Praktyka zarządzania w

samorządzie terytorialnym

Jacek F. Nowak

1

Tematyka wykładów

1.

Rozwój instytucjonalny jednostek samorządu terytorialnego

2.

Przywództwo w jednostkach samorządu terytorialnego

3.

Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego

4.

Zarządzanie finansami w jednostkach samorządu terytorialnego

5.

Zarządzanie mieniem i przestrzenią

6.

Zarządzanie technologiami informacyjnymi, procesami i projektami w
jednostkach samorządu terytorialnego

7.

Planowanie, rekrutacja i selekcja w jednostkach samorządu terytorialnego

8.

Motywowanie, ocena, awansowanie w jednostkach samorządu
terytorialnego

9.

Doskonalenie zawodowe i etyka w jednostkach samorządu terytorialnego

10. Partnerstwo publiczno-publiczne
11. Komunikacja społeczna i partnerstwo publiczno-społeczne
12. Współpraca z przedsiębiorstwami i partnerstwo publiczno-prywatne
13. Zarządzanie usługami publicznymi
14. Wspieranie rozwoju gospodarczego

2

LITERATURA OBOWIĄZKOWA

•

Wojciechowski E. 2012, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym,

Difin, Warszawa.

•

Usługi publiczne. Organizacja i zarządzanie, 2012, red. naukowa B.

Kożuch, A. Kożuch, Monografie i Studia Instytutu Spraw Publicznych

Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.

•

Bugdol M., 2011, Zarządzanie jakością w urzędach administracji
publicznej. Teoria i Praktyka, wydanie 2, Difin, Warszawa.

•

Hausner J., 2008, Zarządzanie publiczne, (rozdziały 1, 14, 15)

Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa.

•

Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. 2007, Gospodarka samorządu
terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA,

Warszawa(rozdziały 3, 4, 5)

3

ZALECANA ZALECANA

•

Czaputowicz J., (red.), 2008, Administracja publiczna. Wyzwania w dobie
integracji europejskiej, , Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa.

•

Hausner J. (red.), Administracja publiczna, wydanie II uaktualnione,

Wydawnictwo naukowe PWN SA, Warszawa, 2005.

•

Kożuch B., 2004, Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji.

Wydawnictwo Placet, Warszawa.

•

Nowak J.F.,, 2006, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój
lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

•

Strzelecki Z., 2008, Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe

PWN SA, Warszawa.

•

Swianiewicz P., 2011, Finanse samorządowe koncepcje, realizacja, polityki

lokalne, Międzykomunalna Spółka Akcyjna MUNICIPIUM, Warszawa.

•

Rymaniak, J. Niedzielski P. (red.), 2009, Zarządzanie informacją w administracji
publicznej, Wydawca PRO PUBLICO, Poznań.

•

Zawicki, M., 2011, Nowe zarządzanie publiczne, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa.

4

Zasady zaliczenia

•

Zaliczenie przedmiotu obejmuje wykład 60% i
ćwiczenia po 40 %

•

Zaliczenie wykładu będzie w formie pisemnej,
pytania otwarte,

•

Ocena z zaliczenia wykładu będzie obejmowało
pisemne sprawdzenie wiedzy przekazanej na
wykładach i zawartej w pozycjach literatury
obowiązkowej,

5

Rozwój instytucjonalny jednostek

samorządu terytorialnego

Potrzeba doskonalenia metod zarządzania i
świadczenia usług w jednostkach administracji
publicznej w Polsce

–

skończyło się wykorzystanie prostych rezerw

wynikających z wprowadzania mechanizmów

samorządowych

–

ograniczenie wzrostu dochodów publicznych

–

rosnące oczekiwania publiczne w stosunku do

poziomu działania administracji publicznej

6

Tendencje w dziedzinie

doskonalenia działań jednostek administracji

•

dążenie do redukcji kosztów przez stosowanie
mierników gospodarności

•

przenoszenie metod zarządzania z praktyki
przedsiębiorstw prywatnych

•

stosowanie kontroli jakości działań przez
stosowanie wskaźników poziomu świadczonych
usług i opracowywanie standardów

