ps, r1, 1


Rozdzia I

Adam Kurzynowski

POLITYKA SPOECZNA " PODSTAWOWE POJCIA

I ZAKRES

1. Wstp

Elementy polityki spoecznej jako dziaalnoci pastwowej i innych podmiotów pozapastwowych s znane od wielu wieków. Pocztki polityki spoecznej wywodz si gównie z dziaalnoci charytatywnej, w tym kocioów i gmin na rzecz ubogich oraz bezdomnych. Zjawisko ubóstwa i bezdomnoci pojawio si w rozwoju spoecznym bardzo wczenie, a ich trwae istnienie powodowao konieczno ustale prawnych regulujcych zasady pomocy osobom dotknitym tymi zjawiskami. Przykadem mog tu by bardzo wczesne rozwizania róznych krajów. W miar rozwoju gospodarczego i spoecznego zaczy pojawia si nowe zjawiska takie jak bezrobocie, wzrastajca liczba osób niepenosprawnych, uzalenienie od alkoholu i narkotyków, zwikszajce si, strukturalne ubóstwo miejskie i wiejskie. To stworzyo konieczno zajcia si tymi zjawiskami przez pastwo i jego instytucje, poniewa nie mona byo rozwizywa tych niekorzystnych zjawisk tylko siami instytucji charytatywnych. Potrzebna bya nowa filozofia zapobiegania oraz rozwizywania ich przez odpowiednie instytucje i rodki majce sprosta tym nowym negatywnym zjawiskom. Zatem wspomniane zjawiska, bdce wynikiem rozwoju spowodoway konieczno uruchomienia przez pastwo polityki wobec zagroe spoecznych.

Rozwój spoeczestw i nowe jego wyzwania spowodoway konieczno zajcia si przez pastwo, jego instytucje i inne podmioty, sprawami owiaty, ochrony zdrowia, budownictwa mieszkaniowego, zabezpieczenia bytu osób, które z powodu wieku lub choroby przestaj pracowa zawodowo. Inaczej mówic pojawiy si nowe potrzeby wywoane rozwojem, wane nie tylko dla poszczególnych osób i ich rodzin, lecz take dla spoeczestwa i jego pastwa jako podmiotu gównego. Do wczenie bowiem dostrzeono, e bez udziau pastwa nie mona bdzie zaspokaja tych potrzeb, poniewa poszczególne osoby, ich rodziny i pracodawcy oraz inne organizacje nie bd w stanie tych potrzeb zaspokoi. Odpowiednie przygotowanie do ycia modych pokole nie jest tylko spraw rodziny, lecz jest potrzeb spoeczn, wan dla caego spoeczestwa, które zamierza si rozwija i umacnia swoj pozycj w ród innych pastw.

Pierwsze zorganizowane przez pastwo instytucje polityki spoecznej pojawiy si w postaci ubezpiecze obowizkowych Niemczech w latach 1883"1889. Nastpnie zaczy je wprowadza inne kraje.

Do wspomnianych wyej przyczyn doszy nowe, które pojawiy si w XX wieku, a zwaszcza po II wojnie wiatowej. Po zakoczeniu wojen I i II pojawio si wiele potrzeb spoecznych w pastwach, które byy zaangaowane w wojny bezporednio lub porednio, co wymagao pomocy pastwa. Równoczenie w okresie tym zaczy rozwija si nowe idee dotyczce wspópracy w Europie i na wiecie, zaczy pojawia si rozwizania zalecane przez midzynarodowe organizacje, gównie w ramach Europy i ONZ. Lata 1945"1999 zaowocoway wieloma koncepcjami i rozwizaniami, do których naley zaliczy gównie powstanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Unii Europejskiej i innych ugrupowa politycznych i gospodarczych. Ta sytuacja miaa wpyw na rozwój idei zabezpieczenia spoecznego, jako koncepcji zabezpieczenia spoeczestw przed niedostatkiem i jego skutkami dla osób, rodzin i pastwa. W wypadku utraty pracy, choroby, inwalidztwa, mierci gównego ywiciela W innym ujciu zmian w sferze socjalnej po II wojnie wiatowej moemy mówi o ksztatowaniu si nowej a raczej nowych koncepcji polityki spoecznej " szerzej polityki spoecznej pastwa.

