Wykład 4 - prawo gospodarcze publiczne 28.10.2011r.
Funkcje organów administracji publicznej jakie realizują wobec gospodarki.
Kryterium, które odróżnia owe zadania jest kryterium swoistych trwałych skutków prawnych. Możemy wskazać, iż tym co odróżnia te przykłady ingerencyjnej działalności władzy publicznej jest różnorodność skutków prawnych. Inne są skutki prawne ingerencji kwalifikowanej jako policja gospodarcza, a inne skutki są, a także cele ingerencji kwalifikowanej jako reglamentacja gospodarcza. Ustawodawca nie zawsze respektuje przeprowadzone podziały przez doktrynę, albowiem jest to poza świadomością prawodawcy, który nie musi akceptować ustaleń doktryny. Ów podział spełnia przede wszystkim cele poznawcze,a więc jest to narzędzie, dzięki któremu lepiej poznajemy istotę prawa regulującego działalność inferencyjną państwa w sferę gospodarki. Jest to narzędzie, dzięki któremu potrafimy zidentyfikować te [przypadki ingerencji przyjmując przyjęty podział zadań czy funkcji.
Ingerencję policyjną kojarzymy z wszelkiego rodzaju regulacjami prawnymi, których celem jest ochrona dóbr publicznych zagrożonych działalnością gospodarczą. Rozpoznamy tę funkcję według zastosowanego instrumentarium prawnego, tzn nakazów, zakazów określonego postępowania, które są zwarte w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących.
Korelatem tej ingerencji policji gospodarczej są odpowiednie uprawnienia, czy kompetencje specjalnie w tym celu utworzonych organów, które zamykamy w pojęciu nadzoru policyjnego. Funkcja policji znajduje swoje gwarancje w instytucji nadzoru policyjnego, którego zadaniem jest nadzór przestrzegania przepisów prawnych. Przestrzeganie tych przepisów, bądź aktów zindywidualizowanych stanowi gwarancję skuteczności funkcji policji gospodarczej. Przepisy z zakresu prawa budowlanego będą kontrolowane poprzez instytucję nadzoru budowlanego. Funkcje nadzoru sanitarnego będą zagwarantowane w instytucji nadzoru sanitarnego. Należy podkreślić to, że funkcja policji występuje w tym ścisłym związku z funkcją nadzoru policyjnego, którego zadaniem jest zapewnienie skuteczności tej funkcji
Funkcja reglamentacji - mamy tu interwencję bezpośrednio ingerującą w proces podejmowania decyzji gospodarujących, mianowicie, jeśli uzmysłowimy sobie, że jednym z najistotniejszych przejawów działalności reglamentacyjnej jest reglamentacja dostępuj do działalności gospodarczej, to prawodawca przesądza o tym, kto podejmuje, może podjąć działalność gospodarczą, bo nie wszyscy mogą. Jest to element, który wpływa nap proces podejmowania decyzji gospodarczych. Państwo może realizować zadanie reglamentacji i ograniczać dostęp do rynku. Skrajnym przypadkiem jest wyłączenie prawa do dostępu do gospodarki i przyznanie tego prawa określonym podmiotom, który wyłącza możliwość aktualizacji tego prawa przez inne zainteresowane podmioty. Powody takiego wyłączenia to może być interes państwa, gospodarki, który przesądza o tym, że ta ingerencja skutkuje ograniczonym dostępem do działalności gospodarczej .
Reglamentacja zaznacza się tym, że wykorzystuje się zróżnicowaną intensywność tej ingerencji ograniczającej, bo nawet ustawa przewiduje różnego rodzaju instrumenty reglamentacji. Reglamentacja ma różne stopnie intensywności ograniczania swobody działalności gospodarczej, tego dostępu do działalności gospodarczej. Reglamentacja działalności gospodarczej, tak jak ją uregulowała swoboda działalność i gospodarczej traktowana jest jak wyjątek. Ta ingerencja ma zasadniczo mieć charakter wyjątku od zasady swobodnej działalności gospodarczej. Ten wyjątkowy charakter wynika z bardzo szczegółowej regulacji dziedzin, trybu, zasad zastosowania instrumentów reglamentacji działalności gospodarczej. Mamy różny zakres dziedzin, jest to spora grupa dziedzin działalności gospodarczej. To gwarantuje, iż nie objęte tym katalogiem dziedziny działalności gospodarczej uznajemy za wolną działalność gospodarczą, wolną od obowiązków spełnienia dodatkowych wymogów. Wolna działalność gospodarcza jest obciążona mimo wszystko pewnymi obowiązkami, ale one mają charakter notyfikacyjny. To związanie katalogiem reglamentowanej działalności gospodarczej stanowi pewną gwarancję respektowania owej zasady swobody działalności gospodarczej, to co nie jest , nie zostało zakwalifikowane jako działalność reglamentowana, będzie traktowana jako wolna działalność gospodarcza.
