Historia administracji/Wstęp
1
Historia administracji/Wstęp
Podręcznik
Historia administracji
Spis treści
Podręcznik obejmuje różne zagadnienia z historii administracji. We Wprowadzeniu opisano istotę
historii administracji, jako dyscypliny nauk administracyjnych; przedstawiono ideę podręcznika, jego
pomysłodawcę oraz pozostałych autorów. Definicje zawierają omówienie przydatnych pojęć dla nauki
historii administracji. Rozdziały zostały ułożone chronologicznie i tematycznie. Oprócz zakończenia
dodano kilka wskazówek metodologicznych. Całość zaś zamyka wykaz literatury ogólnej oraz indeks nazwisk.
"
" Wstęp
"
" Wprowadzenie
"
" Definicje
"
" System wyborczy
"
" Społeczeństwo obywatelskie
"
" Opór społeczny i obywatelskie nieposłuszeństwo
"
" Ustroje państw
"
" Administracja publiczna w XVIII w.
"
" Administracja publiczna w XVIII w.
"
" Absolutyzm
"
" Policystyka
"
" Merkantylizm
"
" Fizjokratyzm
"
" Biurokracja w XVIII w.
"
" Prawo administracyjne w XVIII w.
"
" Francja w dobie absolutyzmu
"
" Monarchia habsburska w okresie absolutyzmu oświeconego
"
" Absolutyzm oświecony w Prusach
"
" Rosja XVIII wieku
"
" Rzeczpospolita 1764 - 1795
"
" Myśl administracyjna polskiego oświecenia
"
" Johann Gottlieb Fichte i krytyka państwa absolutnego
"
" Administracja publiczna w XIX w.
"
" Konstytucjonalizm
"
" Ustrój USA
"
" Francja 1789 - 1814
"
" Administracja publiczna w XIX w.
"
" Państwo prawne
"
" SÄ…downictwo administracyjne
"
" SamorzÄ…d
"
" Kontrola administracji
"
" Księstwo Warszawskie
"
" Królestwo Polskie
Historia administracji/Wstęp
2
"
" Rzeczpospolita Krakowska
"
" Galicja
"
" Austro - Węgry
"
" Prusy w XIX w.
"
" Komuna Paryska
"
" III Republika
"
" Administracja publiczna w XX w.
"
" I Wojna Åšwiatowa
"
" Polska 1918 - 1921
"
" Konstytucja marcowa
"
" Konstytucja kwietniowa
"
" Administracja II RP
"
" SamorzÄ…d terytorialny II RP
"
" SÄ…downictwo II RP
"
" Literatura do okresu II RP
"
" Podsumowanie
"
" Zakończenie
"
" Wskazówki metodologiczne
"
" Literatura
"
" Indeks nazwisk
Wprowadzenie
W nawiązaniu do Huberta Izdebskiego można stwierdzić, iż historia administracji jest to
dziedzina nauki administracji, która opisuje istniejący dawniej stan administracji publicznej, jej
organizację (szczególnie centralną i terytorialną) i środki działania, jak również przyjęty system
wartości i istniejący system prawny, ze zwróceniem uwagi na założone cele, faktycznie realizowane
zadania, a także skutki działalności administracyjnej, bez pomijania otoczki
społeczno-gospodarczo-polityczno-kulturalnej i stosunków narodowościowych.
Biorąc pod uwagę stronę dydaktyczną, należy zauważyć, iż nauczając historii administracji nie należy
schematycznie opisywać ustrojów państw, lecz pokazywać pewne modele funkcjonowania administracji publicznej
na przykładzie danego państwa, np. model administracji publicznej doby absolutyzmu oświeconego na przykładzie
Prus w XVIII wieku.
O podręczniku
Witaj w podręczniku do historii administracji. Możesz go zmieniać, poprawiać i robić wszystko
to, co nie jest wandalizmem!
Podręcznik jest przeznaczony dla studentów I roku 3 - letnich (licencjackich) studiów
administracyjnych. Jego treść obejmuje tematykę wykładów i ćwiczeń, realizowanych zarówno na studiach
stacjonarnych, jak i niestacjonarnych, w ciągu 30 godzin zajęć. W wielu wypadkach - dla poszerzenia wiadomości
czytelników - wkracza w problematykę prawoznawstwa, historii prawa, części ogólnej prawa administracyjnego oraz
nauki o państwie i polityce (politologii). Dlatego też warto - gwoli uzupełnienia zawartych w nim wiadomości -
sięgać do komplementarnego podręcznika Nauka administracji.
Historia administracji/Wstęp
3
Tworząc podręcznik przyjęto układ chronologiczno - tematyczny a bibliografia została podana przy każdym z
rozdziałów. Do niektórych tematów dodano również teksty z
ródłowe (niezależnie od Wikiz
ródeł), pytania kontrolne
i propozycje tematów prac pisemnych. Pozycje o ogólnym charakterze przedstawiono w jednym z ostatnich
podrozdziałów, pt. "Literatura".
Jeśli chcesz uzupełnić podręcznik - wpisz się na listę, a o zmianach, jakie wprowadzasz w
podręczniku, informuj pozostałych autorów oraz uzupełniaj Indeks nazwisk. Karol Dąbrowski,
28 paz
dziernika 2009 roku (pomysłodawca i redaktor podręcznika).
Definicja administracji publicznej
Pod pojęciem administracji rozumiemy zarząd sprawami własnymi lub cudzymi, zarządzanie, gospodarowanie,
kierowanie, ale także rządzenie i rozkazywanie [J.S. Langrod].
Jerzy Stefan Langrod (1903 - 1990)
Prof. prawa i administracji, współautor znanego przedwojennego podręcznika do prawa administracyjnego, po II w. św. wykładowca na
uczelniach francuskich. Napisał m.in. Instytucje prawa administracyjnego (wyd. 1948).
Słowo administracja wywodzi się z łacińskich terminów:
" ministrare = służyć
" administrare = obsługiwać, zarządzać, kierować
" gubernare = rządzić.
Natomiast administracja publiczna, to zarząd wykonywany przez państwo i podmioty, którym państwo zleciło jego
wykonywanie (np. organy samorzÄ…du terytorialnego) prowadzony na rzecz interesu publicznego, na podstawie
obowiązujących przepisów.
administracja publiczna
/ | \
/ | \
/ | \
system biurokratyczny obszerny zakres spraw społecznych generalne normy prawne
O administracji publicznej można mówić w różnych aspektach, m. in.:
" negatywnym - wówczas obejmuje ona wszystko to, co nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem,
" pozytywnym - dotyczy działalności organizatorskiej państwa,
" podmiotowym - odnosi się do działalności organów, instytucji państwowych itp.
Definicja administracji publicznej w znaczeniu negatywnym jest prosta, ale za szeroka. Dlatego też
rozpowszechniona została definicja administracji publicznej w znaczeniu podmiotowo - przedmiotowym, autorstwa
Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy.
Administracja w znaczeniu podmiotowo przedmiotowym to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i
wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w
określonych prawem formach.
Michał Kulesza (ur. 1948)
Prof. Uniwersytetu Warszawskiego, teoretyk administracji, ekspert w zakresie samorządu terytorialnego; uczestnik obrad Okrągłego
Stołu, współtwórca reformy samorządowej w latach 90-tych. Autor podręcznika Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne (z
Hubertem Izdebskim).Michał Kulesza na Wikipedii...
Historia administracji/Wstęp
4
W historii administracji znana jest również pozytywna definicja administracji wymyślona przez teoretyków
nazizmu. Ich zdaniem administracja publiczna polegała na kształtowaniu życia wspólnoty narodowej przez
specjalnie do tego powoÅ‚any aparat, wedÅ‚ug planu ustalonego przez Führera (tj. polityczne kierownictwo). MówiÄ…c
w uproszczeniu, "administracja jako organizacja jest po prostu strukturą urzędów działającą w konkretnej
wspólnocie" [T. Maunz].
Funkcje administracji publicznej
W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się różne funkcje administracji publicznej. Pod pojęciem "funkcji"
rozumiemy "czynność, działanie, zadanie, obowiązek" administracji publicznej.[1] Dlatego też mówiąc o "funkcjach
administracji publicznej" kładziemy nacisk na czynnościowy aspekt administracji publicznej, jako organizacji.[2]
Niekiedy mianem funkcji zwie się także "płaszczyzny" działania administracji publicznej. O niuansach językowych
warto pamiętać, gdyż w teorii prawa pojawiają się poglądy kwestionujące sensowność używania sformułowania
"funkcja prawa" i podobnie można odnosić je do omawianych "funkcji administracji".[3]
Zwykle wymienia się następujące funkcje administracji publicznej:
" regulującą i reglamentacyjną - polegającą na regulowaniu i reglamentowaniu życia obywateli,
" świadczącą - zaspokajanie potrzeb społecznych, np. utrzymywanie szpitali, domów kultury itp.,
" organizatorską - obejmującą działania twórcze, samodzielne i kreatywne, np. przygotowywanie projektów
unijnych przez gminy,
" wykonawczą - wykonywanie przepisów uchwalonych przez parlament, czy wydanych przez Radę Ministrów.
Administracja skupia więc na sobie uwagę nie tylko parlamentu, lecz także - a przede wszystkim - naczelnych
organów administracji rządowej,
" kontrolno - nadzorczą - np. nadzór nad stowarzyszeniami. Przykładem będzie zawieszenie zarządu
Stowarzyszenia "Animals" w Lublinie na wniosek Urzędu Miasta Lublin, w paz
dzierniku 2009 r. [4]
" prognostyczno-planistyczną - np. prognozowanie wzrostu zanieczyszczenia środowiska.
Interesująco funkcje administracji publicznej omówił Dominik Sypniewski na przykładzie budownictwa. Odniósł się
do funkcji prawotwórczej, reglamentacyjnej oraz kontrolno-nadzorczej. Jak stwierdził, "funkcja prawotwórcza
polega na możliwości oddziaływania przez organy administracji publicznej na proces budowlany przez tworzenie
odpowiednich przepisów techniczno-budowlanych" [Sypniewski, s. 44]. Funkcja reglamentacyjna objawia się w
ograniczaniu praw obywatela do zabudowania nieruchomości, wykonywania zawodów związanych z budownictwem
oraz wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Kontrola i nadzór trwają w trakcie całego procesu
budowlanego od wydania pozwolenia na budowÄ™ do odbioru budynku.
