Wykład 2 14.10.2011
Państwo i struktury ponadpaństwowe oddziaływają na procesy gospodarowania. Oczywiście to oddziaływanie jest orientowane przez przyjęte kierunki polityki gospodarczej a także przez zadeklarowany i zagwarantowany konstytucyjnie system gospodarczy. Państwo intensywniej oddziałuje w systemie gospodarki scentralizowanej, a inaczej w gospodarce rynkowej, czyli gospodarce zdecentralizowanej zakładającej autonomię decyzyjna, wolność gospodarki, gwarancje własności prywatnej i reguły konkurencji. Najogólniej rzecz ujmując, relacja państwo gospodarka jest poniekąd funkcją tego zadeklarowanego i zagwarantowanego systemu gospodarczego.
Pojęcie, które stanowi punkt wyjścia można oczywiście doprecyzować, mianowicie że prawo gospodarcze publiczne est całokształtem przepisów prawnych regulujących proces oddziaływania państwa na gospodarkę z udziałem organów administracji publicznej. Chcemy podkreślić, iż prawo gospodarcze publiczne dla swej realizacji wymaga pośrednictwa organów administracji publicznej. Zatem inaczej niż w prawie prywatnym, które nie wymaga dla swej realizacji pośrednictwa organów administracja publicznej. To prawo jest realizowane na zasadzie własnej inicjatywy podmiotów w procesie gospodarczym. Rozwój prawa gospodarczego publicznego przesądził o dynamicznym rozwoju organów, które powstały dla realizacji norm prawa gospodarczego publicznego. Prawo regulujące działalność gospodarczą w ramach sektorów infrastrukturalnych powołało specjalne organy regulacyjne, które realizują zadania tego prawa w swoistych dla tego zadania funkcji regulacji realizowanej za pośrednictwem swoistych dla tej funkcji środków prawnych i form działania. Prawo gospodarcze publiczne jest źródłem tego rozwoju tych instytucji państwowych, których zadaniem jest jego realizacja. Trzeba nawiązać, że również to prawo, które obejmuje oddziaływanie tych struktur ponadpaństwowych angażuje w proces jego realizacji instytucje i organy UE. Możemy zauważyć zjawisko powstania takiej administracji spiętrzonej, bo nasza administracja krajowa jeszcze będzie swoiście uzupełniona o administracje UE. Działalność tych organów, które maja zadanie realizować Prawo gospodarcze publiczne podlega tez nadzorowi i kontroli organów UE, np. KE i w sumie te organy działają w sieci organów administracji publicznej tworząc sieć współpracujących ze sobą organów kierowanych przez KE. Z pojęcia Prawo gospodarcze publiczne możemy wyprowadzić to, że jest ono podstawą powstania specjalnego rodzaju organów administracji wykraczających poza wewnętrzną organizacje aparatu państwa. Prawo gospodarcze publiczne jest to prawo mające na celu ochronę doniosłego interesu publicznego, że jest to prawo, które podstawową swą funkcje realizuje chroniąc ten interes publiczny, ale także jeśli to jest w interesie publicznym, chroni także interesy jednostkowe podmiotów gospodarujących. Prawo gospodarcze publiczne jest też prawem chroniącym interesy uczestników gospodarki.
Pojęcie to pozwala nam także potwierdzić kryzysowy rodowód, jak również i to, że jest to prawo, które ma charakter wyjątku od zasady, musimy spojrzeć na tą regulacje prawna, która powinna mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony interesem publicznym, bo zasadnicza regułą, która organizuje gospodarkę jest zasada wolności gospodarczej, autonomii decyzyjnej, reguły konkurencji. W każdym przypadku należy traktować to prawo jako wyjątek od zasady wolnej od regulacji prawnej działalności gospodarczej orientowanej przez samoregulujące mechanizmy rynkowe i dlatego w każdym przypadku należy postawić pytanie, czy ta regulacja prawna jest uzasadniona interesem publicznym? Jeśli tak, to przyjmujemy jej zasadność, a jeśli nie pada taka odpowiedz to przejmujemy postawę nacechowaną wątpliwością, czy ta regulacja ma uzasadnienie ze względu na to, ze nie chroni odpowiednio doniosłych interesów publicznych.
