cza, że Rząd w znacznej mierze uczestniczy w wykonywaniu władzy ustawodawczej⁵⁸.

Daje to impuls, jeden z wielu, do formułowania krytycznych ocen parla­mentarnego mechanizmu kreowania polityki państwa i uchwalania ustaw (uz­nawanego zarazem za najdoskonalszy z mechanizmów ustrojowych służących demokracji); oceny te bywają wyrażane dla potwierdzenia tezy o kryzysie legislatywy we współczesnym państwie⁵⁹.

Utrzymuje się więc, że jednym z jego przejawów jest niewydolność procedur uchwalania ustaw, których projekty, opracowane przez rząd i powołanych przez niego ekspertów są koncepcyjnie i konstrukcyjnie MIrozmywane w wyniku politycznych kompromisów. Mówi się też często o niezborności racji politycznych i argumentów fachowych. Ustawa będąca manifestem triumfu politycznego partii, grupy społecznej czy zawodowej miewa krótki żywot, zmieciona kolejną falą reorientacji politycznej; z kolei projekty ustaw o wysokim poziomie racjonalizacji merytorycznej z trudem i nie bez uszczerbku przebijają się przez sieć doraźnych koniunkturalizmów, przynosząc niekie­dy polityczną klęskę ich protagonistom. ;

Udział ekspertów w procedurach prawotwórczych również budzi niepo­kój, jako przejaw rezygnacji polityków z podejmowania decyzji wypracowa­nych w anonimowych gremiach i uzasadnianych argumentacją fachową, ujawnianą z opóźnieniem i z trudem rozumianą oraz akceptowaną w szerszych kręgach politycznych i społecznych. Ale właśnie w tym kontekście pojawia się niekiedy postulat przeciwny, aby parlamentarnych polityków wyłączyć z procesu merytorycznego opracowywania projektów ustaw (co ma przecież miejsce w komisjach sejmowych i w toku dyskusji parlamentarnych), ograniczając rolę parlamentu do przyjęcia lub odrzucenia projektu. Zarzuca się wreszcie"' parlamentom, że stanowią ustawy nazbyt ogólne i ramowe, co powoduje, że ich sens ujawnia się dopiero w fazie konkretyzacji, w myśl zamierzeń przyjętych przez władzę wykonawczą. Zarazem zauważyć można tendencję odwrotną* ocenianą zdecydowanie ujemnie: stanowienia ustaw nazbyt szczegółowych, spychających parlament do roli administratora uwikłanego w doraźne i częste interwencje. W tej krytycznej dyskusji, jak zauważa T. Kuta, idzie przede wszystkim o sposoby praktycznego wdrażania zasady podziału władz w wa-

58 B. Banaszak, op. cit., s. 436. Podkreślając symptomy kryzysu J. Boć nie utożsamia polityki z programami partii politycznych, „które to partie są aktualnie tak intensywne, że czasami nie widać za nimi Państwa", J. Boć, Pojecie administracji, [w:] Prawo admi­nistracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 19 i n. ibid..

59 Wyliczyłem je w szkicu: Oprawnym uwarunkowaniu polityki administracyjnej, [w:] Współczesne problemy administracji publicznej i prawa administracyjnego, red. A. Błaś, Wrocław-Poznań 1999, s. 34 i n.

320

runkach istotnych przewartościowań cywilizacyjnych, niosących rozległe możliwości rozwoju - i jednocześnie nieznane co do skali i siły zagrożenia⁶⁰.

W takim, nieco szerszym kontekście mechanizmu politycznego, można widzieć politykę wobec administracji.

C. Polityka administracji - czyli więcej prawa

Jak już wspomniano, od polityki wobec administracji należy odróżnić politykę administracji. Mieści się ona w obszarze wykonywania przez organy administracji określonych przez prawo zadań, polegających na opracowaniu koncepcji (programu, założeń, studium, planu) racjonalnego i efektywnego działania w różnych dziedzinach potrzeb publicznych (interesu ogólnego). Ta nieczęsto dostrzegana aktywność administracji wiąże się z szeroko rozumia­nym, przybierającym różne postacie, planowaniem. Jak podkreśla J. Sommer, termin ten występuje w niektórych ustawach (prawie wodnym, ustawie o od­padach), natomiast „polityka ekologiczna, jak i programy ochrony środowiska są formami planów i planowania w zakresie ochrony środowiska"⁶¹.

W aktach prawnych często jest używany jednak termin polityka (z okreś­leniem dziedziny, do jakiej się odnosi) oraz określane są mniej lub bardziej dokładnie formy jej wyrażania. Z. Leoński zwraca uwagę, że w administracji publicznej mamy do czynienia z różnymi szczegółowymi programami - np. polityki gospodarczej, oświatowej, zdrowotnej; polityka ta przenika do admi­nistracji w formie ustaw⁶². Oto kilka krótkich przykładów różnych konstrukcji ustawowych. Ustawa z 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym⁶³ wprowadza pojęcie polityki przestrzennej gminy i reguluje jej stanowienie w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach obywateli. W myśl tej ustawy w bardziej zróżnicowanych postaciach jest tworzona polityka prze-

⁶⁰ T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wrocław 1992,

s. 43 i n.

⁶¹ J. Sommer, Planowanie w ochronie środowiska, [w:] Ochrona środowiska. Prawo

i Polityka 2001, nr 4, s. 29; zob. też A. Walaszek-Pyzioł, Kształtowanie i realizacja polityki energetycznej państwa na gruncie ustawy Prawo eneregetyczne (podmioty i instrumenty), [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Jana Jendrośki, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 411 i n.; R. Paczuski, Zagadnienie stosunku polityki do prawa na przykładzie realizacji celów i zadań polityki ochrony środowiska USA i Unii Europejskiej, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubi­leuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 561 i n.

⁶² Z. Leoński, Nauka administracji. Warszawa 1999, s. 17 i n.

⁶³ Tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., NR 15, póz. 139, ze zm.

321

---