Warszawa, 28 listopada 2011 r.
Minister Finansów
Rzeczpospolita Polska
Departament Podatków od Towarów i Usług
Sz. P. Algirdas C
emeta
Komisarz ds. podatków i unii celnej, audytu i
zwalczania nadużyć finansowych
Komisja Europejska
W związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [dalej: TSUE] z dnia 28
paz
dziernika 2010 r. w sprawie w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej
(C-49/09), Minister Finansów na podstawie art. 395 ust. 2 dyrektywy Rady 2006/112/WE1 [dalej:
Dyrektywa] kieruje do Komisji Europejskiej wniosek i tym samym zwraca się z uprzejmą prośbą o
jego akceptację i dalsze przedstawienie Radzie, w zakresie upoważnienia do stosowania szczególnego
środka stanowiącego odstępstwo od art. 98 Dyrektywy w związku z jej załącznikiem III polegającego
na:
utrzymaniu obniżonej stawki podatku od wartości dodanej [dalej: VAT]2 w stosunku do
dostaw, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia [dalej łącznie: dostaw] odzieży
i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego.
Niniejszy wniosek zawiera: przedstawienie okoliczności i przyczyn jego sporządzenia, treść
wnioskowanej derogacji, uzasadnienie formalne i merytoryczne oraz, zdaniem wnioskodawcy,
wszelkie potrzebne informacje do oceny zasadności wniosku.
1. PRZYCZYNY ZA
OŻENIA WNIOSKU
W dniu 2 lutego 2009 r. Komisja Europejska wniosła do TSUE skargę przeciwko Rzeczpospolitej
Polskiej o stwierdzenie, że stosując obniżoną stawkę podatku VAT w wysokości 7% w stosunku do
dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego, uchybiła
zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 98 Dyrektywy w związku z jej
załącznikiem III.
1
Dyrektywa Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości
dodanej (Dz. U. UE L 347, s. 1 z 11.12.2006 r. ze zm.).
2
Aktualnie stawka obniżona VAT w Polsce wynosi 8%.
1
Rząd Rzeczpospolitej Polskiej w trakcie procesu powoływał się głównie na argumenty natury
demograficznej. Rząd stał na stanowisku, że stawka obniżona VAT na tego typu dostawy ma działanie
stymulujące przyrost naturalny w Polsce, co ma przyczyniać się do przyspieszenia tempa wzrostu
gospodarczego w duchu strategii lizbońskiej. Powyższe argumenty natury społecznej nie mogły
jednak zdaniem TSUE uzasadniać z prawnego punktu widzenia naruszenia przez państwo
członkowskie przepisów art. 98 ust. 2 Dyrektywy.
Ponadto, TSUE uznał, że  nowe państwa członkowskie nie mogą stosować art. 115 Dyrektywy, który
 stare państwa członkowskie skutecznie wykorzystują do utrzymywania stawek super-obniżonych
(np. Irlandia, Wielka Brytania - 0% VAT) na podobne towary dziecięce. Ta oczywista nierówność i
dyskryminacja nowych państw członkowskich jest zdaniem TSUE jak najbardziej dopuszczalna,
bowiem przepis art. 115 Dyrektywy kreuje  reżim o charakterze wyjątkowym i przejściowym , który
 powinien podlegać ścisłej wykładni , tj. wykładni krzywdzącej nowe państwa członkowskie
względem pełni praw, z których mogą swobodnie korzystać stare państwa członkowskie.
W wyroku z dnia 28 paz
dziernika 2010 r., Trybunał jednoznacznie uznał, że stosując obniżoną stawkę
podatku VAT dla przywołanych dostaw, Rzeczpospolita Polska faktycznie uchybiła zobowiązaniom
ciążącym na niej na podstawie restrykcyjnych przepisów Dyrektywy. W konsekwencji,
Rzeczpospolita Polska zobowiązana była do niezwłocznego dostosowania krajowych regulacji do
wymogów Dyrektywy i samego orzeczenia, poprzez eliminację jednego z elementów polityki
prorodzinnej.
Na początku 2011 r. decyzją ustawodawcy wprowadzono odpowiednią nowelizację przepisów ustawy
o podatku od towarów i usług. Moment wejścia stawki podstawowej na przedmiotowe towary został
odroczony do dnia 1 stycznia 2012 r.