W państwie liberalnym - co do zasady - administracja ma ograniczać swoje działania. Jest to jednak tylko postulat
neoliberałów. Demokracja nie wyklucza szerokiej działalności państwa. Ważne m. in. jest to, aby organy
administracji nie łamały zasad demokratycznego państwa prawnego, nie naruszały swobód obywatelskich i nie
[5]
dyskryminowały własnych obywateli. Jednak obserwując gromadzenie bubli prawnych , to łatwo zauważyć, że
mamy do czynienia z nadmiernie rozbudowanÄ… funkcjÄ… reglamentacyjnÄ…, ze szkodÄ… dla obywateli. Co gorsza jest to
proces, w trakcie którego pod płaszczykiem przepisów "dereglamentujących" wprowadza się kolejne
"reglamentacje".[6]
Trudno jest jednak (i raczej jest to niemożliwe) osiągnąć stan równowagi między poszczególnymi funkcjami
państwa. Niektóre się wręcz wykluczają. Obciążenie biurokracji nadmiarem zadań reglamentacyjnych, kontrolnych,
nadzorczych, wykonawczych prowadzi do zaniku inicjatyw organizatorskich.
Ściśle są ze sobą związane, np. płaszczyzny świadcząca i reglamentacyjna. Im więcej usług świadczy Państwo na
rzecz obywateli, tym silniej reguluje ich życie codzienne. Z drugiej strony obywatele sami żądają od Państwa i jego
(zarazem swojej) administracji zaspokajania ich różnorodnych potrzeb (budowa ścieżek rowerowych, organizowanie
koncertów noworocznych, finansowanie inwestycji ekologicznych, zakazanie handlu "dopalaczami", normowanie
jazdy na nartach na wzór jazdy samochodem itp.). Nakładają tym samym na biurokrację nowe zadania a zarazem
Historia administracji/Wstęp
5
zwiększają sami sobie koszty funkcjonowania administracji publicznej.
Dlatego właśnie w XXI w. zwiększa się rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych
społeczeństwa. Korzystne jest jednak to, że część zadań Państwa zostaje przekazywane organizacjom pozarządowym
i samorządom. Stwierdził to Zbigniew Leoński, porównujący "funkcje" administracji publicznej do jej "zadań", gdy
pisał, iż współczesne państwo "realizuje zadania wykraczające poza funkcje wykonywania prawa (np. zaspokajanie
zbiorowych potrzeb społeczeństwa)".[7] W ten sposób władze publiczne odchodzą od weberowskiego ujmowania
administracji jako wykonywania ustaw uchwalanych przez parlament; wykonywania oczywiście pod kontrolą
sądownictwa administracyjnego. Wchodzą natomiast na grunt twórczego i politycznego zarazem przekształcania
rzeczywistości społecznej.
Ponadto teoretycy wyodrębnili zasady kształtowania struktury administracji publicznej, wśród których
wymienia się (z tym, że zazwyczaj wszystkie się łączą):
1. zasadę terytorialną: wedle podziału terytorialnego państwa (np. sekretarze stanu we Francji doby absolutyzmu),
2. merytoryczną: wedle sposobów postępowania i umiejętności (np. tajne agencje rządowe),
3. przedmiotową: wedle przedmiotu działalności, obsługiwanych grup społecznych (np. instytucje opieki
społecznej),
4. funkcjonalną: wedle realizowanych funkcji (np. ministerstwo wojny, ministerstwo zdrowia) [J. Górniak, G.B.
Peters].
Cechy administracji publicznej
Badacze wymieniajÄ… wiele cech administracji publicznej, w tym:
"
" przymusowość,
"
" monopolistyczny charakter,
"
" trwałość,
"
" planowość,
"
" ciągłość,
"
" stabilność,
"
" fachowość,
"
" wyodrębnienie i uporządkowanie (organizacyjne i kompetencyjne),
"
" legalizm (działanie w oparciu o przepisy proceduralne i materialne, dla realizacji interesu
publicznego).
Administracja publiczna nie może działać chaotycznie, ponieważ wówczas Wydział Spraw
Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa otwarty byłoby nie od 7.40 do 15.30; lecz wtedy, kiedy
urzędnikom by się podobało, czyli np. od 22.00 do 2.00 w nocy. Jak więc widać niektóre cechy
administracji publicznej sÄ… korzystne dla obywateli.
Historia administracji/Wstęp
6
Centralizacja i decentralizacja
W życiu administracji publicznej ważne znaczenie odgrywają cztery zjawiska: centralizacji, decentralizacji,
koncentracji i dekoncentracji.
Centralizacja, to pozbawienie samodzielności organów niższego szczebla, uzależnienie ich od organów
centralnych, połączone z zależnością osobową i służbową; odsunięcie instytucji społecznych od udziału w rządach.
Centralizacja teoretycznie daje możliwość spojrzenia na lokalne problemy z szerszej perspektywy, łatwiejszego
znalezienia wspólnych rozwiązań, zrealizowania większych celów, zbierania i analizowania większej ilości danych,
stawiania bardziej dalekowzrocznych prognoz, mobilizowania większych zasobów ludzkich, materiałowych i
finansowych, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.
Natomiast decentralizacja, to przyznanie określonego zakresu samodzielności w administrowaniu, organom
niższym lub podmiotom niezależnym od administracji rządowej (np. samorządowi terytorialnemu), z zachowaniem -
określonych przez prawo - uprawnień nadzorczych lub kontrolnych. Istotą decentralizacji jest oparcie władzy
publicznej na wspólnotach lokalnych, oddanie części władzy publicznej terytorialnym związkom samorządowym [T.
Hilarowicz]. Przykładem decentralizacji na gruncie Polskim było przekazanie w toku refomy samorządowej
marszałkom województw uprawnień wojewodów.
Decentralizacja - w teorii - daje możliwość bardziej elastycznego działania, dostosowania i twórczego
modyfikowania ogólnych wytycznych do lokalnych realiów, lepszego wyczucia nastrojów społecznych i potrzeb
ludności, zapewnia lepszą komunikację na linii obywatele <-> władza. Bezplanowa decentralizacja może jednak
prowadzić do chaosu, braku koordynacji działań poszczególnych instytucji publicznych, zwiększać konflikty między
grupami społecznymi. Np. wiele błędów w trakcie decentralizacji administracji popełniono w Belgii na przełomie
XX i XXI wieku.
Jak pisał Marcin Jurewicz, "czynnikami sprzyjającymi centralizacji są: małe rozmiary organizacji, zwartość
terytorialna względnie stabilne i mało złożone otoczenie, funkcjonalny podział pracy i duża zależność pomiędzy
elementami organizacji, technologia oparta na produkcji masowej, niskie kwalifikacje uczestników organizacji,
sprawnie funkcjonujący system informacyjny pozwalający na szybkie przesyłanie oraz przetwarzanie informacji."[8]
Zaś jako czynniki służące decentralizacji wymienił: "znaczne rozmiary organizacji, działanie na dużym obszarze i
rozproszenie terytorialne, złożone oraz zmienne otoczenie wymagające zróżnicowanej struktury i szybkiego
reagowania na zmiany, przedmiotowy (produktowy) podział pracy, technologia nierutynowa (krótkoseryjna,
jednostkowa) związana ze zmiennością zadań, wysokie kwalifikacje pracowników oraz przejawianie przez nich
potrzeb samodzielności i samorealizacji, jak również sprawnie działający system informacyjny umożliwiający
bezpośredni dostęp do zbiorów informacji z różnych poziomów hierarchicznych i stanowisk."[9]
W naukach administracyjnych wyodrębnia się decentralizację terytorialną oraz decentralizację rzeczową.
Decentralizacja terytorialna polega na przydaniu organom administracji, zarządzającym poszczególnymi
jednostkami podziału administracyjnego, określonego stopnia samodzielności względem organów nadrzędnych.
Natomiast decentralizacja rzeczowa to przekazanie samodzielnym organom lub organizacjom zarzÄ…dzania
określonymi kategoriami spraw. Decentralizacja - zwłaszcza w przypadku samorządu zawodowego - nie może
powodować urzeczywistniania własnych interesów kosztem reszty społeczeństwa. [10]
Koncentracja dla odmiany, to skupienie procesu decyzyjnego w ręku organów centralnych [D. Janicka]. Przy
koncentracji zmniejsza się liczba pośrednich szczebli decyzji (podejmowanie decyzji przesuwa się w górę) i
zmniejsza się liczba osób podejmujących decyzje [J. Karpiński].
Koncentracja łączy się z centralizacją i dotyczy relacji między organami administracji. Jednak nadmierna
koncentracja utrudnia zdobywanie informacji o sytuacji w terenie, pozbawia samodzielności i odpowiedzialności
niższe instytucje, co w sytuacjach nagłych przy utrudnionej komunikacji powoduje paraliż decyzyjny.
Zaś dekoncentracja, to przenoszenie zadań na organy niższego szczebla. Może być pionowa (terytorialna) lub
pozioma (resortowa). Pod pojęciem dekoncentracji rozumie się również powierzenie organom niższym uprawnień
Historia administracji/Wstęp
7
do podejmowania decyzji w ściśle określonym zakresie z utrzymaniem szerokiej ingerencji organów wyższych [D.
Janicka, D. i J. Malec, W. Witkowski]; oddanie części kompetencji władz centralnych władzom niższego szczebla
[T. Hilarowicz].
Paradoksalnie łączy się ona z centralizacją, gdy decyzje idą z góry, a zadania przenoszone są w dół drabiny
administracyjnej. Przykładem dekoncentracji jest przekazanie wojewodom uprawnień ministrów. Czasem rozsądne
powiązanie dekoncentracji z centralizacją pozwala na szybszą modernizację państwa. Stępia ostrze centralizmu nie
naruszając omnipotencji centralnego ośrodka władzy. Jednym z warunków jest oczywiście istnienie rzetelnej
kontroli nad działaniami urzędów niższych. Dobrym przykładem dekoncentracji połączonej z centralizacją dała
administracja napoleońska.
Administracja rzÄ…dowa
Administrację publiczną dzieli się na administrację rządową i samorządową. Administracja rządowa działa w
imieniu i na rachunek państwa, i w uproszczeniu jest to ta część administracji publicznej, która bezpośrednio
podlega rządowi (Radzie Ministrów). Zaś o administracji samorządowej będzie mowa poniżej.