Są to wstępne refleksje, które maja ukazać szczególny charakter tego prawa.
Kolejny problem to określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego, zakresu regulacji:
odwołujemy się tu do pojęcia gospodarka, które jest przedmiotem oddziaływania organów prawo tworzących i której zakres wyznacza także zakres regulacji PGP.
Gospodarka - kryterium funckjonalno - podmiotowe - z gospodarka łączymy działalność człowieka, której celem jest zaspokojenie cudzych potrzeb na dobra i usługi, działalność wytwórczą i usługową, jej podstawowym i niejedynym celem jest cel zarobkowy, co oznacza, że jest to działalność, którą traktujemy jako działalność zawodową, jako rodzaj profesji, gdyż na pewnym etapie rozwoju wyodrębniła się grupa, której podstawowym sposobem na zdobywanie środków na utrzymanie jest działalność polegająca na zaspokojeniu cudzych potrzeb na dobra i usługi.
Działalność gospodarcza - zarobkowa działalność zawodowa wykonywana w sposób stały i ciągły.
Wyodrębniamy działalność gospodarcza z innych sfer. Kwalifikacja działalności gospodarczych i poza gospodarczych podlega istotnym zmianom. Do niedawna działalność gospodarcza nie była traktowana jako działalność gospodarcza, tylko działalność administracji. Ze względu na małe środki, jakimi dysponuje państwo na kulturę, ta działalność powoli stała się działalnością gospodarcza. W wyniku wielu inicjatyw założycielskich, nadano jej charakter działalności zarobkowej.
Działalność gospodarcza - jej celem podstawowym jest działalność zarobkowa, obok tego mamy tez działalność w sferze użyteczności publicznej, która nie jest nastawiona na cel zarobkowy, jej celem jest zaspokojenie trwałych niezbędnych potrzeb społecznych bez względu na osiągnięty wynik ekonomiczny. Jest to działalność gospodarcza, której celem drugorzędnym jest zarobek.
Uzupełniającym kryterium jest kryterium podmiotowe - gospodarka w tym ujęciu traktowana jako ogół aktywnych uczestników gospodarki, szczególnie przedsiębiorców. W tym ujęciu możemy powiedzieć, że ten proces oddziaływania państwa na gospodarkę polega na oddziaływaniu na gospodarkę jako ogół przedsiębiorców, gdyż bezpośrednio lub pośrednio, każdy przejaw ingerencji państwa w formie regulacji prawnej, ma swoich adresatów, którymi są aktywni uczestnicy gospodarki, czyli przedsiębiorcy. Ten proces oddziaływania państwa na gospodarkę jest procesem oddziaływania państwa na zachowania przedsiębiorców.
Prawo gospodarcze publiczne będzie miało dwóch zasadniczych adresatów norm prawnych:
1) Organy administracji publicznej gospodarczej, których zadaniem jest realizacja Prawa gospodarczego
Bezpośredni uczestnicy procesów gospodarowania - przedsiębiorcy
Prezes UOKIK jest organem powołanym przez ustawę do nadzorowania przepisów chroniących konkurencję przez przedsiębiorców. Bezpośrednim zakazem są objęci przedsiębiorcy, ale adresatem zadania nadzoru tego zakazu jest prezes UOKIK.
Wyznaczenie owego podmiotowego zakresu regulacji prawa gospodarczego publicznego jest istotne, ale nie ogranicza się tylko i wyłącznie do aktywnych uczestników rynku, ale obejmuje ich uprawnienia i obowiązki w postaci zadań i kompetencji właściwych organów administracji publicznej. W każdym przypadku regulacji prawnej ustawa wskazuje organ administracji, który ma zrealizować wiodącą funkcję w zakresie regulacji prawnej. Prawo pomocy publicznej - podobnie wskazuje na prezesa UOKIK jako organ wiodący w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa dotyczących pomocy publicznej. Zakres podmiotowy regulacji prawa gospodarczego publicznego z jednej strony obejmuje aktywnych uczestników rynku, ale także odpowiednie organy administracji gospodarczej, których zadaniem jest realizacja norm prawa gospodarczego publicznego.
