Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju regionalnego Polski
Jacek Szlachta
1. Założenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej w latach 2000-2006
Podstawową przyczyną zainteresowania polityką rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej były zróżnicowania
regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyz
nie politycznej, ekonomicznej, społecznej i
kulturowej. Dlatego już w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku przyjęto następujący zapis: "Państwa
członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez
redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej
uprzywilejowanych". Deklaracja ta zobowiązywała do podejmowania działań przez kraje członkowskie i przez
wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej organizacji. Znacznie bardziej
precyzyjny zapis został przyjęty w roku 1987 w Jednolitym Akcie Europejskim, którego artykuł 130A stwierdza:
"W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do
wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz
redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów". W artykule
130B stwierdzono, że osiąganie tych celów jest wspomagane działaniami podejmowanymi przez Fundusze
Strukturalne (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Socjalny,
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), Europejski Bank Inwestycyjny i inne istniejące instrumenty
finansowe.
Celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej
organizacji. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także
dla obszarów bogatych, nie wspominając o interesach całej organizacji. Spójność (kohezja) rozumiana jest w ujęciu
ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego
brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej. Spójność społeczna charakteryzowana jest
zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów
osiąganych w danym czasie.
Ocena sytuacji w tym zakresie jest przedmiotem przygotowywanych co trzy lata dla całej Unii Europejskiej
raportów na temat spójności społeczno-ekonomicznej, które są akceptowane przez Komisję Europejską i kraje
członkowskie; ostatnie cztery zostały przyjęte w latach 1991, 1993, 1996 i 19991. W raporcie kohezyjnym z 1999
roku specjalny rozdział poświęcono problemom spójności w krajach kandydackich.
Istotne znaczenie dla oceny spójności w układzie przestrzennym mają także strategiczne studia dotyczące rozwoju
społecznego, ekonomicznego i przestrzennego Unii Europejskiej w okresie perspektywicznym. Uczestniczą w nich
wszystkie kraje członkowskie (ministrowie odpowiadający za politykę przestrzenną) oraz Komisja Europejska (DG
Regio), a przewodnictwo zmienia się co sześć miesięcy, tak jak w całej Unii Europejskiej. Ich efektem są kolejne
raporty "Europa 2000. Perspektywy rozwoju terytorium Wspólnoty" z roku 1991, "Europa 2000 Plus. Współpraca
dla rozwoju terytorialnego Europy" z roku 1994, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. Pierwszy
wstępny raport" z roku 1997, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. W kierunku zbilansowanego i
trwałego rozwoju terytorium Unii Europejskiej" z roku 19992.
Wyrazem znaczenia polityki rozwoju regionalnego są m.in. funkcje koordynacyjne Dyrekcji Generalnej Regio ds.
Polityki Regionalnej (poprzednio DG XVI), uczestniczenie w polityce regionalnej wielu innych dyrekcji
generalnych oraz systematycznie rosnący udział środków przeznaczanych na wspieranie rozwoju regionalnego w
całości wydatków Wspólnoty. Obecnie jest to druga co do wielkości pozycja wydatków budżetowych Unii
Europejskich. Przedmiotem zainteresowania polityki regionalnej Unii Europejskiej są obszary problemowe
określane Celami. Instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej są cztery fundusze strukturalne, z których
ponad połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Pozostałe fundusze to: Europejski
Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Instrument Finansowy
dotyczący Rybołówstwa. W krajach w których produkt krajowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 90%
wielkości przeciętnej rejestrowanej w całej Unii Europejskiej funkcjonuje Fundusz Spójności służący realizacji
inwestycji w sferze infrastruktury technicznej (transeuropejskich sieci infrastrukturalnych) oraz w zakresie ochrony
środowiska przyrodniczego. Uzupełniające znaczenie mają Inicjatywy Wspólnoty służące rozwiązaniu
specyficznych problemów rozwoju społeczno-ekonomicznego występujących w tej organizacji.
Polityka rozwoju regionalnego planowana jest w okresach wieloletnich, obecny dotyczy lat 2000-2006 (siedmiu lat).
Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków ze strony polityki regionalnej Unii Europejskiej są Cele. Lista
Celów tej polityki została ograniczona do trzech, dwu zorientowanych regionalnie, trzeciego z nich horyzontalnie.
Podstawowy pozostaje w dalszym ciągu Cel 1; czyli oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-
ekonomicznym, przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu produktu krajowego
brutto na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniżej 75% w stosunku do średniego poziomu Unii
1
Europejskiej. Regiony tego celu powinny pozostać podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki
strukturalnej tej organizacji, skupiając około 70% całości nakładów przeznaczanych na interwencję w tej sferze.
Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej Unii
Europejskiej. Dodatkowo przewiduje się zastosowanie w ramach tego Celu specyficznych rozwiązań dla obszarów
cechujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia wynoszącą poniżej 8 osób na kilometr kwadratowy, co
dotyczy dwu państw skandynawskich - Finlandii i Szwecji.
W odniesieniu do wszystkich regionów stojących przed wyzwaniami (potrzebami) głębokiej restrukturyzacji
społeczno-ekonomicznej zaproponowano "nowy" Cel 2. Jego zakres dotyczy obszarów dotkniętych zmianami w
sferze przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych regresem
społeczno-ekonomicznym oraz przeżywających problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. W
przypadku tego Celu powinna nastąpić koncentracja przestrzenna środków na obszarach znajdujących się w
najtrudniejszej sytuacji oraz ograniczenie zasięgu przestrzennego w porównaniu ze "starym" celem 2, dlatego udział
ludności zamieszkałej na tych obszarach nie może przekroczyć 18% ludności Wspólnoty. Zakłada się, że na
restrukturyzację regionalną tych obszarów przeznaczy się niecałe 12% całego budżetu.
Komisja Europejska zaproponowała kreowanie nowego Celu 3, jedynego zorientowanego horyzontalnie, służącego
wspieraniu działań w regionach nie uwzględnionych w zakresie Celu 1 i 2, a dotyczących adaptacji i modernizacji
ich systemów edukacyjnych, szkoleniowych oraz zatrudnienia. Oznacza to koncentrację uwagi i środków na
problemach modernizacji rynków pracy. Podstawą działań ma być, tak jak na innych obszarach problemowych,
wieloletni plan przedsięwzięć podejmowanych w regionie w sferze zatrudnienia. Cel 3 ma promować działalność
prowadzoną w czterech sferach dotyczących:
" wspierania pozytywnych dostosowań społeczno-ekonomicznych,
" tworzenia systemów szkolenia i edukacji obejmujących cały okres życia zawodowego,
" rozwijania aktywnych polityk na rynku pracy skierowanych przeciwko wysokiemu bezrobociu,
" ograniczania sytuacji wykluczenia z rynku pracy znaczących grup społeczeństwa oraz dyskryminacji
różnych grup ludności.
Na realizację zadań Celu 3 przewidziano około 12% ogółu środków.
Pewna istotna zmiana została zaproponowana w odniesieniu do Inicjatyw Wspólnoty, których zamiast trzynastu jak
w latach 1994-1999 pozostało tylko cztery. Dotyczą one: współpracy transgranicznej zarówno w aspekcie
przygranicznym jak i regionalnym (INTERREG), zwalczania nierówności na rynku pracy (EQUAL),
wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich (LEADER) oraz restrukturyzacji i odnowy miast znajdujących się w
sytuacji kryzysowej (URBAN). Środki przeznaczane na Inicjatywy Wspólnoty mają zostać ograniczone z 9% do 5%
całego budżetu polityki strukturalnej.
Istotne znaczenie w polityce strukturalnej Unii Europejskiej odgrywa Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Jego
funkcją jest oddziaływanie na trwały rozwój społeczno-ekonomiczny Wspólnoty poprzez udzielanie pożyczek oraz
gwarancji kredytowych dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. EBI działa jednocześnie jako bank i jako
instytucja Wspólnoty wspierając rozwój słabiej rozwiniętych regionów. EBI udziela pożyczek z własnych środków.
Podstawowymi ich kierunkami są: obszary zacofane w rozwoju oraz regresu przemysłu, polityka energetyczna
Wspólnoty, przedsięwzięcia infrastrukturalne w zakresie transportu i telekomunikacji, ochrona środowiska
przyrodniczego, wsparcie sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz międzynarodowa konkurencyjność
przemysłu Wspólnoty. Finansowanie rozwoju regionalnego stało się od wielu już lat najważniejszym priorytetem
EBI. Obecnie wspieranie przedsięwzięć związanych z rozwojem regionalnym stanowi około 60% finansowania ze
środków własnych tej instytucji.
Na Szczycie Unii Europejskiej jaki odbył się w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyjęto budżet tej
organizacji w latach 2000-2006. Przewiduje się dalsze ograniczenie udziału środków przeznaczanych na Wspólną
Politykę Rolną (CAP) oraz pewne zwiększenie udziału nakładów przeznaczanych na politykę strukturalną. W
okresie tym planuje się wzrost budżetu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z 28,6 mld euro
średniorocznie w latach 1994-1999 do 39,3 mld euro średniorocznie w latach w latach 2000-2006 (w cenach stałych
z 1997 roku), co stanowi wzrost w ujęciu realnym o ponad 37%. Oznacza to dalszy wzrost udziału nakładów na
politykę rozwoju regionalnego, do około 0,46% produktu krajowego brutto całej Unii Europejskiej. Wydatki na
rzecz polityki strukturalnej będą w związku z tymi zmianami stanowiły około 37% budżetu tej organizacji.
Dodatkowo w ramach tytułu rolnictwo przewiduje się wydatkowanie 5% budżetu na wspieranie rozwoju terenów
wiejskich. W sumie więc nakłady na wspieranie rozwoju regionalnego i terenów wiejskich będą stanowiły w latach
2000-2006 około 42% wydatków budżetowych Unii Europejskiej.
Inne istotne ustalenia proponowane w dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza", które
zostały zaakceptowane na Szczycie w Berlinie dotyczą:
" maksymalnej wielkości transferów środków europejskich na rzecz starych i nowych krajów członkowskich,
które nie mogą przekraczać 4% produktu krajowego brutto w skali rocznej. Pułap ten w relacji do budżetu
państw aktualnych i przyszłych beneficjentów wynosi 15-20%, czyli są to potencjalnie olbrzymie
strumienie środków;
2
" minimalnego poziomu montażu finansowego środków europejskich ze strony państw beneficjentów, który
został utrzymany na poziomie 25%. Oznacza to, że każde 3 euro z Unii Europejskiej musi zostać
uzupełnione 1 euro z strony kraju beneficjenta. Uwzględniając koszty związane z przygotowaniem
projektów, obciążenie środków krajowych WATem podczas gdy środki europejskie są z tego zwolnione
oraz konieczność wyprzedzającego finansowania które jest następnie refundowane przez Unię Europejską
faktyczny poziom montażu jest znacznie wyższy. Jest to bardzo ostre obciążenie dla państw i regionów
słabszych ekonomicznie,
" Wyboru obszarów problemowych Celu 1 na poziomie regionów typu NUTS II (Nomenclature of Units for
Territorial Statistics - nomenklatura jednostek dla statystyki terytorialnej), natomiast obszarów
problemowych Celu 2 i obszarów będących beneficjentami Inicjatywy Wspólnoty INTERREG na
poziomie regionów typu NUTS III3.
