całego prawa. Działania administracji publicznej w granicach prawa to swoisty „wentyl bezpieczeństwa" dla przypadków, gdy organ administracji publicznej znajdzie dla podejmowania działania niewadliwą podstawę prawną, lecz, ko­rzystając z przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, treść działania chciałby ukształtować wedle kryteriów zaczerpniętych spoza prawa powszechnie obo­wiązującego. Tak jednakże organ administracyjny postąpić nie może, gdyż ma obowiązek uwzględnić jedynie te kryteria, wartości, zasady, które znajdują się w obrębie prawa, które norma prawna może w konkretnym przypadku wyraź­nie określić, które zawsze odnaleźć można w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

W państwie prawa wszystkie działania administracji publicznej są zwią­zane prawem powszechnie obowiązującym.

Zasady tej nie osłabia fakt, że wiele działań administracji publicznej nie jest uregulowanych normami prawa lub też ich regulacja jest tak ogólna, że

trudno w konkretnym przypadku mówić o wyznaczeniu działania normami prawa.

Niewyczerpująca regulacja prawna działań administracji publicznej to zjawisko niezmiennie towarzyszące działaniom administracji. Jest to zjawisko bardzo złożone, różnie uzasadniane i różnie kwalifikowane. Jest źródłem wielu nieporozumień, z których największym nieporozumieniem jest przekonanie, że to właśnie niepełna regulacja prawna działania administracji zasadniczo pod­waża zasadę pełnego związania prawnego wszystkich działań administracji publicznej. Prawne związanie działań administracji publicznej w sytuacji, gdy odnośnych norm prawa powszechnie obowiązującego brakuje, to iluzja, której ulegają dogmatycy państwa, prawa, to fikcja, która jest z niezrozumiałych powodów utrzymywana w nauce prawa administracyjnego, to jeszcze jedno złudzenie prawników nie mające odniesienia w rzeczywistości. Ponieważ empirycznie i historycznie rzecz nigdy żadnemu prawodawcy nie udało się uregulować prawem wszystkich działań administracji publicznej, przeto pełne związanie prawem działań administracji było i pozostaje do dziś jedynie złudzeniem. Pełne związanie prawne działań administracji publicznej to zasada nierealna, zaś pojmowana jako postulat jest więcej niż błędem, jest fałszem.

Nie można podzielić takiego rozumowania, przeto zatrzymajmy się na chwilę nad tym problemem.

Wypada zwrócić uwagę, że zjawisko niewyczerpującej regulacji prawnej działań administracji najpełniej opisywane jest w nauce administracji.

F. Longchamps pisał (1949 r.): „obraz prawa daje częściowy obraz admi­nistracji. Zdania prawa ujmują poszczególne zjawiska społeczne, tj. swój przedmiot za pomocą wskazania niektórych oderwanych znamion. Czy to położenie społeczne, do którego się nawiązuje powinność (poprzednik w normie), czy też to działanie, które jest nakazane powinnością (następnik w

224

normie) - oba te człony są wyrażone w normie przez wskazanie niektórych oderwanych znamion. Stąd i zjawiska administracyjne, jeżeli są przedmiotem normy (bądź wyrażone w poprzedniku i następniku, bądź tylko w jednym tych członów) są w niej wskazane w ten sposób, tj. przez niektóre oderwane znamiona. Stąd też obraz, który daje treść norm (dogmatyczny), nie obejmuje w swym zakresie wszystkich znamion poszczególnych konkretów.

Można przywołać wiele empirycznych przykładów, gdy jakieś działania administracji publicznej w rzeczywistości są podejmowane, zaś „w obrazie prawa" ich nie ma, prawo się o nich nie wypowiada, prawo ich nie wyznacza. Jak w tym przypadku utrzymywać zasadę pełnego związania prawnego całej działalności administracyjnej?

Przykładów niepełnego, niewyczerpującego uregulowania prawnego działań administracji znajdziemy wiele. To właśnie na empirycznych przykła­dach budowana jest teza, że pełne związanie prawne działań administracji ani nie jest możliwe, ani nie jest realne, ani nie jest potrzebne.

Tymczasem: zasady prawnego związania całej działalności administracyj­nej nie mierzy się zakresem uregulowań prawnych, kompletnością znamion prawnych, działań administracyjnych zawartych w normach prawa powszech­nie obowiązującego. Zasada prawnego związania całej działalności admini­stracji nie jest mierzona ani szczegółowością przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej, ani ilością norm prawa odnoszących się do tych działań, ani stopniem skrępowania prawnego działań administracyjnych, ani żadną, nawet najdoskonalszą techniką legislacyjną pozwalającą przedsta­wić w prawie lustrzany obraz działań rzeczywistych, niczym nie zniekształ­conych.

Zasada związania prawnego wszystkich działań administracji publicznej oznacza, że działania te mogą być podejmowane wyłącznie wtedy, gdy normy prawa zawierają upoważnienie do podjęcia działania, gdy upoważniają do działania w określonej formie, gdy upoważniają do podjęcia działania w określonych warunkach.

Gdy brak upoważnień, o których mowa wyżej, gdy - mówiąc szerzej -brak podstaw prawnych do podjęcia działania, organy administracji publicznej nie mogą podjąć żadnego działania. Zasada związania prawnego wszystkich działań administracji oznacza bowiem, że wszystkie działania administracji publicznej są legitymowane prawnie przynajmniej obowiązkiem wykazania się upoważnieniem do podjęcia działania. W szerokim tego słowa znaczeniu, zasada związania prawnego wszystkich działań administracji publicznej ozna­cza, że wszystkie działania administracji publicznej muszą być zawsze odno-

⁹ F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949, s. 232.

225

---