Zasady i źródła PGP
Ramy, ograniczenia, uwarunkowania prawne procesu oddziaływania państwa i struktur ponadpaństwowych na gospodarkę: z definicji nie wynika, że ów proces jest ograniczony przez określone rozwiązania prawne.
Ten proces ma swoje granice wyznaczone przez przepisy prawne oraz wynikające z nich zasady istotne dla procesu gospodarowania. Ten proces nie jest procesem, który nie jest ograniczony przez przyjęte rozwiązania prawne. Te rozwiązania znajdują swoja podstawę prawna w tym samym zhierarchizowanym porządku prawnym w gospodarce stad mowa o źródłach i zasadach prawa gospodarczego publicznego.
System źródeł prawa i zasad PGP:
Konstytucja - owe ograniczenia procesu oddziaływania państwa będą przede wszystkim wynikać z przepisów prawnych konstytucji często mający charakter zasad, które są istotne dla procesu gospodarki. Są relewantne dla gospodarki. Wynika to stad, że gospodarka została w przeważającej liczbie porządków prawnych ukonstytuowana, czyli została zorganizowana, urządzona, ta gospodarka została zatem zorganizowana, urządzona w konstytucji poprzez określone przepisy prawne z których wynikają określone prawa podstawowe i zasady, które są istotne dla procesu gospodarowania. Jeśli chcemy zidentyfikować owe ograniczenia w tym procesie oddziaływania przez państwo na gospodarkę , to musimy poddać analizie przepisy prawne konstytucji, które kwalifikujemy jako przepisy prawne istotne dla gospodarki i to zarówno w odniesieniu do konstytucji państwa, jak również do aktów, które spełniają funkcje konstytucji, czyli do traktatu o UE, a także traktatu o funkcjonowaniu UE. Uregulowanie w konstytucji spraw gospodarki wyznacza zatem kryteria oceny prawidłowości procesu oddziaływania państwa i struktur ponadpaństwowych na gospodarkę, w tym kryterium prawidłowości tego procesu będzie konstytucyjność aktów prawnych będących przejawem oddziaływania państwa na gospodarkę, czyli ich zgodności z konstytucją. W przypadku kiedy dany akt prawny jest niezgodny z przepisami istotnymi dla gospodarki, wtedy będzie uznany za niekonstytucyjny i będzie usunięty z obowiązującego porządku prawnego. W sensie prawnym, kryterium prawidłowości oddziaływania państwa na gospodarkę jest ich konstytucyjność, czyli zgodność z konstytucją albowiem w konstytucji jest zagwarantowany określony ustrój gospodarki. Wszelkie przejawy oddziaływania państwa na gospodarkę muszą być z godne z tym ustrojem gospodarczym.
Swoja użyteczność wykazuje pojęcie konstytucji gospodarczej - swoiste narzędzie analityczne przy pomocy którego będziemy mogli określić zakres konstytucyjnej regulacji gospodarki, przy pomocy tego pojęcia możemy wskazać na konstytucyjnie zadeklarowany ustrój gospodarczy, przy pomocy tego pojęcia możemy także wskazać kryteria prawidłowości co do zakresu i sposobów, w jakich państwo ingeruje w procesy gospodarowania.
