicznych pieniędzy to klucz do wygospodarowania środków na lepszą realizację podstawowych funkcji państwa, większe finansowanie dziedzin prorozwojowych i efektywniejsze wykorzystanie funduszy przedakcesyjnych i pomocowych.

W szczególności potrzebne jest lepsze nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Ze względu na “moralny hazard” związany z taką pomocą, potrzebne są przejrzyste reguły przyznawania i ograniczenie jej globalnej wielkości do marginalnego poziomu.

8. Reforma podatkowa: niższe podatki bezpośrednie, system podatkowy stabilny, przejrzysty i prosty

Proponowane zmiany systemu podatkowego mają na uwadze przede wszystkim wspieranie realizacji głównych celów społeczno-gospodarczych Strategii, tj. dynamiczny rozwój gospodarki oraz szybkie tworzenie nowych miejsc pracy.

Dodatkowe motywy zmian systemu podatkowego, to:

- zwiększenie zaufania obywateli do prawa, usuwanie źródeł manipulacji i nadużyć podatkowych;

- zapewnianie zgodności z wymaganiami Unii Europejskiej;

- zapewnianie polskiej gospodarce możliwości stawienia czoła nowym lub narastającym zjawiskom, takim jak konkurencja podatkowa, czyli przesuwanie się ludzi, firm i kapitału do krajów o korzystniejszym opodatkowaniu,

- dążenie do stopniowego obniżania opodatkowania pracy przy jednoczesnym zwiększeniu obciążeń podatkami pośrednimi, w tym surowców naturalnych i produktów uciążliwych dla środowiska.

Zasadnicza część reformy dotyczy podatków bezpośrednich. Reforma tych podatków spowoduje:

- wzmocnienie bodźców dla rozwoju gospodarczego;

- zmniejszenie korzyści z tytułu uchylania się od płacenia podatków, czyli ograniczenie szarej strefy;

- oszczędności czasu podatników i pracowników aparatu skarbowego.

Osiągnięcie powyższych celów będzie możliwe m.in. poprzez:

- redukcję stawek w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT), z poziomu 34% w roku 1999 do 30% w roku 2000 i stopniową dalszą redukcję po 2 punkty procentowe rocznie, do poziomu 22% w roku 2004;

- znaczącą redukcję w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz spłaszczenie skali podatkowej (PIT); redukcja ta będzie powiązana z reformą ulg w kierunku prorodzinnym oraz obniżeniem stawek do 19%, 29% i 36% w 2000 r. oraz do 18% i 28% w roku 2001.

- uproszczenie zasad amortyzacji podatkowej.

Reforma dotyczy również podatków pośrednich (podatku od towarów i usług, akcyzy). Główne z proponowanych zmian polegają na dostosowaniu polskich przepisów do wymogów i standardów Unii Europejskiej. Obejmuje to także dostosowanie do minimalnego, ustalonego przez UE, poziomu stawek akcyzy na paliwa oraz niektórych stawek VAT (do tej pory ulgowych w Polsce).

Jednym z kluczowych problemów, związanych z dostosowaniem polskich przepisów podatkowych do przepisów Unii Europejskiej jest opodatkowanie rolnictwa. W obszarze rolnictwa dostosowanie systemu wymaga przede wszystkim:

1) obciążenia wszystkich nisko przetworzonych produktów żywnościowych stawką ulgową VAT (w warunkach polskich 7%),

2) wprowadzenia opodatkowania na środki do produkcji rolnej (z reguły na poziomie 7%, maszyny i ciągniki 22%).

Dla uniknięcia wstrząsów cenowych proponuje się stopniowe dochodzenie do wymagań Unii Europejskiej. Dostosowanie wysokości stawek podatku VAT do tych wymagań zostanie zatem rozłożone w czasie.

9. Działania określające efektywność kontroli wydatkowania pieniędzy publicznych

Jednym z warunków poprawy efektywności kontroli wydatkowania finansów publicznych jest rzetelna i przejrzysta informacja o stanie finansów sektora publicznego (osiągnięta dzięki jawności i przejrzystości finansów publicznych) oraz wzmocnienie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podejmowanie decyzji opartych na ujawnionych i sprawdzonych informacjach pozwoli na zmniejszenie marnowania środków publicznych.

