legitymującej do wydawania rozkazów wobec żołnierzy, regnare - dla objęcia atrybutów zaliczanych do władzy królewskiej. W okresie monarchii nowożyt­nych, gdy przystąpiono do realizacji koncepcji rządu i dzielenia administracji królewskiej na resorty - minister miał być pierwszym sługą królewskim. W liturgii kościelnej ministrant ma usługiwać kapłanowi. Przedrostek ad do­dany do ministrare miał podkreślać z jednej strony, że w ramach administrare chodziło o działalność wielce zróżnicowaną, niekiedy tylko pośrednio zwią­zaną z ministrare albo pomocniczą i służebną wobec ministrare a z drugiej strony, że administrare nie miało się kończyć na aktach jednorazowych, lecz obejmować aktywność wykonawczą systematycznie i względnie trwale podej­mowano przy pomocy mniej lub bardziej powiązanych czynności szczegó­łowych.

W tak ustalonym znaczeniu określenia: administracja, administrować, administrator, administracyjny - przejęte zostały przy minimalnym modyfiko­waniu ich brzmienia do wszystkich współczesnych języków europejskich. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że w takim znaczeniu przejął je język potoczny i język prawa prywatnego, ten ostatni tak długo, jak długo nie wykracza on poza zakres własności prywatnej oraz swobody zobowiązywania się i nabywa­nia wierzytelności. Natomiast w sferze wykonywania władzy publicznej i pra­wa publicznego pojęcie administracji przeszło znamienną ewolucję" - pisze Józef Filipek.

D. Kontekst prawny

I. Administracja powołana jest ostatecznie do kształtowania zewnętrznych wobec niej stosunków społecznych. I jeśli właśnie z jakiegoś punktu widzenia należycie ich nie kształtuje, wchodzi w okres i stan działania niepoprawnego. Dziś głównym z punktów odniesienia jest niewątpliwie prawo, a w państwie prawnym probierz prawa nie jest już sprawą wyboru badania, jest sprawą poprawnej budowy fundamentów tego państwa. Zatem zamykanie katalogu badań i katalogu ocen administracji bez odnoszenia jej do treści obowiązującego prawa daje obrazy całościowo fałszywe, choć w wybranych

częściach, polach i kryteriach mogą one spełniać narzucone oczekiwania ba­dawcze.

Bez odniesienia, zatem administracji, choć prawo się zmienia, do treści obowiązującego prawa czy - również do treści obowiązującego prawa - nie uzyskamy wyników mających znaczenie globalne i trwałe. Zwłaszcza, w wa­runkach, w których każde zewnętrzne (a i część wewnętrznych) działanie administracji może być zakwestionowane przed niezawisłym sądem, który wcale nie będzie jej badać pod względem:

14

- zgodności działań z zasadami teorii podejmowania decyzji,

- zgodności działań z polityką rządu czy inną polityką,

- zgodności działań z ustaleniami rządzących partii politycznych czy interesem związków zawodowych,

- zgodności działań z wymogami skuteczności i sprawności,

- zgodności działań z wymogami teorii organizacji pracy czy sprawnego kierownictwa,

- zgodności działań z wymogami ergonomii itd.

II. Po drugie, trzeba tu podnieść tę szczególną cechę administracji, która charakteryzuje ją jako organizację formalną. Element sformalizowania jest administracji potrzebny niezbędnie. Bez niego, zwłaszcza w czasach współ­czesnych, nie mogłaby administracja utrzymać się w całości ani też nie mo­głaby powtarzalnie realizować postawionych przed nią celów.

Ponieważ nie ma organizacji bez ludzi, cechę sformalizowania można odczytać po układzie stosunków między ludźmi tworzącymi organizację. Taki układ stosunków tworzony jest przez jakiś system wypowiedzi, przeważnie językowych, odpowiednio zapisanych czy odpowiednio przestrzeganych, i od­powiednio trwałych. Dotyczy ludzi, ale w kontekście ich zorganizowania zmierzającego do realizacji celów opisanych tym samym systemem wypowie­dzi. System relacjonujący organizację może być złożony.

Złożoność tę odzwierciedlają dwie główne płaszczyzny zagadnień. W jed­nej z nich chodzi o charakter wspomnianego systemu: czy jest nim mianowicie rodzaj respektowanej ściśle doktryny, takiej na przykład, która formułuje zasadę, że wola króla jest prawem najwyższym, czy jest nim określony system wypowiedzi prawnych przyjmujących cechę generalnych aktów obowiązują­cych powszechnie lub wewnętrznie, niezależnie od tego, od kogo pochodzą i jak imperatywnie obowiązują.

Następna płaszczyzna zagadnień odnosi się z kolei już tylko do systemu wypowiedzi prawnych. A podstawowe tu pytanie dotyczy tego, jak daleko może sięgać dokładność określenia wszystkich zachodzących między elemen­tami organizacji stosunków, by móc zachować możliwość realizacji, postawio­nych przed organizacją celów, lub, by móc zachować możliwość realizacji tych celów w sposób jak najbliższy działaniu skutecznemu, korzystnemu i gospo­darczo uzasadnionemu albo takiemu działaniu, które jest opisane w systemie.

Zatem w płaszczyźnie tych rozważań wyróżnić musimy dwa wielkie i aktualne zagadnienia takiej granicy formalizacji organizacji za pomocą pra­wa, która otwiera obszerną:

- kwestię zasięgu i roli politycznych działań administracji publicznej, oraz

- ciągle nie rozwiniętą do końca kwestię działań dyskrecjonalnych (uzna­niowych).

15

---