•

promowanie najlepszych rozwiązań

7

Instrumenty zarządzania wykorzystywane w

przygotowywaniu koncepcji rozwoju

instytucjonalnego

•

Benchmarking

•

Systemy zapewnienia jakości

•

Ocena działalności w oparciu w wskaźniki
gospodarności, efektywności i skuteczności

8

Doskonalenie zarządzania oznacza odejście od

biurokratycznego modelu administracji i

zastąpienie go przez model menedżerskiego

zarządzania

•

Kluczowe terminy to:

- Zarządzanie strategiczne
- Partnerstwo z sektorem prywatnym i organizacjami

pozarządowymi

- Zarządzanie poprzez cele
- Skuteczność, wydajność i dostępność usług publicznych

•

Jest to promowanie Rozwoju Instytucjonalnego w
jednostkach administracji

9

Dlaczego Rozwój Instytucjonalny JST

jest dziś tak istotny:

Wynika to z:

•

rosnących oczekiwań obywateli wobec władz samorządowych

(m. in. wzmocnionych przez bezpośrednie wybory)

•

jest niezbędny dla sprawnie działającej gospodarki

nowoczesnego państwa

•

jest konieczny aby skutecznie wykorzystać szanse rozwojowe

•

decyduje o zdolności do absorpcji środków pomocowych Unii

Europejskiej

10

Program Rozwoju Instytucjonalnego

I. Przywództwo i strategia

•

Kryterium nr 1. Przywództwo

•

Kryterium nr 2. Zarządzanie strategiczne

II. Zarządzanie zasobami i procesami

•

Kryterium nr 3. Zarządzanie finansami

•

Kryterium nr 4. Zarządzanie mieniem

•

Kryterium nr 5. Zarządzanie przestrzenią

•

Kryterium nr 6. Zarządzanie technologiami informacyjnymi

•

Kryterium nr 7. Zarządzanie procesami

•

Kryterium nr 8. Zarządzanie projektami

III. Zarządzanie kapitałem ludzkim organizacji

•

Kryterium nr 9. Planowanie, rekrutacja i selekcja

•

Kryterium nr 10. Motywowanie, ocena i awansowanie

•

Kryterium nr 11. Doskonalenie zawodowe

•

Kryterium nr 12. Etyka

11

IV. Partnerstwo

•

Kryterium nr 13. Komunikacja społeczna i partnerstwo publiczno-
społeczne

•

Kryterium nr 14. Partnerstwo publiczno-publiczne

•

Kryterium nr 15. Współpraca z przedsiębiorcami i partnerstwo
publiczno-prywatne

V. Zarządzanie usługami publicznymi

•

Kryterium nr 16. Usługi administracyjne

•

Kryterium nr 17. Usługi społeczne

•

Kryterium nr 18. Usługi techniczne

•

Kryterium nr 19. Wspieranie rozwoju gospodarczego

12

Skala rozwoju instytucjonalnego - model

Stadium 1

Stadium 2

Stadium 3

Stadium 4

Stadium 5

Rozwiązanie
instytucjonalne nie
jest stosowane lub
jest stosowane w
zakresie
wymaganym przez
przepisy prawa

Rozwiązanie
instytucjonalne
spełnia minimalne
wymogi
merytoryczne, które
są sformalizowane, a
ich stosowanie jest
udokumentowane

Rozwiązanie
instytucjonalne
spełnia większość
wymogów
merytorycznych,
które są
sformalizowane, a
ich stosowanie jest
udokumentowane

Rozwiązanie
instytucjonalne
spełnia wszystkie
wymogi
merytoryczne (w
tym monitoring i
ocena), które są
sformalizowane, a
ich stosowanie jest
udokumentowane