Zasada jawności finansów publicznych będzie realizowana przez:

- jawność debaty budżetowej;

- podawania do publicznej wiadomości omówienia ustawy budżetowej oraz uchwał budżetowych;

- publikowanie corocznych sprawozdań z finansów i działalności przez jednostki należące do sektora finansów publicznych oraz

- publikowanie przez Ministra Finansów zbiorczej informacji o finansach publicznych.

Zasada przejrzystości finansów publicznych będzie realizowana przez:

- stosowanie jednolitych zasad kwalifikacji dochodów i wydatków publicznych oraz

- stosowanie tych samych reguł księgowości i sprawozdawczości przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych.

Wzmocnienie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostanie osiągnięte w wyniku zaostrzenia dotkliwości orzekania kar.

10. Działania określające jakość otoczenia prawnego i regulacyjnego

Lepsze prawo gospodarcze i efektywniejsza jego administracja ma wieloraki wpływ na sprawność procesów gospodarczych: zmniejsza koszt założenia nowych przedsiębiorstw, obniża koszty rozstrzygnięcia sporów angażujących czas przedsiębiorców, zmniejsza ryzyko niekorzystnych zmian prawa w przyszłości, poprawia przewidywalność interpretacji i administracji prawa. Prawo powinno zapewnić duży zakres wolności uczestnikom procesów gospodarczych poprzez ochronę przed praktykami monopolistycznymi. Poprawa obsługi prawnej gospodarki powinna dotyczyć przede wszystkim takich dziedzin jak: księgi wieczyste, rejestracje firm, sprawność procesów likwidacji i upadłości przedsiębiorstw, egzekucja orzeczeń sądowych. Potrzebne jest podniesienie standardu uczciwości kupieckiej w prowadzeniu działalności gospodarczej do poziomu typowego w krajach należących do Unii Europejskiej. W tym celu potrzebne są zmiany w prawie upadłościowym, kodeksie handlowym w części karnej oraz ustawie o ochronie obrotu gospodarczego. Potrzeba także wysokiej jakości regulacji i przejrzystości przede wszystkim w odniesieniu do nowo utworzonych lub tworzonych w przyszłości instytucji finansowych, w tym funduszy emerytalnych, kas chorych, innych instytucji ubezpieczeniowych oraz kas budownictwa mieszkaniowego.

VIII. Warianty polityki gospodarczej

Kluczowymi instrumentami polityki gospodarczej we wszystkich wariantach są decyzje dotyczące:

- szybkości prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz

- tempa zmian stanu finansów publicznych w następujących trzech aspektach: deficyt budżetowy, udział wydatków i dochodów publicznych w PKB oraz udział w wydatkach prorozwojowych w PKB, w tym inwestycji publicznych.

Te decyzje wpływają bowiem najbardziej na (a) udział oszczędności krajowych w PKB oraz (b) efektywność inwestycji krajowych ogółem. Czynniki te będą mieć z kolei zasadniczy wpływ na tempo wzrostu polskiej gospodarki w okresie dochodzenia do poziomu państw UE.

Niniejszy dokument precyzuje do celów decyzyjnych 3 warianty rozwoju sytuacji.

Tabela 5

Trzy główne warianty polityki gospodarczej Polski do 2010 r.

	Udział w PKB w %				Tempo
Wariant	wydatków	oszczędności		sektora	Wzrostu
	publicznych	krajowych	zagranicznych	prywatnego	PKB, w %
1. Aktywny, prorozwojowy	stopniowo maleje do 34-36	rosną do 27-28	rośnie do 6-7	rośnie do 90% w 2005 r.	rośnie do 7-8
2. Pasywny	43-45 (bez zmiany)	20-21 (bez zmiany)	4-5 (bez zmiany)	rośnie stopniowo z 65% do 75% w 2005 r. oraz 90% w 2010	maleje do 4-5
3.Ostrzegawczy	Stopniowo rośnie do 48-50	Maleje do ok. 16-17	Spada do 3-4	rośnie stopniowo do 75% w 2005 r. oraz 90% w 2010r.	maleje do 3-4