Definicja polityki spoecznej

Konieczne jest zdefiniowanie polityki spoecznej, poniewa to uatwi jednolite rozumienie tego terminu. Stwierdzi tu naley, e nie ma jednej definicji polityki spoecznej, z któr zgadzaj si zarówno pracownicy nauki, jak i praktycy. Jak w wielu innych dziedzinach s róne podejcia do definiowania polityki spoecznej, co zaley w duym stopniu od orientacji metodologicznej i teoretycznej autorów rónych definicji, jak i dotychczasowych dowiadcze. Std przedstawione niej przykady definicji s raczej prób pokazania rónic i podobiestw midzy nimi, a nie przedstawieniem ich penej listy, co nie jest moliwe ze wzgldu na wspomnian wyej rón posta tych definicji.

Zanim przejdziemy do zdefiniowania polityki spoecznej naley stwierdzi, e kada jej definicja wyraa okrelon filozofi, tj. sposób rozumienia jej roli w spoeczestwie, zada szczegóowych i roli w rozwoju spoeczno-gospodarczym. Inaczej mówic ogólna filozofia polityki spoecznej wyraa w pewien ogólny, zdefiniowany sposób jej pojcie, cele, zakres i metody ich realizacji. Z tego wynika, o czym wyej wspomniano, zawsze stanowisko autora w powyszych sprawach wywiera wpyw na sposób definiowania polityki spoecznej. Oto wybrane przykady:

Zacznijmy od definicji encyklopedycznej wedug której “polityka spoeczna, polityka socjalna, celowa dziaalno pastwa i innych instytucji publicznych w dziedzinie ksztatowania optymalnych warunków ycia i pracy ludnoci oraz stosunków midzyludzkich; take nauka o celowym oddziaywaniu na ukad stosunków spoecznych i przeksztaceniu warunków ycia ludnoci; w jej zakres wchodz: polityka ludnociowa i rodzinna, take polityka zatrudnienia, ksztacenia, dochodów i struktury wydatków, wyywienia mieszkaców, kulturalna, ochrony pracy, zabezpieczenia spoecznego i ochrony zdrowia, walki z patologi spoeczn oraz zagadnienia prognozowania spoecznego”.

Wacaw Szubert w 1979 r. zdefiniowa polityk spoeczn “jako celowe oddziaywanie pastwa, zwizków zawodowych i innych organizacji na istniejcy ukad, zmierzajce do poprawy warunków bytu i pracy szerokich warstw ludnoci, usuwania nierównoci spoecznych oraz podnoszenie kultury ycia”.

J. Auleytner definiuje polityk spoeczn “jako dziaalno pastwa, samorzdów i organizacji pozarzdowych, której celem jest poprawa pooenia materialnego, asekuracja przed ryzykami yciowymi i wyrównywanie szans yciowych grup spoeczestwa ekonomicznie i socjalnie najsabszych”.

Przegld podanych wyej definicji wskazuje, e wszystkie one wskazuj na warunki bytu, rozwój oraz wspódziaanie rónego rodzaju podmiotów, które maj realizowa te cele. To wiadczy, e jest tu pewna ogólna zgodno. Z dotychczasowych rozwaa wynika, e potrzebna jest definicja, która dokadniej uwzgldni istot, cele i zakres polityki spoecznej. Std przyjmujemy tu nastpujc jej definicj: Polityka spoeczna to dziaalno pastwa, samorzdów i organizacji pozarzdowych zmierzajca do ksztatowania ogólnych warunków pracy i bytu ludnoci, prorozwojowych struktur spoecznych oraz stosunków spoecznych opartych na równoci i sprawiedliwoci spoecznej sprzyjajcych zaspokajaniu potrzeb spoecznych na dostpnym poziomie. Definicja ta czy te elementy, które s w polityce spoecznej najistotniejsze, tj. dbao o szeroko rozumiane warunki bytu i prorozwojowe struktury i stosunki spoeczne.