Rozwiązanie
instytucjonalne jest
doskonalone i/lub
aktualizowane
zgodnie ze
sformalizowanymi
zasadami

13

Raport ogólny z wynikami analizy –

fragment

Obszar

zarz

ą

dzania

Kryterium zarz

ą

dzania

Stadium rozwoju

1

2

3

4

5

I. Przywództwo i
strategia

1. Przywództwo

2. Zarz

ą

dzanie strategiczne

II. Zarz

ą

dzanie

zasobami i
procesami

3. Zarz

ą

dzanie finansami

4. Zarz

ą

dzanie mieniem

5. Zarz

ą

dzanie przestrzeni

ą

14

Etapy sporządzania planu rozwoju instytucjonalnego

1. Ustalenie pożądanych dla urzędu stadiów rozwoju
instytucjonalnego.
2. Wybór priorytetowych kryteriów zarządzania.
3. Określenie zadań realizacyjnych dla kryteriów
priorytetowych.
4. Opracowanie kart zadań.
5. Redakcja dokumentu planu w odniesieniu do kryteriów
uznanych za priorytetowe.
6. Akceptacja planu rozwoju.

15

Ustalenie pożądanych dla urzędu stadiów

rozwoju instytucjonalnego

Obszar

zarz

ą

dzania

Kryterium zarz

ą

dzania

Stadium rozwoju

1

2

3

4

5

I. Przywództwo i
strategia

1. Przywództwo

2. Zarz

ą

dzanie strategiczne

II. Zarz

ą

dzanie

zasobami i
procesami

3. Zarz

ą

dzanie finansami

4. Zarz

ą

dzanie mieniem

5. Zarz

ą

dzanie przestrzeni

ą

16

nr 1. Przywództwo

•

Przywództwo – zdolność wpływania na
zachowania innych podmiotów, mająca oparcie w
autorytecie organu władzy państwowej
(samorządowej) i osoby pełniącej funkcję organu,
a warunkująca skuteczną realizację określonych
celów (wizji).

•

Przywództwo to motywowanie, inspirowanie i
wyzwalanie w podmiotach zapału do działania
oraz nadawanie kierunku tym działaniom.

17

•

Partnerzy zewnętrzni – inne jednostki samorządu

terytorialnego, przedsiębiorcy oraz organizacje

pozarządowe i społeczne.

•

Dobre rządzenie – trafne identyfikowanie i

skuteczne rozwiązywanie problemów społecznych

przez organy władzy publicznej, przy udziale

interesariuszy.

•

Do najważniejszych wymiarów dobrego rządzenia

należą:

•

demokratyczne państwo prawne,

•

przejrzystość,

•

rozliczalność,

•

partycypacja,

•

społeczna inkluzja,

•

skuteczność i efektywność.

18

Kierownictwo urzędu promuje w urzędzie i jednostkach
organizacyjnych gminy nowoczesną kulturę organizacyjną, którą
charakteryzują:

•

orientacja na jakość usług,

• życzliwość w relacjach między pracownikami i

dzielenie się wiedzą,

• dobra komunikacja i współdziałanie między

wydziałami i jednostkami organizacyjnymi,

• atmosfera wzajemnego zaufania,
• praca zespołowa,
• delegowanie kompetencji i odpowiedzialności,
• wspieranie innowacyjności pracowników i otwartości

na doskonalenie organizacji,

• wspieranie pracowników przez przełożonych w

trudnych sytuacjach decyzyjnych i rozwoju

zawodowym.

19

nr 1. Przywództwo – stan modelowy

•

Kierownictwo urzędu inicjuje działania z zakresu
doskonalenia zarządzania gminą, służące m.in.
mobilizowaniu pracowników oraz poprawie komunikacji
wewnętrznej w urzędzie.

•

Partnerzy zewnętrzni włączani są w proces planowania i
realizacji strategii rozwoju gminy.

•

Prowadzona jest współpraca międzynarodowa.

