wania problemów, jest to płaszczyzna analizy mechanizmu władzy, nie zaś analizy roli i działania administracji w państwie (dominująca w europejskiej tradycji badawczej). Dlatego też w języku tej koncepcji nie pojawia się pojęcie polityki administracyjnej; raczej można tu mówić o szeroko pojmowanym stosunku polityki do administracji. W. Wilson a później F. J. Goodnow przyjęli założenie, że mechanizm władzy opiera się na zasadzie rozdziału kompetencji stanowiących (politycznych) i kompetencji wykonawczych (administracyj­nych). Założenie to, samo w sobie oczywiste z konstytucyjnego punktu widze­nia, służyło do wyprowadzenia ogólnej tezy o rozdziale polityki i administracji. .administrowanie nie mieści się w obszarze polityki", pisał W. Wilson. „Pro­blemy administracyjne nie są problemami politycznymi. Polityka określa wprawdzie zadania dla administracji, ale nie powinna mieć wpływu na po­szczególne urzędy. Administrowanie to przede wszystkim spokojne, wolne od pośpiechu i nieustannych konfliktów, załatwianie rozmaitych spraw; najczęś­ciej nie ma to nic wspólnego z dyskusyjnymi zagadnieniami konstytucyj­nymi"²⁷. Władza polityczna i władza administracyjna różnią się naturą legi­tymacji oraz sposobem działania. Pochodzące z demokratycznego wyboru organy władzy politycznej mają konstytucyjną legitymację do podejmowania suwerennych decyzji w sferze rządzenia; konstytucyjna pozycja organów ad­ministracji ma charakter pochodny i upoważnia je tylko do działania wykonaw­czego, w imieniu rządu. Postulując jak najbardziej przejrzyste rozgraniczenie polityki i administracji, autorzy ci zdawali sobie sprawę, że podział rozłączny i zupełny w praktyce nie jest możliwy, należy zatem jedynie dążyć do ścisłego przestrzegania zakresów uprawnień instytucji politycznych i administra­cyjnych²⁸.

E. Między Ameryką a Europą

Kilka przyczyn złożyło się na szczególnie złożoną ewolucję i oddziały­wanie omawianej koncepcji na europejską tradycję badawczą.

l) Po pierwsze, stała się ona modelowym ujęciem relacji między polityką a administracją. Model ten, w kolejnych, późniejszych wersjach był relatywi­zowany lub absolutyzowany. W postaci relatywnej, zbliżonej do tej, jaką nadali mu autorzy, model ten stał się podstawą rozwiązań ustrojowych w administra­cji amerykańskiej, chroniących organy wykonawcze przed doraźnymi, koniun-

27 W. Wilson, The Study o f Administration, Political Science Quarterly 1887, nr 2. s. 209; cyt. za B. Guy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym. Warszawa 1999,s. 18.

28 A. W. Jabłoński, Tendencje przeobrażeń administracji publicznej na Zachodzie, [w:] Administracja i polityka..., s. 76.

308

kturalnymi wpływami partii politycznych²⁹ i wyodrębnienia (również w sposób modelowy, głównie dla celów badawczych) politycznie neutralnej i profesjo­nalnej, sprawnej biurokracji państwowej. Model ten ponadto stał się podstawą programów nauczania w dziedzinie administracji na amerykańskich wydziałach politologii, utrzymując się w swych zasadniczych założeniach niemal do końca lat 30-tych ubiegłego wieku³⁰. Z kolei w postaci absolutyzo­wanej (rozdział zupełny i rozłączny) model posłużył z czasem jako punkt wyjścia do kwestionowania dychotomicznego rozdziału polityki i administra­cji i ukazywania licznych i nieuniknionych związków między tymi sferami. W celu ich identyfikacji i analizy powstawały kolejne, zróżnicowane modele dotyczące, ogólnie mówiąc, udziału biurokracji w podejmowaniu decyzji poli­tycznych. Ta faza badań rozwinęła się w politologii amerykańskiej po drugiej wojnie światowej, wywierając silny wpływ na ukształtowanie się podejścia politologicznego do administracji w Europie³¹.

2) Po drugie, trzeba podkreślić, że traktowanie administracji publicznej jako części systemu politycznego i badanie zależności między administracją i polityką niepomiernie rozszerzyło zakres analizy mechanizmów współczes­nego państwa, ukazując zwłaszcza realny układ stosunków miedzy władzą ustawodawczą (polityczną) i władzą wykonawczą, a w perspektywie - uka­zując przekształcenia (by nie powiedzieć - deformacje) zasady podziału władz w jej klasycznej wersji w różnych ustrojach państwowych. Jednak amery­kańskie ujęcie tej problematyki spotkało się z krytyką autorów, znających europejską tradycję badawczą, krytyką, która uwydatniła zarówno ogranicze­nia tego podejścia, jak i uproszczenia w uzyskanych wynikach:

~ najpierw więc trzeba wskazać swoistą abnegację historyczną, cechującą prace wspomnianych wyżej twórców teorii rozdziału polityki i administracji. Teoria ta pojawiła się bez odniesień do europejskiej praktyki i wiadomości o tym, czego dokonano gdziekolwiek w innym miejscu w przeszłości badając podobne problemy. Postawa ta mogła wynikać stąd, że wówczas, gdy podej­mowano w Ameryce studia nad administracją, uwaga w Europie skupiła się już na fenomenie prawa administracyjnego, zaś wcześniejsze okresy badań euro­pejskich były nieznane lub ignorowane. Amerykański student jest przekonany,

²⁹ lbid.\ B. Kudrycka, op. cit., s. 18.

³⁰ T. Skoczny, op. cit., s. 20.

³¹ Współczesne ujęcia modelowe tej problematyki omawiaj ą m.in.: T. Skoczny, op. cit., s.25; B. Guy Peters, op. cit., s. 18 i n.; Administracja i polityka, op. cit., s. 32 i n. O adaptacji politologii amerykańskiej w Europie zob. W. Thieme, Les sciences administratives en Kepubligue Federale d'Allemagne, Revue Intemationale des sciences administratives 1983, N° 2, s. 159, który podkreśla doniosłe znaczenie prac F. Morstein Marxa, zwłaszcza Emfurung in die Burokratie. Eine vergleichende Untersuchung uber das Beamtentum, Neuwied 1959; T. Skoczny, op. cit., s. 29 i n., i wskazana tam francuska i niemiecka literatura.

309

---