W wariancie prorozwojowym nastąpi w okresie do r. 2010 zwiększenie udziału oszczędności krajowych w PKB o ok. 8-9 punktów procentowych i odpowiednie zmniejszenie roli budżetu państwa w finansowaniu konsumpcji prywatnej za pomocą transferów do gospodarstw domowych. Natomiast w wariancie ostrzegawczym rośnie o 4-5 punktów procentowych udział w PKB wydatków na subwencje dla podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych i o tyleż maleją oszczędności i inwestycje krajowe. Permanentne zmniejszanie udziału inwestycji w PKB o około 4 do 5% PKB oznaczałaby zmniejszenie długotrwałego wzrostu PKB o około 1 punkt procentowy. Z tempem wzrostu potencjału produkcyjnego i PKB związane jest też tempo wzrostu zatrudnienia. W wariancie pasywnym wzrost zatrudnienia byłby umiarkowany, o około 1,2 mln osób, co oznaczałoby stabilizację stopy bezrobocia otwartego na poziomie nieco wyższym od stanu obecnego. W wariancie aktywnym (prorozwojowym) przyrost zatrudnienia poza rolnictwem byłby w pobliżu maksymalnie możliwego, tj. o około 3 mln osób, co oznaczałoby stopniowy spadek stopy bezrobocia otwartego do poziomu ok. 7-8%, przy większych możliwościach w zakresie restrukturyzacji rolnictwa tworzonych przez dużą ofertę pozarolniczych miejsc pracy. W wariancie ostrzegawczym przyrost zatrudnienia wyniósłby poniżej 1 mln osób, co oznaczałoby stopniowy wzrost stopy bezrobocia otwartego do poziomu 14-15% oraz kontynuację wysokiego poziomu bezrobocia ukrytego. Ten wariant oznaczałby utrzymanie się niskiego standardu życia ludności na obszarach wiejskich oraz dużej luki cywilizacyjnej Polski wobec krajów UE.

Tabela 6

Stopy bezrobocia otwartego i ukrytego, w 1998 r. oraz w 2010 r. (w procentach ludności aktywnej zawodowo)

Stopa	1998	2010 wg wariantów
Bezrobocia		Aktywny	pasywny	ostrzegawczy
Otwarte	10,6	7,3	13,1	14,5
Ukryte	8,0	2,1	4,3	6,3
Całkowite	18,6	9,4	17,4	20,8

IX. Założenia i skutki gospodarcze w wariancie aktywnym

Obliczenia symulacyjne efektów powyżej sformułowanych wariantów polityki gospodarczej wykonane zostały z pomocą modelu równowagi ogólnej gospodarki polskiej. Dla potrzeb obliczeń w wybranym przez rząd AWS-UW wariancie aktywnym przyjęte zostały szczegółowe założenia (tabele w załączniku).

Prywatyzacja przedsiębiorstw uważanych za łatwe do sprywatyzowania drogą kapitałową będzie średnio o rok przyspieszona, stopniowo sprywatyzowane zostanie dwie trzecie pozostałego majątku przedsiębiorstw państwowych, oraz jedna czwarta majątku w sektorze usług społecznych. W rezultacie udział przedsiębiorstw państwowych i udział sfery usług społecznych w tworzeniu PKB spadnie z ok. 30% obecnie do 15% w roku 2005 i poniżej 10% w 2010 r.

W wariancie tym założono realny wzrost wydatków sektora publicznego w latach 2000-2002 nie więcej niż 3% rocznie, co wymaga zdecydowanych działań racjonalizujących transfery socjalne.

Zakładany wzrost realnych wydatków sektora publicznego będzie powiązany z zasadniczą zmianą ich struktury. W szczególności zakłada się:

(1) ograniczenie realnie o jedną czwartą subsydiów do działalności gospodarczej;

(2) szybki wzrost wydatków kapitałowych (wzrost realny 10% rocznie), celem przyspieszenia procesu budowy niezbędnej infrastruktury, oraz zapewnienia odpowiedniego współfinansowania, będącego warunkiem wykorzystania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.

W rezultacie spadku deficytu budżetowego maleć będą realnie koszty obsługi zadłużenia publicznego (krajowego i zagranicznego) w wyniku obniżenia się, w warunkach mniejszych potrzeb pożyczkowych sektora publicznego, rynkowych stóp procentowych, oraz w wyniku niższego poziomu zadłużenia.

Skutkiem wolniejszego wzrostu wydatków publicznych niż PKB, udział wydatków sektora publicznego w PKB spadnie z poziomu 43.5% w roku 1997 do 37,7% w roku 2003, oraz do 35% w 2010. Jednocześnie jednak nastąpią znaczące zmiany struktury tych wydatków: udział wydatków służących wypełnianiu podstawowych funkcji państwa oraz prorozwojowych wzrośnie z 26% w roku 1997 do ok. 37% w roku 2010. W rezultacie, całe obniżenie się relacji wydatków sektora publicznego do PKB odbędzie się kosztem pozostałych wydatków, głównie transferów do gospodarstw domowych, służących finansowaniu konsumpcji.