Konstytucja gospodarcza - pojęcie powstało w RFN, konstytucja RFN 1949 r. nie zawiera rozdziału „życie gospodarcze, gospodarka”, więc powstał spor, czy ta konstytucja reguluje sprawy gospodarcze skoro nie zawiera rozdziału życie gospodarcze i ten spor ostatecznie i wielokrotnie rozstrzygał TK, który analizując przepisy prawne tej ustawy zasadniczej, stwierdził, że nie jest ona konstytucją gospodarczą, a jest konstytucją neutralną i otwartą co oznacza, że jest to ustawa zasadnicza, która nie przesądza o ustroju gospodarczym RFN. Z pojęciem konstytucji gospodarczej wiąże się taki zakres regulacji gospodarki w konstytucji, z którego można wyprowadzić ten, a nie inny ustrój gospodarczy. Jeśli konstytucja wyraźnie wskazuje na określony ustrój gospodarczy, to jest konstytucją gospodarczą obok konstytucji politycznej. Jeżeli z konstytucji nie wyprowadzimy tego, a nie innego ustroju gospodarczego, to mówimy, że ta konstytucja jest konstytucją polityczną, a nie gospodarczą i wtedy kwalifikujemy ją jako konstytucję otwartą, że w ramach jej możemy rożne systemy gospodarcze wyprowadzić.
W RFN tak właśnie jest. Rząd może prowadzić rożną politykę gospodarcza pod warunkiem, że jest ona zgodna z obowiązującymi i wynikającymi zasadami i prawami podstawowymi istotnymi dla gospodarki. Jeśli w konstytucji RFN obowiązuje w art 12 prawo podstawowe, czyli swoboda wyboru zawodu, a art 14 jest prawo gwarantujące własność prywatną, to rozwiązania przyjęte przez daną władzę, muszą respektować te prawa. Muszą respektować ogólnoustrojowe zasady zawarte w konstytucji np. zasada demokratycznego państwa prawnego, państwa socjalnego. W ramach otwartej konstytucji można realizować rożne systemy gospodarce pod warunkiem, że są one w zgodzie z prawami podstawowymi i zasadami które, konstytuują ustrój gospodarczy. W przypadku RP konstytucji, jest inaczej. Art 20 inaczej niż w tradycji, ale podobnie, zadeklarował ten właśnie ustrój gospodarczy określany jako społeczna gospodarka rynkowa. Zatem w tym przypadku mówimy, że konstytucja RP jest także konstytucją gospodarczą. Społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę systemu gospodarczego RP.
Konstytucja zadeklarowała ten ustrój społecznej gospodarki rynkowej, to jest to już 1 kryterium oceny wszelkiego rodzaju przejawów ingerencyjnej działalności państwa w sferę gospodarki, ta ingerencja organów prawodawczych a także wykonawczych musi być zgodna z treścią tej zasady społecznej gospodarki rynkowej. Wiarygodność tego stwierdzenia potwierdza praktyka orzecznicza TK, który odwoływał się do społecznej gospodarki rynkowej jako kryterium konstytucyjności. Możemy powiedzieć, że taka fundamentalna zasada która ogranicza proces oddziaływania państwa na gospodarkę jest zasadą społecznej gospodarki rynkowej. A zatem powstaje konieczność konfrontacji tej działalności ingerencyjnej państwa z założeniami społecznej gospodarki rynkowej określonej w art 20. RP jest członkiem UE i podlega prawu UE szczególnie prawu zawartemu w traktatach o UE i funkcjonowaniu UE, które także uregulowały sprawy gospodarki co jest o tyle oczywiste bo UE jest z założenia organizacją współpracy gospodarczej państw członkowskich zasadniczo, bo nie wyłącznie, bo zwłaszcza w obliczu aktu nienowelizującego traktat z Lizbony, pole współpracy państw członkowskich rozszerza się na inne obszary życia społecznego. Od samego powstania traktatu rzymskiego o EWS , ten traktat był traktowany jako konstytucja gospodarcza, zatem nie był konstytucją polityczna i dziś możemy powiedzieć, że traktat o UE i funkcjonowaniu UE także ze względu, że regulują istotne dla gospodarki rozwiązania, są traktowane jako konstytucje gospodarcze nie w sensie formalnym, bo