4 (2000)

24 Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej

organy władzy politycznej. Tym niemniej współcześnie zwraca się coraz większą uwagę także na bezpośredni służebny charakter administracji wobec, jak ich dawniej określano, administrowanych. Zamiast o administrowanych czy nawet obywatelach, mówi się o publiczności czy wprost o klientach, a służbę publiczności okre-.l.i się jako administrację reagującą (responsiwe administration)'".

Należy przy tym podkreślić, że administracji nie można traktować jedynie jako ni ,ulżenia do stosowania prawa. Można rzec nawet, że takie traktowanie stanowi

■    leki nazbyt formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego, które \\. mocniła jeszcze doktryna pozytywizmu prawniczego. Stosowanie prawa (administracyjnego) często oznacza dziś bowiem, w przyjętym szeroko rozumieniu,

.1 kul wie konkretyzację ustawy, czy to w drodze stanowienia przepisów admini-Iraeyjnych, czy poprzez wydawanie aktów indywidualnych (decyzji administra-i yjnych, a jak mówiono przed wojną - orzeczeń i zarządzeń) i podejmowania in-nyi h władczych czynności administracyjnych.

Tymczasem - również od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i dawniej, polega nie tylko na wykonawczym stosowaniu pi .iwa administracyjnego, lecz także na samodzielnym, twórczym działaniu w i,liliach prawa i na jego podstawie (a więc - przestrzegając prawa), i to w zakresie

■    l.ili^-ko nieraz wykraczającym poza obszar objęty prawem administracyjnym.

• ■I.....nsiracja publiczna jest bowiem działalnością organizatorską władzy wy

kon. iwc/rj. prowadzoną w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes puklu n\ (i pozwalają posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa ido jego i'i iiiii W i.ikim szerokim - rozumieniu funkcji administracyjnej państwa obok u uli, .u p '.ul.ni publicznych określonych ustawami mieści się więc także funkcja i id., iiim lsioir| gianicę wyznacza mechanizm odpowiedzialności politycznej gre-mik -'v I u ni|,|< vi li państwem (gminą, regionem) za skutek w postaci stanu spraw i mii u i -s* państwowych (komunalnych itp.).

I u i .i I ' u.toina staje się kwestia współdziałania władz - prawie nieobecna p"l I o | ili4.li ynie administracji publicznej i prawa administracyjnego (ale pi • • o \\ pi an.i < \j>rcssis \rrhis do preambuły naszej konstytucji z 1997 r.) - co

■    l-i i . nu lylko starej monteskiuszowskiej zasady poziomego podziału władz: uli i u Im u i .•( wykonawczej i sądowniczej, lecz także podziału pionowego

i ni/ i. o 111 i samorządu terytorialnego (regionalnego i lokalnego), współdzia-l.i| i' i li pi \ ic.ilizacji licznych zadań publicznych. Zagadnienie intergovern-ini iihil nlutions (pi/y anglosaskim rozumieniu government jako systemu insty-lui p puklu nyi li zarówno rządowych, jak i samorządowych) stanowi jedno z i/nirp..-\vli wyzwań współczesności, tym bardziej iż istotne miejsce zajmuje twn pod/iuli ról także Komisja Europejska, a rozkład ról musi uwzględniać kotlin n.| iownowngę w zarządzuniu publicznym czynnika lokalnego, regional in go lian uli iw ipi i (pańsl wowego) i cm opej.skiego ¹

Zauważyć przy tym trzeba podstawową różnicę między położeniem władzy wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej władzy państwo wej (gdzie Sejm był de iure najwyższym organem władzy państwowej, w zwi;|/ ku z czym podlegała mu Rada Ministrów wraz z całą administracją) a obecnym konstytucyjnym ułożeniem władz naczelnych państwa, opartym na zasadzie po działu władz. Obecnie rząd nie podlega parlamentowi w dawnym znaczeniu forma 1 nej podległości. Każdy z trzech głównych segmentów władzy państwowej jest samodzielny w wypełnianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie leż odpo wiada za rezultaty swojej działalności: parlament stanowi prawa, władza wyko nawcza (rząd wraz z administracją rządową, ale także samorządy - w zakresai li odpowiedzialności wyznaczonych daną skalą terytorialną) prowadzi w tych u mach samodzielną działalność na rzecz interesu publicznego, sądy zaś oi/rl ,\\.\ czy prawo jest przestrzegane (również przez administrację).

W tym kontekście do podstawowych zagadnień ustrojowych ad mini:. U. u |i publicznej zalicza się kwestia wzajemnych relacji między polityk:) a udmint stracją. Dla wielu rola administracji (urzędników) wciąż sprowadza su, znacznej części - do posłuszeństwa względem rządzących. W konsckwem |i p.. każdych wyborach wraz ze zmianą rządzących następuje w Polsce rozlepia miana personelu administracyjnego, i to nie tylko kadr kierowniczych, co dni czy, i to nawet szczególnie, również samorządu terytorialnego. W konsekwm* p nie ma ustabilizowanych dróg kariery osobistej w administracji. Odwrotnie «• • to kolejne fale urzędników odchodzą do biznesu i kolejne grupy funkcjonał iii politycznych wchodzą do administracji. Jest to podejście błędne, które jm d/i rodzi liczne i rozległe patologie na styku administracji, gospodarki i polihki. w tym korupcję polityczną, łapownictwo i prywatę. Więcej, nic nie może k\< bardziej szkodliwego dla państwa niż taka podległość administracji polityce p u tyj nej. Oczywiście, kadrę administracyjną obowiązuje lojalność wobei iząl/.i cych, ale nie służalczość, gdyż administracja to służba państwu (gminie ilp ), a tn> służba u polityków partyjnych. Odwrotnie, vy zarządzaniu publicznym adnniie.li i cja winna być partnerem polityki, wnosząc do tej współpracy swoje przygotowani* profesjonalne, doświadczenie i wiedzę, podczas gdy wianem polityki jest u /ni i dzaniu program do realizacji. Władza polityczna wnosi do zarządzania puklu m czynnik zmiany, kadra administracyjna stabilność i pamięć orgamzaey pi.|

Demokratyczne państwo prawne, o którym mowa w naszych u .law .u li I on stytucyjnych od 1989 r., staje się dzisiaj coraz bardziej państwem obywatelskim to jest również zdecentralizowanym, w którym o tym, co jest inleieseiu puklu • nym, rozstrzyga się nie tylko w centrum władzy ustawodawczej i wykonani ■ | lecz również w skali lokalnej i regionalnej Dla określenia tych zjawisl • ę io u. . wa się, wspomnianego już wyżej, pojęcia „pionowy podzittl władzy" W 1'ohie takie warunki Iisliojowe i piawilc zaistniały wstępnie w 1¹ X) i , gdy illwoizoito i moizi|dowi| ginirti, < )d I slyi ma IV9‘) i u lio| odniinistincyjny patislwa powiała mi i z a 11 ioi . |« le 111 województw W | >« * 1111 umożliw to deceulializ. ic|(, władzy puklu ue| I iiaz należy iii zynii wieli by teloima la lala a*, żywym lladiiikiem uow* |

1

III li. 111/II lilii, III u lil|IMItll I >1 I I'. l'l|Ull \llmtlll\t htlii <H il Si / III i

,i< Mi, III w Sil I'mi IOM I