W strukturze administracji (szczególnie rządowej) występuje zjawisko zależności, inaczej podległości. Rozróżnia się
zależność służbową i zależność osobową:
" zależność służbowa, to możność wydawania wiążących poleceń lub ustalania kierunków działań,
" zależność osobowa, to możność decydowania o statusie personalnym urzędnika (zatrudnieniu, zwolnieniu, pensji,
karach, nagrodach, urlopach, emeryturze itp.).
W ramach rządu, rozumianego jako rada ministrów, zostają wyodrębnione resorty, czyli niezależne struktury
organizacyjne, wyłonione w ramach aparatu administracji rządowej, skupiające przynajmniej jeden z działów
administracji rządowej, kierowane przez ministra, wykonujące zadania jednorodne lub pokrewne, na terenie całego
państwa.
Do resortów tzw. klasycznych zaliczano: sprawy zagraniczne, skarbowość, wojskowość, sprawy wewnętrzne oraz
wymiar sprawiedliwości. Wyróżnia się ponadto resorty gospodarcze, techniczne, socjalne i oświatowe. Resortowość
wprowadzono we Francji w 1791 r., Prusach w 1808 r., Rosji w 1802 r. [D. Janicka, D. i J. Malec, J. Szreniawski,
W. Witkowski, PWN]
Ministrowie mogą ponosić odpowiedzialność:
1.
1. konstytucyjnÄ…
2.
2. politycznÄ…
3.
3. parlamentarnÄ…
4.
4. solidarnÄ…
5. indywidualnÄ….
Odpowiedzialność polityczna jest to odpowiedzialność przed politycznym mocodawcą ministra. Czyli może być
ponoszona nie tylko przed parlamentem, ale i np. przed królem (jeśli ten powołuje rząd, jak we Francji Ludwika
XVIII) albo przed szefem rządu (premierem, kanclerzem), jak w Niemczech. Gdy na członkach rządu ciąży
odpowiedzialność polityczna przed parlamentem, wówczas zlewa się z odpowiedzialnością parlamentarną.
Ministerstwa natomiast dzieli siÄ™ na:
"
" funkcjonalne
" koniunkturalne - powoływane dla spełnienia jakiegoś zadania, załatwienia problemu, tymczasowo albo dla
zaspokojenia ambicji koalicji rządzącej (np. Ministerstwo Gospodarki Morskiej w rządzie Jarosława
Kaczyńskiego) [R. Skeczkowski] .
Z budową rządu wiąże się kształt systemu biurokratycznego, który może być (w zależności też od podejścia
badawczego) prowincjonalny lub realny. System prowincjonalny polega na ustanowieniu w prowincjach (lub
innych większych jednostkach podziału terytorialnego) instytucji centralnych, spełniających tam funkcje
Historia administracji/Wstęp
8
administracyjne w najwyższych instancjach. W pełnym systemie prowincjonalnym mielibyśmy, np. ministerstwa
sprawiedliwości w każdym województwie, a nie jedno ministerstwo dla wszystkich województw.
Natomiast system realny, to podzielenie centralnej władzy rządowej na szereg centralnych instytucji (ministerstw,
resortów) dla poszczególnych działów administracji rządowej tak, by dana instytucja sprawowała władzę na całym
obszarze państwa.
Administracja zespolona i niezespolona
W strukturze administracji rzÄ…dowej mamy do czynienia ze zjawiskiem zespolenia administracji. Administracja
zespolona polega bowiem na połączeniu agend różnych ministerstw na szczeblu lokalnym, w ręku terenowego
organu rządowego administracji ogólnej (przedstawiciela rządu). Inaczej mówiąc jest to, połączenie w terenie
działów administracji państwowej (z wyjątkiem wyraz
nie wyłączonych) w ręku terenowych przedstawicieli rządu,
np. wojewodów [T. Hilarowicz].
Można to przedstawić na schemacie:
"
" administracja rzÄ…dowa
"
" ogólna
"
" specjalna
"
" zespolona
"
" niezespolona
SamorzÄ…d
W odróżnieniu od administracji rządowej administracja samorządowa jest ściśle powiązana z podziałem
terytorialnym państwa (ma ściśle zakreśloną właściwość miejscową), uzależniona od lokalnej społeczności (dzięki
instytucji wyborów), kontrolowana przez lokalną wspólnotę. Ponadto wykonuje zadania własne i zlecone przez rząd
pod jego nadzorem.
Często stosowana jest definicja samorządu w ujęciu Teresy Rabskiej, uzupełniana przez innych autorów (m. in. S.
Kaz
mierczyka). Na jej podstawie można dokonać rozróżnienia między samorządem a wspólnotą samorządową.
Samorząd będzie więc zarządzaniem przez wspólnotę samorządową sprawami publicznymi. Inaczej będziemy
rozumieć pojęcie wspólnoty samorządowej.
Wspólnota samorządowa - określona przez przepisy prawa państwowego grupa społeczna, w której członkostwo powstaje z mocy
prawa, powołana do samodzielnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, w formach właściwych dla administracji
rzÄ…dowej, posiadajÄ…ca organizacjÄ™ ustawowo ustalonÄ…, o charakterze przedstawicielskim, kontrolowana przez grupÄ™, podlegajÄ…ca
nadzorowi ze strony Państwa, ponosząca odpowiedzialność za swoje działania, wykonująca zadania własne i zlecone, posiadająca
osobowość prawną i przysługujące jej prawo własności.
Osobowość prawna wspólnoty samorządowej jest osobowością publicznoprawną i prywatnoprawną.
Publicznoprawną ponieważ wspólnota może kształtować prawa i obowiązki adresatów swoich decyzji. Wpływać na
zachowania obywateli w sposób wiążący, korzystając ze swego imperium. Prywatnoprawną natomiast, gdy może
zawierać umowy, pozywać i być pozywaną przed sądami powszechnymi.
Ponadto o samorządzie mówi się, że jest to samodzielne i niezależne zawiadywanie przez obywateli swoimi
sprawami, polegajÄ…ce na wykonywaniu funkcji administracji publicznej [H. Izdebski]; bÄ…dz
też sprawowanie władzy
przez obywateli (pośrednio, bezpośrednio) na określonym szczeblu lokalnym. Inaczej mówiąc jest to powierzenie
zarządu sprawami publicznymi zrzeszeniom obywateli [D. i J. Malec]; albo organizacja grupy społecznej oparta na
kryterium terytorialnym lub osobowym, na zasadzie powszechności, demokratyzmu i samodzielności [E.
Smoktunowicz]. Podkreśla się także aspekt wykonywania zadań administracji publicznej (sprawowania władzy) i
niezależność [B. Ledworowski]. Klasyczna definicja samorządu autorstwa T. Bigo mówi, iż jest to decentralizacja
Historia administracji/Wstęp
9
administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane przez państwo. Najprostsza jest
definicja negatywna samorządu, wedle której samorząd to administracja sprawowana nie przez państwo.
W dziejach administracji publicznej występuje często zjawisko komunalizacji administracji publicznej. Polega
ono na stopniowym przekazywaniu spraw z zakresu administracji publicznej instytucjom samorzÄ…du terytorialnego
[T. Hilarowicz].
Biorąc pod uwagę występowanie samorządu w państwie, dzieli się mienie publiczne na:
" mienie państwowe (w tym państwowych osób prawnych, funduszy, agencji i przedsiębiorstw państwowych),
" mienie komunalne (samorządowe, tj. gminne, miejskie, sołectwa itp.).
Na dochody samorządu składają się: dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe.
Omawiając problematykę samorządu należy wspomnieć o zakładzie publicznym (zakładzie administracyjnym). Jest
to zorganizowany zespół składników osobowych, rzeczowych, materialnych i niematerialnych, tworzących jeden
podmiot o charakterze celowym i usługowym, posiadający osobowość prawną, służący zaspokajaniu potrzeb
publicznych a nie nastawiony na zysk, otwierany przez jednostki administracji publicznej, które zapewniają mu
środki finansowe, np. biblioteka, dom pomocy społecznej, przedszkole, zarząd transportu miejskiego, muzeum,
szkoła, szpital, więzienie, zakład oczyszczania. Charakterystyczną cechą zakładu jest władztwo zakładowe, tj.
poddanie użytkowników zakładu regulaminowi zakładu i poleceniom jego kierownictwa.
W administracji publicznej spotykamy siÄ™ z dwoma zjawiskami:
" monizmem administracji (czyli istnieniem tylko administracji państwowej)[11]
" dualizmem administracji publicznej (czyli występowaniem zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej).
Administracja monistyczna jest charakterystyczna dla systemów totalitarnych i autorytarnych, które
nie tolerują samodzielnego i niezależnego samorządu, kontrolowanego przez obywateli. Dlatego
właśnie rady narodowe w okresie PRL nie były organami samorządu terytorialnego, lecz organami
jednolitej administracji państwowej, kształtowanej przez partię komunistyczną, czyli PZPR.
Zobacz też osobną stronę podręcznika poświęconą samorządowi w dziejach administracji publicznej.
Organ, urzÄ…d i inne definicje
Organ, to jednostka wyodrębniona organizacyjne, w ramach aparatu administracji publicznej, działająca w imieniu i
na rachunek państwa, w ramach kompetencji ustawowych, uprawniona do posługiwania się środkami przymusu [A.
Suwałko-Karetko]. Sytuację prawną organu administracyjnego wyznaczają trzy czynniki: zadania, kompetencje i
właściwość. Zadania określają pożądany stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty; obejmują kompleks
działań, których efekty świadczą o wypełnianiu przez dany organ swoich obowiązków.
Organ nie powinien przekraczać swoich kompetencji, wkraczać w kompetencje innych organów, jak również działać
na obszarze ustawowo wolnym od administracji publicznej. Kompetencje są zakreślane ustawowo i nie powinny być
domniemywane na korzyść organu. Organ nie może się swoich kompetencji zrzec, przejąć kompetencji innego
organu, przekazać ich, zwiększyć czy ograniczyć [J. Szreniawski].
Natomiast urząd, to zespół osobowo-rzeczowy danego organu [E. Ochendowski, J. Starościak].
Zaś jednostka podziału terytorialnego, to po prostu obszar państwa podlegający określonemu organowi
administracji terytorialnej.
Podział terytorialny w danym państwie może być kształtowany na różne sposoby, np.