•

Dokonuje się okresowej oceny efektów w zakresie
osiągania celów strategii oraz doskonalenia zarządzania
gminą.

20

nr 1. Przywództwo – stan modelowy 2

•

Wdrażane są zasady „dobrego rządzenia”, a mieszkańców
informuje się o ich efektach.

•

Kierownictwo urzędu promuje w urzędzie i jednostkach
organizacyjnych gminy nowoczesną kulturę organizacyjną.

•

Wyniki cyklicznych badań zadowolenia klientów usług
publicznych oraz badań satysfakcji pracowników urzędu i
kluczowych jednostek organizacyjnych gminy są
wykorzystywane przez kierownictwo urzędu dla doskonalenia
zarządzania gminą.

•

Kierownictwo urzędu poszukuje najlepszych rozwiązań w
dziedzinie zarządzania gminą oraz wykorzystuje je w celu
doskonalenia podejmowanych działań.

21

Kierunki reform proponowane przez Osborna i

Gaeblera (zawarte w książce Rządzić inaczej, 1992)

22

•

Aktywizowanie lokalnych środowisk

•

Uspołecznienie decyzji

•

Wprowadzanie konkurencji w AP

•

Kierowanie się misją

•

Ukierunkowanie na wyniki

•

Zorientowanie na klienta

•

Wspieranie przedsiębiorczości w AP

•

Przewidywanie i zapobieganie

•

Decentralizacja

•

Rozwijanie relacji rynkowych

Nawiązanie do teorii reżimów

miejskich Stona 1998

•

rezygnacja z „władzy nad” power over,

mobilizacja różnych zasobów dla uzyskania celu:

•

„władzy dla” osiągnięcia czegoś power to

Współrządzenie lokalne

•

Powstające sieci aktorów lokalnych mają
charakter otwarty i często niestabilny,

•

Kluczowe jest budowanie zaufania między
aktorami tworzącymi lokalną sieć,

•

Współpraca wynika z faktu braku
wystarczających zasobów przez pojedyńczych
aktorów,

Local governance wg. Hambeltona

za P. Swianiewiczem 2005

•

Przejście od perspektywy, w której samorząd jest
postrzegany jako narzędzie wytwarzania i
dostarczania usług publicznych, do perspektywy, w
której najważniejsze jest przywództwo potrzebne do
rozwoju społeczności lokalnej.

•

Przywództwo dla rozwoju jako efekt działań
sieciowych.

•

Rola samorządu polega na koordynacji a nie
narzucaniu swoich rozwiązań.

Kryteria

porównawcze

Tradycyjna

administracja publiczna

Nowe zarządzanie

publiczne

Współzarządzanie

Kontekst

stabilny

konkurencyjny

ciągle zmieniający
się

Społeczeństwo

jednorodne

zatomizowane,
oddzielone

zróżnicowane

Potrzeby/probl
emy

bezpośrednie,
definiowane przez
profesjonalistów

dążenia wyrażane
przez rynek

kompleksowe,
zmienne, zależne
od ryzyka

Strategia

skupiona na państwie i
producentach/dostawca
ch

skupiona na rynku i
kliencie

kształtowana przez
obywatelskie
społeczeństwo

Rządzenie
przez aktorów

hierarchiczna służba
cywilna

rynki, kupujący i
dostawcy, klienci i
kontraktorzy

sieci i współpraca,
społeczne
przywództwo

Kluczowe idee

dobra publiczne

wybór publiczny

wartość publiczna

Tab. Porównanie założeń głównych współczesnych modeli administracji publicznej

Ź

ródło: Nowak 2006, s. 49 za Hartley 2005, s. 29

26

Kryteria

porównawcze

Tradycyjna

administracja publiczna

Nowe zarządzanie

publiczne

Współzarządzanie

Innowacje

pewne wielkoskalowe
krajowe i uniwersalne
innowacje

innowacje w
dziedzinie
organizacyjnej

innowacje na
poziomie
centralnym i lokaln.

