6 (1636)

76 Nowoczesne tradycje administracji publicznej iv Polsce

1998    roku. Dopiero od 1 stycznia 1999 r. administracja polska funkcjonuje

w zasadniczo zrównoważonym układzie dualistycznym: z jednej strony, jest to trójstopniowy samorząd terytorialny (w gminie, w stworzonym na nowo powiecie i w nowym dużym województwie) oraz z drugiej, rząd i administracja rządowa (centralna i terenowa).

Wspomniany już dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. O tymczasowej organizacji władz naczelnych w Królestwie Polskim formalnie pozostawał w mocy aż do wydania ustaw o organizacji rządu w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych (tj. ustawy z 8 sierpnia 1996 r. O organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, uzupełnionej ustawą z 4 września 1997 r. O działach administracji rządowej, która jednak weszła w życie dopiero 1 kwietnia

1999    r.) Inna sprawa, że inaczej niż przed wojną, w okresie Polski Ludowej na dekret z 1918 r. już się nie powoływano, a mechanizmy sprawowania władzy politycznej w państwie oparte były od samego początku na wzorach radzieckich, z wiodącą zasadą kierowniczej roli partii komunistycznej. Niemniej niektóre tradycyjne zasady organizacji administracji centralnej przetrwały i ten okres.

5. Lata osiemdziesiąte - początki powrotu do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji zachodnich

Od lat połowy siedemdziesiątych zaczął się nieśmiało zaznaczać powrót do niektórych rozwiązań przedwojennych, najpierw bardzo selektywny i powierzchowny (przyjęcie w latach 1972-1975, w imię bieżących racji politycznych, niektórych zasad przedwojennego ustawodawstwa o rządowej administracji ogólnej, wraz z przywróceniem nazwy urzędu wojewody), potem nieco szerszy.

Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa administracyjnego ustawą z 31 stycznia 1980 roku. Sądownictwo administracyjne, mimo odmiennej koncepcji ustrojowej, de facto szybko zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Należy zauważyć, że tylko w Polsce stworzono osobny sąd administracyjny - w tych krajach socjalistycznych, które w ogóle wprowadziły sądową kontrolę administracji, przekazano te sprawy sądom powszechnym. Co więcej, był to tylko jeden sąd, mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, co już samo w sobie oznaczało nawiązanie do przedwojennej tradycji Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

Zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego w 1990 r., przywracające generalną klauzulę w odniesieniu do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. rozdział VIII o stosunku administracji do prawa), oznaczały zasadniczy krok na drodze powrotu do dawnych rozwiązań, a zarazem w kierunku norm świata cywilizowanego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nadała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu charakter sądu suwerennego w sensie całkowitego wyłączenia judykacyjnego nadzoru Sądu Najwyższego, czyli taki status, jaki w Drugiej Rzeczypospolitej miał Najwyższy Trybunał Administracyjny. Konstytucja, trzeba jednak zauważyć, jedno-i ...im (u Ir*. / la od przedwojennej tradycji, przewidując leż utworzenie sądów administracyjnych I instancji. Sądy te - wojewódzkie sądy administracyjne -funkcjonują od 1 stycznia 2004 r.

W latach osiemdziesiątych, częściowo dla stworzenia pozorów normalizacji po okresie stanu wojennego, utworzono w Polsce pewne instytucje przejęte z Zachodu - w szczególności Trybunał Konstytucyjny oraz urząd Rzecznika Praw Obywatelskich jako odpowiednika ombudsmana (por. ostatni punkt rozdziału VIII). Działalność obu tych instytucji, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprzeczyła jednak owym intencjom, tworząc w rezultacie dobry fundament dla mechanizmów państwa prawnego, które - wpisane do noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. - nastało po 1989 r.

Nie wszystkie jednak „implanty” przyjęły się tak dobrze. Próbując zatem tej samej sztuki pozorów, radom narodowym przypisano w latach osiemdziesiątych miano organów samorządu terytorialnego, nie zmieniając jednak nic w ich strukturalnym położeniu jako terenowych organów jednolitej władzy państwowej, w szczególności co do politycznych, majątkowych i organizacyjnych podstaw ich działania. Próba usamodzielnienia jednostek terenowych należących do centralistycznego systemu i od niego zależnych, bo skonstruowanych jako składniki większej całości, nie mogła się powieść bez zmiany podstawowych zasad, na których ów system (jako całość właśnie) był oparty. Tak też się i stało. W rezultacie, zamiast usamodzielnienia rad narodowych jako ogniw terenowych jednolitego systemu zarządzania, u schyłku PRL doprowadzono do zupełnego zanarchi-zowania tego systemu. Już przestał on działać na dawniejszych, centralistycznych zasadach, ale jeszcze zabrakło warunków - i odwagi - dla wdrożenia mechanizmów zdecentralizowanej władzy publicznej.

(>. Projekty kompleksowej reformy administracji po 1989 roku i ich wdrożenie (1989-2001)

Konieczność jak najszybszej przebudowy administracji publicznej - jako wa runku ogólnej transformacji ustrojowej ku demokracji i gospodarce rynkowej niezmiennie podkreślały kompetentne międzynarodowe instytucje i ich eksperci.

W jednym z materiałów OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, której Polska jest członkiem od 1996 r. - znalazło się następujące stwierdzenie dotyczące wszystkich europejskich krajów postkomunistycznych:

„[...] Transformacja instytucji publicznych jest pomocna i wręcz kin czowa, gdy chce się skutecznie przejść do demokratycznych systemów rzą dzenia i gospodarek rynkowych. Proces przechodzenia, sam w sobie, w od niesieniu zarówno do formułowania polityki, jak i jej realizacji, zależy od funkcjonowania instytucji publicznych. Cel procesu - państwo funkcjonujące w dużym stopniu tak jak w krajach OECD - oznacza, że potrzeba sprawnych biurokracji, aby wspomóc wypracowywanie decyzji, aby organizować do stawę i produkcję publicznie dostarczanych dóbr i usług w sposób jak naj efektywniejszy z punktu widzenia stosunku kosztów i elektów om. be/ nad użycia władzy, jak również aby slwoi/yt warunki dla piv\valncj d, ulalno.t i