Skutkiem opodatkowania dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia
dziecięcego stawką podstawową VAT (23%) będzie wzrost cen tych towarów. Jedną z podstawowych
cech podatku VAT jest to, że końcowe obciążenie podatkowe ponosi ostatecznie konsument. Innymi
słowy, wysokość stawki VAT ma bezpośredni wpływ na cenę towarów. Należy się zatem spodziewać
wzrostu cen towarów objętych stawką podstawową, przynajmniej o kwotę wynikającą z różnicy
między dotychczas obowiązującą stawką obniżoną VAT (8%) a stawką podstawową, tj.:
żð wzrost nominalny VAT o 15 punktów procentowych, czyli
żð wzrost ceny brutto dla klienta efektywnie o 13,9%.
W wyniku zastosowania stawki podstawowej (23%) do dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla
niemowląt oraz obuwia dziecięcego, znacząco wzrośnie obciążenie podatkowe rodzin.
2. PRZEDMIOT DEROGACJI
Minister Finansów na podstawie art. 395 ust. 2 Dyrektywy kieruje do Komisji Europejskiej wniosek o
upoważnienie Rzeczpospolitej Polskiej do stosowania szczególnego środka stanowiącego odstępstwo
od art. 98 Dyrektywy w związku z jej załącznikiem III polegającego na: utrzymaniu obniżonej stawki
2
VAT w stosunku do dostaw, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia odzieży i dodatków
odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego.
Środek specjalny polegać ma na utrzymaniu dotychczasowego brzmienia przepisów Załącznika nr 3
do ustawy o podatku od towarów i usług [dalej: ustawa o VAT] (Dz.U. 2004 Nr 54 poz. 535)
zawierającego wykaz towarów i usług, opodatkowanych stawką obniżoną VAT (aktualnie w
wysokości 8%) w następujących pozycjach:
żð poz. 76  Odzież i dodatki odzieżowe dla niemowlÄ…t;
żð poz. 77  Obuwie dzieciÄ™ce.
W obecnym stanie prawnym, istnieje przepis, który uchyla poz. 76 i 77 w zał. nr 3 ustawy o VAT.
Wchodzi on w życie z dniem 1.01.2012 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 64, poz. 332). Środek specjalny
uprawniałby do uchylenia tego przepisu, co prowadziłoby do zachowania obu pozycji w załączniku nr
3 ustawy o VAT i utrzymaniu stawki obniżonej na obie wskazane grupy towarów dziecięcych.
3. UZASADNIENIE FORMALNE
Utrzymanie przez Rzeczpospolitą Polską stawki obniżonej VAT na przedmiotowe towary przyczyni
się zarówno do:
żð ograniczenia unikania opodatkowania VAT, jak i do
żð uproszczenia poboru podatku VAT (w przypadku szybkiego zakoÅ„czenia procesu
uprawniającego Rzeczpospolitą Polską do zastosowania tego środka).
3.1. Ograniczenia unikania opodatkowania VAT
Standardowa stawka podatku VAT na dostawę odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz
obuwia dziecięcego będzie miała realne konsekwencje dla rynku obrotu powyższymi towarami.
Zwiększenie ciężaru opodatkowania VAT przedmiotowych towarów ograniczy legalny i
opodatkowany VAT, obrót prowadzony przez zarejestrowanych podatników VAT (tj. przedsiębiorców
przekraczających próg rejestracji na VAT).
Należy oczekiwać, że podniesienie stawki VAT na powyższe towary przyczyni się do wzrostu obrotu
towarami niższej jakości, z importu, który w dużej części trafia do konsumentów poprzez dystrybucję
nieopodatkowaną VAT na targach lub w Internecie. Mamy tu zazwyczaj do czynienia zarówno z
podmiotami nieprzekraczającymi progu rejestracji na VAT, ale także z trudną w kontroli szarą strefą.
Oczywiście wzmożony obrót niskiej jakości towarami efektywnie nieopodatkowanymi VAT będzie
odbywał się kosztem legalnego i opodatkowanego VAT obrotu towarami o zazwyczaj wyższej
jakości.
Obecnie ten niekorzystny efekt jest ograniczony przez stosunkowo niewielką różnicę procentową
obrotu opodatkowanego i nieopodatkowanego VAT (aktualnie 8% VAT). W przypadku konieczności
podniesienia stawki VAT do standardowych 23% różnica cenowa znacznie się powiększy na korzyść
obrotu nieopodatkowanego.