W wietle tej definicji dziaalno wymienionych podmiotów, tj. pastwa, samorzdów i organizacji pozarzdowych ma suy realizacji wymienionych gównych celów polityki spoecznej.

Pierwszym z nich jest ksztatowanie odpowiednich, tj. na miar moliwoci gospodarczych warunków pracy i bytu ludnoci. Ten podstawowy cel tym si charakteryzuje, e kade wspóczesne pastwo musi dba o tworzenie podstaw ogólnych, w których spoeczestwo bdzie mogo zaspokaja swoje potrzeby na podstawie zarobków, a ludno ju niepracujca zawodowo bdzie si moga utrzyma z rent i emerytur lub innych wiadcze spoecznych. Tworzenie warunków do podejmowania pracy wie si z moliwociami rozwojowymi gospodarki, a gdy one zmieniaj si na niekorzystne, utrudnia to realizacj tego celu polityki spoecznej. Istotn jest sprawa nie tylko moliwoci uzyskania pracy, lecz take to e powinna by ona wykonana w dobrych bezpiecznych dla zdrowia warunkach. Tylko w takich warunkach pracownicy mog by najbardziej skuteczni w pracy i odnosi satysfakcj z jej wykonywania. Bezpieczne i zdrowe warunki pracy to mniej wypadków przy pracy, mniej chorób zawodowych, mniej wczeniejszych emerytur i mniej wydatków na ochron zdrowia i wiadczenia zwizane z wypadkami i chorobami w rodowisku pracy. Z tego wynika, e warto si troszczy o dobre warunki pracy i bytu.

Cel drugi ksztatowanie prorozwojowych struktur spoecznych, oznacza midzy innymi denie poszczególnych podmiotów do ksztatowania struktury rodziny zapewniajcej zastpowalno pokole, odpowiedniej struktury wyksztacenia ludnoci i struktury zawodowej, niezbdnych dla realizacji biecych i strategicznych zada rozwojowych. Inaczej mówic chodzi tu przede wszystkim o ksztatowanie kapitau ludzkiego, zdolnego do realizacji zada rozwojowych w warunkach konkurencji na rynkach krajowych i midzynarodowych. Odpowiednie warunki kreacji kapitau ludzkiego oraz jego przygotowanie do pracy, co dokonuje si w rodzinie, w instytucjach owiatowych oraz w zakadach pracy, s niezbdnym elementem rozwoju spoecznego. Jest to cel trudny do realizacji, poniewa tu cz si indywidualne potrzeby, denia i aspiracje z potrzeb spoeczn, wyraajc si w koniecznoci posiadania sprawnego kapitau ludzkiego, który wykorzysta z sukcesem inne rodzaje kapitaów dla rozwoju spoeczno-gospodarczego. Kapita ludzki jest szczególnie wany w realizacji strategii rozwojowych. Ksztatowanie struktur spoecznych moe si take odnosi do instytucji i organizacji spoecznych penicych wane role w spoeczestwie np. organizacje pozarzdowe.