Usprawnienia

wielkie zmiany skokowe,
inicjujące usprawnienia,
ale rzadziej
wprowadzające
zdolność do ciągłości i
usprawnień

usprawnienia w
menedżerskich
procesach i
systemach,
skupienie się na
konsumentach

dążenie do
transformacyjnych i
ciągłych
usprawnień w
usługach

Rola twórców
polityki

dowodzenie

inicjujący/
Kontrolujący

liderzy i
wyjaśniający

Rola
menedżerów
publicznych

urzędnicy i męczennicy

maksymalizujący
efekty i rynek

poszukiwacze

Rola
społeczeństwa

użytkownik, korzystający klient-nabywca

współproducent

Tab. Porównanie założeń głównych współczesnych modeli administracji publicznej

cd.

Ź

ródło: Nowak 2006, s. 51 za Hartley 2005, s. 29

27

nr 2. Zarządzanie strategiczne – stan modelowy

•

Gmina posiada i realizuje strategię rozwoju, spełniającą
podstawowe wymogi merytoryczne.

•

Gmina przyjęła również plany operacyjne, w których zostały
określone szczegółowe mechanizmy osiągania celów
strategicznych gminy.

•

W budżecie gminy, wieloletnim planie finansowym i wieloletnim
planie inwestycyjnym zostały ujęte środki na realizację zadań, a
także wynikających ze strategii i planów operacyjnych zadań
wieloletnich.

•

Mieszkańcy gminy są informowani o postępie i rezultatach
wdrażania strategii i planów operacyjnych. Gmina wypracowała
procedurę monitorowania strategii, na podstawie której jest
prowadzony monitoring strategii i planów operacyjnych.

28

nr 2. Zarządzanie strategiczne – stan modelowy 2

•

Gmina dokonuje cyklicznej oceny efektów wdrażania strategii i zadań z
niej wynikających, a wyniki tej oceny służą aktualizacji strategii.

•

Gmina przygotowuje prognozy zjawisk społeczno-ekonomicznych
dotyczących gminy i jej otoczenia.

•

Prowadzi również analizy zagrożeń dla realizacji strategii oraz badania
jakości życia w gminie.

•

Wszystkie działania, jakie gmina podejmuje w dziedzinie zarządzania
strategicznego są przedmiotem oceny, a wnioski z tych ocen służą
doskonaleniu polityki gminy oraz stosowanych w jej ramach narzędzi i
procedur.

•

Gmina korzysta z metod benchmarkingu, czego przejawem jest
poszukiwanie najlepszych rozwiązań w dziedzinie zarządzania
strategicznego oraz ich adaptacja do potrzeb i możliwości gminy.

29

Etapy zmian orientacji rynkowej

jednostek osadniczych

30

Faza 1 Orientacja administracyjno-biurokratyczna

Faza 2 Orientacja usługowa

Etap 3 Orientacja promocyjna

Faza 4 Orientacja marketingowa

Faza 5 Orientacja strategiczna

Bariery we wdrażaniu innowacji w administracji publicznej

Przywiązywanie dużej wagi do ograniczania ryzyka;

Oczekiwanie na dodatkowe zasoby;

Brak skutecznego przywództwa;

Słaba organizacja i komunikacja między menedżerami;

Słabe umiejętności zarządzania projektami;

Zła współpraca z radnymi;

Błędy w używaniu doradztwa zewnętrznego.

31

Model ABC planowania strategicznego

32

B

Gdzie chcesz być?

Misja i uprawnienia

Struktura i systemy

Komunikacja

Programy i usługi

Ludzie i umiejętności

Budżet

Wsparcie

C

Jak tam dotrzeć?

Plan strategiczny

Zarządzanie kadrami i

informatyczne

Komunikacja

Zatrudnianie i szkolenie

Zmiana struktur i zarządzania

Budżet i jego alokacja

A

Gdzie jesteś?

Misja i uprawnienia,

Struktura i systemy,

Komunikacja,

Programy i usługi,

Ludzie i umiejętności

Budżet i

Wsparcie

Zagadnienia

strategiczne

CELE

POLITYKI

PROGRAMY

DZIAŁANIA –
PROJEKTY

33

OGÓLNE CELE

OGÓLNE POLITYKI

POLITYKI I PROGRAMY
SEKTOROWE

ZAGADNIENIA / PROBLEMY
DLA POSZCZEGÓLNYCH
ZJAWISK / OBSZARÓW

34

Strategie w sektorze prywatnym

i w jednostkach terytorialnych

Sektor prywatny

Sektor publiczny/terytorium

Tworzenie wartości ekonomicznej

Tworzenie wartości publicznej

Pogłębiona analiza: wagowanie i hierarchizacja
SWOT, KCS

Ocena ekspercka

Mierzalny system wskaźników bezpośrednich:
bazowe, pośrednie, docelowe, balanced
scorecard

Trudno mierzalny system wskaźników o
charakterze pośrednim lub złożonym

Jasna struktura organizacyjna

System wielu aktorów bez wyraźnego podziału
odpowiedzialności

Decydenci zaangażowani w kluczowe etapy
procesu strategicznego

Decydenci informowani o kluczowych etapach
procesu strategicznego

System operacjonalizacji celów

Rzeczywista operacjonalizacja sporadyczna

Po strategii następuje tworzenie dokumentów
operacyjnych we wszystkich oddziałach firmy

Zadania są realizowane wybiórczo, w
zależności od dostępnego finansowania i
przekonania decydentów

Jasno określony budżet

Alokacja źródeł finansowania

EFEKT

Strategie CZASEM odnoszące sukces

Strategie PRAWIE NIGDY nie odnoszące
sukcesu

35

36

Trendy – siły

• Polityczne
• Ekonomiczne
• Społeczne
• Technologiczne
• Edukacyjne
• kulturalne

• Środowiskowe

Beneficjenci,

kluczowi odbiorcy działań, usłu

g

• Mieszkańcy
•Radni,
• Mieszkańcy regionu
• Klienci np, Turyści i odwiedzający, przedsiębiorcy

i inwestorzy

Współdziałający

–

siły współpracujące

Konkurenc

i – siły konkurujące

2

Uwarunkowania

formalne

(prawne, instytucjonalne)

3

Wizja, Misja

(wartości interesariuszy)

Interesariusze wewnętrzni
i zewnętrzni

4b

Środowisko

wewnętrzne

Zasoby

• Przyroda
• Ludzie
• Gospodarka
• Informacja
• Kompetencje (wiedza)
• Kultura

Obecna strategia

• Ogólna
• Częściowa
• Realizacji procesów
• Funkcjonalna

Dotychczasowe
osiągnięcia

• Lista projektów
• Wskaźniki efektów
• Rezultaty
• Opisy przypadków

Śr

o

d

o

w

is

ko

z

e

w

n

ę

tr

zn

e

Śr

o

d

o

w

is

ko

w

e

w

n

ę

tr

zn

e

6

Formułowanie

strategii

– różne

podejścia

7

Przegląd

strategii i

planu

realizacji

.

8

Opis

przyszłego

stanu.

„Wizja

sukcesu”

9

Wdrażanie

strategii

10

Ocena

realizacji

strategii

1

Wstępne

Porozumienie

(Planowanie

strategii)

4a

Środowisko

zewnętrzne

Cykl strategiczny

- zarządzania strategicznego wg J.M. Brysona, 2004, „Strategic Planning for Public and Non-Profit Organizations”

Szanse i zagrożenia

Silne i słabe strony

5

Zagadnienia

strategiczne

– różne
podejścia:

PLANOWANIE STRATEGII

WDRAŻANIE STRATEGII

MONITORING/ OCENA STRATEGII