3
Wzrost obrotu towarami w szarej strefie, a zatem nasilenie procederu unikania opodatkowania VAT,
znajdzie również odbicie w praktyce administracji podatkowej, która będzie musiała silniej
przeciwdziałać temu niepożądanemu zjawisku. W konsekwencji, również w tym aspekcie wzrośnie
całkowity koszt poboru podatku VAT.
3.2. Uproszczenie poboru podatku VAT
Uproszczenia poboru podatku VAT wystąpi jedynie w przypadku szybkiego zakończenia procesu
uprawniającego Rzeczpospolitą Polską do zastosowania tego środka.
Uproszczenie poboru podatku VAT w związku z utrzymaniem stawki obniżonej polegać będzie na
eliminacji konieczności modyfikacji systemów kas rejestrujących i innych systemów rozliczeniowych
przez przedsiębiorców. Dodatkowy koszt wygenerowany przez zmianę przepisów w zakresie stawek
VAT zwiększy koszt działalności podatników dokonujących dostawy towarów dotychczas objętych
stawką obniżoną. W konsekwencji, skutki wyższych kosztów działalności przedsiębiorców poniosą
bezpośrednio konsumenci, bowiem koszt ten zostanie ujęty w cenie netto towarów bądz
kosztem
obciążeni zostaną sami przedsiębiorcy, którzy zmniejszą swoje zyski.
Utrzymanie stawki obniżonej pozwoli uniknąć gospodarce państwa członkowskiego zbędnych
kosztów związanych z dostosowaniem do nowych przepisów i w konsekwencji zmniejszy koszt
sprawozdawczości i rozliczeń wspólnego systemu od wartości dodanej po stronie przedsiębiorców.
Jednocześnie należy wskazać, że uniknięcie powyższych dodatkowych obciążeń i w konsekwencji
utrzymanie konkurencyjności gospodarki państwa członkowskiego w danym obszarze na
dotychczasowym poziomie, będzie możliwe jedynie w przypadku szybkiego przyjęcia odpowiednich
zmian legislacyjnych, tj. do 31 grudnia 2011 r.
Wnioskowany środek zmierzający do uproszczenia procedury poboru VAT wpłynie w nieznacznym
stopniu na ogólną kwotę wpływów z podatków VAT na etapie ostatecznej konsumpcji. Według
wyliczeń Ministra Finansów skutki finansowe zmiany stawki podatku od towarów i usług na odzież i
dodatki odzieżowe dla niemowląt oraz obuwie dziecięce z 7 % na 22 % (8 % na 23 %) w skali roku (w
warunkach 2011 r.) wyniosłyby około + 160 mln zł. Stanowi to zaledwie 0,13% całości zakładanych
dochodów z VAT w 2011 r.
Jednocześnie Minister Finansów pragnie zauważyć, że przyznanie derogacji w zakresie objętym
niniejszym wnioskiem nie będzie miało żadnych skutków dla budżetu Unii Europejskiej.
3.3. Uwagi pozostałe
W uzupełnieniu powyższych argumentów formalnych należy przypomnieć, że wiele ze starych państw
członkowskich korzysta z analogicznej metody uprawniającej do stosowania stawek obniżonych VAT
na przeróżne towary i usługi w oparciu o art. 394 Dyrektywy (np. Dania, Włochy). Abstrahując od
dyskryminującego charakteru tego przepisu, który znów tak jak art. 115 Dyrektywy, ogranicza prawa
nowych państw członkowskich względem starych, działania art. 394 Dyrektywy warunkowane jest
4
wprost przesłankami formalnymi z art. 395, co oznacza, że stawka obniżona VAT może być co do
zasady wprowadzona na podstawie środka specjalnego, o jaki występuje się w tym wniosku.
4. POLSKA NA TLE INNYCH PAC
STW CZA
ONKOWSKICH
W wyniku wprowadzenia przedmiotowej derogacji, Polska nie będzie jedynym państwem
korzystającym z prawa do stosowania innej stawki niż stawka podstawowa na towary dziecięce.
Należy wspomnieć, że zarówno w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,
jak i w samej Irlandii obowiÄ…zuje dzisiaj  zerowa stawka VAT na przedmiotowe towary. Natomiast
w Luksemburgu obowiązuje tzw. super-obniżona stawka VAT wynosząca zaledwie 3%. Fakt, że taki
stan rzeczy wynika z formalnych zapisów traktatów akcesyjnych i dyrektyw obiektywnie nie może
prowadzić do dyskryminowania innych państw członkowskich. Byłoby to niezgodne ze standardami
solidarnej polityki europejskiej, która powinna umożliwiać wyrównania pozycji państw w tym
zakresie.
