5 (1782)

74 Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

równolegle do aparatu państwowego, przenikając się z nim jednak wzajemnie za przyczyną tzw. nomenklatury, czyli kontrolowanego przez komitety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk zarówno partyjnych, jak i państwowych.

Jednolitość wypełniania ustaleń kierownictwa partyjnego zapewniała nie tylko wspomniana już konstrukcja jednolitej władzy państwowej, lecz również jednolity fundusz własności państwowej, powstały w wyniku nacjonalizacji przemysłu oraz innych sektorów (w Polsce - w zasadzie poza rolnictwem), a także zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej, obejmująca zarówno sektor uspołeczniony (państwowy i spółdzielczy, przy zatarciu tradycyjnej autonomii ruchu spółdzielczego), jak i zachowany, pierwotnie tylko z intencją tymczasowości, sektor prywatny (głównie w rolnictwie i w ściśle licencjonowanym rzemiośle).

Koncentracja całej władzy politycznej w rękach jednej partii (a ściślej - w gestii jej kierowniczych ogniw), przynosząc drastyczną centralizację w administracji państwowej, a także w zarządzaniu gospodarką narodową, bez przerwy rodziła również - i to w wielkiej skali - liczne problemy ściśle organizacyjne. W administracji państwowej następowały więc ciągłe reorganizacje mające usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem.

Dla przykładu można wskazać, że - pomijając wiele pomniejszych zmian -system terenowych organów władzy i administracji państwowej był reorganizowany w ciągu 45 lat wiele razy (1944—1946, 1950, 1954, 1958, 1963, 1972-1975, p)8 k 1988). Za każdym razem były to poważne zmiany strukturalne. Kilkakrotnie tworzono, a następnie likwidowano samodzielne prawnie, fachowe organy admini-slracji terenowej o kompetencji szczególnej (wydziały), którym na zmianę przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Podobnie na zmianę zespalano oiganizacyjnie administrację terenową albo wydzielano z niej organy niezespolone. Następowały ciągłe zmiany ilości jednostek terytorialnych na wszystkich szczeki.n h. a zwłaszcza na najniższym. Przede wszystkim zaś nie można zapominać

0    wielkiej reorganizacji z lat 1972/1973-1975, kiedy na miejsce uporządkowanej lioj.lopniowej struktury organizacyjnej wprowadzono formalnie dwa szczeble ze-

pitlonej administracji terenowej ogólnej, pozostawiając jednak obok niej około pa,, dziesięciu dalszych administracji niezespolonych, działających w różnych, nie pul i ywających się skalach terytorialnych.

Po reformie administracyjnej z 1975 r. polska administracja terenowa nie podniosła się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego Stan taki był skutkiem drastycznej dominacji resortowych (pionowych) sti 11 k 1111 zarządzania publicznego (wspomniane administracje specjalne, działające w większości poza podstawowym podziałem terytorialnym, w zróżnicowanych, pet i.ilnyi li podziałach administracyjnych), z bardzo słabymi mechanizmami koor-iIs n.o p działalności państwa w różnych skalach terytorialnych. Okres ten kończy

1    li ip ii im leloima podziału terytorialnego, połączona z głęboką przebudową ustroju

idu.........u ypiepo Państwa Polskiego, dokonana w 1998 roku. Jednym z jej głów-

n,i ii . i In ' iisiąpnięl\ iii \\ kml/o zii.h iiym stopniu była bowiem leiyloiiulizacja

4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 roku 75 władzy: skupienie, zespolenie administracji terytorialnej, zasadniczo pełne w ramach samorządowego powiatu, lecz silne również w ramach dualistycznej administracji województwa, a także - we wszystkich skalach terytorialnych - odtworzenie władz o odpowiedzialności ogólnej.

Proces recypowania instytucji radzieckich nie został zakończony przed 1956 r., w którym - w wyniku polskiego Października - zaczęto mówić o polskiej drodze do socjalizmu i dopuszczać znaczne nawet odstępstwa od rozwiązań radzieckich. Dopuszczalność takich odstępstw poważnie wzrosła w latach siedemdziesiątych, a w latach osiemdziesiątych - jeszcze przed 1989 r. - w ogóle przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi. Do samego końca „ulepszano” jednak mechanizmy zarządzania socjalistycznego. W ustawodawstwie, a przede wszystkim w praktyce administracyjnej, zachowało się niemało, nawet do dziś jeszcze, pozostałości tamtego okresu.

Tylko do 1954 r. przetrwał przedwojenny model podziału na gminy. Zastąpiono wtedy około 3 000 gmin prawie 9 000 gromad. Planowana kolektywizacja w rolnictwie wymagała osłabienia oporu wsi, m.in. poprzez likwidację tradycyjnych struktur i instytucji. Potem ilość gromad sukcesywnie malała, do nieco ponad 4 000 w 1972 roku, kiedy rozpoczęto reformę administracji terytorialnej, w wyniku której w 1975 r. utworzono 2 100 gmin.

Dłużej przetrwał przedwojenny, tradycyjny w Polsce, model podziału na powiaty (w 1975 r. było ich 317) i województwa (17). Jedne i drugie w 1975 r. zostały zlikwidowane i zastąpione przez 49 małych województw. W sferze politycznej reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osłabienie roli terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodziło o umożliwienie dalszej centralizacji władzy administracyjnej i koncentracji zarządzania w gospodarce, co było w połowie lat siedemdziesiątych próbą opanowania tozlcglego kryzysu spowodowanego ekstensywnym charakterem gospodarki socjalistycznej i roztrwonieniem pobranych wówczas kredytów zagranicznych. W sferze psychologii społecznej chodziło o ostateczne zerwanie z przedwojennymi tradycjami ustroju terytorialnego państwa, który tworzył podstawę więzi lokalnych opartych na czynniku instytucjonalnym. Analogiczne kroki, z podoh nych pobudek, podejmowano w innych krajach socjalistycznych, począwszy już od lal pięćdziesiątych.

lak wspomniano, system terenowych organów władzy i administracji pań slwowej został przejęty z ZSRR. Jego fundament organizacyjny stworzyła ustawa z 30 marca 1950 r. O terenowych organach jednolitej władzy państwowej, osia lecznic likwidując pozostałości samorządu terytorialnego i instytucję własności komunalnej. Podstawowe rozwiązania tej ustawy przejęły kolejne ustawy o ra dach narodowych z lat 1958 i 1983. System ten w istocie swojej przetrwał prze łom 1989 roku. W 1990 r. zlikwidowano wprawdzie rady narodowe i odtworzono gminy jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej w pozostałym jednak zakresie centralistyczny system administracyjny, stanowią cy spuściznę po PKI . zachowuł się w stanie w zasadzie nie zmienionym do kom a