Cel trzeci to ksztatowanie sprawiedliwych stosunków midzyludzkich opartych na zasadzie sprawiedliwoci spoecznej i równoci szans na starcie ycia zawodowego. Rozumie to naley w ten sposób, e pastwo tworzy odpowiednie prawa, zapewniajce wszystkim obywatelom równe moliwoci, które s udostpnione wszystkim obywatelom. Moliwoci nie oznaczaj jednak, e wszyscy w jednakowym stopniu mog z nich skorzysta, poniewa przedstawiciele rónych grup spoecznych yj w warunkach wielce zrónicowanych. Przykadowo dochody pracujcych w 1997 r. wynosiy jak 1:65. Gospodarka wolnorynkowa nie tworzy adnych barier dla legalnych dochodów, std rozpitoci w dochodach byy i bd, a nawet mog si powiksza. Wanie dlatego wzrasta rola polityki spoecznej aby zwikszy moliwoci tych, którzy ze wzgldów materialnych nie s w stanie w peni wykorzysta zasady równych szans w dziedzinie ksztacenia warunkujcego udany start w ycie zawodowe. Jest to niewtpliwie jedno z najtrudniejszych zada polityki spoecznej, jak dotd nie zrealizowane w peni w dnym kraju. Jednak w wikszoci krajów rozwinitych polityka spoeczna uznaje ten cel jako bardzo wany nie tylko ze wzgldu na ogólny wizerunek i odbiór polityki spoecznej, lecz take ze wzgldu na jej skuteczno w rozadowywaniu napi i konfliktów spoecznych.

Warunkiem realizacji tych celów polityki spoecznej jest aktywno ludnoci w tworzeniu warunków w zaspokajaniu wasnych potrzeb. Bez tego nie mona zaspokaja ogóu potrzeb spoecznych i indywidualnych, poniewa nawet najbogatsze pastwo nie moe wyrcza obywateli, bo nie ma na to niezbdnych rodków. Gospodarka rynkowa duo oferuje, ale i bardzo duo wymaga od uczestników procesu gospodarczego i spoecznego. Ten system gospodarczy obok wspomnianych moliwoci wnosi wiele ryzyk, co wymaga od osób fizycznych i instytucji odpowiednich dziaa, aby unika skutków rónego rodzaju ryzyk. Niestety nie jest to w peni moliwe, poniewa zdarza si bankructwo, bezrobocie, ubóstwo, inwalidztwo itp. Dlatego wanie jest potrzebna polityka spoeczna pastwa, aby tworzya ogólne warunki dla ksztatowania bytu gównie siami obywateli, natomiast gdy nie radz oni sami z rónych wzgldów, pastwo poprzez swoje dziaania pomaga im rozwiza okresowo lub trwale problemy materialne lub inne. Stosowana jest tu wic zasada pomocniczoci, a nie wyrczania w ksztatowaniu warunków bytu rodzin.

Zaspokajania potrzeb moe by najskuteczniej realizowane w zrównowaonym rozwoju spoeczno-gospodarczym. Rozwój zrównowaony oznacza stan, w którym nastpuje harmonijne poczenie celów rozwoju ekologicznego, ekonomicznego i spoecznego.

3. róda polityki spoecznej

Udzielenie odpowiedzi na pytanie co jest ródem polityki spoecznej nie jest atwe. Tradycja dotyczca przyczyn jej rozwoju wywodzi si z pogldów, e ródem jej powstania bya kwestia spoeczna, przez któr naley rozumie zjawisko negatywne, którego skala utrudnia lub zagraa normalnemu funkcjonowaniu spoeczestwa. Z dotychczasowych rozwaa wynika i rzeczywicie wspomniane wyej kwestie ubóstwa, bezdomnoci miay wpyw na pojawienie elementów polityki spoecznej. W rzeczywistoci jednak nie wiemy czy prekursorzy polityki spoecznej tworzyli j z myl o likwidowaniu skutków kwestii spoecznych, czy raczej zakadali, e pojawienie si polityki spoecznej stworzy barier, bdzie zapobiega powstawaniu kwestii spoecznych. Przyjcie pierwszego lub drugiego rozumienia róde polityki spoecznej w przeszoci nie miao w rzeczywistoci znaczenia, poniewa polityka spoeczna miaa stosunkowo skromny zakres, ale w warunkach obecnych to rozrónienie ma istotne znaczenie. Uznanie bowiem, e polityka spoeczna peni przede wszystkim rol likwidujc skutki zjawisk negatywnych nadaje jej raczej biern rol w ksztatowaniu rozwoju, co nie jest suszne, poniewa zmieniy si zadania i warunki realizacji polityki spoecznej.