Wprowadzenie reglamentacji działalności gospodarczej jest uzasadnione gdy jest to konieczne. Musi być jak najbardziej łagodny środek ograniczający. Funkcja reglamentacji to inferencyjne działania państwa regulujące dostęp do rynku, określają sposób uczestnictwa przedsiębiorców w rynku, wpływając ograniczająco na proces podejmowania decyzji, ograniczają autonomię decyzyjną ,szczególnie w decyzjach cenowych, czy decyzji dotyczących warunków świadczenia usług przez przedsiębiorców.
Funkcja regulacji gospodarczej - pojęcie regulacji odnosimy do zadania organów, pojęcie regulowanej działalności gospodarczej odnosimy do typu reglamentacji gospodarczej. W odróżnieniu od funkcji policji i reglamentacji, które mają swoją tradycję od momentu gdy państwo podjęło realizowanie zadania wobec gospodarki wykraczające poza ochronę życia, zdrowia, spokoju, bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska. Jest to funkcja, która ma inną tradycję. Funkcja regulacji gospodarczej jest funkcja, którą wyodrębniamy od niedawna(10lat). Funkcja regulacji jest pewnego rodzaju reakcją prawodawcy na zjawiska, które pojawiły się w następstwie wprowadzonych procesów demonopolizacji i prywatyzacji usług świadczonych w warunkach sektorów infrastrukturalnych. Przez regulację, jako szczególną funkcję interwencji państwa w gospodarkę, rozumiemy jako ingerencję ograniczającą wolność gospodarczą przez przedsiębiorców działających w sektorach np., energetyczny, transportu kolejowego lotniczego, poczty etc. Funkcja regulacji jest rozumiana jako zbiór norm prawnych i zindywidualizowanych aktów, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców działających w sektorach infrastrukturalnych. Ta funkcja, to zadanie można zakwalifikować do funkcji reglamentacji, bo ma ona pewne cechy ingerenci reglamentacji, gdyby nie jej specyficzny cel, tzn. celem interwencji jako regulacji jest zastąpienie mechanizmów rynku i konkurencji w obszarach działalności gospodarczej, gdzie mechanizmy te nie istnieją, wyłącznie w sieciowych obszarach użyteczności publicznej. W tym sektorach te mechanizmy rynku i konkurencji nie występują w sposób naturalny, wobec tego regulacja jest tutaj ingerencją, która skutkuje powstaniem takich mechanizmów rynkowych i konkurencji. Owe mechanizmy poniekąd stanowią efekt ingerencji regulacyjnej. Ten cel regulacji odróżnia rodzaj ingerencji w fere gospodarki od tych poprzednio omówionych w tych tradycyjnych przejawów ingerencyjnej działalności organów władzy publicznej, bo elementem odróżniającym jest element celu, bo skutkiem tej ingerencji ma być efekt rynku, czyli urynkowienie działalności gospodarczej prowadzonej w warunkach sektorów infrastrukturalnych, sektorów, gdzie przedsiębiorcy świadczą usługi użyteczności publicznej.
Podstawową przesłanką tej ingerencji regulacyjnej były zagrożenia związane z procesem liberalizacji usług świadczonych w służbie publicznej, które były świadczone w warunkach monopolu, a więc proces liberalizacji(demonopolizacji), czyli otwieranie na konkurencje tej działalności, spowodował powstanie zagrożeń, których źródłem są zachowania tych historycznych monopolistów, którzy świadczyli te usługi. Pomimo demonopolizacji i pojawienia się prywatnych operatorów świadczących usługi użyteczności publicznej, historyczni monopoliści przejawiali tendencje, które kwalifikujemy jako nadużywanie pozycji dominującej. Zagrożeniem tego procesu polegającego na prywatyzacji i monopolizacji usług, polegało na utrzymywaniu faktycznej dominacji byłych monopolistów. Pomimo tego, że na rynku pojawili się prywatni operatorzy, byli monopoliści, którzy w warunkach konkurencji, świadczyli usługi oni i przejawiali tendencje faktycznej dominacji, co utrudniało rozwój konkurencji, dostęp tym prywatnym operatorom. Przejawem utrzymywania dominacji było nadużywanie pozycji dominującej przez byłych monopolistów, którzy zarządzali sieciami, do których dostęp warunkował podjęcie i wykonywanie działalności w tych sektorach infrastrukturalnych. Zarząd sieciami jest przykładem dominacji na rynku, wobec tego utrudnienie tego dostępu jest kwalifikowane jako nadużycie owej dominacji. To jest pierwsze zagrożenie. Drugim zagrożeniem, które stało się przesłanką ingerencji regulacyjnej, jest zachowanie prywatnych operatorów usług użyteczności publicznej, którzy byli zorientowani na maksymalizację efektów swojej działalności, co mogłoby w konsekwencji doprowadzić do ograniczenia dostępności do świadczonych przez nich usług. W tym przypadku, ingerencja regulacyjna(ograniczająca swobodę działalności prywatnych opratoró usług) ma charakter prospołeczny. Celem tej ignerencji jest zapenwienie powszehcności śiwadczenia usług na najwyższym poziomie. W tym przypadku, ingerencja regulacyjna stanowi reakcję na te zagrożenia i jej bezpośrednim motywem jest stworzenie gwarancji, aby państwoi i spyrwatyzowani przedsiębiorcy śiwawdczyli te usługi na warunkach gwarantujących ich powszechną dostępność.