jak wiemy nie maja rangi aktu konstytucyjnego, ale w sensie materialnym. Pojęcie konstytucji gospodarczej RP należy uzupełnić o rozwiązania prawne odnoszące się do gospodarki, które zawierają traktaty, a także akty prawa pochodnego, a zatem można zaryzykować stwierdzenie, że tę konstytucje gospodarczą RP, jej tworzywem są przepisy prawa UE dotyczące gospodarki, jak również regulacje gospodarcze zawarte w konstytucji RP. w sumie razem tworzą one konstytucję gospodarcza RP albowiem trudno byłoby dzisiaj ograniczyć pojęcie konstytucji gospodarczej RP tylko do regulacji zawartej w naszej konstytucji. Proces oddziaływania państwa na gospodarkę, obejmuje nie tylko te zasady, które są zawarte w konstytucji RP, ale też te zasady, które są zawarte w konstytucji UE. UE ustanawia rynek wewnętrzny, ma być stabilność cen, ma być społeczna gospodarka rynkowa, ma być konkurencja, pełne zatrudnienie, wysoki poziom ochrony i poprawa środowiska naturalnego. Istnieje pełna zgodność tych deklaracji dotyczących gospodarki. Zarówno z konstytucji RP art 20 jak i art 3 traktatu o UE wynika, że podstawą ustroju gospodarczego RP jest zasada społecznej gospodarki rynkowej. Pomimo tego, że na gruncie konstytucji jest zasada społecznej gospodarki rynkowej, to ona nie wyłącznie gwarantuje prawidłowość procesu oddziaływania państwa na gospodarkę i w związku z tym wyodrębniamy pewien katalog zasad, które są istotne dla gospodarki i traktujemy je jako zasady, które orientują ten proces oddziaływania państwa na gospodarkę:
Jeśli chodzi o traktat o UE, to obok zasady społecznej gospodarki rynkowej wymienimy te zasady, które traktujemy jak istotne dla procesu oddziaływania państwa na gospodarkę i mówimy o:
zasada otwartej gospodarki rynkowej z wolna konkurencja
zasada rynku wewnętrznego
zasada swobody rynku wewnętrznego
zasada pomocniczości
zasada proporcjonalności
zasada neutralności traktatowej
zasada usług w ogólnym interesie gospodarczym
zasada niedyskryminacji
zasada zrównoważonego wzrostu gospodarczego
Te zasady wyodrębniamy z postanowień traktatów i nadajemy im walor szczególnie istotnych postanowień traktatowych, które ze względu na przyjęte założenia aksjologiczne podnosimy do rangi zasad, podkreślając tym samym ich szczególne znaczenie. Wśród tych zasad trzeba podkreślić ważną zasadę, która będzie miała określone znaczenie dla procesu regulacji działalności gospodarczej w przestrzeni rynku wewnętrznego, mianowicie:
ZASADA NEUTRALNOŚCI TRAKTATOWEJ, która stanowi wyłączne kompetencje państw członkowskich w zakresie kształtowania ustroju własnościowego, to jest zasada wyrażona w art 345 traktatu o funkcjonowaniu UE i to jest zasada, która w sposób istotny wpłynęła na zakres regulacji zwłaszcza publicznej działalności gospodarczej. Z czego wynika, że prawo UE nie ingeruje? W jakim zakresie i w jakich sektorach własnościowych państwa członkowskie prowadza działalność gospodarcza? A zatem w tym ujęciu oczywiście nie można mówić o ingerencji prawa UE w zasady prawa własności, ale jest to zasada, która nie ma bezwzględnego charakteru, bo z wielu przepisów traktatowych wynikać będzie uprzywilejowanie działalności gospodarczej prowadzonej na bazie własności prywatnej a nie publicznej. W prawdzie prawo UE nie ingeruje w zasady prawa własności, ale zawiera postanowienia, które wiążą państwa członkowskie podejmujące działania wobec przedsiębiorstw publicznych zasadami konkurencji i tym samym prawo UE kompensując poniekąd niedostatki wynikające z tej zasady, wprowadziło zasadę równości przedsiębiorców prywatnych i publicznych. Wymieniony katalog zasad orientuje proces oddziaływania państwa na gospodarkę, ale trzeba ten katalog uzupełnić zasadami z naszej konstytucji.
