szkadza w imponującym rozwoju badań politologicznych, traktujących administrację jako część systemu politycznego. Trzeba wreszcie na koniec zauważyć, że administracja publiczna jest taką częścią systemu politycznego, d istoty nie da się opisać bez odniesienia do prawa; prawo determinuje m.in. elementy składowe z których są budowane modele teoretyczne biurokracji Administracja jest skonstruowana przez normy prawne (W. Dawidowicz) determinacji prawnej administracja publiczna we współczesnym państwie konstytucyjnym nie istniałaby jako zjawisko społeczne czy polityczne w żądl przedziale rzeczywistości, dlatego eliminacja tej determinacji z opisu zjawisk politycznych wymaga szczególnej ostrożności. Widać to zwłaszcza w opisie konstrukcji ustrojowych administracji: centralizacji, decentralizacji, decentralizacji - z zastrzeżeniem, że chodzi o ich sens polityczny⁴⁰. Dostrzegam tu dwa rodzaje ryzykownych (i zbędnych) zabiegów: wprowadzanie nowych terminów dla tych konstrukcji (ale w odniesieniu do znanych, ustalonych treści zmienianie ustalonych od stuleci w praktyce ustrojowej i teorii prawa publicznego ich wzajemnych relacji. Można oczywiście rozpatrywać dekoncentrację jako postać decentralizacji (obok dwóch nowych określeń jej postaci: dewolucji i delegacji) - ale wtedy trzeba na nowo ochrzcić np. dwie wielkie (w skali europejskiej) reformy administracji francuskiej (reformę decentralizacyjni 1982 r. i reformę dekoncentracyjną z 1992 r.), które były poprzedzone długi debatami politycznymi o strukturze władzy terytorialnej, i które opierały się każdym razem na zupełnie różnych przesłankach i odmiennej argumentacji (właśnie politycznej)⁴¹. Nie jest też wyrazem prawniczej pedanterii językowej rozróżnienie, że w wyniku reformy decentralizacyjnej prefekt departamentu we Francji (przez prawie 200 lat napoleoński symbol francuskiej centralizacji utracił niemal wszystko (tzn. główne kompetencje, a na kilka lat nawet nazwę zaś w wyniku reformy dekoncentracyjnej uzyskał wzmocnienie pozycji ustrojowej (i politycznej) - lecz tylko w układzie administracji państwowej

³⁹ Trafnie konkluduje R. Herbut: „Nie można więc mówić o racjonalności uN biurokratycznego w kategoriach absolutnych [...], choć może on być, w określonych wal kach miejsca i czasu, w różnym stopniu użytecznym instrumentem sterowania organizacj

Administracja publiczne-modele, funkcje i struktura, [w:] Administracja i polityka, op^ s. 34.

⁴⁰ Np. w pracy V. Van Dyke, Wprowadzenie do polityki, s. 83 i n. ,

⁴¹ Spośród olbrzymiej literatury francuskiej na ten temat: J. Blanc, B. Remond,! collectivites locales, Wyd. Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris 1994; Y^w ny, Centralisation et decentralisation dans le debat politique francais (J 945-J 969), W 1974; F. de Baecque, Pour une politique coherente de deconcentration, Revue frangaisej science politique 1967, No l, s. 5 i n.; J. -B. Albertini, La deconcentration. L'administral^ territońale dań la reformę de l'Etat, Paris 1997. Zob. też J. Jeźewski, Dekoncentruj administracji terytorialnej jako zasada prawa administracyjnego we Francji, [w:] 1^

ej e współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa l ^Kraków 2001, s. 303 i n.

312

(w terminologii polskiej: rządowej). Pomyłka grozi fałszem w identyfikacji

terytorialnego systemu politycznego V Republiki.

3) po trzecie, w koncepcji amerykańskiej uległo modyfikacji (rozszerze­nie polityki (w stosunku do pojęcia ustalonego w nauce europejskiej), natomiast zwężone zostało pojęcie administracji. B. Kudrycka omawiając

pojęcie polityki w pracach W. Wilsona i F. Goodnowa zauważa, że funkcjonalne polityki - czyli proces wdrażania programów politycznych do administracji (jak widzieliśmy - bliższe myśleniu europejskiemu),u tych autorów można wiązać z jej rozumieniem nieco innym - wpływaniem patii politycznych na obsadzane stanowisk administracji publicznej. Zjawisko

wpływu, jak można sądzić oczywistego, a nawet koniecznego, w rozmiarach określonych konstytucyjną strukturą państwa demokratycznego, stało i punktem wyjścia teorii rozdziału polityki od administracji. „Pomimo że polityka ustala zadania dla administracji, to nie powinno to być przyzwoleniem Manipulowanie stanowiskami", pisał W. Wilson⁴². Na celowość rozróżnienia tych dwóch sposobów rozumienia polityki zwrócił uwagę, po kilkudziesięciu latach, D. Rosenbloom: „Rozróżnienie to ma znaczenie wówczas, jeśli przez politykę rozumiemy dokonywanie wyborów politycznych kształtujących cele i zadania administrowania sprawami publicznymi. Wtedy, zdaniem Rosenblooma, sztywne odróżnienie sfery politycznej od administracyjnej może stanowić przeszkodę przed włączaniem administratorów do wdrażania rozstrzygnięć i wyborów politycznych w praktycznych działaniach. Jeśli natomiast przez politykę rozumiemy wywieranie nieformalnych wpływów partyjnych na działania urzędników, wówczas konkluzja Wilsona staje się prawdziwa⁴³.

Ten drugi sposób pojmowania wpływu polityki na administrację torował drogę, od czasu upowszechnienia modelu M. Webera, do utożsamiania administracji przede wszystkim (chociaż nie wyłącznie) z biurokracją, czyli ze strukturą organizacyjną, często opisywaną i identyfikowaną za pomocą takich cech jak kwalifikacje, przekonania, powiązania, zachowania tworzących ją urzędników (struktura personalizowana). Liczne i różnorodne teorie biurokra­ci posłużyły do analizowania wpływu polityki na administrację oraz udziału administracji w formułowaniu celów polityki, a zwłaszcza forsowania na Płaszczyźnie politycznej grupowych interesów biurokratów. Analizy te potwierdziły niezaprzeczalne związki polityki i biurokracji, ukazały szeroki

Udział biurokracji w tworzeniu decyzji politycznych, a także w określaniu

⁴² W. Wilson, op. cit., s. 18; za B. Kudrycka, op. cit., s. 18. ^B. Kudrycka, op. cit., s. 20.

313

---