" tradycyjny - jak np. w Wielkiej Brytanii,
" racjonalny - jak we Francji, po reformach napoleońskich,
Historia administracji/Wstęp
10
" mieszany - którego przykładem będzie Polska po reformie samorządowej, gdzie np. południowa granica
województwa lubelskiego i wschodnia granica województwa warmińsko-mazurskiego odzwierciedlają podziały
pochodzące jeszcze z czasów zaborów; zachodnia i południowa granica województwa wielkopolskiego przebiega
na granicy Polski i III Rzeszy, zaś województwa lubuskie, opolskie i śląskie są zupełnie nowymi tworami
administracyjnymi.[12] Warto dodać, iż podział terytorialny wprowadzony reformą z 1999 roku jest bardzo
podobny do podziału istniejącego w latach 1957 - 1975.
Tradycjonalizm w utrzymywaniu granic terytorialnych nie jest tylko Polską specyfiką. Wynikać to może z istnienia
tzw. "pamięci zbiorowej" lokalnych społeczności. Jak pisali niemieccy autorzy: "Jeszze dziś na terenach objętych
niegdyś wojną trzydziestoletnią psychologowie są w stanie naszkicować granice oddzielające obszary, które
ucierpiały więcej, od tych, które ucierpiały mniej - tylko na podstawie analizy zbiorowej pamięci mieszkańców tych
terenów. Tragiczne przeżycia wojenne zapadły w tę pamięć tak głęboko, że mimo 350 lat, jakie upłynęły od
zakończenia wojny trzydziestoletniej, dają o sobie znać w codziennym życiu mieszkańców tych terenów".[13]
Organy mogą być jednoosobowe lub kolegialne. Kolegialność, to tworzenie wieloosobowego organu decyzyjnego
(kolegialność strukturalna) lub sposób działania, polegający na podejmowaniu decyzji większością głosów
(kolegialność funkcjonalna).
Warto również zastanowić się nad innymi pojęciami z zakresu administracji publicznej. Dla przykładu:
Autonomia - przyznanie jednostce podziału terytorialnego samodzielności w zakresie prawodawstwa i
administracji, jest pojęciem szerszym od samorządu.
Jursydykcja - uprawnienie do rozstrzygania spornych spraw [PWN].
Kompetencja - zakres uprawnień i obowiązków organu do określonego działania [PWN].
Legalność - zgodność z obowiązującym prawem. Legalność nie zawsze równa się praworządności.
Mandat [PWN]:
1.
1. pełnomocnictwo udzielone osobie sprawującej funkcję pochodzącą z wyboru,
2.
2. czynności i obowiązki związane z pełnieniem takiej funkcji,
3. miejsce przyznane lub osiągnięte w organie pochodzącym z wyborów, zwłaszcza miejsce posła w parlamencie
(mandat poselski).
Wyróżnia się też mandat wolny i mandat imperatywny.
Właściwość - zdolność do rozpatrywania danych spraw. Wyróżniamy zatem właściwość:
1.
1. rzeczowÄ… (wg rodzaju spraw),
2.
2. miejscową (wg obszaru działania),
3.
3. funkcjonalnÄ… (wg poziomu instancji).
Organ administracji publicznej winien przestrzegać wszystkich rodzajów właściwości jednocześnie [J. Szreniawski].
Państwo, władza, suwerenność
Najbardziej rozpowszechnioną definicję państwa podał Georg Jellinek. Jest tzw. trójelementowa definicja państwa:
państwo = ludność + terytorium + władza
W prawie międzynarodowym powyższą definicję uzupełnia się o dodatkowy element: zdolność
prawnomiędzynarodową, inaczej zdolność traktatową lub też zdolność do bycia podmiotem stosunków
międzynarodowych (posiadania zdolności prawnomiędzynarodowej i zdolności do czynności
prawnomiędzynarodowych). Są bowiem takie organizmy polityczne, które mimo, że spełniają wszystkie przesłanki
bycia państwami nie posiadają uznania międzynarodowego i przez to nie są traktowane jak państwa, np. Górski
Karabach, czy Naddniestrze.
Historia administracji/Wstęp
11
Georg Jellinek (1851 - 1911)
Niemiecki prawnik, znany teoretyk prawa, prof. uniwersytetów w Wiedniu, Bazylei i Heidelbergu; przedstawiciel pozytywizmu
prawniczego, zajmował się teorią państwa i prawa, podkreślając rolę gwarancji zapewniających poszanowanie prawa, z których
najbardziej istotne były czynniki kulturowe. Swoje poglądy wyłożył m.in. w Ogólnej nauce o państwie z 1900 r. Georg Jellinek na
Wikipedii...
Z państwem wiążą się inne pojęcia, takie jak: federacja, konfederacja, unia realna oraz unia personalna.
Władza natomiast, to (pomijając kontrowersje wokół tego pojęcia) możność podejmowania i realizowania decyzji niezależnie od woli
adresatów tychże decyzji; możność wprowadzania w życie decyzji dotyczących określonych osób. Inaczej mówiąc jest to przywilej
panowania nad wolą innego człowieka.
Władza opiera się o pewien stosunek społeczny (m.in. podporządkowania) zachodzący między rządzącymi, a
rządzonymi [J. Karpiński, S. Ossowski, M. Weber].
Z państwem i władzą związane jest pojęcie suwerenności. Suweren w klasycznym ujęciu, to podmiot posiadający
najwyższą władzę, całkowitą niezależność i niepodlegający niczyjej kontroli (suwerenność zewnętrzna i
wewnętrzna).
Współcześnie odchodzi się od takiego pojmowania suwerenności. Suwerenność można także mierzyć stopniem
ingerencji państw trzecich (w dobie globalizacji również korporacji międzynarodowych) w bieżącą politykę
państwa, nie tylko zagraniczną. Czasem ograniczenie suwerenności danego państwa korzystnie wpływa na sytuację
zwykłych obywateli, jeśli wez
miemy pod uwagę działania sądów międzynarodowych.
Pytania kontrolne
1.
1. Administracja publiczna to ...
2.
2. SamorzÄ…d to ...
3.
3. Centralizacja to ...
4.
4. Decentralizacja to ...
5.
5. Koncentracja to ...
6.
6. Dekoncentracja to ...
7.
7. Cechy administracji publicznej: ...
8.
8. Administracja zespolona to ...
9.
9. Administracja samorządowa różni się od rządowej tym, że ...
10.
10. Organ administracji publicznej to ...
11.
11. UrzÄ…d to ...
12.
12. Resort to ...
13.
13. Zależność osobowa i służbowa to ...
14.
14. Odpowiedzialność ministrów może być ...
15.
15. Mandat to ...
16.
16. Właściwość to ...
17.
17. Wyjaśnij pojęcie "autonomii", "mandatu", "legalności", "właściwości", "kompetencji", "jurysdykcji",
"suwerenności", "władzy", "pluralizmu" ...
18.
18. Definicja "państwa" wg G. Jellinka składa się z ...
Historia administracji/Wstęp
12
Literatura
1.
1. Baszkiewicz J., Władza, Wrocław 2009.
2.
2. Boć J., Język administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295" Wrocław 2005.
3.
3. Camus A., Człowiek zbuntowany, wyd. Instytut Literacki Paryż 1958, przedruk KZ NSZZ "Solidarność" UMCS,
Lublin 1981.
4.
4. Dubel L., Korybski A., Markwart Z., Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002.
5.
5. Dubiel K., Saloni T., Podręcznik dla służby administracyjnej, Warszawa 1925.
6.
6. Groszyk H., Pieniążek A., Seidler G.L., Wprowadzenie do nauki o państwie i prawie, Lublin 2008.
7.
7. Gulczyński M., Nauka o polityce, Warszawa 2007.
8.
8. Heywood A., Politologia, Warszawa 2006.
9.
9. Hilarowicz T., Decentralizacja w administracji, a "zespolenie" organów administracyjnych, "Ruch Prawniczy i
Ekonomiczny" 1922 (rocznik wspólny).
10.
10. Hilarowicz T., Zarys nauki administracji...,Warszawa 1930.
11.
11. Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007.
12.
12. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.
13.
13. Janik M., Policja administracyjna - wybrane zagadnienia, "Ius et administratio" 2005, zesz. 3.
14.
14. Jaworska - Dębska B., Stabilizacja prawnoustrojowa społeczności lokalnej, "Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej
im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.
15.
15. Knosala E., Matan A., Zacharko L., Nauka administracji, ... 1999.
16.
16. Korybski A., Leszczyński L., Pieniążek A., Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 2007.
17.
17. Kulczycki L., Nauka o państwie, Warszawa 1929.
18.
18. Kuta T., Czy działania złożone administracji publicznej są herezją prawniczą, [w:] Prawo administracyjne w
okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan, G. A
aszczyca, Kraków 1999.
19.
19. Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003.
20.
20. Ledworowski B., Samorząd w międzywojniu i jego istota dziś, Warszawa 1989.
21.
21. Leoński Z., Nauka administracji, ... 2004.
22.
22. A
ętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.
23.
23. A
yszkowski M., Solidarność - solidaryzm - pomocniczość. Wybrane aspekty, "Przegląd Prawa i Administracji"
2005, t. 67.
24.
24. Majewski R., Decentralizacja życia politycznego jako zjawisko cywilizacyjne, "Zeszyty Naukowe Szkoły
Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.
25.
25. Muszyński J., Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Toruń 2007.
26.
26. Nauka o państwie i polityce, red. J. Tymanowski, A
ódz
2003.
27.
27. Niewiadomski Z., et. alt., Prawo administracyjne, wyd. 2007.
28.
28. Niczyporuk J., Dekoncentracja w administracji publicznej, wyd. 2006.
29.
29. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009.
30.
30. Pacian J., Problem korupcji w wymiarze historycznym, "Prawo - Administracja - Kościół" 2005, nr 1/2.
31.
31. Prawo administracyjne, Z. Duniewska et. alt., Warszawa 2004.
32.
32. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007.
33.
33. Prawo administracyjne, red. M. Chmaj, wyd. 2007.
34.
34. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003.
35.
35. Słocki G., Korupcja jako przedmiot badań nauki administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295"
Wrocław 2005.
36.
36. SÅ‚ugocki J., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, wyd. 2007.
37.
37. Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, red. W. Jakubowski, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa
2007.
38.
38. Starościak J., Administracyjny ustrój Polski, Warszawa 1947.
Historia administracji/Wstęp
13
39.
39. Stelmasiak J., Szreniawski J., Zagadnienia ogólne aparatu administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne
ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Bydgoszcz - Lublin 2002.