Wraz ze spadkiem udziału wydatków publicznych w PKB, możliwe będzie zredukowanie wysokości opodatkowania, szczególnie podatków bezpośrednich.

W rezultacie przedstawionych działań dług publiczny, krajowy i zagraniczny, spadłby do ok. 22% PKB po roku 2008. Z drugiej strony wzrósłby wyraźnie, także w relacji do PKB, dług zagraniczny sektora niepublicznego.

Zmiany w zakresie finansów publicznych będą wiodły do wzrostu relacji oszczędności krajowych do PKB z nieco ponad 20% w 1998 r. do ok. 27-28% w latach 2009-2010. Dodatkowo, skutkiem przystąpienia do Unii Europejskiej, spodziewać się można większego o ok. 1-2% PKB napływu oszczędności zagranicznych. Dynamika wzrostu nakładów inwestycyjnych może więc utrzymać się długookresowo na poziomie ponad 10% rocznie, zaś relacja akumulacji do PKB może wzrosnąć do poziomu około 33%, charakterystycznego dla gospodarek zdolnych do bardzo szybkiego wzrostu.

Zwiększony zasób kapitału środków trwałych, oraz wyższa efektywność inwestycji w sprywatyzowanych firmach pozwalają na osiągnięcie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, w przedziale 7 do 8% w latach 2006-2010.

Presja demograficzna oraz stopniowo zwiększający się odpływ faktycznie bezrobotnych z rolnictwa, prowadzi do utrzymania się stopy bezrobocia otwartego w latach 2000-2003 na poziomie około 11%. Ale w drugiej połowie lat 2000-2010 stopa bezrobocia otwartego powinna stopniowo opadać do około 7% w roku 2010. Dodatkowo należy zauważyć, że tylko w wariancie aktywnym poprawa sytuacji na rynku pracy pozwala na przyspieszenie procesu restrukturyzacji obszarów wiejskich i odpływu ludności z rolnictwa (spadek liczby pracujących o 900 tys. osób, wobec 400 tys. w pozostałych wariantach). W rezultacie szybszego wzrostu i wyższego zapotrzebowania na pracę, w wariancie tym suma bezrobocia otwartego i ukrytego maleje wyjątkowo silnie.

Analizując sytuację na rynku pracy, nie można zapominać o dwóch dodatkowych czynnikach. Po pierwsze, warianty różnią się w zakresie skali redukcji bezrobocia ukrytego. Silna jego redukcja, zarówno na wsi jak i w sektorze przedsiębiorstw państwowych, występuje jedynie w wariancie aktywnym. Po drugie, zakładana w tym wariancie poprawa regulacji rynku pracy polegająca na zwiększeniu jego efektywności powinna wieść, zgodnie z szacunkami ekspertów, do obniżenia długotrwałej stopy bezrobocia o przynajmniej jeden punkt procentowy. W rezultacie, mimo przyspieszenia procesu restrukturyzacji gospodarki, wariant aktywny prowadzi do daleko niższych stóp bezrobocia w porównaniu do innych wariantów, zwłaszcza po roku 2005. Wariant aktywny jest jedynym, który umożliwia stopniowe ograniczenie bezrobocia do poziomu jednocyfrowego.

Polityka gospodarcza a członkostwo w Unii Europejskiej

Strategia zakłada uzyskanie członkostwa w roku 2003, połączone z dostępem do funduszy strukturalnych UE (zgodnie z sugestiami Agendy 2000). Należy jednak zauważyć, że opóźnianie reform strukturalnych zwiększa ryzyko znacznego przedłużenia się negocjacji członkowskich. Ryzyko takie występuje już w wariancie pasywnym, a jeszcze silniej w ostrzegawczym. W przypadku opóźnienia wejścia Polski do UE wzrost gospodarczy może ulec dalszemu spowolnieniu, po części z powodu ograniczonego dostępu do unijnych środków rozwojowych, ale w głównej mierze z powodu zmniejszenia się atrakcyjności Polski jako miejsca lokowania inwestycji zagranicznych.