Możemy wskazać dwa cele ingerencji regulacyjnej:
Cel pro-konkurencyjny - ingerencja ukierunkowana na osiągnięcie efektu rynku, jest ukierunkowana na wprowadzenie mechanizmów konkurencji w tych obszarach działalności, gdzie konkurencja ta nie występuje jeszcze.
Cel prospołeczny - zagwarantowanie powszechnej dostępności świadczonych usług możliwie szerokim kręgom społecznym. Ingerencja regulacyjna ukierunkowana jest na stworzenie warunków działalności gospodarcze, polegającej na świadczeniu usług użyteczności publicznej na akceptowalnych warunkach cenowych, jakościowych, środowiskowych, jak również na stworzeniu gwarancji, że usługi te nie zostały zaniechane z powodu braku rentowności. Ingerencja regulacyjna ma zagwarantować niezawodność świadczonych usług, operatorzy usług nie mogą zaprzestać ich świadczenia ze względu na ich niską rentowność lub ich brak.
Ingerencja regulacyjna jak w przypadku ingerencji reglamentacyjnej, osiąga wspomniane wyżej cele zarówno w drodze regulacji dostępu do rynku, a więc zapewniającej wejście na rynek tych usług w rożnych formach: zezwalanie, koncesjonowanie. Jak również regulacje zachowań rynkowych, zachowań w rynku operatorów usług, tzn. zachowań jakości i cen świadczonych usług. Tym dodatkowym elementem, cechą tej ingerencji regulacyjnej jest jej antycypujący(przyszłościowy) charakter. Funkcja ta jest przede wszystkim nastawiona na osiągnięcie zamierzonego celu w przyszłości. Ochrona rynku przed praktykami anty-konkurencyjnymi. Ma ona charakter kształtujący, jest aktywnym kształtowaniem stałych i pewnych warunków przyszłych zachowań przedsiębiorców niemożliwych w warunkach samoregulacji rynkowej. Jeśli aktualnie obserwujemy, że działalność gospodarcza w ramach sektorów infrastrukturalnych jest realizowana według reguł konkurencji, to nie jest to wynik samoregulacji rynkowej, tylko wynik ingerencji regulacyjnej. Jest to stan faktyczny wymuszony przez wprowadzoną regulację prawną. Dobrowolnie operatorzy urządzeń sieciowych nie dopuszczą konkurentów do sieci, gdyż to oznacza obniżenie ich przyszłych wyników ekonomicznych. Ta regulacja prawna tworzy te warunki działalności gospodarczej, które określamy jako warunki rynkowe, czyli uwzględniające mechanizm konkrecji koordynujący zachowania uczestników tego rynku. Jeśli mamy obserwacje, że pewne usługi są świadczone w warunkach konkurencji, to jest to wynikiem tej regulacji. Jeśli mowa o usługach telekomunikacyjnych, to usługi świadczone przez telefony, są świadczone w warunkach konkurencji. Ten stan rzeczy jest poniekąd wynikiem ingerencji regulacyjnej. Oprócz tego przyszłościowego charakteru, trzeba podkreślić, że zadania regulacji są w ścisłym związku z tzw. problematyką urządzeń kluczowych, czyli sieci. Dodajemy tutaj kolejną cechę, czyli sektorowy charakter regulacji, mianowicie regulacja odnosi się do określonego sektora, jest przesycona problemem urządzeń kluczowych. Cel regulacji osiąga się tylko w przypadku stworzenia warunków dostępności do urządzeń kluczowych. To wskazuje na ograniczony charakter tej ingerencji do poszczególnych sektorów, a nawet ich części, np. sektora energetycznego, pocztowego, transportowego. Są pewne elementy, które są wspólne dla regulacji działalności gospodarczej w sektorach infrastrukturalnych i mowa tu o uregulowaniu owego dostępu do urządzeń kluczowych, które to uregulowanie jest przykładem doktryną urządzeń kluczowych. Jako wyraz przeciwstawienia się anty-konkurencyjnym praktykom przedsiębiorstw posiadających kluczowe instalacje i urządzenia. Zgodnie z praktyką sądów amerykańskich, że odmowa udostępnienia komuś sieci, jest przejawem monopolizacji tego handlu przez właściciela sieci. Sąd nakazał spółce udostępnić dwa mosty kolejowe innym towarzystwom kolejowym na słusznych warunkach.