40.
40. Sypniewski D., Nadzór nad procesem budowlanym, Warszawa 2011.
41.
41. Szostak W., Zarys teorii polityki, Toruń 2007.
42.
42. Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.
43.
43. Szraniawski J., Z zagadnień europeizacji stosowania prawa, [w:] Europeizacja polskiego prawa
administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.
44.
44. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2007.
45.
45. Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007.
46.
46. Zimmermann J., Kilka dylematów nauki prawa administracyjnego w okresie europeizacji, [w:] Europeizacja
polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.
47.
47. Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 2008.
System wyborczy
Z punktu widzenia historii administracji interesujÄ… nas wybory polityczne dokonywane przez obywateli,
wybierających swoich przedstawicieli do parlamentu, nie tylko w ustroju republikańskim, ale i monarchicznym.
Wybory w demokracji są wyrazem demokracji pośredniej - przedstawicielskiej, gdy wyborcy przekazują władzę do
decydowania "o sobie" i "za siebie" swoim reprezentantom (parlamentarzystom). Dzięki demokratycznym wyborom
posłowie uzyskują legitymację do rządzenia państwem i obywatelami zarazem.
Wybory 5 - przymiotnikowe to wybory: powszechne, równe, bezpośrednie, proporcjonalne, przeprowadzane w głosowaniu tajnym.
Wybory 5-przymiotnikowe nie są "tajne". Gdyby były tajne, to nie wiedzielibyśmy ani na kogo głosujemy, ani nie
znalibyśmy wyników wyborów. Wybory faktycznie tajne odbywały się, np.w PRL, gdy głosowano "bez skreśleń" a
rządzący fałszowali wyniki.
Wybory nie będą równe, gdy różny będzie kształt okręgów wyborczych. Wówczas głos mieszkańca dużego okręgu
wyborczego będzie miał mniejszą "wartość", niż głos wyborcy z małego okręgu wyborczego, ponieważ z każdego
okręgu wyborczego będzie wybierana podobna liczba, np. senatorów.
W dziejach administracji znano także wybory pluralne i kurialne. Wybory pluralne (np. w Anglii do I poł. XX
w.), polegały na przyznaniu określonym grupom wyborców więcej niż jednego głosu. Raz głosowali oni jako zwykli
mieszkańcy okręgu wyborczego a drugi raz, jako członkowie określonej grupy zawodowej.
Wybory pluralne stosowano w II RP, w wyborach do izb przemysłowo-handlowych (instytucji samorządu gospodarczego). Wówczas
każde przedsiębiorstwo dostawało tyle głosów, ile proporcjonalnie zatrudniało pracowników.
Natomiast głosowanie kurialne było powszechne w XIX-wiecznych, konserwatywnych monarchiach, np. w
Prusach i Austrii do pocz. XX w. W Galicji dzielono wyborców na grupy wyborcze (kurie): wielkiej własności
ziemskiej, izb przemysłowo-handlowych, miast większych, gmin miejskich i wiejskich. Kuria najwyższa
(szlachecka) wybierała w stosunku do liczby swoich członków (wyborców) najwięcej posłów (ponieważ była
najmniej liczna, więc poseł przypadał na niewielką liczbę wyborców). Zaś kuria najniższa wybierała (chłopska i
robotnicza) - w stosunku do liczby swoich wyborców - najmniej posłów.
Wybory większościowe są prostsze i bardziej przejrzyste dla obywateli. Wpływają na stabilność rządów. Działają
integrująco na scenę polityczną, ponieważ sprzyjają systemom dwupartyjnym. Jednak słabiej odzwierciedlają
preferencje wyborcze oraz skłaniają rządzących do manipulacji okręgami wyborczymi. Mogą wręcz doprowadzić do
tego, że więcej mandatów w parlamencie zdobędzie ta partia, na którą w rzeczywistości zagłosowało mniej
obywateli.
Historia administracji/Wstęp
14
Przy wyborach proporcjonalnych problemem pozostaje przeliczenie głosów wyborców
na miejsca w parlamencie, dla poszczególnych partii. Dlatego też opracowano różne
systemy wyborcze. Dla przykładu omówiony zostaniesystem d`Hondta.
W tej metodzie należy najpierw ustalić: ile głosów oddano ogółem w danym okręgu
wyborczym; ilu posłów jest wybieranych w okręgu; ile partii startowało i ile głosów
otrzymały. Następnie liczbę uzyskanych głosów dzieli się przez 1, 2, 3 itd. Otrzymane
ilorazy porządkuje się od największego do najmniejszego. Ten iloraz, który zajmuje
miejsce, odpowiadające liczbie wybieranych posłów jest tzw. kwotą wyborczą (liczbą
rozdzielczą). Następnie dzieli się liczbę otrzymanych głosów każdej z partii, przez kwotę
Victor d'Hondt (1841 -
wyborczą. Wynik pokazuje liczbę mandatów, jaką uzyskała każda z partii. Zaś liczby 1901)
ułamkowe zaokrąglamy w dół. [G. Ulicka, K.A. Wojtaszczyk]
Przykładowo: w okręgu wyborczym X, głosy oddało 120 tys. wyborców, wybieranych było 6 posłów, startowało pięć partii (A, B, C, D, E), które
otrzymały następującą ilość głosów: partia A = 37 %, partia B = 31 %, partia C = 17 %, partia D = 9 %, partia E = 6 %. Czyli partia A uzyskała 44
400 głosów, partia B = 37 200, partia C = 20 400, partia D = 10 800, partia E = 7 200. Wartości te są tożsame w tabeli z liczbą głosów podzielonych
przez 1. Jako, że w okręgu startowało 6 posłów, należy ustalić, który iloraz w tabeli jest szósty pod względem wielkości. Kolejność ilorazów
oznaczamy cyfrą rzymską. Na szóstym miejscu znalazł się iloraz 14 800. Jest to kwota wyborcza. Po podzieleniu głosów partii przez kwotę
wyborczą 14 800, uzyskujemy liczbę mandatów przypadających na każdą z partii. Partia A otrzymała 44 400 głosów, kwota wyborcza wynosi 14
800. 44 400 podzielone przez 14 800 wynosi 3. Dlatego też partia A uzyskała 3 mandaty. Wyniki odpowiadają liczbie kwot wyborczych
przypadajÄ…cych na danÄ… partiÄ™ w tabeli. Partia A posiadajÄ…ca trzy kwoty wyborcze otrzymuje 3 mandaty, partia B dwa, partia C jeden mandat, zaÅ›
partie D i E nie wchodzÄ… do parlamentu.
system d`Hondta
dzielenie głosów Partia A Partia B Partia C Partia D Partia E
przez 1 44 400 (I) 37 200 (II) 20 400 (IV) 10 800 7 200
przez 2 22 200 (III) 18 600 (V) 10 200 5 400 3 600
przez 3 14 800 (VI) 12 400 6 800 3 600 2 400
W toku dziejów prawa wyborczego wykształciły się różne cenzusy wyborcze, czyli wymogi jakie musi spełnić
obywatel, aby posiadać prawa wyborcze. Były to cenzusy:
1.
1. domicylu (zamieszkania)
2.
2. obywatelstwa
3.
3. majÄ…tkowy
4.
4. płci
5.
5. pochodzenia
6.
6. rasy
7.
7. służby w wojsku
8.
8. wieku
9.
9. wykształcenia
10.
10. wyznania
11.
11. zaufania obywateli
12.
12. zasługi
Historia administracji/Wstęp
15
Pytania kontrolne
1.
1. Wybory równe, pluralne, kurialne polegały na tym, że ...
2.
2. Wybory 5 - przymiotnikowe to ...
3.
3. Cenzusy wyborcze to ...
Społeczeństwo obywatelskie
Społeczeństwo obywatelskie było ujmowane w wieloraki sposób - od starożytności [Arystoteles, Cyceron] do
współczesności [R. Dahrendorf, V. Perez - Diaz, M. Walzer]. Ogólnie rzecz biorąc, pod pojęciem społeczeństwa
obywatelskiego rozumie się taki rodzaj społeczeństwa, które bierze aktywny udział w życiu politycznym państwa
demokratycznego.
Państwo natomiast ma zapewniać porządek i bezpieczeństwo obywatelom; chroni demokratyczny system wartości;
stwarza warunki do rozwoju gospodarczego; zabezpiecza potrzeby społeczne i kulturalne; reprezentuje swoje
społeczeństwo w stosunkach z innymi państwami [D. Długosz, E. Zieliński].
Mówiąc o społeczeństwie obywatelskim nie można ograniczać się jedynie do analizy "państwa" czy "władzy" i
zapominać o drugiej stronie stosunku państwo <-> obywatel, czyli właśnie obywatelach i ich cechach charakteru.
Bez obywateli społeczeństwo obywatelskie nie istnieje. Muszą to być obywatele otwarci, tolerancyjni, wykształceni,
mobilni i aktywni.
Społeczeństwo obywatelskie - co do zasady - może się rozwijać jedynie w państwie praworządnym, które cechuje
się m. in. podziałem władz; poszanowaniem zasad demokratycznego państwa prawnego (równość wobec prawa,
poszanowanie praw nabytych itp.); istnieniem publicznych instytucji kontrolnych zabezpieczajÄ…cych obywateli przed
samowolą władzy (sądownictwo administracyjne, trybunał konstytucyjny, rzecznik praw obywatelskich);
funkcjonowaniem w praktyce zasady praworządności (przestrzegania przepisów prawnych i zasad przy stanowieniu i
stosowaniu prawa); zasady subsydiarności (pomocniczości); sprawnej administracji (działanie władzy ma być
skuteczne, korzystne dla obywateli i ekonomiczne).
Obywatelom natomiast przysługuje prawo petycji i dostępu do informacji publicznej. Zaś najważniejsze z punktu
widzenia społeczeństwa obywatelskiego jest to, że ludzie mogą prowadzenić życie wolne od ingerencji władzy -
choćby pisać podręczniki w Internecie. Można uważać, iż idea społeczeństwa obywatelskiego jest bliska
koncepcjom takim, jak libertarianizm, czy anarchizm. Chodzi bowiem o wolność człowieka od państwa.