Zaznaczyć należy, że Polska nie pretenduje na wprowadzenie stawki zerowej, lecz ze względu na
uwarunkowania demograficzne wnioskuje o przyznanie tymczasowego prawa odstÄ…pienia od
obowiÄ…zku wprowadzenia stawki podstawowej na wspomniane towary.
5. UZASADNIENIE DEMOGRAFICZNE
Potrzeba derogacji w przedmiotowej sprawie wynika także z konieczność prowadzenia przez
RzeczpospolitÄ… PolskÄ… efektywnej polityki prorodzinnej majÄ…cej na celu podniesienie poziomu
dzietności. Wskaz
nik dzietności utrzymuje się dla Polski na bardzo niskim poziomie od szeregu lat (w
przedziale 1,22-1,40 w latach 2000-2009)3. Tymczasem do zapewnienia zastępowalności pokoleń
konieczne jest by kształtował się on na poziomie co najmniej 2,1.
Bezpośrednim efektem utrzymywania się wskaz
nika dzietności na niskim poziomie jest
prognozowany znaczący spadek liczby ludności Polski (do 36,5 mln w 2030 r. oraz 32 mln w 2050 r.)
oraz gwałtowne zmiany w strukturze wiekowej społeczeństwa (spadek liczby ludności poniżej 20 roku
życia z ponad 8 mln osób w 2010 do 5,5 mln w 2050 r. oraz w wieku produkcyjnym - 20 do 65 lat - z
ponad 25 mln do 16, 5 mln osób, przy jednoczesnym wzroście liczby osób powyżej 65 roku życia  z
5 do 10 mln osób).4
W przypadku zrealizowania wskazanych prognoz, fatalna sytuacja demograficzna Polski stanowiłaby
w średnim i długim terminie istotną barierę rozwojową. Przedstawione niekorzystne trendy
demograficzne spowodowałby bowiem gwałtowny wzrost kosztów opieki zdrowotnej i socjalnej oraz
kosztów finansowania systemu emerytalnego. Konieczność ponoszenia tych kosztów doprowadziłaby
nieuchronnie do znaczącego podwyższenia obciążeń fiskalnych i związanych z funkcjonowaniem
3
Dane OECD, za: OECD Family Database -
http://www.oecd.org/document/4/0,3746,en_2649_34819_37836996_1_1_1_1,00.html#public_policy; wskaz
nik
dzietności definiowany jako przeciętna liczba dzieci jakie rodzi kobieta w wieku 15-49 lat
4
Na podstawie prognoz U.S. Census Bureau -
http://www.census.gov/population/international/data/idb/informationGateway.php
5
systemu zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie obniżyłyby konkurencyjność gospodarczą
Polski i znacząco osłabiły kondycję finansów publicznych.
Jedynym sposobem wpływania przez władze państwowe na zahamowanie i odwrócenie
niekorzystnych tendencji demograficznych jest prowadzenie przez nie efektywnej polityki
prorodzinnej. Doświadczenia niektórych krajów zachodnioeuropejskich pokazują, że aktywna
działalność państwa w tej sferze, zakładająca istotne transfery finansowe do rodzin i system rozwiązań
prawnych wspierajÄ…cych jej funkcjonowanie, pozwala na zahamowanie spadku wskaz
nika dzietności i
ustabilizowanie go na poziomie zapewniajÄ…cym efektywna strukturÄ™ demograficznÄ… (1,99 we Francji,
1,98 w Norwegii, 1,94 w Szwecji).5
6. POLITYKA PRORODZINNA
Jednym z instrumentów efektywnej polityki prorodzinnej jest zachowywanie obniżonych stawek
podatku VAT na towary związane bezpośrednio z utrzymywaniem dzieci, takich jak ubrania dla
niemowląt, czy obuwie dziecięce. Instrument ten pozwala na istotne odciążenie rodzin, szczególnie o
niskich i średnich dochodach oraz rodzin wielodzietnych, w których wydatki związane z utrzymaniem
dzieci stanowią bardzo istotny element budżetów domowych. Należy zauważyć, że obniżone stawki
VAT na wskazane towary stanowią istotny element rozwiązań prorodzinnych krajów, które mogą
poszczycić się sukcesami w zakresie utrzymywania wysokiego w porównaniu z Polską wskaz
nika
dzietności (w Irlandii, w której wskaz
nik dzietności wynosi 2,07 oraz w Wielkiej Brytanii, w której
kształtuje się na poziomie 1,94, stawka podatku VAT na wskazane towary wynosi 0%)6.
