skanuj0088

3. Problemy aglomeracji

W szczególnych przypadkach jednostka administracyjna może funkcjonować . poza stopniową strukturą podziału terytorialnego państwa. Struktura terytorialna może bowiem powstać na skutek poziomych powiązań poszczególnych jej elementów. W aglomeracjach oraz obszarach aglomeracyjnych występują szczególne uwarunkowania, które uwzględniają ich wyodrębnienie z ogólnie obowiązującego systemu podziału terytorialnego¹.

Obszar aglomeracyjny może mieć zróżnicowaną strukturę przestrzenną.

(1)    Stosunkowo najmniej problemów rodzi sytuacja, w której jest miasto centralne oraz jednostki satelitarne. Zasadniczym problemem jest ujednolicenie systemu komunikacyjnego oraz zasad międzykomunalnej wymiany świadczeń. Im stopień tego ujednolicenia jest dalej idący, tym większa spójność aglomeracji jako jednostki administracyjnej.

(2)    Jeśli aglomeracja złożona jest z dwóch centrów jej integracja jest wątpliwa, ponieważ utrudnia ją konkurenta między centrami o równym mniej więcej potencjale a więc i sile oddziaływania. W takiej sytuacji rozwiązaniem może być utworzenie związku komunalnego.

(3)    Szczególnym typem aglomeracji jest konurbacja, która stanowi zespół miast o zbliżonej wielkości oraz bez wyraźnie wyodrębnionego miasta centralnego. Takimi typowymi konurbacjami w Europie jest Górnośląski Okręg Przemysłowy oraz Zagłębie Ruhry.

Administracja publiczna w aglomeracjach organizowana jest coraz częściej na zasadzie powiązań poziomych (horyzontalnych). W tym celu wykorzystywana jest instytucja porozumienia oraz związku komunalnego². Instytucje te stanowią, przewidzianą ustawą, formę prawną wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związki komunalne - ze względu na treść - możemy podzielić na dwie kategorie, a mianowicie związki jednocelowe (np. zaopatrzenie w wodę, szpital, szkoły, odprowadzanie ścieków, urząd stanu cywilnego) i związki wielocelowe, które poprzez wspólne planowanie organizują wspólną komunikację publiczną, infrastrukturę oraz urządzenia zaopatrzeniowe (woda, gaz, elektryczność). Mogą to być związki obowiązkowe lub dobrowolne³. Nie ulega wątpliwości, że instytucja związku komunalnego oraz porozumienia komunalnego, ponieważ to ostatnie może mieć charakter uzupełniający, spełniają istotną rolę w organizowaniu struktur administracji publicznej w aglomeracjach.

Czasami jednak instytucja związku komunalnego jest krytykowana z powodu niepełnej legitymacji do podejmowania decyzji adresowanych do członków związku czyli gmin. Legitymacja ta jest ograniczona dlatego, że członkowie decydującego gremium związku pochodzą z delegowania a nie z bezpośrednich wyborów, tak jak to ma miejsce w przypadku gmin^{4 5}. Jest to jednak problem, który można przezwyciężyć. Nie ulega natomiast wątpliwości, że forma prawna związku stanowi instrument integracji aglomeracji w jednolity terytorialnie organizm administracyjny.

Należy tu także podkreślić, że szczególne trudności w administrowaniu aglomeratami sprawiają obszary obrzeżne, które są ściśle z aglomeracją związane, natomiast nie są jej podporządkowane.

4; Obszary administracyjne a obszary planistyczne

Współczesna administraqa jest także administracją planującą⁴. W chwili obecnej gdy centralne planowanie gospodarcze przestało istnieć szczególnego znaczenia nabrało planowanie przestrzenne. Jest ono bardzo ważnym instrumentem harmonizowania działań przestrzennie rozproszonej administracji publicznej. Wymaga to jednak przezwyciężenia problemów informacyjnych, ale równocześnie stwarza szansę podwyższenia jakości decyli podejmowanych przez poszczególne ogniwa administracji publicznej.

5. Uwarunkowania historyczne

Uwarunkowania historyczne mogą stanowić czynnik kształtowania obszaru jednostki administracyjnej. Czynnik ten ma jednak ograniczone znaczenie. Generalnie nie powinno się zmieniać historycznie ukształtowanej struktury przestrzennej, jeśli nie uległ zasadniczej zmianie jej charakter przestrzenny oraz zadania. Tam jednak gdzie te zmiany zadań nastąpiły, np. poprzez industrializację, a dotyczy to przede wszystkim aglomeracji, dokonywanie ich przekształceń przestrzennych jest uzasadnione, zaś ich przeszkodą nie powinny być uwarunkowania historyczne.

6. Podział specjalny

Jedną z dyrektyw, którą powinni się kierować projektodawcy podziału administracyjnego jest lokalizacja organów o kompetencji ogólnej i specjalnej w ramach jednej jednostki podziału administracyjnego. Nie zawsze jest to możliwe, ponieważ zadania organów specjalnych często wykraczają poza zakres nawet największej jednostki podziału terytorialnego jakim jest województwo, np. organ odpowiedzialny za budowę autostrad.

Ponadto są także zadania administracyjne, które z niejednakowym nasileniem występują na poszczególnych obszarach państwa, np. administracja górnicza, cel-

55

1

   Problem „suburbii”, a więc stapiania się dużego miasta z otaczającymi go gminami jest problemem strukturalnym każdej dużej jednostki osiedleńczej. W przypadku tzw. metropolii problemem jest nie tylko ich duży rozrost ale także zmiany jakościowe, które rodzą nowe problemy organizacyjne dla administracji publicznej. W zależności od ich potencjału mogą się znajdować na poziomie gminy osiągnąć poziom regionu (Paryż), poprzez związek komunalny (Kopenhaga, Madryt, Barcelona) aż po kraj związkowy (Wiedeń, Bazylea, Berlin, Brema, Hamburg). Bliżej na ten temat Wimmer N., Dynamische Verwaltungslehre, op. cit., s. 206.

2

   Por. Schmidt-Assman E., Wybrane zagadnienia działań administracji w aglomeracjach w Republice Federalnej Niemiec, „OMT" 1986, nr 11, s. 35-36.

3

   Por. Wimmer N., Dynamische Yerwaltungslehre, op. cit., s. 207-208,

4

   Por. Wagener F., Gebitsreform md Komunale Selbstverwaltung, DÓV1983, nr 11, s. 746 i nast

5

   Pojęcie „administracji planującej” zostało przejęte z literatury niemieckiej, por. Knosala E., Pojęcie administracji świadczącej w polskiej literaturze prawa administracyjnego, [w:] Regulacja prawna administracji świadczącej (red. Podgórni K.), Katowice 1985, s. 15-16.