" Zdecydowanego priorytetu ze względu na alokowane środki dla obszarów Celu 1 o niskim poziomie
rozwoju społeczno-ekonomicznego.
2. Prognoza transferów finansowych na rzecz krajów kandydackich w latach 2000-2006
Jak już stwierdzono wcześniej Szczyt Unii Europejskiej jaki się odbył w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku
przyniósł generalne potwierdzenie założeń dotyczących polityki rozwoju regionalnego zawartych w przytoczonym
już wcześniej dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" . Można nawet stwierdzić, że w
przypadku krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej są one w pewnych elementach korzystniejsze niż
proponowano w roku 1996, gdy przygotowywano wstępne założenia polityki ekonomicznej Unii Europejskiej na
lata 2000-2006 . Najważniejsze wnioski dotyczą następujących spraw:
1. Potwierdzone zostały założenia polityki regionalnej zawarte w dokumencie "Agenda 2000" proponowane w
odniesieniu do krajów kandydackich. Dotyczy to następujących elementów:
" instrumentów jakie będą stosowane w krajach kandydackich w okresie przedakcesyjnym, jakimi są
programy ISPA (Structural Instrument for Pre-Accession), SAPARD (Support for Pre-Accession Measure
for Agriculture and Rural Development) oraz Phare 2,
" instrumentów jakie zostaną zastosowane w nowych krajach członkowskich po ich akcesji do Unii
Europejskiej (cztery Fundusze Strukturalne, Fundusz Spójności oraz Inicjatywy Wspólnoty),
" poziomów i struktury lokowanych na rzecz tych krajów "środków europejskich",
" momentów dostępności nowych linii budżetowych; w przypadku środków przedakcesyjnych już od 1
stycznia 2000 roku, a w przypadku środków dla nowych państw członkowskich poczynając od 1 stycznia
2002 roku.
2. Zastosowano mechanizm służący temu, aby środki przeznaczone na pomoc przedakcesyjną dla państw Europy
Środkowej i Wschodniej nie trafiały do innych krajów. Dlatego środki te zostały wydzielone w odrębnym rozdziale
7. Nie mogą one zostać użyte w krajach członkowskich obecnej piętnastki. Jeśli niektóre z krajów kandydackich
osiągną członkostwo przed końcem roku 2006 to ogólna alokacja w ramach tego rozdziału nie ulegnie zmianie, czyli
środki te zasilą pozostałe kraje kandydackie.
3. Środki dla nowych krajów członkowskich zostały wydzielone w odrębnym rozdziale ósmym. Nie mogą one
zostać użyte na działania przedakcesyjne, ale także na potrzeby 15 aktualnych państw członkowskich. Ponieważ są
one dostępne w budżecie Unii Europejskiej poczynając od roku 2002 może się okazać, że żaden z krajów
kandydackich nie będzie mógł z nich w tym czasie skorzystać. Z ustaleń Szczytu w Berlinie nie wynika co stanie się
z tymi środkami - bardziej prawdopodobne jest to, że stanowić one będą budżetowe oszczędności, niż że zostaną
przesunięte na kolejne lata.
4. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej krajów Europy Środkowej i Cypru będą one wpłacały do budżetu
organizacji składkę członkowską, która będzie powiązana z wielkością ich produktu narodowego brutto (PNB).
Maksymalna wysokość składki może wynieść 1,27% PNB, realna składka w tych latach będzie najprawdopodobniej
zbliżona do płaconej przez dotychczasowe kraje członkowskie w drugiej połowie tego okresu czyli około 1,10%
PNB. Całość tych środków zostanie pozostawiona do dyspozycji nowych krajów członkowskich. Środki te nie mogą
jednak zwiększać poziomu wydatków na Wspólną Politykę Rolną. Tak więc będą one zwiększały przede wszystkim
ogólny poziom nakładów służących rozwojowi regionalnemu. Zgodnie z szacunkami dotyczącymi akcesji sześciu
nowych krajów dałoby to w latach 2002-2006 odpowiednio: 2310 mln euro, 2320 mln euro, 2720 mln euro, 2760
mln euro oraz 2560 mln euro. Prawdopodobnie poziom tych wpłat jest nieco zaniżony wskutek niedoszacowania
PNB krajów kandydackich. Zadziwiające jest także założenie aż takiego spadku poziomu wpłat ze strony krajów
Europy Środkowej w roku 2006.
5. Transfery na rzecz krajów kandydackich będą wynosiły w całym okresie 2000-2006 3120 mln euro
średniorocznie w cenach z 1999 roku (patrz Tablica 1). Skala nakładów przeznaczanych na politykę regionalną po
roku 2000 będzie zależna od priorytetów jakie zostaną wybrane przez kraje kandydackie w odniesieniu do
poszczególnych programów przedakcesyjnych. W przypadku programu SAPARD istotna będzie proporcja
3
pomiędzy nakładami na rolnictwo a środkami przeznaczanymi na rozwój terenów wiejskich. W przypadku
programu Phare 2 będzie to wynikała z relacji pomiędzy środkami wspierającymi działania akcesyjne, a
funkcjonującymi tak jak quasi-Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i quasi-Europejski Fundusz Socjalny
oraz wspierającymi współpracę transgraniczną w ramach programu CROSSBORDER.
6. W warunkach członkostwa poziom alokacji środków dla sześciu nowych państw członkowskich (w Unii
Europejskiej składającej się z 21 krajów) przeznaczonych na rozwój regionalny może sięgnąć w latach 2002-2006
39,5 mld euro, w poszczególnych latach tego okresu odpowiednio: 3750 mln euro, 5830 mln euro, 7920 mln euro,
10000 mln euro oraz 12080 mln euro.
3. Prognoza transferów finansowych na rzecz Polski w latach 2000-2006
Dokument "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" Komisji Europejskiej określa między innymi
podstawowe założenia dotyczące wspierania przez Unię Europejską procesu integracji krajów Europy Środkowej z
tą organizacją. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że jednym z wiodących priorytetów procesu integracji
europejskiej jest wspieranie budowania w krajach pretendujących do członkostwa w Unii Europejskiej
infrastruktury instytucjonalnej w zakresie podstawowych instrumentów polityki rozwoju regionalnego: Funduszy
Strukturalnych, Funduszu Spójności (Kohezyjnego) i Inicjatyw Wspólnoty. Służyć temu mają trzy wymienione już
wcześniej Fundusze Przedakcesyjne: Phare 2, ISPA oraz SAPARD. Już od roku 2000 sfera polityki rozwoju
regionalnego jest najważniejszą pod względem wartości pozycją transferów finansowych ze strony Unii
Europejskiej na rzecz Polski i pozostanie taką przynajmniej do końca roku 2006.
Poczynając od roku 2000 Polska będzie otrzymywała wsparcie ze strony Unii Europejskiej nie tylko z Phare 2, ale
także dwu nowych Funduszy Przedakcesyjnych (patrz Tablica 2). W związku z tym finansowanie będzie pochodziło
z tych trzech funduszy europejskich.
Phare 2 służącemu zgodnie z nową orientacją wspieraniu przedsięwzięć służących osiągnięciu przez kraje
kandydackie Europy Środkowej członkostwa w Unii Europejskiej oraz zbudowaniu mechanizmów polityki rozwoju
regionalnego. Proponowana przez Komisję Europejską średnioroczna alokacja dla tych dziesięciu krajów wynosi
1560 mln euro (w cenach z 1999 roku), w tym dla Polski jest zbliżona do 400 mln euro. Pierwsza część będzie
zorientowana na dostosowanie prawa, instytucji i struktur Polski do Unii Europejskiej (institution building) oraz na
przedsięwzięcia inwestycyjne niezbędne dla integracji europejskiej (na przykład: granica wschodnia, standaryzacja i
normalizacja). Druga część tych środków, która może stanowić około 50% całości nakładów będzie zorientowana
regionalnie jako programy służące przygotowaniu umiejętności w zakresie rozwiązań Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz jako programy rozwoju współpracy
transgranicznej typu CROSSBORDER. A
ączne alokacja ze z
ródeł unijnych na realizację polityki rozwoju
regionalnego w Polsce powinna sięgnąć w latach 2000-2002 co najmniej 655 mln euro, z czego:
" 483 mln euro zostanie przeznaczone bezpośrednio na program Phare - Spójność Społeczno-Ekonomiczna
wdrażany w poszczególnych województwach,
" 138 mln będzie uruchamiane jako program współpracy transgranicznej Phare-CROSSBORDER przede
wszystkim na granicy polsko-niemieckiej,
" 34 mln euro zostanie użyte na wsparcie wzmocnienia instytucjonalnego kadr administracji publicznej do
uczestniczenia w polityce regionalnej Wspólnoty.
W ramach programu Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna w roku 2000 w ten sposób ma zostać wydatkowane
około 130 mln euro. Polska jako jedyny kraj zaproponowała Komisji Europejskiej zdecentralizowany mechanizm
realizacji tego programu, w którym wiodącą rolę w zakresie programowania i wyboru projektów mają urzędy
marszałkowskie. Zgodnie z uzgodnionymi z Komisją Europejską założeniami ograniczone środki oraz trudności
przygotowania partnerów regionalnych do uczestnictwa w tym trudnym programie uniemożliwiały uruchomienie
programu w roku 2000 we wszystkich województwach. Dlatego w roku 2000 program Phare Spójność Społeczno-
Ekonomiczna uruchomiono w pięciu województwach. Są to cztery województwa Polski Wschodniej (Warmińsko-
Mazurskie, Podlaskie, Lubelskie, Podkarpackie) oraz województwo Śląskie. Są to obszary o najniższym poziomie
PKB na mieszkańca oraz region o największym w Europie Środkowej zakresie niezbędnej restrukturyzacji
społeczno-ekonomicznej. Dla uruchomienia tego programu niezbędne było przygotowanie Wstępnego Narodowego
Planu Rozwoju dla Polski na lata 2000-2002 oraz programów operacyjnych dla poszczególnych województw.
Poszczególne priorytety określane w programach operacyjnych muszą mieć wartość przynajmniej 2 miliony euro.
