skanuj0072

(1)    organy powołane wyłącznie do wykonywania funkcji kontrolnych (nadzorczych), przy czym działania te mają często charakter policyjny tzw. policja administracyjna (np. urzędy górnicze);

(2)    organy wyodrębnione ze specjalnych względów gospodarczych oraz historycznych (np. administracja leśna);

(3)    organy nie rozstrzygające indywidualnych spraw administracyjnych (np. statystyka państwowa);

(4)    podmioty świadczące bezpośrednio usługi o charakterze niematerialnym (np. niektóre zakłady publiczne);

(5)    szczególna kategoria przedsiębiorstw państwowych o charakterze infrastrukturalnym (np. PKP, administracja drogowa);

(6)    banki państwowe;

(7)    podmioty niepaństwowe wykonujące funkcje zlecone administracji rządowej.

Ten niepełny katalog organów administracji niezespolonej daje pewne wyobrażenie o zróżnicowaniu tej kategorii organów.

Zachowanie jednolitości działania tak funkcjonalnie i organizacyjnie zróżnicowanej lokalnej administracji rządowej rodzi konieczność koordynacji⁹². Znaczenie funkcji koordynacyjnej we współczesnej administraqi wzrasta z powodu coraz szerszego zasięgu jej działania (obejmowania nowych zadań) oraz postępującej specjalizacji jej struktur ze względu na komplikację życia społecznego będącego rezultatem postępu cywilizacyjnego.

Integracja struktur o tak zróżnicowanych funkcjach poprzez zespolenie organizacyjne może mieć tylko ograniczone zastosowanie. Koniecznością staje się rozbudowa funkcji koordynacyjnej. Dotychczas wypracowano kilka typowych prawnych form koordynacji do których należą:

(1)    Uprawnienia personalne organu koordynującego. Tak na przykład odwołanie organu administracji niezespolonej może nastąpić na wniosek wojewody lub po uzyskaniu jego uprzedniej zgody. W przypadku nieuwzględnienia wniosku lub nieuzyskania zgody powstaje spór, który rozstrzyga Prezes RM na wniosek przedstawiony przez ministra właściwego do spraw administracji.

(2)    Obowiązek uzgodnienia projektu prawa miejscowego, które zamierza ustanowić organ niezespolony oraz zapewnienie zgodności swoich działań w stanach nadzwyczajnych z poleceniami wojewody.

(3)    Obowiązek informacyjny obejmuje natomiast przekazywanie wojewodzie rocznych informacji oraz wyjaśnień (na żądanie wojewody) o swojej działalności. Wojewoda ma także wgląd do każdej sprawy prowadzonej przez organ niezespolony na terenie województwa.

(4)    Kompetencje restrykcyjne obejmują uprawnienia do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika organu administracji niezespolonej, który w warunkach stanu nadzwyczajnego dopuścił się naruszenia prawa.

92) Na potrzebę tą dawno zwrócił uwagę Karol Sobczak w monografii Koordynacja gospodarcza. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 1971, s. 16-32.

Rozdział czwarty

ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA

I. Istota samorządu terytorialnego

jf

1. Dwie koncepcje samorządu terytorialnego a administracja XXI wieku

Samorząd terytorialny stanowi jedną z podstawowych instytucji prawno - ustrojowych współczesnego państwa demokratycznego. Posiada umocowanie konstytucyjne.

W literaturze pojawiły się dwie podstawowe tendencje w pojmowaniu instytucji samorządu terytorialnego. Pierwsza zmierza do daleko idącego uniezależnienia samorządu od państwa, a zatem mówimy o naturalnym prawie gminy do samorządu, które jest przez państwo tylko uznane a nie stworzone¹. Drugi natomiast kierunek zmierza do możliwie daleko idącego związania samorządu z państwem. W świetle tej teorii wszelki samorząd pochodzi z woli państwa, zaś organy samorządowe są organami państwa i różnią się od organów administracji rządowej tylko tym, że korzystają z pewnej samodzielności².

Pierwszą koncepcję można określić jako naturalistyczną teorię samorządu terytorialnego, której rdzeniem jest podmiotowe prawo do samorządu drugą zaś jako teorię samorządu państwowego, której rdzeniem jest samodzielność gminy, a więc w świetle tej teorii samorząd jest przede wszystkim konstrukcją decentralizacji władzy publicznej w państwie.

Naturalna teoria samorządu definitywnie została pokonana w okresie międzywojennym przez państwową koncepcję gminy, która upatrywała w samorządzie jedynie odmienność formy realizowania zadań państwowych³

W starszej literaturze administrację samorządową przeciwstawiano administracji rządowej. To przeciwstawienie miało istotny sens dlatego, że administracja rządowa jest administragą niesamodzielną, która jest sterowana przez wytyczne i polecenia rządu. Z kolei administracja samorządowa jest samodzielna, ponieważ podlega jedynie nadzorowi organów administracji rządowej⁴. Dopuszczalne jest także przeciwstawienie administracji samorządowej administracji państwowej, ponieważ, co prawda samorząd istnieje i działa w ramach państwa, ale nie mniej organy samorządowe nie są organami państwa, ale organami odrębnych od pań-

93

1

   Por. Peretiatkowicz A., Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, s. 44.

2

   Por. Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wyd. II, Wino 1934, s. 91 i nast.

3

   Por. Jaroszyński M., Samorząd w gospodarce planowej, [w:] Z teorii i praktyki prawa administracyjnego w PRL, Warszawa 1964, s. 64. Odmienny pogląd w tej mierze prezentu je Agopszowicz A., Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1991, & 10-11.

4

   Por. Kasznica St, Polskie prawo administracyjne, op. dt, s. 63.