Odwołując się do Huberta Izdebskiego można ułożyć następujące równanie, odnoszące się do społeczeństwa
obywatelskiego:
demokracja + społeczeństwo obywatelskie + prawa człowieka = praworządne państwo
Zasada legalizmu przewiduje, iż funkcjonariusze publiczni reprezentujący państwo mają wkraczać w sferę praw i
obowiązków obywateli tylko w przypadkach ustawowo dozwolonych i za pomocą środków prawnie dopuszczonych,
z zachowaniem przepisów proceduralnych.
Zasada proporcjonalności mówi, iż państwo może ingerować w życie obywateli, tylko jeśli jest to
usprawiedliwione interesem publicznym; możliwie najmniej ogranicza wolność obywateli; czyni to zgodnie z
zasadami ekonomiki (czyli po prostu jak najtaniej); a najlepiej zlecajÄ…c zadania z zakresu administracji publicznej
organizacjom pozarzÄ…dowym [M. Grzybowski, H. Izdebski].
Natomiast zasada zaufania obywateli wobec państwa nakłada na rządzących obowiązek zachowania minimalnej
uczciwości w stosunku do obywateli; przestrzegania ustalonych zasad postępowania; niewycofywania się ze
złożonych obietnic; nienadużywania władczej pozycji; niezaskakiwania obywateli nowymi przepisami. Wiąże się z
tym konieczność stosowania wymogu określoności prawa, tj. przepisy powinny być na tyle zrozumiałe i
jednoznaczne, by adresaci mogli łatwo określić prawne konsekwencje postępowania. Natomiast organy powinny w
sprawach podobnych wydawać podobne (analogiczne) decyzje [M. Grzybowski].
Historia administracji/Wstęp
16
Pytania kontrolne
1.
1. Demokracja to ...
2.
2. Społeczeństwo obywatelskie polega na ...
Opór społeczny i obywatelskie nieposłuszeństwo
W dziejach cywilizacji wielokrotnie można zaobserwować zjawisko oporu społecznego lub obywatelskiego
nieposłuszeństwa. W średniowieczu, np. zastanawiano się nad prawem poddanych do obalenia tyrana. Na potrzeby
niniejszego opracowania przyjmijmy więc, że opór społeczny występuje w ustroju niedemokratycznym a
obywatelskie nieposłuszeństwo w demokratycznym. Opór społeczny w ustroju niedemokratycznym - totalitarnym
łatwo jest analizować na przykładzie Polski Ludowej lat 1944 - 1948. Odwołajmy się więc do badań D. Jarosza i A
.
Kamińskiego.[14][15]
Pod pojęciem oporu społecznego rozumiemy wszelkie pozainstytucjonalne i żywiołowe działania jednostek lub grup społecznych na polu
politycznym, społecznym lub ekonomicznym, mające obiektywnie lub subiektywnie charakter sprzeciwu wobec władz oraz skalę
ponadjednostkowÄ….
Opór społeczny cechuje się więc:
" pozainstytucjonalnością - zjawisko to zachodzi poza ramami wszelkich organizacji i instytucji
" żywiołowym charakterem - działania składające się na opór są podejmowane spontanicznie,
" obiektywizmem i subiektywizmem - na opór społeczny składają się działania obiektywnie wymierzone przeciwko
władzy (zachowania, które rządzącym w realny sposób szkodzą), a także subiektywne (takie, które są wrogie dla
władz tylko w ich subiektywnym odczuciu, niezależnie od intencji uczestników). Może się także zdarzyć, że
działania podjęte w intencji wyrażnia oporu nie zostaną za takie przez władze uznane, wtedy mamy do czynienia
z subiektywizmem uczestników oporu.
" ponadjednostkowością - zachowania mają charakter ponadindywidualny, mimo iż z natury swojej są
indywidualne. Mogą być to działania jednostkowe (pojedycznych osób), rozproszone na obszarze kraju, lecz
podobne do siebie; wypływające z różnych pobudek osobistych, ale dające zbliżone efekty zewnętrzne, tworzące
spójny obraz całości zjawiska (zwłaszcza w oczach totalitarnej władzy, nastawionej na teorie spiskowe).
Opór społeczny może odzwierciedlać się na różnych polach życia społecznego, np.
" na polu ekonomicznym - praca, świadczenia podatkowe, obrót towarowo-pieniężny,
" polu społecznym- stosunki międzyludzkie, między grupami społecznymi, działalność kulturalna, obrzędy
religijne,
" polu politycznym - manifestacje, wiece, akty głosowania itp.
Opór społeczny generalnie potęguje się w sytuacji braku możliwości działania opozycji: legalnej lub nielegalnej,
politycznej lub zbrojnej. Przybiera bardzo różne formy, zależne od ludzkich możliwości i pomysłowości.
Formy oporu społecznego
"
" opór mówiony: plotki i pogłoski, kawały polityczne, wiersze i piosenki polityczne, parodiowanie haseł rządowych
(np. w czasie pochodów);
"
" opór pisemny: podziemna prasa, produkowanie ulotek, wydawanie broszur opozycyjnych, pisanie anonimów do
władz, antyrządowe dopiski na kartach do głosowania; niszczenie propagandowych materiałów rządowych
(plakatów itp.);
"
" bojkot władz: mediów publicznych (demonstracyjne spacerowanie w czasie wieczornego dziennika), instytucji
publicznych (unikanie załatwiania spraw urzędowych, sądowych, angażowania Policji), niechęć do używania
dokumentów urzędowych, dowodów osobistych; negatywna postawa na zebraniach publicznych i debatach z
udziałem przedstawicieli władz (gwizdanie, tupanie, szuranie nogami, wznoszenie okrzyków, obrzucanie
prelegentów przedmiotami - ogryzkami, pomidorami, jajami, śmieciami, kamieniami, odmawianie przyjęcia
Historia administracji/Wstęp
17
danej uchwały, demonstracyjne wychodzenie z sali, zadawanie niewygodnych pytań);
"
" opór religijny (przy okazji tzw. "cudów", pielgrzymek, procesji, majówek, święcenia pól, wizyt dostojników
kościelnych, odprawianie okazjonalnych mszy, stawianie krzyży przydrożnych, kaplic, zapalanie świec w
miejscach publicznych, rysowanie symboli religijnych, świętowanie rocznic, wystawianie świec w oknach i na
balkonach, noszenie symboli religijnych na widocznych częściach ubioru lub biżuterii o charakterze religijnym);
"
" opór rolników: bojkot podatkowy, unikanie zebrań publicznych, napady na funkcjonariuszy publicznych,
dyskryminowanie tych rolników, którzy mieli związek z władzą, blokady dróg, blokady zakładów przetwórczych,
blokady portów przez rybaków, masowy wykup artykułów codziennego użytku (w obawie przed kryzysem i
brakami na rynku), strajk ekonomiczny (nieoddawanie produktów żywnościowych na skup, niewywiązywanie się
z kontraktacji, nieodwożenie towarów do miast, powstrzymanie się od handlu płodami rolniczymi i zakupów
towarów przemysłowych), rozwój handlu wymiennego i handlu sąsiedzkiego, rozcieńczanie mleka wodą,
chowanie bydła, trzody chlewnej, drobiu; ukrywanie płodów rolnych, oszukiwanie funkcjonariuszy publicznych
(np. na kolczykowaniu bydła), dosypywanie piachu, popiołu do oddawanego zmielonego zboża, oddawanie zboża
zawilgoconego, rozwój uboju nielegalnego, dzielenie gospodarstw między członków rodzin dla obniżenia
wymiaru podatków, zaniżanie ich powierzchni, dewastowanie gospodarstw; zaprzestanie inwestycji, wybijanie
bydła, magazynowanie lub sprzedawanie mięsa, pijaństwo (przepijanie pieniędzy - "bo i tak nam wszystko
zabiorą"), niszczenie maszyn, koszenie niedojrzałych zbóż (żeby zdążyć przed kolektywizacją), palenie plantacji,
niezasiewanie pól jesienią ("bo i tak ani ziemia, ani zbiory nie będą nasze"), niszczenie miedzy, znaków
granicznych, zakopywanie kamieni na granicy pól (żeby móc w przyszłości, gdy już kolektywizacja minie,
odkopać je i wiedzieć gdzie przebiegały granice), porzucanie gospodarstw i uciekanie do lasów;
"
" opór robotników: strajki, kasy strajkowe i samopomocowe, odmowa pracy w godzinach nadliczbowych lub w
niedziele i święta, niestawianie się do pracy w dniach świąt kościelnych, pobieranie "lewych" zwolnień
lekarskich, sabotaż przemysłowy (niszczenie mienia, przerywanie produkcji, kradzieże), napadanie na kadrę
kierowniczą, wysyłanie anonimów z groz
bami do dyrekcji, fałszowanie kart godzin pracy, demonstracyjne
umieszczanie symboli religijnych w halach fabrycznych
"
" opór młodzieży: manifestacje, wiece, demonstracje, zamieszki, plakatowanie, napisy na murach, graffiti,
zbieranie podpisów, manifestacyjne pogrzeby, happeningi, teatry i kabarety, strajki uczelniane i szkolne, kółka
samokształceniowe;
"
" opór przedsiębiorców: zwoływanie wieców, strajk sklepów (czasowe lub trwałe zamknięcie sklepów i
przedsiębiorstw), masowe nadsyłanie petycji do urzędów w obronie prześladowanych przedsiębiorców,
oflagowywanie przedsiębiorstw, utrudnianie przeprowadzenie kontroli, oszukiwanie fiskusa, korumpowanie
funkcjonariuszy publicznych, niszczenie dokumentacji przedsiębiorstwa (np. wywoływanie pożarów),
nagłaśnianie przestępstw i nadużyć urzędniczych, kontestowanie działań rządu;
Mówi urząd skarbowy na widok inwestycji: "Jeżeli Pan miał pieniądze, to je Pan zarobił. Zarobku Pan nie zeznał,
popełnił więc nadużycie". Pewien przemysłowiec wyraził się, że system ten zapędza przedsiębiorcę do knajpy, bo tam
przynajmniej może wydać pieniądze bez tłumaczenia, ile zarobił i skąd je wziął.
A. Marchwiński, dyr. Izby Przemysłowo - Handlowej w Warszawie, w "Wiadomościach Gospodarczych" z 1945 r.
"
" opór naukowców: nielegalne komplety, tajne nauczanie, niezależne badania, rozpowszechnianie
"nieprawomyślnej" literatury, oddolne pisanie podręczników i skryptów;
"
" opór żołnierzy: dezercje, samookaleczenia, samobójstwa, zabójstwa oficerów, odmowa wykonania rozkazów
(zwłaszcza wykonania wyroków śmierci na dezerterujących żołnierzach), przechodzenie na stronę
demonstrantów, uchylanie się od służby wojskowej;
"
" opór więz
niów: kolportaż "bibuły", bunty, strajki głodowe.