Część z nich będzie równocześnie projektami inwestycyjnymi (dotyczy to przede wszystkim przedsięwzięć
infrastrukturalnych), część natomiast pozwoli na uruchomienie procesu przygotowania szeregu mniejszych
projektów inwestycyjnych.
W roku 2001 alokacja na ten program wzrosła do 150 mln euro co umożliwiło dołączenie do listy beneficjentów
trzech kolejnych województw o najniższym poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca: świętokrzyskiego,
kujawsko-pomorskiego i łódzkiego, co oznacza, że już osiem województw będzie uczestniczyło w działaniach
przygotowawczych do dwu najważniejszych funduszy strukturalnych.
4
Należy zwrócić uwagę na fakt, że regionalnie zorientowane działania przedakcesyjne będą realizowane także w
wyniku programu Phare-CROSSBORDER na obszarze trzech zachodnich województw przygranicznych wzdłuż
granicy z Niemcami. Beneficjentem będzie całe województwo Lubuskie oraz części województw
Zachodniopomorskiego i Dolnośląskiego (pas szerokości około dwu powiatów przygranicznych).
Działania służące wzmocnieniu instytucjonalnego kadr administracji publicznej będą realizowane we wszystkich
szesnastu województwach. Jak z tego widać program Phare 2 będzie miał największe znaczenie dla kreowania w
regionach umiejętności posługiwania się środkami europejskimi. Dlatego kluczowe jest pytanie w jaki sposób
zapewnić uczestnictwo wszystkich szesnastu województw w programach Unii Europejskiej zorientowanych na
spójność społeczno-ekonomiczną przez przystąpieniem Polski do Wspólnot Europejskich. Doświadczenia związane
z przygotowaniem programu operacyjnego, wyborem priorytetów oraz przedsięwzięć inwestycyjnych nie mogą
zostać zdobyte w wyniku teoretycznych szkoleń.
Kolejnym instrumentem są pre-strukturalne Fundusze o alokacji dla wszystkich dziesięciu państw Europy
Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej w wysokości około 1040 mln euro
średniorocznie (Structural Instrument for Pre-Accession - ISPA). Fundusz ten będzie funkcjonował tak jak Fundusz
Spójności. Uwzględniając możliwość alokacji proporcjonalnej do wielkości powierzchni (która stanowi 29%
obszaru dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej) Komisja Europejska zaproponowała alokację dla
Polski od 310 do 390 mln euro, czyli około 350 mln euro średniorocznie. Około połowa tych środków będzie
służyła wsparciu realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych; cztery takie powiązania zostały
zidentyfikowane na obszarze naszego kraju w ramach układu TINA. Są to korytarze transportowe: Frankfurt
n/Odrą-Poznań-A
ódz
-Warszawa-Brześć n/Bugiem, Zgorzelec-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, Gdańsk-A
ódz
-
Katowice-Cieszyn oraz Via Baltica. Druga ich część będzie zorientowana na przedsięwzięcia dotyczące ochrony
środowiska przyrodniczego. Komisja Europejska zdecydowanie preferuje koncentrację tych środków na zadaniach
dotyczących czystości wód uznawanych za wyjątkowo pilne w porównaniu z zanieczyszczeniami powietrza i
powierzchni ziemi. Beneficjentami proponowanych do realizacji projektów powinno być przynajmniej sto tysięcy
mieszkańców. W ramach tego programu powinny być realizowane duże przedsięwzięcia inwestycyjne, minimalne
wsparcie każdego przedsięwzięcia inwestycyjnego ze strony Komisji Europejskiej powinno wynosić przynajmniej 5
milionów euro. Należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba projektów akceptowanych w pierwszych latach będzie
niższa lub zbliżona do liczby województw. W kolejnych latach konieczność finansowania wybranych wcześniej
przedsięwzięć bardzo ograniczy możliwość wprowadzania nowych projektów inwestycyjnych.
Trzecim instrumentem jest fundusz zorientowany na dostosowania w rolnictwie, a także będącego quasi
Europejskim Funduszem Rolnym - Sekcja Orientacji, mającym spełniać także funkcje Finansowego Instrumentu
dotyczącego Rybołówstwa o alokacji dla tych wszystkich dziesięciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej w
wysokości 520 mln euro średniorocznie (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural
Development - SAPARD). Proponowane w regulacjach prawnych dotyczących programu SAPARD uzależnienie
poziomu alokacji od czterech kryteriów w tym m.in. od: liczby ludności rolniczej, powierzchni użytków rolnych,
wysokości produktu krajowego brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej oraz specyfiki sytuacji
terytorialnej mogłoby oznaczać alokowanie w Polsce nawet więcej środków niż przyznane nam przez Komisję
Europejską około 170 mln euro średniorocznie. Znacząca ich część, bo około 45% czyli 76 mln euro, powinna
służyć wspieraniu wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich, a więc spełniać aktywne funkcje także w sferze
rozwoju regionalnego obszarów wiejskich. Istotny wpływ na możliwość sprawnej absorpcji tych środków w krajach
Europy Środkowej w tym także w Polsce może mieć to, że fundusz SAPARD w wyniku decyzji Komisji
Europejskiej ma funkcjonować nie tak jak Sekcja Orientacji, ale tak jak Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu
Rolnego. Oznacza to konieczność wydatkowania całości środków uruchamianych w danym roku kalendarzowym w
ciągu dwunastu miesięcy, a nie w ciągu trzech lat jak w przypadku pozostałych dwu programów. Nie jest to zgodne
z logiką przedsięwzięć podejmowanych w ramach polityki zorientowanej na rozwój terenów wiejskich. Program ten
będzie uruchamiany nie w oparciu o administrację samorządową w województwach, ale w układzie terenowych
oddziałów instytucji centralnej, którą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to niekorzystne,
bowiem oznacza brak większego wpływu układu administracji samorządowej na podejmowane decyzje oraz
kreowanie struktury która będzie bardzo wrażliwa na uwarunkowania polityczne w układzie zarówno decyzyjnym
jak też kadrowym. Nie będzie to także sprzyjało umocnieniu układu samorządu terytorialnego.
W sumie oznacza to możliwość otrzymania przez Polskę średniorocznie około 920 mln euro. Komisja Europejska
zakłada, że w sytuacji przyjęcia poszczególnych krajów Europy Środkowej do Unii Europejskiej przysługujące im
środki Funduszy Przedakcesyjnych będą przeznaczane na potrzeby pozostałych krajów kandydackich. Z tego
wynika, że jeśli Polska nie wstąpi do Unii Europejskiej w pierwszej grupie krajów Europy Środkowej alokacja ta
może ulec jeszcze pewnemu zwiększeniu nawet do poziomu około 1,2 -1,3 mld euro rocznie w latach 2005 i 2006.
Unia Europejska przewiduje dla krajów kandydackich które staną się członkami tej organizacji jeszcze w trakcie tej
edycji programowania polityki gospodarczej obejmującej lata 2000-2006 kwotę 39,5 mld euro w ramach Funduszy
Strukturalnych i Funduszu Spójności. Praktycznie fundusze te mogą być dostępne dla sześciu krajów, które w
pierwszej połowie 1998 roku podjęły negocjacje na temat członkostwa. Są to: Cypr, Czechy, Estonia, Polska,
5
Słowenia i Węgry. Teoretycznie środki te będą dostępne dla tych krajów poczynając już od roku 2002. Przyjmując
realistyczny scenariusz integracji europejskiej można założyć, że środki te będą absorbowane przez nowe kraje
członkowskie najwcześniej od roku 2003 lub 2004.
Przyjmując optymistyczny scenariusz integracji Polski z Unią Europejską na 1 stycznia 2003 roku i uwzględniając
fakt, że ludność Polski stanowi 61% mieszkańców wymienionych wcześniej sześciu krajów byłoby to odpowiednio
w latach 2003-2006: 3,6 mld euro, 4,8 mld euro, 6,1 mld euro i 7,4 mld euro. A
ącznie możemy więc liczyć nawet na
około 21,9 mld euro w ciągu tych czterech lat. Pułapem transferów na rzecz starych i nowych państw członkowskich
jest 4% ich produktu krajowego brutto. Produkt krajowy brutto Polski w roku 1995 wynosił około 90 miliardów
euro. Ten sam produkt szacowany według parytetu siły nabywczej był szacowany w tym samym roku na około 203
mld euro. Ze względu na procesy dostosowawcze do Unii Europejskiej luka w poziomie cen pomiędzy Polską a
Unią Europejską będzie się stopniowo zmniejszała co pozwala sądzić, że w momencie przystąpienia do Unii
Europejskiej realny PKB będzie zbliżony do poziomu wynikającego z parytetu siły nabywczej. Zakładając
średnioroczną dynamikę PKB Polski w okresie lat 1996-2003 na 5-6% można szacować nasz PKB w roku 2003 na
około 300-325 mld euro według parytetu siły nabywczej. Innymi słowy w okresie tym nie grozi nam przekroczenie
pułapu 4%, który będzie zbliżony do 12-13 mld euro.
W analizie tej pomija się przewidzianą w latach 2000-2006 alokację dla nowych krajów członkowskich w ramach
wydatków na politykę rolną. Środki te służąc między innymi rozwojowi regionalnemu obszarów wiejskich mogą i
powinny uzupełniać podstawowe działania polityki strukturalnej odnoszące się do terenów wiejskich.
Reasumując można więc stwierdzić, że dochodzenie Polski do modelu polityki strukturalnej prowadzonej w
standardach Unii Europejskiej będzie miało dwie fazy:
" Lata od 2000 do 2002, gdy podstawowym instrumentem obok Phare 2 będą dwa nowe Przedakcesyjne
Fundusze - ISPA i SAPARD,
" Lata od 2003 do 2006, gdy Polska uzyska dostęp do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na
zasadzie państwa członkowskiego.
Szybkie wejście Polski do Unii Europejskiej ma także istotne znaczenie z punktu widzenia wpływu naszego kraju na
programowanie polityki strukturalnej tej organizacji podejmowane na kolejny okres wieloletni, rozpoczynający się
w roku 2007. Dotychczasowe doświadczenia dotyczące lat 1989-1993, 1994-1999 oraz 2000-2006 pozwalają sądzić,
że podstawowe propozycje dotyczące tej polityki pojawią się już w latach 2004-2006. Jako kraj członkowski
będziemy mieli istotny wpływ na ostateczny kształt rozwiązań w tej dziedzinie. Pozostając poza Unią Europejską
nie będziemy mieli większego wpływu zarówno na poziom alokacji, jak też na wybór priorytetów oraz na sposoby
funkcjonowania tej polityki.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że rozkład w czasie środków pomocowych Unii Europejskiej jest wyjątkowo
niekorzystny dla krajów beneficjentów, ze względu na stabilizację poziomu wsparcia w okresie przedakcesyjnym i
gwałtowny wzrost poziomu transferów po przystąpieniu do Wspólnot Europejskich. W przypadku Polski poziom
hipotetycznego wsparcia rośnie w ujęciu programowym z poziomu 203 mln euro w roku 1999 do około 920 mln
euro w latach 2000-2002, a następnie w latach 2003-2006 w przypadku samych Funduszy Strukturalnych i
Funduszu Spójności z poziomu około 3,6 mld euro w roku 2003, 4,8 mld euro w roku 2004, 6,1 mld euro w roku
2005, do około 7,4 mld euro w roku 2006.
