4 (1995)

72 Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

^opozycji. Korekta podziału wojewódzkiego, której dokonano w latach 1938-1939, również wiązała się z pewnymi wnioskami komisji Jaroszyńskiego.

Podstawowa część propozycji komisji Jaroszyńskiego nie doczekała się >vięc realizacji, przy czym Komisja nie zdążyła przedstawić wszystkich wyników ■ woich prac. Powodów, dla których prace Komisji nie wywarły większego wpływu na praktykę, było wiele, poczynając od kryzysu gospodarczego, który wystą->ił w trakcie jej prac - i który, zmuszając do skupienia się na kwestiach doraź-lyeh, nie sprzyjał myśleniu o docelowym kształcie instytucji państwowych.

Powody te miały na ogół charakter polityczny. Odnosi się to tak do coraz wyraźniejszego oczekiwania na nową konstytucję i wynikającej stąd niechęci do •i'/osądzania rozwiązań ze sfery ustroju administracji przed generalnymi rozciągnięciami konstytucyjnymi, jak i rezerwy ówczesnych decydentów w stolniku do części członków Komisji, poczynając od jej przewodniczącego, oraz do łgólnego wydźwięku projektów, utrwalającego swoisty model państwa prawnego i upewniającego znaczną samodzielność aparatu administracyjnego.

Propozycje Komisji, znakomicie przez nią rozpropagowane zagranicą, wy-'■ ui |y jednak pewien wpływ na kraje obce. Wpływu tego można dopatrzyć się np. “ reorganizacji administracji japońskiej, idącej właśnie w kierunku zapropono-" unym w projekcie organizacji centralnych władz administracyjnych. Zaznaczyć li rba, że silny ładunek teoretyczny, zawarty w dziele komisji Jaroszyńskiego, |>o/waln na korzystanie z jej dorobku nawet w zupełnie innych niż polskie z lat I 'b^łK 1933 ramach instytucjonalnych.

Z lego punktu widzenia dzieło to i w dzisiejszych czasach może być - i to w lu/viii stopniu - uważane za znaczące dla wypracowania trwałego modelu pol-ivi«-i administracji publicznej. Do punktu zwornego dzieła Komisji dla Uspraw-|i u ui iii Administracji Publicznej, mianowicie projektu organizacji centralnych l.iil/ administracyjnych, wyraźnie nawiązano w trakcie przygotowań do reformy I' ,|du (1992-1993) oraz w trakcie prac - skądinąd mało owocnych - nad reorga-111 / .u |i| Ministerstwa Spraw Zagranicznych w 1994 r. Nawiązywano doń, wprost i |" | ii/i /. projekty z lat 1992-1993, także w toku prac, które toczyły się w latach l‘»9'( |9% w zakresie, jak wówczas mówiono, reformy centrum gospodarczego I' udu, gdy przekształciła się ona, o czym będzie niedługo mowa, w reformę cen-I* mu udministracyjnego i gospodarczego Rządu. W rezultacie, reformę centrum I' ,|<lii. 111 k • | podjęto w 1996 r. i po przerwie kontynuowano w 1999 r., po prze-|'inwadzeniu w 1998 r. reformy terytorialnej, można uznać za próbę wcielenia ‘ /\i n niektórych założeń tego projektu.

I Polsku Ludowa przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 roku

Po II wojnie światowej administracja publiczna w Polsce kształtowała się | »< h I upływem sprzecznych ze sobą czynników. Z jednej strony, Polska wykazy-.1 Li i /ególnie duże przywiązanie do własnych, przedwojennych tradycji u t< | d led dnie. podobnie zresztą jak i w wielu innych dziedzinach prawa.

4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 roku 73

Przez pierwszych kilka lat Polski Ludowej utrzymywano zatem, rozciągając nadto jego moc na tzw. Ziemie Odzyskane, niemałą część przedwojennego ustawodawstwa administracyjnego: ustrojowego, formalnego (w zakresie postępowania administracyjnego, lecz bez sądownictwa administracyjnego, którego nie przywrócono, początkowo traktując jego brak jako prowizoryczny) i materialnego.

Od ustawodawstwa tego zaraz zresztą zaczęto odchodzić, choć zmiany czynione były stopniowo - najpierw w prawie ustrojowym (w administracji centralnej w dużym stopniu już w 1949 r., w administracji terytorialnej w 1950 r.) i faktycznie w prawie procesowym (choć przedwojenne przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym zostały formalnie uchylone dopiero w 1960 r. w wyniku uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego), najdłużej w prawic materialnym. Ogólnie rzecz biorąc, w miejsce dawnych przepisów pojawiały się przepisy oparte na wzorach radzieckich.

Z drugiej strony, mimo wyraźnych początkowo prób zachowania rodzimych, tradycyjnych instytucji administracji publicznej i rozwiązań prawnych w tej sferze (a od lut siedemdziesiątych prób, początkowo nieśmiałych, przywracania dawniejszych instytucji, o którym to procesie będzie zaraz mowa), Polska po II wojnie światowej była zmuszona do rozległej recepcji instytucji radzieckich. Zrazu była to recepcja tylko częściowa, choć od samego początku dotyczyła podstawowych czynników władzy: przede wszystkim zasad sprawowania władzy politycznej, aparatu przymusu (aparatu bezpieczeństwa pubhcznegoTTniiicji) oraz po części - administracji terytorialnej. Starano się bowiem utrzymywać społeczeństwo w przekonaniu, że nowa władza ma charakter rodzimy i demokratyczny. Itak, w sferze administracji terytorialnej do odtworzonych w 1944 r. przedwojennych instytucji administracji rządowej i samorządu terytorialnego dołożono polityczną „nakładkę” z nowego systemu, mianowicie rady narodowe, hierarchicznie podporządkowane. Rady, należy zaznaczyć, do 1954 r. nie były wybieralne.

Już jednak w latach 1949-1950 rozpoczęła się całkowita recepcja wzorców radzieckich, poczynając od administracji centralnej oraz - szczególnie - adminL stracji terytorialnej, gdzie w 1950 r. recypowano w całości model rad, oparty na zasadzie podwójnego podporządkowania. System władzy państwowej w Polsce Ludowej nie był bowiem oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i równoważenia się władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z sejmem jako najwyższym organem władzy państwowej i radami narodowymi jako terenowymi organami jednolitej władzy państwowej.

Nowe zasady ustrojowe utrwalała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r., wzorowana ściśle na stalinowskiej konstytucji ZSRR z 1936 roku. Wedle Konstytucji PRL, władza należała nie do Narodu, lecz do ludu pracującego miast i wsi. Ów „lud” sprawował swe rządy w sejmie i w radach narodowych za pośrednictwem kandydatów wystawionych na listach wyborczych Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista jednak znajdowała się poza tymi organami państwowymi w rękach komitetów partyjnych Polskiej Zjednuc/one| Partii Robotniczej, partii typu komunistycznego To państwo paih pie d ul ilu