Historia administracji/Wstęp
18
Pytania kontrolne
1.
1. Opór społeczny to ...
Ustroje państw
Przystępując do nauki historii administracji należy przypomnieć sobie, na czym polegały występujące w dziejach
świata ustroje państw (reżimy, formy państw, typy państw, formy ustrojowe)[16], w tym:
"
" anarchia
"
" państwo plemienne
" despotyzm (despotia)
" tyrania (jednoosobowa, wieloosobowa)
" monarchia: teokratyczna, patrymonialna, stanowa, absolutna, oświeconego absolutyzmu, parlamentarna,
konstytucyjna
" republika: republika arystokratyczna, timokracja (rządy najsławniejszych), teokracja (rządy kapłanów), oligarchia
(rządy niewielkiej grupy osób), plutokracja (rządy najbogatszych), ochlokracja (rządu tłumu), parlamentarna,
prezydencka
"
" demokracja
" dyktatura, ustroje autorytarne (władza jednostki przy zachowaniu pozorów republikańskich), cezaryzm
" komunizm w tym komunizm anarchistyczny (Kambodża za Czerwonych Khmerów) i państwo totalne (Korea
Północna)
"
" socjalizm
" faszyzm i nazizm
"
" totalitaryzm
Dla przykładu pochylimy się nad demokracją i totalitaryzmem.
Demokracja
Demokracja - rządy ludu, przedstawicieli ludu; rządy większości, rządy wybrane przez większość, forma ustroju uznająca wolę
większości obywateli za z
ródło władzy. W demokracji władza nie powinna krępować inicjatyw obywateli, ograniczać stosowanie
przymusu. Dla demokracji niezbędne jest upodmiotowienie społeczeństwa, a groz
ne wycofywanie się obywateli z życia publicznego, czyli
tzw. "ucieczka od wolności" [E. Fromm, J. Karpiński]. Demokracja staje się niewydolna w przypadku społeczeństw zantagonizowanych
lub o niskim poziomie rozwoju cywilizacyjnego.
demokratyzacja - zwiększenie wpływu większości na rządy, sprawowane dotąd przez mniejszość; przyznanie większej ilości obywateli
realnych praw politycznych [J. Karpiński].
demokracja bezpośrednia - demokracja, w której obywatelom zarezerwowano podejmowanie decyzji o znaczeniu ogólno - państwowym
bezpośrednio, w drodze głosowania na wiecach, zgromadzeniach, referendum, czy inicjatywy obywatelskiej (ludowej).
demokracja pośrednia (przedstawicielska) - demokracja, w której prawo podejmowania decyzji dotyczących ogółu mieszkańców
powierzono przedstawicielom wybranym przez obywateli i obywateli reprezentujących. Demokracja pośrednia jest konieczna w
większych społecznościach, ludniejszych państwach, gdyż demokracja bezpośrednia jest owszem ideałem, ale nieefektywnym,
kosztownym, czasochłonnym, służącym często do dyskredytowania parlamentu, negowania parlamentaryzmu w ogóle, utrwalania
nielegalnych rządów, dającym pole do wystąpień propagandowych, demagogicznych i nadużyć plebiscytowych.
Celne uwagi na temat państwa demokratycznego, powiązanego ze społeczeństwem obywatelskim przedstawił
Tomasz Strzembosz. Analizując fenomen Polskiego Państwa Podziemnego pisał:
Historia administracji/Wstęp
19
[Państwo] może się ograniczać do określonych dziedzin, takich jak obrona przed wrogiem zewnętrznym i dbanie o
porządek i sprawiedliwość w życiu wewnętrznym kraju; jak tworzenie ram, w których rozwija się swobodnie życie
indywidualne i społeczne, życie gospodarcze i kulturalne. Może być służebne wobec tego niezależnego od niego
życia, wobec ludzi traktowanych jako osoby, a zarazem jako wartość nie do przecenienia, a nie śrubki w machinie
państwowej (...). Może być właśnie takie. Więcej - moim zdaniem - powinno być właśnie takie.
Totalitaryzm
Reżim totalitarny występował w III Rzeszy, ZSRR, PRL w okresie stalinowskim a obecnie funkcjonuje w Korei
Północnej.
Cechuje siÄ™ m. in.: degeneracjÄ… prawa - pogardÄ… dla prawa (rozumianego jako ius) i ustawy (lex); zaprowadzeniem
"obłudy" ustawodawczej i uchwalaniem fikcyjnych konstytucji, które kryły ludobójcze realia systemu;
niekontrolowaną samowolą władzy; rządami jednostki - wodza otoczonego kultem; uznaniem woli wodza za prawo
najwyższe; terrorem jako metodą sprawowania władzy; monopartyjnością, w której partia zlana jest z administracją
państwową, biurokracja partyjna jest nadrzędna wobec biurokracji państwowej (lub z nią tożsama), a stanowiska są
obsadzane w systemie nomenklatury; wszechobecną cenzurą i kontrolą mediów; pozbawieniem obywateli praw,
wolności, swobód obywatelskich; zerwaniem z zasadą równości wobec prawa, demokracją, parlamentaryzmem;
szafowaniem obietnicami polepszenia bytu materialnego z faktycznym, celowym zubażaniem społeczeństwa
(zwiększonymi podatkami, przymusowymi pożyczkami, funduszami oszczędnościowymi itp.); funkcjonowaniem
gospodarki państwowej (lub kierowanej) opartej na planach nieuwzględniających podstawowych prawideł ekonomii;
tępieniem indywidualnej przedsiębiorczości; propagowaniem kolektywizmu w rolnictwie; degradacją środowiska
naturalnego; nacjonalizmem i szowinizmem; walką z wymyślonym wrogiem i propagowaniem teorii spiskowych;
kontrolą życia prywatnego; konserwatyzmem obyczajowym i moralną hipokryzją; aprobowaną przemocą wobec
kobiet, dzieci i mniejszości seksualnych; państwową ideologią, kulturą i sztuką; nastawieniem na masy z pogardą dla
jednostki ludzkiej i jej godności; dążeniem do wychowania "nowego człowieka".
Totalitaryzm potrzebuje do życia bezustannej czynnej akceptacji ze strony obywateli, wręcz afirmacji systemu i
wodza aż do poświęcenia swego życia na ołtarzu "słusznej" sprawy. Charakterystyczna jest ścisła zależność tego
nieludzkiego reżimu od osobowości przywódcy. Podsumowując można stwierdzić, iż istotą totalitaryzmu jest
dążenie do wszechogarniającego panowania nad człowiekiem. Na szczęście - jako uczy doświadczenie
historyczne - jest to sytem nietrwały.
Celny model systemu hitlerowskiego - państwa stanu wyjątkowego - przedstawił Franciszek Ryszka:
wróg obiektywny utopia agrarna
perwersja biurokratyczna sadyzm polityczny
dyscyplina, chorobliwy i anachroniczny etos, dziwaczna i odpychajÄ…ca estetyka
Państwo hitlerowskie skoro raz wdało się w wojnę, której nie mogło wygrać, przypominało raczej stan
zorganizowanego chaosu, prowadzącego w tempie przyspieszonym do klęski. F. Ryszka o III Rzeszy.
Natomiast Andrzej Paczkowski ułożył wykres ewolucji ustrojowej Polski Ludowej, który dokładnie oddaje istotę
tamtego systemu:
Historia administracji/Wstęp
20
periodyzacja PRL wg A. Paczkowskiego
1944 - 1947 podbój państwa = terror masowy
1948 - 1956 podbój społeczeństwa = terror powszechny
1956 - 1981 realny socjalizm = system represji selektywnej
1981 - 1986 stan wojenny = próba represji masowych
1986 - 1989 od rozejmu do kapitulacji = bezradność
W ustroju wodzowskim, jedynowładczym panuje jedna wola: wola wodza, władcy, króla, cara. Brakuje kontroli ze
strony parlamentu, czy sądów. Na każdego urzędnika pada wówczas odblask władzy wodza. Każdy urzędnik
bowiem w sposób faktycznie niekontrolowany (formalnie kontrolowany przez władcę) realizuje jego wolę.
Przyjęcie zasady wodzostwa oznacza nieuchronnie wzmocnienie administracji kosztem obywatela - jej
samodzielności i nie tylko swobody, lecz przede wszystkim dowolności działania. Dowolności działania wobec
poddanych, ale nie wszystkich. Mniej dowolnie urzędnicy muszą się w takim systemie odnosić wobec osób
powiązanych z władcą (np. członków dworu, znajomych, rodziny, osób mających dostęp do "ucha władcy").
Bardziej dowolnie mogą ustosunkowywać się do zwykłych obywateli. Najbardziej dowolnie mogą zaś zwracać się
do osób uznanych za wrogów władcy. Uznanych - to ważne stwierdzenie - bowiem dla systemu absolutnego nie jest
korzystne formalizowanie pojęcia "wróg". Przesłanki na podstawie, których urzędnik (zaś w systemie wodzowskim
każda osoba realizująca wolę władcy), może uznać danego obywatela za wroga zawsze będą nieostre i płynne.
Dzięki temu "wrogiem" można uznać w dowolnym momencie, dowolną osobę, grupę osób lub całe państwo. Dla
przykładu: w 1939 r. Józef Stalin mógł uznać Rzeszę za "nie - wroga", a Anglię i Francję za wrogów, zaś w 1941 r.
zmienić zdanie.
Musimy pamiętać o tym, że w systemie absolutnym władca nie ma fizycznej możliwości nadzorowania wszystkich
wykonawców swojej woli, tj. wszystkich urzędników lub szerzej: funkcjonariuszy publicznych (w stalinizmie na
przykład rozszerzono do absurdu pojęcie "funkcjonariusza publicznego"). Oznacza to, że zawsze znajdzie się
urzędnik, który będzie działał na przekór woli władcy. Historia pokazuje, że prawie zawsze taki urzędnik w tym
danym przypadku, sprzeciwiając się władcy albo będzie popełniał czyn zabroniony obiektywnie (np. kradzież
pieniędzy publicznych), albo knuł przeciwko władcy (to bardzo częste), albo będzie - co najgorsze - gnębił zwykłych
obywateli.