Oczywiście należy brać pod uwagę także pesymistyczny scenariusz, polegający na tym że Polska nie zdoła się
zakwalifikować do Unii Europejskiej w grupie pięciu pierwszych krajów kandydackich, co przesunęłoby naszą
akcesję poza rok 2006. Przejmowanie przez kraje kandydackie udziałów w środkach przedakcesyjnych zwalnianych
przez nowe kraje członkowskie mogłoby prowadzić do wzrostu alokacji Polski w końcowych latach tego okresu o
około 30-40% czyli w sumie nawet do poziomu 1,2-1,3 mld euro w latach 2005 i 2006. Jest to oczywiście znacznie
mniej niż w przypadku tych krajów Europy Środkowej, które zostaną przyjęte do Unii Europejskiej jeszcze w
trakcie tego okresu programowania polityki strukturalnej.
4. Rola strategicznego programowania rozwoju
Polska zyska po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego konsekwencją będzie podjęcie
programowania rozwoju w standardach Unii Europejskiej obejmującego cały kraj. Dlatego szczególnie interesujące
dla Polski są doświadczenia krajów zaliczonych w poprzednich latach w całości jako obszary problemowe Celu 1:
Grecji, Irlandii oraz Portugalii.
Komisja Europejska wspiera uruchomienie w Polsce programowanie rozwoju na lata 2000-2006 w ramach
Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. Procedura programowania rozwoju
regionalnego w standardach Unii Europejskiej obejmuje przygotowanie sześciu strategii średniookresowych
odpowiadających poszczególnym Funduszom Strukturalnym i Funduszowi Spójności. Są to: Narodowa Strategia
Rozwoju Regionalnego, Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rolnictwa i
Rozwoju Terenów Wiejskich, Narodowa Strategia Rybołówstwa, Narodowa Strategia Ochrony Środowiska
Przyrodniczego oraz Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Na tej podstawie zostanie przygotowany Narodowy
6
Plan Rozwoju (NPR) zawierający średniookresowe założenia polityki społeczno-ekonomicznej Polski
uwzględniające najważniejsze priorytety rozwoju regionalnego. Na kształt NPR istotny wpływ będzie miało 16
strategii rozwoju regionalnego poszczególnych województw. Będzie on podstawą wynegocjowania z Komisją
Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework). Realizacji Podstaw Wsparcia
Wspólnoty będą służyły programy operacyjne. Najprawdopodobniej część programów operacyjnych będzie miała
charakter sektorowy, a pozostała część charakter regionalny. Należy spodziewać się szesnastu programów
operacyjnych dla wszystkich województw oraz pięciu-sześciu sektorowych programów operacyjnych. Istotne
znacznie będzie miał udział pierwszej i drugiej grupy projektów w całości finansowania. Obecnie proponuje się aby
w ramach wojewódzkich programów operacyjnych było uruchamiane 35% całości środków. Po przyjęciu
programów operacyjnych zostanie uruchomiony proces identyfikacji projektów inwestycyjnych umożliwiających
realizację poszczególnych priorytetów zawartych w dokumentach programowych.
W proces programowania powinni zostać zaangażowani wszyscy ważni partnerzy społeczni, a dokumenty
programów powinny zawierać ustawowo określony przez Komisję Europejską zakres informacji. Realizacja
programów musi być bardzo dokładnie monitorowana (ex ante, w trakcie oraz ex post). Uwzględniając skalę
potencjalnie dostępnych środków europejskich w latach 2003-2006, która powinna być zbliżona do około 22 mld
euro środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności oraz towarzyszących im publicznych środków polskich
na poziomie około 8,3 mld euro programy te będą najważniejszymi programami inwestycyjnym realizowanymi w
ostatnich dekadach w Polsce.
5. Efekty korzystania ze środków europejskich w krajach członkowskich - raporty kohezyjne
Dla analizy potencjalnych efektów środków europejskich w Polsce istotne jest odniesienie się do doświadczeń
krajów członkowskich Unii Europejskiej korzystających z tego wsparcia w najszerszej skali oraz krajów w całości
będących przedmiotem oddziaływania ze strony Unii Europejskiej. Ze względu na skalę wsparcia najbardziej
interesujące są doświadczenia Hiszpanii (ponad 34 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach
1994-1999), Niemiec i Włoch (po ponad 21 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-
1999) oraz Grecji, Francji i Portugalii (po około 15 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach
1994-1999). Ze względu na zasięg wsparcia są to kraje w całości będące obszarami celu 1. W aktualnym i
poprzednim okresie programowania status ten mają Grecja, Irlandia i Portugalia. Te trzy kraje już dwukrotnie
przygotowały niezbędne dokumenty programowe zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Unii
Europejskiej. Równocześnie państwa te mają dużą swobodę wyboru priorytetów sektorowych i regionalnych na
obszarze obejmującym cały kraj.
Ocena poziomu spójności w Unii Europejskiej i efektów korzystania z funduszy europejskich jest przedmiotem
systematycznej oceny w ramach tzw. wspomnianych już wcześniej raportów kohezyjnych sporządzanych co trzy
lata przez Komisję Europejską. Szczególne zainteresowanie budzi sytuacja krajów o poziomie produktu krajowego
brutto na mieszkańca poniżej 90% średniej Unii Europejskiej będących beneficjentami Funduszu Spójności, czyli
Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. W cytowanym szóstym raporcie okresowym z 1999 roku stosując różne
modele makroekonomiczne wyszacowano dodatkowy efekt wzrostu produktu krajowego brutto wynikający z
transferów w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 1994-1999 na około 1% średniorocznie w Grecji i
Portugalii, 0,6% w Irlandii i 0,5% w Hiszpanii. Można to porównać z wielkością średniorocznych transferów
odniesionych do produktu krajowego brutto: 3,2% w Portugalii, 3,4% w Grecji, 2,1% w Irlandii oraz 1,1% w
Hiszpanii.
Ostatnie raporty kohezyjne dokumentują powolny proces zmniejszania się zróżnicowań regionalnych w zakresie
poziomu rozwoju, co dokumentuje wzrastającą spójność ekonomiczną Unii Europejskiej. W latach 1986-1996
produkt krajowy brutto na mieszkańca w dziesięciu najbiedniejszych regionach Unii Europejskiej wzrósł z 41% do
50% średniej dla całej organizacji. W przypadku 25. najbiedniejszych regionów poziom ten wzrósł w tych samych
latach z 52% do 59% średniej dla Unii Europejskiej. Wielkości dla czterech krajów kohezyjnych (Grecji, Hiszpanii,
Irlandii i Portugalii) kształtowały się na poziomie 65% średniej w roku 1986 i 76,5% średniej w roku 1996. Niestety
w przypadku spójności społecznej brak jest poważniejszych osiągnięć w ostatnich kilkunastu latach. Poziom
bezrobocia w 25. regionach znajdujących się w najkorzystniejszej sytuacji na rynku pracy w latach 1986-1996 był
stabilny i wynosił około 4%. W tym samym okresie stopa bezrobocia w 25. regionach znajdujących się w najmniej
korzystnej sytuacji wzrosła z 20% do blisko 24%. Natomiast w przypadku spójności przestrzennej rejestruje się
systematyczną poprawę sytuacji obszarów peryferyjnych. Wynika to z jednej strony z braku postępu w warunkach
podróżowania w obszarach centralnych Unii Europejskiej ze względu na rosnące natężenie ruchu. Z drugiej strony
Unia Europejska poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury transportowej, w tym przede wszystkim
transeuropejskich sieci infrastrukturalnych systematycznie poprawia sytuację obszarów o niekorzystnym położeniu
geograficznym.
Doświadczenia trzech krajów będących w całości przedmiotem wsparcia ze strony Unii Europejskiej jako obszary
Celu 1 wskazuje, że przyjęły one w latach 1994-1999 zróżnicowane strategie rozwojowe. Irlandia jako priorytetowe
7
potraktowała działania zorientowane na doskonalenie jakości czynnika ludzkiego. Portugalia jako najważniejszy
priorytet przyjęła rozwój infrastruktury technicznej, w tym transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Obydwa te
kraje osiągnęły niewątpliwy sukces, co dokumentują przytoczone wcześniej raporty kohezyjne.
W Grecji efekty zastosowania funduszy europejskich nie są tak jednoznaczne. Raporty kohezyjne wskazują, że w
Grecji w ostatniej dekadzie pogarsza się poziom spójności zarówno w odniesieniu do Unii Europejskiej jak też
wewnątrz kraju. Twierdzi się, że transferowanie znaczących środków do nieprzygotowanej gospodarki sprzyjało
inflacji. Uruchamianiu środków europejskich towarzyszyły liczne "nieregularności" (korupcja i marnotrawstwo
środków). Uważa się, że podstawową przyczyną niepowodzenia była jakość administracji publicznej: słabo
opłacanej, nisko wykwalifikowanej i z
le wykształconej. Z drugiej strony wskazuje się na odłożone w czasie
oddziaływanie funduszy europejskich. Bardzo korzystnie ocenia się fakt podjęcia przez układ lokalny i regionalny
Grecji dialogu na temat wyboru priorytetów rozwojowych oraz wyboru projektów inwestycyjnych generujących
rozwój. Nowoczesne finansowanie rozwoju regionalnego (montaż finansowy środków europejskich i greckich,
partnerstwo układu publicznego i prywatnego) stało się możliwe w ramach europejskiej polityki regionalnej.
Równocześnie wskazuje się na wyjątkowo niekorzystne peryferyjne położenie Grecji w stosunku do całej Unii
Europejskiej co generalnie nie sprzyjało rozwojowi społeczno-ekonomicznemu.
Innym ważnym wątkiem podjętym w raporcie kohezyjnym Unii Europejskiej z 1999 roku jest konkurencyjność
regionalna, do której przywiązuje się coraz większe znaczenie. Kiedyś pojęcie konkurencyjności dotyczyło jedynie
podmiotów gospodarczych. Od kilku lat pojęcie to zaczęło być odnoszone także do państw. Nowym zjawiskiem jest
próba odniesienia konkurencyjności także do regionów. Pomimo tego, że początkowo nie spotkało się to z
przychylnym przyjęciem przez środowisko naukowe, dzięki staraniom Komisji Europejskiej coraz bardziej utrwala
się pogląd o sensowności analizowania konkurencyjności także w układzie regionalnym dla obszarów typu NUTS
II.