Dwa rodzaje zasad:
1) Zasady ogólnoustrojowe, które maja wpływ na proces oddziaływania państwa na gospodarkę np.
zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego sprawiedliwość społeczna(państwa sprawiedliwości społecznej), zasada pomocniczości, zasada proporcjonalności.
2) zasada wolności gospodarczej, zasad równości podmiotów gospodarczych, zasada konkurencji, gwarancja własności prywatnej.
Te zasady zostały wyodrębnione jako zasady prawa przedmiotowego, których zadaniem jest gwarancja rywalizacji okresowych praw podstawowych, które konstytuują gospodarkę rynkowa, a to prawa podstawowego swobody działalności gospodarcze, prawa równości przedsiębiorców, prawa do konkurencji, gwarancja własności prywatnej. Istota tej operacji polegającej na wyodrębnieniu tych zasad i praw polega na tym, ze każdorazowy przejaw ingerencyjnej działalności państwa i struktur ponadpaństwowych będziemy weryfikować z punktu widzenia zgodności z tymi zasadami i prawami. Ten ustrój społecznej gospodarki rynkowej niezależnie od treści art 20, nadto konstytuują owe zasady wolność gospodarczą, równość podmiotów, konkurencja, własność prywatna
W związku z tym, ta działalność regulacyjna państwa wobec gospodarki jest oceniana przez pryzmat tych zasad konstytucyjnych, które z jednej strony mają charakter zasad ogólnoustrojowych, a z drugiej strony będą konstytuować ten system gospodarki rynkowej. W danym przypadku, jeśli organy prawotwórcze w tym organy UE podejmą jakiś akt prawny który narusza np. owo prawo do swobody działalności gospodarczej, to prawo będzie przeciwstawione tej ingerencji i jeśli się okaże, że narusza owa ingerencja, to można oczekiwać, że owa ingerencja będzie uznana za niezgodną z konstytucja i jako taka nie będzie mogła stanowić elementu obowiązującego porządku prawnego dla gospodarki. Proces oddziaływania, który jest przedmiotem regulacji prawa gospodarczego publicznego jest mocno ograniczony, tak więc prawodawca unijny i krajowy musi bardzo uważać, żeby jego ingerencja nie spotkała się ze sprzeciwem odwołującym się do którejś z zasad lub prawa konstytucyjnie zagwarantowanego, a mające znaczenie dla gospodarki. Dopiero w ostatnim czasie UE, w KPC ukonstytuowała gospodarkę europejską poprzez prawa podstawowe, które są odpowiednikiem praw podstawowych w konstytucjach praw członkowskich - wolność gospodarcza, równość podmiotów etc. to jest przykład ukonstytuowania gospodarki europejskiej przez prawa podstawowe będące wynikiem oddziaływania państw członkowskich na prawo UE, zazwyczaj mówimy, że to prawo państw członkowskich podlega temu procesowi europeizacji, a tu okazuje się, że w tym przypadku praw podstawowych mamy do czynnienia z procesem przeciwnym, bo prawo państw członkowskich wpłynęło na rozwój prawa UE, wprowadzając, że to prawo KPP uwzględniło prawa podstawowe niezalezienie od swobód rynku wewnętrznego, które stanowiły element konstytucji gospodarczej UE. Prawa podstawowe, które obejmują 4 swobody rynku wewnętrznego, zostały uzupełnione o prawa podstawowe relewantne dla gospodarki, które są konsekwencja wkraczania organów UE w sferę wolności i praw podstawowych. Proces tworzenia konstytucji gospodarczej obejmujący UE nie polegał tylko i wyłącznie na europeizacji konstytucji gospodarczych państw członkowskich, ale także polegał na wpływie regulacji konstytucyjnych państw członkowski w odniesieniu do praw podstawowych na regulacje UE, a więc ten proces ostatecznego ukształtowania się konstytucji gospodarczej był procesem 2 kierunkowym:
1) Konstytucje państw członkowskich były europeizowane
2) Prawo UE kształtowało się pod wpływem rozwiązań prawnych w odniesieniu do gospodarki państw członkowskich.