Przyjąć należy, iż w absolutyzmie urzędnik może popełnić czyn zabroniony subiektywnie lub zabroniony
obiektywnie. Zabroniony obiektywnie tzn. taki czyn, który z zasady jest czynem zabronionym, np. kradzież,
zabójstwo. Natomiast zabroniony subiektywnie, tzn. taki czyn, który z reguły nie jest zabroniony, ale w oczach
władcy będzie czynem zabronionym, np. nieświadoma pomoc tonącemu, który będąc niewinny został wrzucony do
wody przez tajną policję na tajny rozkaz władcy (co np. czyniło SB za zgodą przywódców PRL) lub - co bardziej
absurdalne - kupno ładniejszego zdaniem władcy powozu konnego od metresy władcy. Władca może bowiem uznać,
że nikt nie może mieć ładniejszego powozu od jego faworyty, a jak wiadomo w systemie absolutnym wola władcy
jest prawem.
Administracja systemu totalitarnego zakłada zawsze faktyczne uchylenie praw i swobód obywatelskich. Czasem
pozostawia się je na papierze, jak w Konstytucji ZSRR z 1977 r. Wraz z przyjęciem zasady wodzostwa następuje
automatyczne, zamierzone lub nie, rozszerzenie sfery swobodnego uznania w administracji i jego nadużywania.
Jedyne co krępuje urzędników, to strach przed władcą i np. tajną policją. Nie można wykluczać, że pewni urzędnicy
będą realizować wolę władcy z uznaniem dla jego osoby, z zaangażowaniem, poczuciem dobrze spełnianego
obowiązku lub nawet wykonywania misji dziejowej (np. wytępienia Żydów), utożsamiać się z wolą władcy,
szanować go, a nawet uwielbiać.
W systemie absolutyzmu urzędnicy mieli wykonywać nie tylko "rozkazy" władcy, ale przede wszystkim jego
"wolę". Przed wydaniem decyzji administracyjnej najpierw mieli brać pod uwagę realizację "woli" władcy, a potem
Historia administracji/Wstęp
21
treść przepisu. Jeśli przepis wg ich intuicji nie był zgodny z "wolą" władcy, należało go odrzucić. Systemy absolutne
kładły nacisk właśnie na przeczucie.
Hitler który pogardzał urzędnikami i prawnikami powiedział: "w siłach zbrojnych przewiduje się możliwość
przyznania najwyższego odznaczenia temu, kto - działając wbrew rozkazowi - uratował sytuację dzięki własnej
ocenie sytuacji i energii. W administracji odstępstwo od przepisu kosztuje zawsze głowę. (...) Niezmiernie rzadko
zdarza się, aby berlińskie ministerstwa rozstrzygające w sprawach indywidualnych podjęły prawidłową decyzję...
Ludziom w ministerstwie... brakuje cienia wspaniałomyślności. Ich zasadą życiową jest mały egoizm biurokratów".
[cyt. za D. Majer]
Dla zwykłego obywatela było więc obojętnie czy urzędnik kierował się wobec niego odczuciem rasowym, czy
klasowym, ponieważ i tak lądował albo w obozie koncentracyjnym, albo w łagrze. Na dobrą sprawę nie ma różnicy
między gestapo, NKWD, UB i SB. Wszystkie były totalitarnymi instytucjami represji wobec obywateli.
Pytania kontrolne
1.
1. Wśród ustrojów (form rządów) możemy wymienić ...
2.
2. Monarchia to ...
3.
3. Wyróżniamy następujące formy monarchii ...
4.
4. Republika to ...
5.
5. Demokracja to ...
6.
6. Demokracja pośrednia (przedstawicielska) polega na ...
7.
7. Dyktatura to ...
8.
8. Totalitaryzm cechuje siÄ™ ...
Literatura
1. Czarna księga komunizmu. Zbrodnie, terror, prześladowania, Warszawa 1999.
2. Jelonek A.W., Rewolucja czerwonych khmerów 1975 - 1978, Warszawa 1999.
3.
3. Jędrzejewski E., Hitlerowska koncepcja administracji państwowej 1933 - 1945. Studium polityczno - prawne,
Wrocław 1975.
4.
4. Karpiński J., Ustrój komunistyczny w Polsce, Warszawa 2005.
5.
5. Majer D., "Narodowo obcy" w Trzeciej Rzeszy. Przyczynek do narodowo - socjalistycznego ustawodawstwa i
praktyki prawniczej w administracji i wymiarze sprawiedliwości ze szczególnym uwzględnieniem ziem
wcielonych do Rzeszy i Generalnego Gubernatorstwa, przeł. T. Skoczny, Warszawa 1989.
6.
6. Strzembosz T., Refleksje o Polsce i podziemiu 1939 - 1945, Warszawa 1990.
7.
7. Strzembosz T., Rzeczpospolita podziemna. Społeczeństwo polskie a państwo podziemne 1939 - 1945, Warszawa
2000.
8.
8. Wereszczyński A., Nowe państwo. Wykład wygłoszony na inauguracji roku akademickiego 1933/34 w Wyższej
Szkole Handlu Zagranicznego we Lwowie, Lwów 1934.
Historia administracji/Wstęp
22
Przypisy
[1]
[1] Por. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980, s. 237.
[2] Por. http:/ / pl. wikibooks. org/ wiki/ Nauka_administracji/ Administracja_publiczna_jako_system
[3] Zob. I. Bogucka, Funkcje prawa. Analiza pojęcia, Kraków 2000.
[4] http:/ / www. dziennikwschodni. pl/ apps/ pbcs. dll/ article?AID=/ 20091022/ LUBLIN/ 913336341
[5] http:/ / bubleprawne. gazeta. pl/ Bubleprawne/ 0,0. html
[6] Zob. M. Etel, Regulowana działalność gospodarcza a zasada wolności gospodarczej, "Państwo i Prawo" 2007, nr 2, s. 41.
[7] Z. Leoński, Administracja, [w:] Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 1, Warszawa 1995, s. 33.
[8] M. Jurewicz, Decentralizacja administracji publicznej na przykładzie ustroju prawnego izb gospodarczych, rozprawa doktorska, Lublin 2007,
s. 112.
[9]
[9] Ibidem, s. 112.
[10] M. Jurewicz, Decentralizacja administracji publicznej..., s. 20 i 26.
[11]
[11] Jak stwierdził B. Ledworowski, praktyka nadawania jednemu organowi przymiotów organu samorządowego i rządowego jest fikcją
samorządności, ponieważ "sprawdza się po prostu prastara zasada, że nie można dwóm panom służyć".
[12] Por. Procesy integracyjne i tendencje rozwojowe regionu lubelskiego w perspektywie EURO 2012, red. H. Ponikowski, Lublin 2010, s. 20.
[13] G. Probst, S. Raub, K. Romhardt, Zarządzanie wiedzą w organizacji, przeł. K. Wackowska, Kraków 2004, s. 239.
[14] A
ukasz Kamiński, Polacy wobec nowej rzeczywistości 1944 - 1948. Formy pozainstytucjonalnego, żywiołowego oporu społecznego, Toruń
2000.
[15] Dariusz Jarosz, Polacy a stalinizm 1948 - 1950, Warszawa 2000.
[16] W podręczniku celowo użyto zbiorczej kategorii "ustroje państw", dla uniknięcia różnic terminologicznych. Por. np. Wprowadzenie do
nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007, s. 47.
y
ródła i autorzy artykułu
23
y
ródła i autorzy artykułu
Historia administracji/Wstęp y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?oldid=185213 Autorzy: Karol Karolus
y
ródła, licencje i autorzy grafik
Grafika:Crystal Clear app kdict.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_kdict.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy: AVRS, Cpro,
CyberSkull, Javierme, 1 anonimowych edycji
Grafika:Crystal Clear app korganizer.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_korganizer.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy:
Actmurugu, Cwbm (commons), CyberSkull, Doodledoo, Jhordaneduarc, Marine-Blue, Multichill, Mycover, Odder, Palosirkka, Rocket000, TomTheHand, Tonyarro, Ysangkok, 2 anonimowych
edycji
Grafika:Crystal Clear action info.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_action_info.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy: Amada44,
Augiasstallputzer, Chiccodoro, CyberSkull, Rillke, Rocket000, Stannered, Überraschungsbilder, 6 anonimowych edycji
Grafika:Nuvola apps bookcase 1 blue.svg y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Nuvola_apps_bookcase_1_blue.svg Licencja: GNU Lesser General Public License Autorzy:
Nuvola_apps_bookcase.svg: Peter Kemp derivative work: Matt (talk)
Plik:Crystal Clear app Community Help.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_Community_Help.png Licencja: GNU Free Documentation License
Autorzy: Abu badali, CyberSkull, It Is Me Here, Martin Kozák, OsamaK
Grafika:Crystal Clear kdm user male.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_kdm_user_male.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy:
ChongDae, CyberSkull, LordT, RyGuy, 1 anonimowych edycji
Grafika:Plume ombre.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Plume_ombre.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy: Darkdadaah, Javierme, Rilegator,
Rocket000
Plik:Crystal_Clear_app_karm.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_karm.png Licencja: GNU Free Documentation License Autorzy: Abu badali,
Ain92, CyberSkull, Romram
Plik:POL PZPR logo.svg y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:POL_PZPR_logo.svg Licencja: Public Domain Autorzy: Artur Pirojkov, Homo lupus, Julo, Nard the Bard,
Yarl, 1 anonimowych edycji
Grafika:Georg Jellinek.jpg y
ródÅ‚o: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Georg_Jellinek.jpg Licencja: Public Domain Autorzy: C.Löser, Cnyborg, DieBuche, Jaranda, Mbdortmund,
Thierry Caro, UV, 1 anonimowych edycji
Grafika:Dialog-information on.svg y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Dialog-information_on.svg Licencja: Creative Commons Attribution-Sharealike 2.5 Autorzy:
derivative work: KSiOM(Talk) Dialog-information.svg: The people from the Tango! project
Plik:Hondt.jpg y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Hondt.jpg Licencja: Public Domain Autorzy: Dbenzhuser, Foroa, Severino666
Grafika:Fairytale messagebox info.png y
ródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Fairytale_messagebox_info.png Licencja: GNU Lesser General Public License Autorzy:
Amada44, Anime Addict AA, Bayo, Dake, Jon Harald SÅ‚by, Rocket000, ZooFari
Licencja
Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported
//creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/