referendum nie ma znaczenia, ponieważ istnieje korzystny dla lokalizacji wyrok NSA. Wygląda więc na to, że bez długiego i poważnego wykształcenia nikt nie zrozumie, co oznacza konstytucyjna figura, w myśl której władza należy do narodu. A jurydyczne elementy sformalizowania myślenia będą górować nad ideą, sensem i celem podstawowych sformułowań Konstytucji w zakresie władzy, w tym zwłaszcza władzy w obrębie samorządu terytorialnego. Jednak ostatecznie należy bezwzględnie wyeksponować wiele nieznanych dotychczas rozwiązań, w których obywatel został wyposażony w uprawnienia zindywidualizowane, które może realizować również na drodze sądowej.

Konstytucja utrzymuje podział na zadania własne i zlecone. Daje możli­wość zlecania zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie przewi­duje możliwości odwrotnej. Oznacza to, że można odejmować zadania i kom­petencje administracji rządowej, nie można zaś ich odbierać administracji samorządowej. W ten oto sposób Konstytucja daje podstawy prawne nie­odwracalnego osłabienia siły struktur państwowych, z czego chyba nikt z uchwalających nie zdawał sobie sprawy. I chociaż podział na zadania własne i zlecone w niektórych krajach Europy nie istnieje, a w niektórych staje się przeżytkiem, to w Polsce bez zmiany Konstytucji nie będzie można nawet cofnąć jednostce samorządowej zleconych jej ustawą zadań.

Uregulowanie art. 15 Konstytucji, w myśl którego ustrój terytorialny

Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, należy uznać za historycznie oczekiwane.

Ogólnie ujmując, słabość decentralizacji manifestuje się liczbą miejsc w prawie, w których decentralizacji się dokonuje lub w których decentralizację się zapowiada. Im tych miejsc jest więcej - tym silniejsze jest zjawisko centralizowania. Wszyscy postępowi politycy pragną zawsze mówić o potrze­bie decentralizacji. Tymczasem pensje pobierają zazwyczaj od instytucji scen­tralizowanych, których istnienia, tak czy inaczej, muszą pilnować. Oto para­doks władzy publicznej. Zadziwiające siły, które towarzyszą i podtrzymują proces centralizowania są być może całkiem poważne i być może ich elimina­cja (prawdopodobnie niemożliwa) równałaby się kasacji państwa. Sprawa zatem wygląda dosyć skomplikowanie.

Rozdział II

UWARUNKOWANIA ROZWOJU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

l. Uwarunkowania historyczne

1. Rozwój cywilizacji a administracja

a) Ustalenia najogólniejsze

Stare cywilizacje rozwijały się niewątpliwie w terytorialnej i funkcjonal­nej izolacji, a każda z nich budowała się osobno; osadzona na oddzielnych podstawach geograficznych, doktrynalnych, językowych, religijnych i militar­nych dążyła do swoich celów. To co dziś uznalibyśmy za administrację, podbudowywało każde z państw i każdego w obrębie tych cywilizacji panu­jącego.

Silne zróżnicowanie kulturowe, religijne, językowe i etniczne z jednej strony wzmacniało odrębność, z drugiej jednak nie przyczyniało się do petry­fikowania cywilizacji. Stało się tak na przykład w Afryce, którą w dodatku odkryto późno. Tu tylko Egipt emitował swoje znaczenie jako imperium stare, potężne - choć już nie zdołał utrzymać swojego ugruntowania militarnego, przegrywając z siłami bardziej nowoczesnymi, nastawionymi mocniej na ochronę tego co było publiczne, choćby w tamtym czasie.

Administracja stała na straży i prawa prywatnego, i prawa publicznego. Rozdział ten zresztą nie wszędzie był ewidentny, wyraźny czy znany. Niewąt­pliwie to, co w Rzymie Ulpianus nazywał prawem prywatnym, chroniło mają­tek poddanego, a to, co nazywał prawem publicznym - majątek panującego, choć już w rzymskim ujęciu przy przedmiocie prawa publicznego szło o interesy republiki.

81

---