Wspóczesna polityka spoeczna ma przede wszystkim tworzy warunki zapewniajce zrównowaony rozwój spoeczno-gospodarczy, a tym samym ma zapobiega powstawaniu kwestii spoecznych utrudniajcych ten rozwój. Std te jej cele, zakres oraz dziaanie podmiotów j realizujcych s ukierunkowane prorozwojowo. Wspóczesna polityka spoeczna ma wicej ni w przeszoci skadników perspektywicznych i strategicznych. Dotyczy to jej ujcia lokalnego, regionalnego i globalnego " krajowego, co nadaje jej wane miejsce w rozwoju. Takie postrzeganie polityki spoecznej otwiera przed ni o wiele wiksz rol, ale równoczenie i wiksz odpowiedzialno podmiotów j reprezentujcych za jej efekty. Polityka spoeczna jest, przedmiotem ywego zainteresowania kampanii wyborczych, co wiadczy, e jej styk z polityk i gospodark jest bardzo silny.

Omówione elementy skadowe definicji polityki spoecznej wskazuj, e wspóczenie od polityki spoecznej oczekuje si znaczco wicej ni w przeszoci, poniewa wzrós przecitny standard warunków bytu oraz skomplikoway si ogólne warunki rozwoju. Wspóczesny rozwój dokonuje si przy zaangaowaniu coraz wikszej wiedzy zinternalizowanej w kapitale ludzkim, który wprawia w ruch inne kapitay, przy zwikszonym ryzyku kryzysów gospodarczych, bezrobocia i ubóstwa, itp. Dlatego te obecnie coraz wicej uwagi powica si polityce spoecznej i jej moliwociom zapobiegania niekorzystnym zjawiskom w postaci kwestii spoecznych.

4. Zakres polityki spoecznej

Zakres polityki spoecznej, podobnie jak jej definicja moe by rónie ujmowany " szeroko lub wsko. Ujcie szersze, oznacza, e w zakres polityki spoecznej wchodz wszystkie najwaniejsze potrzeby spoeczne, bez zaspokojenia których spoeczestwo nie moe sprawnie funkcjonowa. Chodzi tu o takie potrzeby jak ochrona zdrowia, edukacja, mieszkalnictwo, kultura, zabezpieczenie emerytalne i rentowe, potrzeby zwizane z niepenosprawnoci itp. Ogólnie biorc to podejcie ujmuje ogó potrzeb wanych dla funkcjonowania jednostek, rodzin i spoeczestwa. Ten zakres potrzeb wyraa zawsze okrelon ich skal i struktur. Potrzeby s zmienne w czasie, std ich zaspokajanie wymaga zrónicowanych metod i rónej wielkoci rodków.

Ujcie wsze, które czsto funkcjonuje w praktyce okrela t polityk jako polityk socjaln, co oznacza przede wszystkim polityk wiadcze socjalnych, w postaci pieninej lub usug dla rónych kategorii ludnoci. Okrelenie polityka socjalna jest terminem waciwym do tego zakresu, ale nie jest waciwym do zakresu, który charakterystyczny jest dla polityki spoecznej. Rónica polega tu wanie na zakresie potrzeb, które mieszcz si w pierwszym i drugim zakresie. Precyzja w okrelaniu i rozrónieniu zakresu tych dwóch poj jest niezbdna, gdy inaczej nie mona bdzie waciwie rozumie tych poj w teorii i praktyce polityce spoecznej.