X. Podsumowanie

A. Co jest osiągalne do roku 2010

Realizacja wariantu aktywnego Strategii umożliwi pełną realizację następujących zadań:

1. Wejście Polski do Unii Europejskiej i Europejskiej Unii Monetarnej.

2. Dokończenie prywatyzacji i przekształceń strukturalnych w kilku ważnych przemysłach, takich jak: węglowy, hutnictwo, obronny, paliw płynnych i inne.

3. Realizacja dwóch powyższych celów w połączeniu z towarzyszącymi zmianami instytucjonalno - prawnymi i pełną integracją z rynkową gospodarką światową będzie oznaczać dokończenie procesu transformacji polskiej gospodarki.

4. Zakończona zostanie stopniowa zmiana podziału dochodu narodowego na korzyść oszczędności (inwestycji) oraz zakończone będzie zmniejszanie stopnia redystrybucji dochodów poprzez podatki i transfery socjalne. Te zmiany w połączeniu z działaniami zwiększającymi przedsiębiorczość, stworzą możliwość rozwoju gospodarczego w tempie wysokim, około 6-8% rocznie, przez dłuższy okres czasu (także po 2010 r.).

5. Wysokie inwestycje krajowe, duży dopływ inwestycji zagranicznych oraz liberalny rynek pracy umożliwią zmniejszenie stopy bezrobocia łącznego, otwartego i ukrytego, do poziomu bliskiego równowagi (poniżej 10% podaży pracy).

6. W rezultacie silnego zmniejszenia stóp procentowych oraz znacznego wzrostu dochodów, inwestycje na budownictwo mieszkaniowe powinny wzrosnąć do poziomu charakterystycznego dla krajów UE (z poziomu poniżej 3% PKB do około 6% PKB).

B. Co pozostanie do realizacji po roku 2010

1. Chociaż nastąpi znaczne zmniejszenie różnic w poziomie życia, dochodach, wydajności pracy, rozwoju cywilizacyjnym i jakości środowiska naturalnego między Polską a UE, to do pełnego usunięcia tych różnic potrzeba będzie jeszcze kilku dziesięcioleci po 2010 r.

2. Program restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa zostanie rozpoczęty, ale relacja liczby (formalnie) pracujących w rolnictwie do ogółu pracujących obniży się tylko z 27% obecnie do nieco poniżej 20% w 2010 r. Dojście do obecnych standardów UE w rolnictwie wymagać będzie dalszych około 20 lat.

3. Wprowadzenie w życie reformy rentowo - emerytalnej zostanie poważnie zaawansowane, ale jej pełna realizacja wymagać będzie dalszych około 10 do 20 lat.

4. W zakresie szkolnictwa i badań naukowych dochodzenie do standardów najbardziej rozwiniętych krajów zajmie kilka dziesięcioleci. W tej dziedzinie postęp w latach 2000-2010 będzie umiarkowany, ze względu na długi cykl kształcenia.

5. Wzrost poziomu wykształcenia oraz zmniejszenie bezrobocia ograniczy obszary biedy.

C. Niepewności i zagrożenia

O niepewnościach i zagrożeniach niniejszy dokument wspomina przy okazji dyskusji o uwarunkowaniach zewnętrznych i wewnętrznych realizacji Strategii. W projekcji zaprezentowanej w załączonym dodatku zakłada się zmiany wzdłuż trendów, z pominięciem wpływu krótkookresowych zaburzeń zarówno po stronie popytowej, jak i podażowej. Ale nawet w odniesieniu do tych trendów niepewności dotyczą przyjętych założeń o wielkościach szeregu parametrów, takich jak współczynniki kapitałochłonności czy elastyczności cenowe i dochodowe na różnych rynkach. Parametry te były estymowane w oparciu o istniejące dane za ostatnie kilka lat, ale takie estymacje są obciążone znacznym błędem.

Najpoważniejsze niepewności i zagrożenia dla realizacji Strategii są jednak innego rodzaju. W odniesieniu do czynników wewnętrznych dotyczą one głównie takich kwestii jak istnienie dostatecznie silnej woli kontynuowania niezbędnych reform ze strony elit politycznych oraz możliwość wystąpienia nadmiernie roszczeniowych żądań ze strony wpływowych grup społecznych. W odniesieniu do czynników zewnętrznych największe zagrożenie wydaje się być związane z możliwością opóźnień w kalendarzu wchodzenia Polski do gospodarczych struktur europejskich.

Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000 - 2010

4

Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000 - 2010

---