Po trzecie, w kierunku tworzenia wyspecjalizowanych organów administracji lokalnej dzida to, że nie mieszczą się one w zasadniczych jednostkach podziahi terytorialnego (np. administracja górnicza, lasów państwowych, celna itp.)1.
Po czwarte, w przypadku terenowych organów kontrolnych (tzw. inspekcji) wskazuje się na potrzebę uniezależnienia ich od innych organów lokalnych dla zapewnienia obiektywności działania2.
Po piąte, można także wymienić czynniki historyczne, a więc nawiązanie do tradycji, a także nierzadko presję wynikającą z partykularnych ambicji resortowych3.
Analizując czynniki oddziaływujące w kierunku odśrodkowym, a więc proces powoływania coraz to nowych organów niezespolonych, należy podkreślić także w tym zakresie rolę podziału terytorialnego państwa. Niewątpliwie wprowadzenie podziału dwustopniowego zintensyfikowało tendencje do tworzenia podziałów specjalnych o charakterze ponadgminnym (rejonów) oraz ponadwojewódzkim (okręgów) w których to powoływano organy specjalne. Przywrócenie trójstopniowego podziału z natury rzeczy spowodowało zredukowanie ilości podziałów specjalnych, a w konsekwencji powstały warunki do zespolenia administracji lokalnej.
Jedną z wiodących zasad ustroju zreformowanej w 1998 roku administracji publicznej wyraża się w koncepcji władzy ogólnej, która polega na tym, że odpowiedzialność za rezultat działania całej administracji określonego stopnia podziały terytorialnego, w tym również służb, inspekcji i straży ponosi w województwie wojewoda, natomiast w powiecie starosta. Organy te można określić jako organy administracji zespolonej. W konsekwencji - jak podkreśla Mirosław Stec, jeden z czołowych konsultantów reformy - to właśnie te organy ponoszą odpowiedzialność o charakterze politycznym za skutki działań własnych i służb (inspekcji, straży), nad którymi sprawują zwierzchnictwo, a nie tylko za dołożenie należytej staranności, czyli właściwe wykonanie swoich obowiązków4.
Zdaniem wyżej cytowanego Autora istotnym elementem prawnym konstrukcji zespolenia jest zasada zwierzchnictwa, która w najpełniejszym, modelowym kształcie występuje w administracji gminnej i samorządzie województwa, ponieważ tam następuje skoncentrowanie całego administracyjnego aparatu pomocniczego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem5. Jednakże zdaniem powoływanego wyżej Autora, nie zawsze zasada zespolenia może być w pełni zrealizowana, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku wojewódzkiej administraqi rządowej oraz zespolonej administracji powiatowej, z tym jednakże, że stopień zespolenia w tej pierwszej jest większy, a w drugiej mniejszy6.
Dalszym elementem konstrukcji administracji zespolonej jest zespolenie osobowe, które w podobnej postaci występuje zarówno w administracji powiatowej i wojewódzkiej, a oznacza uzyskanie przez te organy istotnego wpływu na obsadę najważniejszych stanowisk w wojewódzkiej jak i powiatowej administracji zespolonej7. WpŁyw ten ma różny zakres i skalę, może on bowiem polegać na zwykłym współdziałaniu w podejmowaniu decyzji personalnych ale może niekiedy polegać na współdecydowaniu8.
Trzecim elementem analizowanej konstrukcji jest' zespolenie kompetencyjno--zadaniowe, które jest jednak odmiennie ukształtowane w przypadku wojewody i starosty. Wojewódzcy kierownicy służb, inspekcji i straży działają w imieniu i na rachunek wojewody, natomiast w powiatach działają we własnym imieniu, zaś kompetencje organów powiatowych (np. rady powiatu) są wobec tych struktur ściśle określane przez ustawy9. Należy dodać także, że zespolona administracja powiatowa ma charakter mieszany, ponieważ poza elementami samorządowymi (starosta jako jej zwierzchnik jest organem samorządowym) składa się z jednostek administracji rządowej (służby, inspekcje, straże).
Wszystkie wyżej wymienione elementy składają się na podstawową zasadę w oparciu o którą zorganizowany jest aparat administracji zespolonej w powiecie oraz województwie, mianowicie jest to zasada podwójnego podporządkowania. W administracji zespolonej podwójne podporządkowanie wyraża się w trybie podejmowania decyzji personalnych, jak również merytorycznych decyzji kierowniczych. W tym ostatnim zakresie dwutorowość podporządkowania polega na tym, że organy zwierzchnie w układzie poziomym (wojewoda, starosta, rada powiatu) określają zadania, natomiast zwierzchnicy w układzie pionowym (np. Komendant Główny Policji, Komendant Wojewódzki Policji) metody (środki) realizacji tych zadań. Problem ten się jednak komplikuje, ponieważ podział na zadania i środki ma charakter relatywny, a więc cele szczebla niższego stanowią środki realizacji celów stopnia wyższego.
Zasadniczym jednak problemem jest wyjaśnienie konstrukcji zwierzchnictwa wojewodów i starostów wobec jednostek organizacyjnych administracji zespolonej. Regulacja ustawowa jest w tym zakresie bardzo enigmatyczna i ograniczając się do następujących stwierdzeń: Zwierzchnicy administracji zespolonej kierują nią i koordynują jej działalność, zapewniają warunki do skutecznego jej działania oraz ponoszą odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
W doktrynie z tych sformułowań wyciągano bardzo różne wnioski. Jan Boć wychodzi z założenia, że zwierzchnictwo występuje w dwóch formach, a mianowicie zwierzchnictwa osobowego i służbowego. Podkreślając, że kierownicy służb, inspekcji i straży z pewnymi wyjątkami (policja, straż pożarna) są powoływani i odwoływani przez wojewodów. Wojewodowie kierują działalnością kierowników jednostek administracji zespolonej za pomocą poleceń służbowych10. Z tego należałoby wyciągnąć wniosek, że relacje między wojewodą a administracją zespoloną oparte są na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Wniosek ten wydaje się zbyt daleko idący.
W literaturze sformułowano także pogląd, że istota zwierzchnictwa wojewody wynika z integracji organizacyjnej służb, straży i inspekcji, ponieważ ich sytuacja organizacyjna uregulowana jest statutem oraz regulaminem działania urzędu
89
Por. Jełowicki M., op. dŁ, s. 30.
Por. Boć J., Kuta X, Prawo administracyjne, Cz. I, Wrocław 1980, s. 71.
Por. Leoński TL, Zarys nauki administracji, Poznań 1995, s. 39.
Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce. Materiały szkoleniowe, z. 2, Kancelaria Prezesa RM, Warszawa 1988, s. 16 (materiał kopiowany).
Tamie, s. 18.
Tamże, s. 19.
Tamże.
Por. Knosala E., Ustrój powiatu (zagadnienia wybrane), [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. Knosala E., Łaszczyca G., Matan A., Zakamycze 1999, s. 190-191.
Por. Stec M., op. dt., s. 20.
Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 146-147.