Jako podstawowe czynniki wpływające na konkurencyjność regionów określono:
" badania naukowe i rozwój technologiczny,
" małe i średnie przedsiębiorstwa,
" bezpośrednie inwestycje zagraniczne,
" infrastrukturę i kapitał ludzki,
" instytucje i kapitał społeczny.
Pomiędzy regionami bogatymi i biednymi występuje znacznie większe rozpiętości w poziomie badań naukowych i
rozwoju technologicznym niż wynikałoby to ze zróżnicowań produktu krajowego brutto. Szczególnym problemem
jest aplikowanie osiągnięć naukowo-technicznych w gospodarce słabych regionów. Część z nich nie tylko nie
generuje własnych innowacji, ale nie jest w stanie skutecznie absorbować innowacji powstałych gdzie indziej.
W regionach słabych małe i średnie przedsiębiorstwa mają szczególne znaczenie dla kreowania miejsc pracy i
rozwoju gospodarki. Istotne znaczenie dla wpływu tych przedsiębiorstw na rozwój ma struktura sektorowa tych
podmiotów, ich powiązania pomiędzy sobą i z dużymi firmami oraz dostępność (bogactwo) usług otoczenia
biznesowego.
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne maja podstawowe znaczenie dla wprowadzania w regionie nowych produktów
i technik. Najtrudniejszym problemem w regionach zacofanych jest integracja zagranicznych podmiotów z lokalną
gospodarką.
Pomimo znaczącego postępu jaki dokonał się w ostatnich kilkunastu latach w dalszych ciągu problemem pozostaje
niska jakość infrastruktury transportowej w regionach zacofanych. W przypadku telekomunikacji rejestrujemy w
ostatnich latach olbrzymi postęp w regionach słabych, przede wszystkim dzięki rozwojowi telefonii komórkowej.
Problemem regionów słabych jest niedostateczny rozwój instytucji edukacyjnych na poziomie wyższym czego
wynikiem jest dużo niższy poziom wykształcenia siły roboczej.
Czynniki instytucjonalne stają się coraz ważniejszym elementem kształtującym konkurencyjność. Tworzą je m.in.
wyposażenie w kapitał społeczny, który sprzyja powiązaniom pomiędzy firmami zlokalizowanymi w regionie.
Niemniej ważna jest jakość instytucji administracji publicznej, a istotne elementy to decentralizacja i partnerstwo.
Oczywiście bogactwo otoczenia biznesowego w regionie sprzyja wyższej efektywności i konkurencyjności
podmiotów gospodarczych.
Charakteryzując znaczenie akcji strukturalnych Unii Europejskiej zwrócono uwagę na ich niewątpliwą skuteczność.
W latach 1989-1996 PKB na mieszkańca w regionach celu 1 zwiększył się z 63,5% do 69% średniej w całej
organizacji. Tylko w czterech regionach celu 1 nastąpiło relatywne pogorszenie sytuacji. Pomimo tego skala
rozpiętości pomiędzy bogatymi i biednymi obszarami pozostaje w dalszym ciągu olbrzymia. Poprawa sytuacji
regionów celu 1 była przede wszystkim efektem wzrostu produktywności przy stabilizacji poziomu zatrudnienia. Na
obszarach Celu 2 podstawowym priorytetem była walka z bezrobociem. W latach 1989-1997 nastąpiło zmniejszanie
luki w poziomie bezrobocia pomiędzy tymi obszarami a resztą Unii Europejskiej.
Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do rozszerzenia o kraje Europy Środkowej. Wyrazem tego są nawet
tytuły podstawowych dokumentów tworzących Agendę 2000, wskazujące na przyjęcie założenia rozszerzenia tej
organizacji o pierwsze kraje Europy Środkowej już w latach 2000-2006. Ostatni raport kohezyjny pozytywnie
8
oceniając olbrzymie zmiany jakie dokonały się w krajach kandydackich dokumentuje drogę jaka pozostała jeszcze
do pokonania. W ocenach raportu wskazuje się, że w roku 1997 PKB na mieszkańca sięgnął w tych dziesięciu
krajach zaledwie około 40% średniej rejestrowanej dla całej Unii Europejskiej. Rozpiętości w skali państw wynoszą
jednak jak 25% do 67%. W przekroju regionalnym w relatywnie najkorzystniejszej sytuacji znajdują się duże
ośrodki metropolitarne i niektóre zachodnie regiony graniczące z Unią Europejską. Największe trudności
przeżywają regiony koncentracji tradycyjnego przemysłu oraz rolnictwa. W krajach tych obserwujemy po roku 1990
szybki wzrost poziomu bezrobocia, jako konsekwencję transformacji ustrojowej.
Podstawowym problemem krajów kandydackich jest poprawa jakości infrastruktury transportowej oraz ochrona
środowiska przyrodniczego, co wymaga olbrzymich nakładów. Kraje te muszą także obok rozwiązywania
problemów strukturalnych rozwinąć nowoczesną politykę regionalną. W pełni zrozumiała była koncentracja uwagi
polityki gospodarczej w pierwszych latach transformacji na problemach równowagi gospodarczej. Jednak obecnie
przodujące kraje Europy Środkowej powinny podjąć problem zróżnicowań regionalnych. Wymaga to kreowania
podstaw prawnych, instytucjonalnych oraz budżetowych dla prowadzenia tej polityki w standardach europejskich.
Szczególnie rażące są braki umiejętności programowania rozwoju regionalnego, w tym przygotowywania strategii
rozwoju regionalnego. Brak jest umiejętności koordynacji regionalnych aspektów polityk sektorowych. Niezbędne
jest wykształcenie sprawnych procedur finansowych oraz monitoringu polityki rozwoju regionalnego. Bez
spełnienia tych warunków trudno będzie osiągnąć spójność społeczną, ekonomiczną i przestrzenną w krajach
Europy Środkowej.
Dlatego ważne jest, aby w Polsce zastosować najbardziej skuteczny zestaw celów i instrumentów polityki. Wybór
celów, priorytetów i alokacji finansowych powinien wynikać z założeń polityki strukturalnej dla Polski oraz z
możliwości finansowania różnych kierunków działań ze środków europejskich. Pierwsze propozycje w tym zakresie
zostały określone w trakcie prac Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce oraz Zespołu
Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej. Kolejne przybliżenie powinno być efektem Specjalnego Programu
Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. W jego ramach zostanie wsparte: przygotowanie najważniejszych
dokumentów programowych, utworzenie administracji zajmującej się wdrażaniem poszczególnych funduszy
europejskich oraz przygotowanie pilotażowych programów operacyjnych. Negatywne doświadczenia Grecji z
funduszami europejskimi wskazują, że nieprzygotowane społeczeństwo i gospodarka mogą mieć problemy z
efektywną absorpcją znaczących środków zewnętrznych, a ich rezultaty mogą być bardzo ograniczone.
6. Przewidywane wykorzystanie środków europejskich w Polsce
Podstawowym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest spójność zewnętrzna i wewnętrzna.
Produkt krajowy brutto na mieszkańca Polski według parytetu siły nabywczej wynosił w roku 1997 około 40%
średniej dla Unii Europejskiej. Uwzględniając nawet fakt, że akcesja pięciu biednych krajów Europy Środkowej
spowoduje obniżenie PKB w Unii Europejskiej do około 93% aktualnego poziomu oraz zakładając szybki wzrost
PKB w Polsce do czasu przystąpienia do tej organizacji (5-6% średniorocznie) trudno jest przyjąć założenie, że w
momencie akcesji produkt ten per capita będzie większy niż 50% średniego poziomu w rozszerzonej Unii
Europejskiej. Oznacza to, że cała Polska, wszystkie województwa, a także wszystkie miasta i gminy mogą i
powinny stać się beneficjentami środków europejskich. Dlatego kreowanie potencjału absorpcyjnego dotyczy
zarówno poziomu centralnego, jak też regionalnego i lokalnego. Skala rozpiętości pomiędzy Polską a Unią
Europejską wskazuje jednoznacznie na fakt, że podstawowym priorytetem polityki ekonomicznej państwa będzie w
nadchodzących latach zmniejszenie dystansu rozwojowego Polski i jej regionów do Europy Zachodniej.
Skala zróżnicowań regionalnych w Polsce jest obecnie zbliżona do rejestrowanej w krajach członkowskich Unii
Europejskiej. Istnieją jednak bardzo zróżnicowane poglądy na temat oceny rozwoju sytuacji w ciągu ostatnich
dziesięciu lat, część badaczy sądzi, że zróżnicowania regionalne narastają, część że zmniejszają się. Te rozbieżności
poglądów są między innymi wynikiem niedostatków bazy statystyki w układach terytorialnych. Niewątpliwie w
sytuacji podziału administracyjnego Polski na 16 dużych województw zróżnicowania międzywojewódzkie stały się
w istotnej części zróżnicowaniami wewnątrzwojewódzkimi. Prawdopodobnie konsekwencją znaczących transferów
finansowych ze strony Unii Europejskiej będzie wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce. Obszary silne będą
bowiem w stanie przygotować dokumenty programowe wyższej jakości, łatwiej będzie tam zapewnić niezbędne
środki montażu finansowego oraz zidentyfikować i przygotować w formacie europejskim wielką ilość wniosków
inwestycyjnych. Oczywiście oznacza to, że specjalne działania służące budowaniu potencjału absorpcyjnego w
zakresie środków europejskich powinny zostać ukierunkowane na obszary słabe, a szczególne znaczenie ma
oddziaływanie na jakość kapitału ludzkiego.
Członkostwo Polski w Unii Europejskiej umożliwi Polsce, oczywiście pod warunkiem przeprowadzenia
niezbędnych działań dostosowawczych, pełne korzystanie z dobrodziejstw polityki rozwoju regionalnego Unii
Europejskiej. Potencjalne korzyści i niekorzyści można rozpatrywać na różnych płaszczyznach. Właściwe wydaje
się wskazanie na podstawowe kierunki wsparcia modernizacji gospodarki Polski ze środków europejskich oraz
korzyści jakie mogą odnieść podmioty gospodarcze i samorządy terytorialne.
9
Fundusze europejskie będą najważniejszą pozycją na liście transferów środków ze strony Unii Europejskiej na rzecz
Polski, znacznie bogatszą niż wynikające z Wspólnej Polityki Rolnej (CAP). Skala tych transferów może wynieść,
jak już wspomniano wcześniej, nawet kilka miliardów euro rocznie. Doświadczenia opisanych wcześniej krajów
członkowskich wskazują na szeroki zakres możliwych do finansowania przedsięwzięć. Dla przyspieszenia
modernizacji kraju za pomocą Funduszy Przedakcesyjnych, Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności
największe znaczenie mogą mieć następujące działania:
" Wsparcie realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych.
Cztery takie osie zostały już obecnie zidentyfikowane przez Unię Europejską na obszarze Polski. Dotyczy
to dwu głównych osi komunikacyjnych Polski w układzie wschód-zachód, które przechodzą przez:
Frankfurt nad Odrą-Poznań-Warszawę-Terespol oraz Zgorzelec-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, a
także dwu osi przebiegających przez Polskę w układzie północ-południe, co dotyczy Via Baltica łączącej
kraje bałtyckie z Europą Zachodnia przez Polskę jak też powiązanie Gdańsk-A
ódz
-Katowice-granica z
Czechami i Słowacją z kilkoma odgałęzieniami. Dwie pierwsze osie komunikacyjne nie mają kontynuacji
na wschód od naszego kraju. Oznacza to, że Unia Europejska będzie współfinansowała modernizację
powiązań drogowych i kolejowych w Polsce. W zakresie dróg dotyczy to przede wszystkim odcinków
miejskich autostrad. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej będzie prawdopodobnie możliwe dopisanie
nowych powiązań do tej listy. Dotyczy to m.in. układów komunikacyjnych: Via Hanseatica (Szczecin-
Gdańsk-Braniewo i dalej do Kaliningradu) oraz Szczecin-Wrocław-granica z Czechami. Należy zwrócić
uwagę na fakt, że w Europie szczególnym zainteresowaniem Komisji Europejskiej cieszą się przede
wszystkim przebiegające przez Polskę osie komunikacyjne w układzie wschód-zachód. Równocześnie
istotne dla rozwoju regionalnego jest to; że w pierwszej kolejności będą realizowane zachodnie odcinki
tych sieci. Dlatego w najbliższych latach w największym stopniu będzie się poprawiała pozycja
konkurencyjna miast i regionów położonych w zachodniej części kraju.
" Wsparcie przedsięwzięć dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego.
Kilka dekad gospodarki centralnie planowanej przyczyniło się do olbrzymiej dewastacji środowiska
przyrodniczego w naszym kraju, co dotyczyło w szczególnym stopniu tzw. obszarów ekologicznego
zagrożenia. Problem ten dotyczy przede wszystkim obszarów koncentracji przemysłu wydobywczego. W
związku z transformacją ustroju gospodarczego następuje systematyczna poprawa stanu czystości wód,
powietrza atmosferycznego oraz powierzchni ziemi. Zobowiązania Polski w skali całego kontynentu oraz
procesy integracji europejskiej oznaczają konieczność konsekwentnego oddziaływania na rzecz redukcji
poziomu zanieczyszczeń środowiska przyrodniczego oraz stopniowej likwidacji zanieczyszczeń
nagromadzonych w latach gospodarki centralnie planowanej. Działania w tym zakresie są wyjątkowo
kosztowne. Potrzeby inwestycyjne dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej umożliwiające im
stopniowe dostosowanie stanu środowiska przyrodniczego do standardów Unii Europejskiej ocenia się na
100 mld euro. Te szacunki nie uwzględniają kosztów działań zorientowanych na środowisko przyrodnicze
które są warunkiem rozwoju społeczno-ekonomicznego, a które nie są przedmiotem legislacji Wspólnoty.
Unia Europejska przywiązuje szczególne znaczenie do poprawy stanu czystości wód. Wyjątkowo trudna i
wymagająca wielu lat konsekwentnej polityki i realizacji wynikających z niej działań jest sytuacja na
obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Efektem zbliżenia standardów ekologicznych w Polsce
do poziomu Unii Europejskiej powinno być m.in. przyspieszenie rozwoju regionalnego obszarów
"czystych" ze względu na standardy ekologiczne.
" Wsparcie rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej.
Komentarza wymaga także problem znaczenia rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej, co powinno
prowadzić do wzrostu walorów lokalizacyjnych wielu miast i gmin Polski. Oznacza to, że jednostki
osadnicze podejmujące takie przedsięwzięcia inwestycyjne ze środków przeznaczonych na politykę
strukturalną poprawią swoją pozycję konkurencyjną stając się dzięki temu bardziej atrakcyjnymi miejscami
dla lokalizacji przedsięwzięć kapitału zagranicznego. Działania te przyczyniają się także do poprawy
sytuacji rodzimych podmiotów gospodarczych zlokalizowanych w danym ośrodku.
" Wsparcie rozwoju środowiska biznesowego;
Istotny wpływ na konkurencyjność regionów ma istnienie bogatego środowiska biznesowego. Instytucje te
umożliwiają efektywne funkcjonowanie podmiotów gospodarczych. Szczególne znaczenie ma to w
regionach słabych, gdzie deficyt tego typu instytucji jest często barierą rozwoju społeczno-ekonomicznego.
Wsparcie zmian struktury wielkościowej podmiotów gospodarczych poprzez rozwój sektora małych i
średnich przedsiębiorstw;
Dziedzictwem gospodarki centralnie planowanej były patologiczne zniekształcenia struktur produkcyjnych,
w tym także własnościowych i wielkościowych. Charakterystyczny dla gospodarki centralnie planowanej
był niedorozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Transformacja ustroju gospodarczego i
przedsiębiorczość społeczeństwa polskiego prowadziły do bardzo szybkiej ekspansji tego sektora
gospodarki w ostatnich kilku latach. Silny sektor małych i średnich przedsiębiorstw generuje korzystne
10
skutki społeczne, polityczne, ekonomiczne i cywilizacyjne, a równocześnie umożliwia efektywne
funkcjonowanie większych podmiotów gospodarczych. W niektórych przypadkach prowadzi to do
powstania bardzo efektywnych terytorialnych związków produkcyjnych (clusters), które są wyjątkowo
korzystne dla stymulowania procesów rozwoju regionalnego. Unia Europejska uruchamia w ramach
polityki rozwoju regionalnego znaczące środki na rzecz rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw.
" Wsparcie procesów restrukturyzacji regionalnej na obszarach problemowych;
Polityka regionalna Unii Europejskiej zorientowana jest na tego typu obszary m.in.: o niskim poziomie
rozwoju, starych regionów przemysłowych, dominacji gospodarki żywnościowej, koncentracji wysokiego
strukturalnego bezrobocia, peryferyjnego oraz niekorzystnego położenia geograficznego. Transformacja
ustroju gospodarczego Polski doprowadziła do pojawienia się rozległych przestrzennie obszarów
problemowych. Na ogół na obszarach tych występuje nałożenie się różnorodnych negatywnych procesów
społeczno-ekonomicznych takich jak: wysokiego bezrobocia i niekorzystnych zmian na rynku pracy,
powolnego tempa rozwoju sektora prywatnego, niskiego poziomu bezpośrednich inwestycji zagranicznych
oraz niedorozwoju środowiska biznesowego. W sytuacji występowania niekorzystnych uwarunkowań
społeczno-ekonomicznych oraz trudności pobudzenia rozwoju regionalnego bogate doświadczenia Unii
Europejskiej mogą okazać się wyjątkowo przydatne.
" Doskonalenie jakości czynnika ludzkiego;
Pomimo znacznego zwiększenia liczby miejsc w szkołach średnich i wyższych, wzmocnienia wymaga
potencjał edukacyjny, tak aby możliwe stało się upowszechnienie wykształcenia średniego oraz dokonanie
ilościowego i jakościowego postępu w zakresie kształcenia na poziomie wyższym. Wzmocnienia wymaga
proces szkolenia zawodowego i dokształcania. Kształcenie ustawiczne powinno stać się regułą,
strukturalnym składnikiem podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych. Duże znaczenie ma
wzmacnianie potencjału przedsiębiorczości oraz wspieranie samozatrudnienia. Niezbędne jest także
zwiększenie mobilności przestrzennej zasobów ludzkich. Regiony dysponujące potencjałem ludzkim o
wysokich kwalifikacjach będą mogły rozwijać się szybciej. Te priorytety są zgodne z założeniami
Europejskiego Funduszu Socjalnego polityki strukturalnej Unii Europejskiej.
" Wsparcie rozwoju obszarów przygranicznych;
Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do pobudzania współpracy transgranicznej i do przełamywania
syndromu peryferyjnego położenia takich obszarów. Służy temu przede wszystkim Inicjatywa Wspólnoty
INTERREG. Środki tego programu mogą być wydatkowane m.in. na: studia związane z planami
rozwojowymi traktującymi obszary przygraniczne jako jedną jednostkę geograficzną, wsparcie dla
transgranicznej współpracy w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój turystyki, w tym na
terenach wiejskich, lokalne zintegrowane systemy infrastrukturalne, przedsięwzięcia ochrony środowiska
przyrodniczego, rozwój społeczno-ekonomiczny terenów wiejskich, wzrost produktywności rolnictwa i
transgranicznego handlu produktami rolnymi, założenie i rozwój organizacji handlowych, stowarzyszeń
profesjonalnych oraz transgranicznych grup planistycznych, poprawę infrastruktury komunikacyjnej,
współpracę na polu edukacji i kultury, wsparcie dla szkoleń zawodowych, współpracę w zakresie ochrony
zdrowia, przedsięwzięcia w zakresie energetyki, telekomunikacji i transportu uzupełniające
transeuropejskie sieci infrastrukturalne, przedsięwzięcia osłabiające konsekwencje różnic językowych w
zakresie procedur administracyjnych oraz systemów prawnych, prace przygotowawcze dla uruchomienia
transgranicznych przedsięwzięć planistycznych. Wsparcie dotyczy regionów typu NUTS III położonych
wzdłuż granic. Sytuacja będzie zasadniczo korzystniejsza na obszarach położonych wzdłuż wewnętrznych
granic UE czyli z Niemcami, Czechami, a prawdopodobnie także ze Słowacją i Litwą, gdzie partnerzy po
drugiej stronie granicy będą dysponowali także środkami europejskimi. Wzdłuż zewnętrznych granic UE,
czyli na granicach z Rosją, Białorusią i Ukrainą środki te będą sprzyjały pogłębianiu asymetrii
rozwojowych.
W sytuacji niedostatecznych umiejętności efektywnego wykorzystania w naszym kraju środków europejskich część
z nich może pozostać zbiorem pobożnych życzeń. Wówczas buforem dla absorpcji środków europejskich będzie
najprawdopodobniej infrastruktura techniczna. Zaległości w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i ochrony
środowiska przyrodniczego powstałe w okresie gospodarki centralnie planowanej są olbrzymie. Oznacza to, że
możliwe, a równocześnie niezbędne jest zrealizowanie wielu przedsięwzięć inwestycyjnych w tych dwu sferach
które będą poprawiały konkurencyjność całej Polski i jej regionów.
7. Warunki i zagrożenia sprawnego pozyskania środków europejskich w Polsce
7.1. Niezbędne działania w zakresie kształcenia kadr
Kwestia uruchomienia kompleksowego programu kształcenia kadr zajmujących się Funduszami Strukturalnymi i
11
Funduszem Spójności wymaga wyjątkowej koncentracji środków i zasobów. Od jakości kadr ludzkich będzie
bowiem zależała sprawność w pozyskiwaniu środków przeznaczonych przez tę organizację na wspieranie rozwoju
regionalnego. Działania szkoleniowe będą musiały mieć bardzo szeroki zakres obejmujący administrację centralną,
regionalną oraz lokalną. Obszarami które będą wymagały szczególnej uwagi w zakresie rozwoju zasobów ludzkich
są przede wszystkim: planowanie strategiczne, umiejętności negocjacyjne, marketing i reklama, umiejętność oceny
projektów, zarządzanie i monitorowanie projektów, planowanie i zarządzanie finansami, ocena realizacji projektów
oraz sporządzanie raportów.
Zdolność strategicznego planowania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym wymaga rozwinięcia
umiejętności w dwu podstawowych obszarach: analityczno-planistycznym oraz budowania i rozwijania partnerstwa.
Pierwszy obszar dotyczy m.in. różnorodnych technik i metod dotyczących: analizy zróżnicowań regionalnych;
analizy silnych i słabych stron, szans i zagrożeń (SWOT), analizy konkurencyjności regionalnej, technik
opracowania wizji rozwoju, technik opracowania zestawu celów strategicznych, technik ustalenia najlepszych
środków wyznaczonych celów, wskaz
ników określających poziom realizacji poszczególnych celów.
Sukces strategii rozwoju regionalnego przygotowywanych i realizowanych w standardach Unii Europejskiej będzie
zależny od zaangażowania wszystkich ważnych partnerów społecznych na poziomie krajowym, regionalnym i
lokalnym oraz od doprowadzenia do wspólnej wizji rozwoju akceptowanej przez najważniejszych partnerów
społecznych. Doświadczenia właściwe budowaniu kontraktów regionalnych mogą być w tym przypadku
szczególnie użyteczne. Dotyczy to więc umiejętności związanych z efektywnym komunikowaniem się w ramach
współpracy partnerskiej oraz budowaniem konsensusu społecznego.
Umiejętności negocjacyjne są niezbędne zarówno w układzie wewnętrznym jak też i zewnętrznym. Proces
przygotowywania dokumentów planistycznych musi być uspołeczniony, uwzględniający wszystkich ważnych
partnerów społecznych oraz konieczność stopniowego dochodzenie do konsensusu najważniejszych sił społecznych.
Profesjonalna organizacja tych prac powinna preferować jako metodę partnerską współpracę najważniejszych
aktorów służącą identyfikacji najważniejszych priorytetów planów. Należy unikać eksperckiego przygotowywania
nawet najdoskonalszych ze względów formalnych dokumentów, które byłyby tworzone siłami zewnętrznymi bez
zaangażowania układu regionalnego. Niemniej ważne jest wykształcenie umiejętności negocjacyjnych z Komisją
Europejską. Wieloletnie plany rozwoju regionalnego są podstawą przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty
(Community Support Framework - CSF) będących dokumentami akceptowanymi zarówno przez Komisję
Europejską jak też kraj członkowski. Ostateczny ich kształt jest wynikiem żmudnych negocjacji. Brak
odpowiedniego przygotowania merytorycznego negocjatorów może prowadzić do znaczących rozbieżności
pomiędzy planem rozwoju regionalnego a CSF. Komisja Europejska może wprowadzić do CSF priorytety które nie
są najpilniejsze z punktu widzenia rozwoju danego obszaru oraz mierniki realizacji priorytetów które są zawyżone.
Także po rozpoczęciu realizacji planów bardzo często niezbędne są różnorodne modyfikacje warunkujące
efektywne wykorzystanie środków, ale ich ewentualne wprowadzenie musi być przedmiotem negocjacji z Komisją
Europejską.
Marketing i reklama muszą być rozpatrywane przynajmniej w dwu wymiarach. Pierwszym jest rozpropagowanie
informacji na temat potencjalnie dostępnych środków i odnośnie warunków ubiegania się o ich otrzymanie. Wiedza
ta powinna być dostępna na poziomie gmin i miast. Powinien temu służyć szeroki zestaw działań zorientowanych na
najnowocześniejsze (internet) i bardziej tradycyjne media (lokalna prasa). Administracja publiczna na poziomie
lokalnym i współpracujące z nią instytucje muszą umieć udzielić dokładnych informacji i wskazówek dotyczących
procedur aplikacyjnych. Drugim wymiarem jest propagowanie informacji na temat postępów i osiągnięć w realizacji
planów. W sumie powinno to sprzyjać generowaniu spełniających podstawowe warunki projektów inwestycyjnych.
Programy rozwoju regionalnego realizowane są w ramach najważniejszych priorytetów za pomocą projektów
inwestycyjnych. Dlatego umiejętności oceny projektów inwestycyjnych dokonywanej zarówno na płaszczyz
nie
merytorycznej jak też technicznej (formalnej) mają kluczowe znaczenie. Proces oceny poszczególnych projektów
inwestycyjnych wymaga między innymi wykształcenia umiejętności analizowania realności i prawidłowości wycen
w zakresie:
" szacowanych rezultatów i efektów projektu;
" finansowej wiarygodności projektu;
" efektywności projektu (zgodnie z zasadą value for money);
" kosztów, zysków, wpływu ekonomicznego oraz podstawowych wskaz
ników ekonomicznych.
W przypadku dużych projektów właściwe jest bazowanie na ocenach dokonanych przez niezależnych ekspertów
zewnętrznych, jednak w przypadku małych projektów oceny powinny być prowadzone w oparciu o własne zasoby i
umiejętności.
Zarządzanie i monitorowanie projektów musi być prowadzone w sposób profesjonalny tak aby odpowiadały one
założeniom programowym i przynosiły zakładane rezultaty. Niezbędne know-how dotyczy m.in. takich
umiejętności jak: zaprojektowania bazy danych informacyjnych dotyczących realizowanych w ramach programów
projektów, analizowania stanu realizacji poszczególnych projektów na podstawie ocen dokonywanych w terenie,
12
określania terminów płatności kolejnych rat, negocjowania odpowiednich zmian w projektach i harmonogramach
ich realizacji.
Efektywne planowanie i zarządzanie finansami jest krytyczne dla osiągnięcia sukcesu Funduszy Strukturalnych.
Środki Unii Europejskiej są zazwyczaj przesyłane w transzach na podstawie rachunków za poniesione wydatki i
muszą zostać wydatkowane w określonym terminie. Niezbędne jest przyswojenie szerokiego wachlarza
umiejętności w zarządzaniu środkami Unii Europejskiej w zakresie: planowania finansowego, procedur
finansowych uruchamiania środków oraz kontroli finansowej.
Oszacowanie efektów projektów pozwala stwierdzić czy dane projekty przyniosły spodziewane rezultaty oraz czy
wszystkie założone wcześniej cele zostały osiągnięte. Dotyczy to m.in. następujących umiejętności: określania ex
ante mierników realizacji projektów, zbierania podstawowych informacji przed podjęciem ich realizacji, określania
mierników oceny nakładów, wyników, oraz efektywności, badania czy jakościowe oraz ilościowe kryteria są
spełnione, oceniania co by się stało wówczas, gdyby te programy nie zostały podjęte.
Sporządzanie raportów. Najważniejszą formą komunikacji z Komisją Europejską są pisemne raporty sporządzane
w trakcie realizacji programów oraz po ich zakończeniu. Bardzo często przedstawienie raportu za poprzedni okres
jest warunkiem uruchomienia środków na kolejny okres. Przyswojenie umiejętności przygotowywania tych
raportów w aspekcie rzeczowym, finansowym i problemowym oraz w formacie odpowiadającym standardom
określonym przez Komisję Europejską jest niezbędne dla realizacji nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego.
7.2. Zagrożenia absorpcji środków europejskich
Istnieje niebezpieczeństwo zderzenia olbrzymich środków europejskich z niedostatecznym potencjałem
absorpcyjnym w Polsce. Pozyskanie i efektywne wykorzystanie znaczących środków europejskich wymaga
sprawnego programowania, finansowania i monitorowania. Obecnie występuje deficyt umiejętności w każdej z tych
trzech sfer. Podstawowym partnerem Komisji Europejskiej w Polsce będzie administracja publiczna (rządowa i
samorządowa) słabo opłacana, niedostatecznie wyposażona i zbyt słabo wyedukowana. W sytuacji braku
koncentracji niezbędnego potencjału ludzkiego w priorytetowych sferach mogą wystąpić problemy sprawnej obsługi
funduszy europejskich. Konsekwencją może być to, że pozyskamy z Unii Europejskiej znacznie mniej środków niż
przysługujące nam limity oraz to, że transfery te nie pozwolą na znaczącą modernizację kraju wskutek istnienia
różnorodnych deficytów. Do najważniejszych problemów można zaliczyć:
1. Niemożność zbudowania nowoczesnego modelu polityki interregionalnej w Polsce.
We wszystkich krajach OECD polityka rozwoju regionalnego prowadzona jest na dwu poziomach: centralnym i
regionalnym. Interdyscyplinarny charakter tej polityki wymaga sprawnych mechanizmów koordynacji
międzyresortowej. W krajach Unii Europejskiej polityka ta jest koordynowana na poziomie centralnym bądz
przez
ministerstwo finansów, bądz
ministerstwo gospodarki (przemysłu), bądz
specjalny urząd powołany do tych spraw.
Zagrożeniem jest brak niezbędnej koordynacji lub (i) brak przejrzystej struktury dotyczącej odpowiedzialności za
poszczególne fundusze (instrumenty). Jest to poważny problem w sytuacji koalicyjnego charakteru rządów.
Powoduje to nakładanie się obszarów kompetencji i działań poszczególnych ministerstw oraz upolitycznienie
dokonywanych wyborów. Może to generować pojawianie się różnych nieregularności i nieprawidłowości w
uruchamianiu środków europejskich. Niekorzystne jest to, że zamiast banków będą preferowane różne instytucje
agencyjne o personelu bezpośrednio zależnym od władz politycznych.