Przedmiot interwencji regulacyjnej:
Podejście regulacji sieciowych
Podejście regulacji usług
Istotnym jest określenie obowiązku operatorów sieci, a w drugiej kolejności określenie obowiązków operatorów świadczących usługi.
Na tym tle w prawie energetycznym możemy podnieść problem rozwiązań prawnych, które eliminują konflikt między zarządcą sieci, a operatorem usług. Jest tu instytucja separacji. Najistotniejszą formą ingerencji regulacyjnej, która gwarantuje rozwój konkurencji jest neutralizacja zarządcy sieci, która polega na tym, że nie świadczy on usługi w konkurencji z innymi operatorami usług.
Funkcja regulacji jest funkcją dość złożoną, z tego powodu wymaga pewnej koncentracji co ułatwia zrozumienie istoty tej funkcji.
Funkcja nadzoru gospodarczego - w prawie administracyjnym występuje pojęcie nadzoru. Nadzór nad działalnością gospodarczą jest swoisty, bo mamy do czynienia z nadzorem z samodzielnymi podmiotami, które podejmują działalność gospodarczą na własną odpowiedzialność i ryzyko. Kształt nadzoru jest ograniczony i nie zakłada jakichś współodpowiedzialności organów nadzorujących za działalność podmiotów nadzorowanych.
Jest to nadzór ograniczony do zapewnienie, by działalność podmiotów nadzorowanych byłą zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. Podstawowym kryterium, wedle którego organy nadzorujące realizują swe zadania, jest kryterium legalności(jest wyjątek - nadzór właścicielski - nadzór sprawowany o kryterium legalności, celowości, rzetelności, gospodarności i dotyczy sposobu, w jakim określone podmioty wykorzystują mienie państwowe, czyli przedmiotem tego nadzoru jest sposób, w jaki państwowe osoby prawne i podmioty skarbu państwa wykorzystują owe mienie, co oczywiście nakazuje sprawować ten nadzór poza ocenę zgodności z prawem). Nadzór w pozostałych przypadkach jest nadzorem niepełnym, ograniczonym i tym kryterium wedle któego jest realizowany, jest kryterium legalności. Nadzór jako funkcja wyróżnia się reaktywną cechą reaktywności. Nadzór jest reakcją n przypadki ewentualnego naruszenia przepisów prawnych i jego zadaniem jest odprowadzenie do stanu zgodności z prawem. W ramach reaktywności, zakładamy samodzielność kompetencji podmiotó nadzorowanych i ingerencję nadzorczą, która jest ograniczona. Nadzór gospodarczy nad przedsiębiorstwami jest nadzorem, który zakłada bezwzględne związanie obowiązującymi przepisami prawnymi o randze ustawowej, które wskazują sytuację, a także środki ingerencji nadzorczej. W tym przypadku nie ma mowy o stosowaniu środków nadzorczych w sytuacjach, które są przedmiotem uznania organów nadzorujących. Najczęściej wskazujemy instrumenty takie jak prewencja i represja. W tych przypadkach, gdzie przepis prawny zapewnia nienaruszalność w obowiązujących przepisach prawnych, mamy do czynienia z ingerencją określaną jako nadzór prewencyjny. Np. Prezes UOKIK nadzoruje przestrzeganie przepisów ustawy w ramach nadzoru prewencyjnego, który obejmuje zamiar dokonania koncentracji przez przedsiębiorców. Zanim ta koncentracja nastąpi, uczestniczy koncentracji mają obowiązek zawiadomienia prezesa o zamiarze koncentracji. Nadzór weryfikacyjny - prezes UOKIK ingeruje bada, czy zawarte porozumienie, stanowi naruszenie przepisów ustawy. Jego nadzór i kontrola następuje po dokonaniu określonych czynności. Jego reakcja ma charakter tylko represyjny, a nie dodatkowo prewencyjny.
Ostania cecha nadzoru to to, że nadzór jest funkcją służebną. Ma ona służyć skutecznej realizacji innych funkcji organów administracji publicznej. Zadaniem tego nadzoru jest korekta zachowań wynikających z interwencji podejmowanych w ramach innych funkcji organów administracji publicznej. Możemy tu dokonać klasyfikacji i wymienić wśród tych typów nadzoru:
nadzór policyjny
reglamentacyjny
gwarancyjny
właścicielski
Nadzór nie występuje jako funkcja samoistna, jest on korelatem przypisanych określonym organom kompetencji do ingerencji w ramach pozostałych funkcji organów władzy publicznej ,szczególnie organom administracji publicznej.