Polska przeznacza na politykę prorodzinną w stosunku do krajów Europy Zachodniej, które
zachowujÄ… wskaz
nik dzietności pozwalający zachowywać zastępowalność pokoleń, relatywnie
niewielkie środki finansowe. Dysproporcje te widoczne są nawet w przypadku porównania nie
wysokości bezwzględnych, które w oczywisty sposób różnią się ze względu na dysproporcje w
zamożności społeczeństw, ale wydatków zrelatywizowanych do poziomu PKB (np. we Francji
wydatki na politykÄ™ prorodzinnÄ… wynoszÄ… 3,71 % PKB, w Szwecji 3,35% PKB, w Wielkiej Brytanii
3,38% PKB, natomiast w Polsce jedynie 1,58% PKB)7.
W takiej sytuacji konieczne jest pozostawienie na obniżonym poziomie stawek podatku VAT na
ubrania niemowlęce i obuwie dziecięce, jako efektywnego rozwiązania polityki prorodzinnej.
Związane z nim korzyści finansowe dla rodzin, mają bezpośredni i widoczny efekt, powiązane są z
ilością wychowywanych dzieci, mają najistotniejsze znaczenie w przypadku rodzin wielodzietnych i o
niewielkich dochodach i nie wymagajÄ… istotnych zmian w systemie prawnym. W zwiÄ…zku z
powyższym wystąpienie z niniejszym wnioskiem należy uznać za pożądane z punktu widzenia
żywotnych interesów państwa polskiego  ograniczania niepożądanych procesów demograficznych
mogących skutkować w przyszłości powstaniem istotnych barier rozwojowych Polski.
5
Dane OECD za 2009 r., za: OECD Family Database
6
Dane OECD za 2009 r., za: OECD Family Database
7
Dane OECD za 2007 r., za: OECD Family Database
6
7. UWAGI KOC
COWE
Co do zasady, regulacje wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zakresie stawek podatku
VAT nie powinny spełniać funkcji socjalnej, jednak wnioskowane obniżenie ma charakter szczególny
w kontekście sytuacji demograficznej polskiego społeczeństwa.
W raporcie z dnia 22 paz
dziernika 2001 r., którego efektem były propozycje w zakresie zmiany VI
Dyrektywy, Komisja Europejska stwierdziła, że harmonizacja stawek jest możliwa jedynie w
dłuższym okresie, a stawki obniżone na towary i usługi powinny być stosowane tylko ze względów
historycznych lub z uwagi na przesłanki natury ekonomicznej. Skutki podwyższenia stawki VAT na
dostawę odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego będą miały
znaczenie z perspektywy zarówno całej gospodarki państwa (w dłuższej perspektywie), jak i doraz
nie
dla poszczególnych konsumentów  pojedynczych rodzin. Za utrzymaniem stawki obniżonej na
dostawę powyższych towarów przemawiają zatem silne przesłanki natury ekonomicznej.
Wyżej przedstawione stanowisko podzielił również Rzecznik Generalny UE, który wydał pozytywną
dla Polski opinię w sprawie postępowania Komisji Europejskiej przeciwko Polsce, które zakończyło
się wyżej przytoczonym wyrokiem TSUE.
Ponadto, zgodnie z sugestią TSUE, wyrażoną w pkt 56 uzasadnienia wyroku w omawianej sprawie
(Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej (C-49/09)), że nasze argumenty natury
społeczno-politycznej mogą uzasadniać wprowadzenie przez Radę Unii Europejskiej odstępstwa w
drodze zmiany Dyrektywy VAT, Rzeczpospolita Polska, niezależnie od niniejszego wniosku o środek
specjalny, podejmie niezwłocznie kroki mające na celu zmianę Dyrektywy VAT, która umożliwi
państwom członkowskim o niskich wskaz
nikach dzietności do kształtowania stawek VAT w sposób
wspierajÄ…cych ich polityki prorodzinne.
Z poważaniem,
- - - - - - - - - - - - -
Minister Finansów
Rzeczpospolita Polska
Autorzy wniosku:
Paweł Gruza (paweł[e-mail])
Michał Czarnik (michał[e-mail])
Aleksy Miarkowski ([e-mail])
Marcin Wrotniak ([e-mail])
7