2. Niewykorzystanie możliwości jakie wynikają z reformy ustrojowej państwa.
Dzięki niej stało się możliwe kreowanie dużych województw odpowiadających regionom typu NUTS II w Unii
Europejskiej, powstanie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz wprowadzenie nowej kategorii finansów
publicznych - budżetów wojewódzkich. Obecnie największym zagrożeniem jest niedostateczny poziom
decentralizacji systemu finansów publicznych, czego wyrazem jest przede wszystkim wielkość budżetów
województw. Należy równocześnie pamiętać, że Unia Europejska jest organizacją bardzo scentralizowaną. Dlatego
pomimo deklaracji dotyczących subsydiarności dla urzędników Komisji Europejskiej dużo wygodniejsze może być
porozumiewanie się z jednym partnerem zamiast z siedemnastoma. Europa Środkowa jest postrzegana powszechnie
jako obszar małych państw i dlatego mogą zaistnieć problemy konstruowania specjalnego modelu polityki rozwoju
regionalnego dla Polski. Także po stronie polskiej można spodziewać się prób wykorzystania środków europejskich
do recentralizacji polityki rozwoju regionalnego. Papierkiem lakmusowym była dyskusja, a raczej jej brak, na temat
regionalizacji na obszary typu NUTS w Polsce i poważnie traktowane propozycje zlokalizowania poziomu NUTS II,
kluczowego dla programowania rozwoju regionalnego, na poziomie makroregionów skupiających po kilka
województw. Programy przedakcesyjne, poza regionalną częścią Phare 2, są uruchamiane w sposób
scentralizowany. Trudnym problemem jest ukształtowanie prawidłowych relacji pomiędzy administracją rządową i
samorządową w województwie. Polityka rozwoju regionalnego znajduje się w gestii samorządu województwa.
Występuje jednak silny nacisk ze strony administracji rządowej w województwach na zawłaszczanie obszaru
13
kompetencji samorządu województwa. Sprawna absorpcja środków europejskich wymaga uruchomienia
programowania, finansowania i monitorowania rozwoju regionalnego. Rozdzielenie tych funkcji pomiędzy
administrację samorządową i rządową jest logicznym elementem modelu polityki rozwoju regionalnego. Dalsza
decentralizacja systemu finansów publicznych powinna umożliwić samorządowi województwa stać się
podstawowym "aktorem" procesów rozwoju regionalnego.
3. Nieadekwatność celów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej do sytuacji Polski.
Zagrożeniem jest to, że będą podejmowane problemy regionalne widziane z perspektywy Komisji Europejskiej, a
nie rzeczywiste problemy rozwoju regionalnego Polski, dla których brakuje prostych recept i instrumentów
europejskich. Unia Europejska rozwinęła model polityki rozwoju regionalnego obszarów słabych położonych w
peryferyjnych krajach, przede wszystkim Europy Południowej, w których zasady gospodarki rynkowej
obowiązywały po II wojnie światowej nieprzerwanie. Dlatego niektóre problemy rozwoju regionalnego występujące
w krajach byłej gospodarki centralnie planowanej nie mogą zostać skutecznie podjęte. Przykładem jest brak
zachęcających efektów programów pomocowych zorientowanych na obszary koncentracji rolnictwa
uspołecznionego o unikalnych cechach społeczno-ekonomicznych.
4. Nieadekwatność rozwiązań polityki przedakcesyjnej do instrumentów polityki strukturalnej.
Ponieważ istnieją istotne różnice w sposobie operowania funduszy przedakcesyjnych i funduszy strukturalnych
może się okazać, że wiedza jaka zostanie nabyta w Polsce w okresie najbliższych kilku lat nie w pełni będzie
pasowała do instrumentów polityki strukturalnej obowiązujących w warunkach członkostwa. Innym problemem
może być uruchamianie każdego z funduszy przedakcesyjnych w izolacji od pozostałych. Będziemy wówczas
dysponowali trzema zestawami instytucji oraz trzema zestawami praktyk w zakresie programowania, finansowania i
monitorowania. Istotne jest także to, że aplikacja znaczącej części środków przedakcesyjnych w scentralizowanym
systemie może utrudnić lub nawet uniemożliwić przejście na zdecentralizowany i efektywny system w zakresie
Funduszy Strukturalnych.
5. Zapewnienie środków własnych na montaż finansowy funduszy europejskich. Skala potencjalnie dostępnych
funduszy europejskich w warunkach członkostwa i zasada montażu finansowego na poziomie 25% oznacza, że
Polska będzie musiała przeznaczyć na ten cel znaczenie więcej środków niż dotąd było uruchamiane na potrzeby
rozwoju regionalnego. W Polsce skala wielkości budżetu w relacji do środków publicznych jest wyjątkowo
niekorzystna. Dlatego w latach 2003-2006 może stać się niezbędne przeznaczenie nawet do 10-12% całości
wydatków budżetowych państwa na przedsięwzięcia związane z rozwojem regionalnym (w latach 1997-1999 było
to odpowiednio: 1,44%, 2,12% i 1,44%). Istotne jest oczywiście to, aby samorządy wojewódzkie i lokalne były
ważnymi partnerami tego procesu, co wymaga przeprowadzenia jakościowej zmiany w sposobie funkcjonowania
systemu finansów publicznych w Polsce.
Bibliografia:
1. Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, 1997, Monitor Integracji Europejskiej, Wydanie
specjalne, Komitet Integracji Europejskiej, Warszawa.
2. Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na
lata 2000-2006, 2000, Ministerstwo Gospodarki i Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa.
3. Droga do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, 2000, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
4. Gilowska Z., Misiąg M., 2000, Dostosowywanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm
konstytucyjnych i standardów europejskich, 2000, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa
5. Golinowska S., Kawecka-Wyrzykowska E., Lutkowski K., Rowiński J. Sartorius W., Szlachta J., 2000, Skutki
integracji z Unią Europejską dla Polski, Fundacja Edukacji Ekonomicznej Wydanie II, Warszawa.
6. Grosse T., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy. Przykład Grecji,
Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
7. Guz-Vetter M., 1999, Przygotowanie polskiej administracji do efektywnego wykorzystania pomocy
przedakcesyjnej oraz funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
8. Hausner J., Kudłacz T., Szlachta J., 1998, Identyfikacja nowych problemów rozwoju regionalnego Polski,
Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 185, Warszawa.
9. Hausner J. (red.), 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej i
Ministerstwo Gospodarki, Kraków-Warszawa.
10. Hausner J., Marody M. (red.), 2000, Jakość rządzenia: Polska bliżej Unii Europejskiej? EU-monitoring IV,
Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce i Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa-
Kraków.
11. Kaczor T., Tomalak M., 2000, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Badań nad
Gospodarką Rynkową, Warszawa.
14
12. Kawecka-Wyrzykowska E., 1999, Polska w drodze do Unii Europejskiej, PWE, Warszawa.
13. Kozak M., Pyszkowski A., Szewczyk R., 2000, Słownik rozwoju regionalnego, Polska Agencja Rozwoju
Regionalnego, Warszawa.
14. Kudłacz T., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
15. Pietrzyk I. (red.), 1996, Polityka regionalna w Polsce w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej,
Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung
Przedstawicielstwo w Polsce, Kraków.
16. Pietrzyk I. (red.), 1998, Polityka regionalna Unii Europejskiej w praktyce krajów członkowskich, Wydawnictwo
Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
17. Pietrzyk I., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa.
18. Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego członkostwa Polski w Unii
Europejskiej. Raport uzupełniający, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa.
19. Polityka strukturalna Polski w perspektywie integracji z Unią Europejską. Raport końcowy, 1997, Zespół
Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, Warszawa.
20. Polska. Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2002, 1999, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa
21. Produkt krajowy brutto według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd
Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa.
22. Pyszkowski A., Szlachta J., Szomburg J., (red.), 2000, Model instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w
Polsce, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Warszawa.
23. Rosner A. (red.), 2000, Lokalne bariery rozwoju obszarów wiejskich, Fundacja Programów Pomocy dla
Rolnictwa, Warszawa.
24. Ryszkiewicz A., 2000, Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.
25. Sixth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European
Union, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
26. Szlachta J., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Studia KPZK PAN Tom CV,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Wydanie II,Warszawa.
27. Szlachta J. (red.), 2000, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 192,
Warszawa.
28. Szlachta J., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa,
Warszawa.
29. Szlachta J. Pyszkowski A. (red.), 1999, Rozwój regionalny jako element strategii społeczno-gospodarczej Polski
w latach 2000-2006, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Warszawa.
30. Ustawa z dnia 12 maja 2000r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, 2000, Dziennik Ustaw Nr 48, poz.
550, Warszawa.
31. Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju
Regionalnego w Polsce, Warszawa.
32. Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla Polski, 2000, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa.
Tablica 1
Wsparcie dla 10 krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej w latach 2000-2006 ze strony Unii
Europejskiej w mln euro
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
pomoc przedczłonkowska w tym: 3120 3120 3120 3120 3120 3120 3120
SAPARD 520 520 520 520 520 520 520
ISPA 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040
Phare 2 1560 1560 1560 1560 1560 1560 1560
Pomoc w zakresie Funduszy 3750 5830 7920 10000 12080
Strukturalnych i Funduszu
Spójności w nowych krajach
członkowskich
y
ródło: Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions - Berlin European Council, 1999,
European Commission, Bruksela-Luksemburg.
Tablica 2
Szacunek wsparcia dla Polski w latach 2000-2006 przy założeniu wejścia do Unii Europejskiej w roku 2003 w mln
euro
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Pomoc przedczłonkowska, w tym: 920 920 920
15
SAPARD 170 170 170
ISPA 350 350 350
Phare 2 400 400 400
Pomoc w zakresie Funduszy 3600 4800 6100 7400
Struktu-ralnych i Funduszu
Spójności
y
ródło: Agenda 2000. New financial perspective,... op.cit. oraz obliczenia własne.
1
(The) Regions in the 1990s. Fourth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the
Community, 1991, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
Fifth Competitiveness and Cohesion Report, 1993, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
First Report on Economic and Social Cohesion, 1996, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
Sixth Periodic Report on the Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999,
European Commission, Bruksela-Luksemburg.
2
Europe 2000. Outlook for the Development of the Community's Territory, 1991, Commission of the European Communities,
Bruksela-Luksemburg.
Europe 2000 Plus. Cooperation for European Territorial Development, 1994, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
European spatial development perspective. First official draft, 1997, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU,
European Commission, Bruksela-Luksemburg.
3
W Unii Europejskiej klasyfikacja ta jest podstawą identyfikacji obszarów problemowych oraz przygotowywania podstawowych
dokumentów programowych. Istnieje pięć poziomów klasyfikacji, istotne dla polityki regionalnej są dwa poziomy: NUTS II na
którym istnieje 206 regionów oraz NUTS III na którym istnieje 1031 regionów. W krajach kandydackich są to regiony typu NTS.
W Polsce zidentyfikowano 16 regionów typu NTS II oraz 44 regiony typu NTS III.
4
Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions. Berlin European Council 24 and 25 March 1999, 1999,
European Commission, Bruksela-Luksemburg.
5
Są to: Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, A
otwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry.
6
Patrz: Produkt krajowy brutto na mieszkańca według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd
Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa.
7
M.Porter, 1990, The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, Houndmills i Londyn.
16