5. Zwizki polityki spoecznej z innymi dziedzinami wiedzy

Z natury rzeczy polityka spoeczna jest silnie powizana z polityk w ogóle. Jest to wynikiem tego, e polityka jest obszarem, na którym rozgrywa si walka interesów spoecznych i grupowych. Interesy spoeczestwa, lub grup spoecznych i pastwa, wyraaj okrelone potrzeby, do których zaspokojenia zainteresowane strony d. Jest wic rzecz oczywist, dlaczego polityka spoeczna pastwa, która jest przede wszystkim odpowiedzialna za zaspokajanie wielu potrzeb, na co rodki przeznaczaj instytucje pastwowe na podstawie decyzji polityków (Sejm, Senat, Rzd, Ministerstwa), jest przedmiotem ywego zainteresowania. Dlatego te opcja polityczna rzdu moe ale nie musi mie wpywu, na sposób widzenia i realizacji polityki spoecznej. Przewanie jednak ma pewien wpyw, na co wskazuje dowiadczenie rónych krajów, w tym Polski. Najatwiej mona okreli polityk spoeczn jako lewicow i prawicow, albo socjaldemokratyczn lub liberaln itp.

Socjaldemokratyczna polityka spoeczna wyraa zwykle koncepcj wic si z ujciem, uwzgldniajcym w wikszym stopniu skal wyrównania szans dla przedstawicieli rónych grup, a co najwaniejsze zakadajc wikszy udzia pastwa w zaspokajaniu gównych potrzeb spoecznych.

Liberalna koncepcja polityki spoecznej polega na mniejszym udziale pastwa w realizacji gównych potrzeb spoecznych oraz koncentrowaniu si tej polityki gównie na wybranych grupach ludnoci lub strukturach (np. na rodzinie), które wymagaj szczególnej uwagi. Taka polityka spoeczna oparta jest na zaoeniu, e pastwo pomaga powinno tylko tym, którzy sami nie s w stanie zaspokaja swych potrzeb, którzy nie poradzili sobie z gr rynkow.. Jest te inny podzia opcji politycznych polityki spoecznej, wród których mona wymieni opcj chadeck i zwizkow itp. Podkreli jednak naley, e w ramach poszczególnych opcji w praktyce wystpuj róne prdy i kierunki, zbliajce lub utrudniajce zakwalifikowaniu polityki spoecznej danego pastwa do danej opcji politycznej.

Z powyszego wynika, dlaczego polityka spoeczna i sposób jej realizacji staje si przedmiotem ostrych sporów w lokalnych, regionalnych i ogólnokrajowych kampaniach wyborczych, w debatach parlamentarnych i w dziaalnoci partii politycznych. To wiadczy równie o tym, e polityka spoeczna jest oceniana przez wyborców oraz polityków i dziki temu jest wszechobecna w yciu spoecznym.

Polityka spoeczna ma cise zwizki z innymi naukami, w tym z polityk gospodarcz, z socjologi, demografi, psychologi. Polityka spoeczna korzysta z dorobku tych dyscyplin, a przede wszystkim z wyników ich bada. Szczególnie cenne s tu badania socjologiczne i demograficzne, które dostarczaj informacji o zmianach dokonujcych si w postawach i zachowaniach ludnoci, jej systemach wartoci oraz preferowanych stylach ycia i sposobach zaspokajania potrzeb. Sporód wszystkich wymienionych dyscyplin naukowych majcych zwizki z polityk spoeczn dwie z nich, tj. polityka gospodarcza i demografia wymagaj szczegóowego omówienia.

6. Podmioty polityki spoecznej

Wspomniano ju kilkakrotnie o tym, e polityk spoeczn realizuj róne podmioty, tj. instytucje o rónym zasigu przestrzennym, uprawnieniach i moliwociach finansowych. Podmiot oznacza tu instytucj, urzd, organizacj spoeczn itp. majc do spenienia okrelone cele ramach istniejcych norm prawnych. Tak zdefiniowane podmioty mog by klasyfikowane wedug specyficznych ich cech: