4

R

ADA

R

EDAKCYJNA

R

OMAN

K

UNIAR

, J

ANUSZ

S

YMONIDES

, S

TANIS£AW

P

ARZYMIES

,

W

IES£AW

D

OBRZYCKI

, G

RA¯YNA

M

ICHA£OWSKA

,

B

OLES£AW

B

ALCEROWICZ

, S

TANIS£AW

B

IELEÑ

, W

IES£AW

L

IZAK

P

RZEWODNICZ¥CY

E

DWARD

H

ALI¯AK

© Copyright by Instytut Stosunków Miêdzynarodowych UW,

Warszawa 2003

ISBN 83-7383-064-2

83-89050-27-7

Redakcja i korekta: Magdalena Pluta

Projekt ok³adki: Katarzyna Juras

Wydawnictwo Naukowe „Scholar” Spó³ka z o.o.

ul. Krakowskie Przedmieœcie 62, 00-322 Warszawa

tel./fax [phone]

dzia³ handlowy 635 74 04 wew. 219 lub jw. wew. 105, 108

e­mail: [e-mail]

http://www.scholar.com.pl

Wydanie pierwsze

Sk³ad i ³amanie: WN „Scholar” (Jerzy £azarski)

Druk i oprawa: Paper & Tinta, Warszawa

5

Spis treœci

I. Otwarta metoda koordynacji

– koordynacja przez wspólne cele

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

II. Strategia Lizboñska i jej cele spo³eczne

. . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Globalizacja, demografia i amerykañska Nemezis . . . . . . . . . . . 14

Strategia Lizboñska

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Europejska Agenda Spo³eczna

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

III. Europejska Strategia Zatrudnienia

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Cztery filary

Europejskiej Strategii Zatrudnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Europejska Strategia Zatrudnienia

w Strategii Lizboñskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Wzmocniona Europejska Strategia Zatrudnienia . . . . . . . . . . . . 30

Przygotowania Polski do udzia³u

w realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia . . . . . . . . . . . . 38

IV. Strategia Integracji Spo³ecznej Unii Europejskiej

. . . . . . . . . 45

Wspólne cele z Nicei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Wspólnotowy Program Dzia³añ na Rzecz Walki

z Wykluczeniem Spo³ecznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Udzia³ krajów kandyduj¹cych

w realizacji Strategii Integracji Spo³ecznej . . . . . . . . . . . . . . . . 49

V. Strategia Ochrony Socjalnej

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Wspólne cele z Laeken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Udzia³ pañstw kandyduj¹cych w realizacji

Strategii Ochrony Socjalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

VI. Strategia UE w dziedzinie edukacji i szkolenia

. . . . . . . . . . 61

Kszta³cenie i szkolenie w Strategii Lizboñskiej . . . . . . . . . . . . . 62

Jednolita Kompleksowa Strategia Kszta³cenia i Szkolenia . . . . 64

Udzia³ pañstw kandyduj¹cych w realizacji Jednolitej

Kompleksowej Strategii Kszta³cenia i Szkolenia . . . . . . . . . . . . 71

VII. Stanowisko Polski wobec celów spo³ecznych

Strategii Lizboñskiej

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Stanowisko Polski przed Kopenhag¹ 2002. . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Stanowisko Polski po Kopenhadze 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Wnioski

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

6

S

TARANIEM

I

NSTYTUTU

S

TOSUNKÓW

M

IÊDZYNARO

-

DOWYCH

UW

I

F

UNDACJI

S

TUDIÓW

M

IÊDZYNARODO

-

WYCH

,

NA

POLSKIM

RYNKU

PUBLIKACJI

NAUKOWYCH

UKAZUJE

SIÊ

SERIA

MONOGRAFICZNA

POD

TYTU£EM

„¯

URAWIA

P

APERS

”. C

ELEM

TEJ

SERII

,

WYKORZYSTU

-

J¥CEJ

ZAGRANICZNE

DOŒWIADCZENIA

,

JEST

PRZEDSTA

-

WIANIE

ROZSZERZONYCH

I

POG£ÊBIONYCH

STUDIÓW

Z

 

ZAKRESU

NAUKI

O

STOSUNKACH

MIÊDZYNARODOWYCH

.

I

NTENCJ¥

ZESPO£U

WYDAJ¥CEGO

TÊ

SERIÊ

JEST

PRE

-

ZENTACJA

ORYGINALNYCH

PRAC

O

DU¯YCH

WALORACH

POZNAWCZYCH

I

PRAKTYCZNYCH

. W

YRA¯AMY

NADZIE

-

JÊ

,

¯E

C

ZYTELNICY

ZNAJD¥

W

NIEJ

INSPIRACJÊ

DO

DAL

-

SZYCH

STUDIÓW

,

A

TAK¯E

WIEDZÊ

PRZYDATN¥

W

PRAK

-

TYCE

ZAWODOWEJ

.

7

I. Otwarta metoda koordynacji

– koordynacja przez wspólne cele

Otwarta metoda koordynacji (open method of coordination) jest

now¹ metod¹ zbli¿ania polityki pañstw cz³onkowskich Unii Euro-

pejskiej do osi¹gania wspólnie uzgodnionych celów. Rozwinê³a siê

ona najpierw w odniesieniu do polityki gospodarczej i zatrudnienia,

co nastêpnie potwierdzi³y Traktaty z Maastricht i z Amsterdamu,

odpowiednio modyfikuj¹c Traktat Rzymski

1

. Rada Europejska w Liz-

bonie (marzec 2000 r.) rozszerzy³a stosowanie tej metody na inne

obszary. W sferze spo³ecznej, oprócz polityki zatrudnienia, zosta³y

ni¹ objête tak¿e polityka integracji spo³ecznej (zwalczania biedy

i wykluczenia spo³ecznego), ochrona socjalna oraz edukacja i szko-

lenie zawodowe. Metoda ta polega na:

(a) wyznaczeniu wspólnych dla ca³ej UE celów i kierunków dzia-

³ania oraz harmonogramów ich realizacji w krótkim, œrednim

i d³ugim okresie;

(b) przyjêciu, o ile jest to stosowne i mo¿liwe, iloœciowych i jako-

œciowych wskaŸników i standardów (benchmarks) s³u¿¹cych

do porównywania osi¹gniêtych rezultatów z najlepszymi osi¹-

gniêciami na œwiecie;

(c) przetworzeniu wspólnych celów i kierunków dzia³ania na kra-

jowe i regionalne programy dzia³ania, przez przyjêcie krajo-

wych planów dzia³ania (national action plans) okreœlaj¹cych

cele i sposoby ich osi¹gniêcia;

(d) okresowych przegl¹dach, ocenach, w tym równie¿ wzajem-

nych, osi¹gniêæ pañstw cz³onkowskich, s³u¿¹cych uczeniu siê

od siebie

2

.

1

Zob. art. 125–128 Traktatu Ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹ (Traktat

Rzymski) (tekst jednolity), które wprawdzie nie pos³uguj¹ siê tym terminem, ale opisuj¹

procedurê otwartej metody koordynacji w odniesieniu do polityki zatrudnienia. W odnie-

sieniu do polityki gospodarczej zob. art. 98–104 Traktatu, szczególnie art. 99.

2

Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, § 37.

8

Otwarta metoda koordynacji opiera siê na piêciu g³ównych

zasadach:

(1) pomocniczoœci, gdy¿ ustanawia ona równowagê pomiêdzy

wspólnot¹ celów na poziomie unijnym oraz indywidualizacj¹

sposobów ich realizacji przez pañstwa cz³onkowskie;

(2) zbie¿noœci, gdy¿ wspólne cele osi¹gane s¹ w ten sposób, ¿e

ka¿de pañstwo cz³onkowskie przyczynia siê do podniesienia

unijnej œredniej;

(3) zarz¹dzania przez cele, gdy¿ postêp w realizacji wspólnych

celów okreœlany jest za pomoc¹ iloœciowych b¹dŸ jakoœcio-

wych wskaŸników; dziêki stosowaniu celów i wskaŸników

przejrzyste staj¹ siê rezultaty podejmowanych przez pañstwa

dzia³añ, a przez to podlegaj¹ one publicznej ocenie;

(4) obserwowania ka¿dego kraju, gdy¿ periodyczne raportowa-

nie pozwala na wzajemne porównanie dzia³añ pañstw, a przez

to ujawnia najlepsze praktyki i wywiera nacisk na pañstwa,

¿eby poprawi³y jakoœæ i efektywnoœæ swoich dzia³añ;

(5) kompleksowoœci, gdy¿ wymusza skoordynowane dzia³anie

wielu dzia³ów administracji krajowej na rzecz osi¹gania za³o-

¿onych celów; wymaga zaanga¿owania ca³ego rz¹du, nieza-

le¿nie od utartych zakresów kompetencji poszczególnych seg-

mentów rz¹dowej biurokracji.

Mimo tych wspólnych zasad, konkretne wcielenia otwartej meto-

dy koordynacji ró¿ni¹ siê co do tego, czy maj¹ szczegó³owe wytycz-

ne oraz cele, w³¹czaj¹c w to terminy realizacji i cele wyra¿one licz-

bowo, czy Komisja oraz Rada oceniaj¹ postêp osi¹gany przez po-

szczególne pañstwa i czy udzielaj¹ im specyficznych zaleceñ, jaki

jest wymagany zakres konsultacji oraz jaka jest natura i jakoœæ u¿y-

wanych wskaŸników.

Uzgadnianie polityki pañstw w ramach Unii Europejskiej mo¿e

przybieraæ formy wspó³pracy pañstw, koordynacji i harmonizacji.

Ka¿da z form stosuje siê w jej w³aœciwych przypadkach. Harmoni-

zacja ma szczególne znaczenie w obszarach tzw. „biernej integra-

cji”, gdzie chodzi o eliminacjê barier wspó³pracy, np. w przypadku

tworzenia wspólnego rynku. W przypadku tzw. „aktywnej integra-

cji” gdzie chodzi o osi¹gniêcie celu wymagaj¹cego pozytywnego dzia-

³ania pañstw, harmonizacja mo¿e byæ tylko jedn¹ z form wspó³pracy.

W sprawach mniej technicznych, a bardziej politycznych, stosowa-

9

nie sztywnych regu³ mo¿e byæ mniej skuteczne ni¿ inne, elastycz-

niejsze sposoby organizacji wspó³pracy. Tym bardziej, ¿e Traktat

Rzymski mo¿e wrêcz wykluczaæ harmonizacjê w pewnych dziedzi-

nach, jak polityka zatrudnienia czy œwiadczenia spo³eczne. Jeœli cho-

dzi o otwart¹ metodê koordynacji, zauwa¿a siê jej wy¿szoœæ nad har-

monizacj¹ w trzech sytuacjach: (1) tam, gdzie przedmiotem wspó³-

pracy jest dziedzina œciœle zwi¹zana z narodow¹ to¿samoœci¹ lub

kultur¹; (2) tam, gdzie podejœcia krajowe s¹ na tyle zró¿nicowane

lub skomplikowane, ¿e harmonizacja by³aby dzia³aniem niepropor-

cjonalnym do zamierzonego celu; (3) tam, gdzie pañstwa cz³onkow-

skie nie s¹ jeszcze gotowe do przejœcia do etapu harmonizacji. Nale-

¿y te¿ zauwa¿yæ, ¿e samo istnienie w jakiejœ dziedzinie norm

tzw. „twardego” prawa unijnego nie wyklucza zastosowania w niej

tak¿e otwartej metody koordynacji

3

.

Otwarta metoda koordynacji jest wiêc „miêkkim” sposobem osi¹-

gania wspólnych celów pañstw UE, m.in. w dziedzinie spo³ecznej.

Unia nie zmierza jak dot¹d do harmonizacji, tj. ujednolicenia polity-

ki zatrudnienia oraz szeroko pojêtej polityki spo³ecznej pañstw cz³on-

kowskich. Nie by³oby na to zreszt¹ obecnie politycznego przyzwole-

nia, jako ¿e poszczególne pañstwa cz³onkowskie ró¿ni¹ siê doœæ

znacznie w kwestii po¿¹danego zakresu interwencji pañstwa w ¿ycie

spo³eczne i w gospodarkê i zwi¹zanego z tym poziomu redystrybucji

dochodów. Zró¿nicowany poziom rozwoju pañstw cz³onkowskich

ró¿nicuje cele, a zw³aszcza tempo ich realizacji, jak te¿ mo¿liwoœci

finansowania programów polityki zatrudnienia i polityki spo³ecznej.

Otwarta metoda koordynacji respektuje to zró¿nicowanie podejœæ

i mo¿liwoœci. Nie wyklucza to jednak stopniowego regulowania pod

ró¿nymi pretekstami niektórych kwestii szczegó³owych w drodze

dyrektyw

4

.

3

Zob. szerzej porównanie dziewiêciu dziedzin stosowania otwartej metody koor-

dynacji w „Involving Experts in the Process of National Policy Convergence”, Report by

Working Group 4a, EU Governance White Paper, June 2001.

4

Kompetencje regulacyjne Wspólnoty w zakresie polityki spo³ecznej okreœla szcze-

gó³owo art. 137 Traktatu Rzymskiego. Jednak ju¿ obecnie wyroki Trybuna³u wkraczaj¹

w niektóre kwestie polityki spo³ecznej (np. w zakresie systemów emerytalnych) wy³¹-

czone z kompetencji Unii na podstawie Traktatu. UE wydaje te¿ dyrektywy i rozporz¹-

dzenia dotycz¹ce krajowych systemów zabezpieczenia spo³ecznego oraz zawodowych

systemów emerytalnych na podstawie przepisów Traktatu dotycz¹cych swobody prze-

p³ywu osób i kapita³u. Ponadto nowe mo¿liwoœci prawotwórcze dla UE mog¹ wynikn¹æ

w zwi¹zku z przyjêt¹ przez Radê Europejsk¹ w Nicei Kart¹ Praw Podstawowych, która

10

Stwierdzenie, ¿e otwarta metoda koordynacji jest „miêkkim” spo-

sobem uzgadniania polityki pañstw cz³onkowskich nie oznacza wca-

le, ¿e jest to metoda nieskuteczna. Wrêcz przeciwnie, jest to metoda

wzajemnego dopingowania siê pañstw cz³onkowskich, przy pomocy

organów Wspólnoty, do realizacji wspólnie przyjêtych, konkretnych

celów. Rozbudowany system periodycznych pomiarów, porównañ

oraz ocen i zaleceñ powoduje, ¿e we wszystkich pañstwach cz³on-

kowskich odpowiednie gremia polityczne musz¹ siê tymi kwestiami

stale zajmowaæ, podejmowaæ stosowne dzia³ania oraz przedstawiaæ

osi¹gniête rezultaty lub t³umaczyæ siê publicznie z powodu ich bra-

ku. St¹d omawian¹ metodê okreœla siê czasem skrótowo name and

shame, czyli „wska¿ i zawstydŸ”

5

.

Metoda ta bywa bardziej skuteczna od harmonizacji tak¿e dlate-

go, ¿e mo¿e byæ jedyn¹ metod¹ mo¿liw¹ do zastosowania. Zw³asz-

cza w dziedzinie polityki spo³ecznej zauwa¿a siê, ¿e gdyby pañstwom

cz³onkowskim zaproponowaæ harmonizacjê, tj. obowi¹zuj¹ce, opa-

trzone sankcj¹, normy reguluj¹ce tê dziedzinê na poziomie wspólno-

towym, to by takich norm w ogóle nie przyjê³y. Tymczasem s¹ one

gotowe przyj¹æ otwart¹ metodê koordynacji, w³aœnie dlatego, ¿e jest

ona „otwarta”, tj. pozwala na dostosowanie sposobów realizacji do

konkretnej sytuacji ka¿dego pañstwa cz³onkowskiego i nie jest opa-

trzona formalnymi sankcjami. „Zawstydzenie”, tymczasem, w prak-

tyce najczêœciej zupe³nie wystarcza

6

.

Z punktu widzenia teorii stosunków miêdzynarodowych otwarta

metoda koordynacji jest przyk³adem decentralizacji polityki zagra-

nicznej pañstw. Zjawisko to jest szczególnie silne w strukturach in-

tegracyjnych, takich jak Unia Europejska. Stopieñ komplikacji ma-

terii wspó³pracy miêdzynarodowej staje siê na tyle du¿y, ¿e wymaga

zawiera katalog praw spo³ecznych. Zob. np. Philippe Pochet, „Pensions: The European

Debate”, w: G.L. Clark, N. Whiteside (red.), Pension Security in the 21

st

Century, Oxford

University Press, Oxford 2003, manuskrypt, s. 6–12.

5

Zob. La modernisation des systèmes de protection sociale des pays candidats –

Conférence organisée par la Commission, Bruxelles, le 5 décembre 2002, Intervention

de Madame Odile Quintin, Directeur général de l’Emploi et des Affaires sociales, Com-

mission européenne, s. 6.

6

Zwraca na to uwagê np. D.M. Trubeck, „The Open Method of Coordination: Soft

Law in the New Architecture for Governance of Social Policy in the EU”, Outline of

Research – 2/18/02, Law School & International Institute, University of Wisconsin-

-Madison, s. 3–4.

11

wysoko specjalistycznej wiedzy, jak¹ dysponuj¹ eksperci pracuj¹cy

w odpowiednich resortach bran¿owych pañstw uczestnicz¹cych we

wspó³pracy, a znaczna czêstotliwoœæ stosunków wymusza ich bez-

poœredni¹ wspó³pracê. We wspó³pracy opieraj¹cej siê na wiedzy eks-

perckiej wa¿ne jest uczestnictwo wszystkich istotnych w danej dzie-

dzinie aktorów, niezale¿nie od ich oficjalnego statusu. St¹d udzia³

w niej nie tylko aktorów oficjalnych (przedstawicieli ministerstw),

lecz tak¿e partnerów spo³ecznych czy organizacji spo³eczeñstwa oby-

watelskiego. W istocie, w zrozumieniu wspó³pracy pañstw cz³on-

kowskich w tworzeniu i realizacji Strategii Lizboñskiej przydatne

wydaj¹ siê teorie wskazuj¹ce na istotne znaczenie wspólnot episte-

micznych

7

. Obserwacja ta nie ma prowadziæ do fa³szywych proroctw

o upadku pañstw czy nawet o ich przerastaniu przez niepañstwowe

struktury decyzyjne. S³u¿y ona jedynie wzbogaceniu obrazu funk-

cjonowania wspó³pracy miêdzynarodowej w systemie, którego g³ów-

nymi aktorami s¹ pañstwa narodowe.

Otwarta metoda koordynacji jest obecnie bez w¹tpienia czêœci¹

acquis communautaire, czyli „dorobku prawa wspólnotowego”. Jak

wskazano wy¿ej, jest ona zakorzeniona w Traktacie Rzymskim, któ-

ry w odniesieniu do polityki zatrudnienia i polityki gospodarczej mówi

o niej wprost, a w odniesieniu do polityki spójnoœci spo³ecznej, bar-

dziej poœrednio. Metoda ta zosta³a te¿ wielokrotnie potwierdzona

przez najwy¿sze cia³o polityczne UE – Radê Europejsk¹. Pañstwa

ubiegaj¹ce siê o cz³onkostwo w UE maj¹ – jak wiadomo – obowi¹-

zek przyjêcia istniej¹cego acquis communautaire. St¹d jednym z wa-

runków przyst¹pienia jest wykazanie przez nie, ¿e od pierwszego

dnia cz³onkostwa w UE bêd¹ one w stanie w³¹czyæ siê w pe³ni do

udzia³u w otwartej metodzie koordynacji. W zwi¹zku z tym Rada

Europejska w Göteborgu (czerwiec 2001) zwróci³a siê do krajów

kandyduj¹cych o uwzglêdnienie w polityce krajowej gospodarczych

i spo³ecznych celów Strategii Lizboñskiej. Przygotowaniom tym s³u¿¹

procedury specjalnie przez Komisjê ustalone i realizowane w œcis³ej

wspó³pracy z ka¿dym pañstwem kandyduj¹cym.

Waga otwartej metody koordynacji wykracza daleko poza jej pro-

ceduralny aspekt. Procedura ta s³u¿y bowiem realizacji przez pañ-

stwa cz³onkowskie celów spo³ecznych. Odzwierciedlaj¹ one pewn¹

7

Zob. klasyczny ju¿ tekst: P.M. Haas, „Epistemic Communities and International

Policy Coordination: Introduction”, International Organization 1992, t. 46, nr 1, s. 1–35.

12

wizjê roli pañstwa w sferze spo³ecznej. Jest to generalnie wizja pañ-

stwa przyjmuj¹cego szerok¹ odpowiedzialnoœæ za zaspokojenie po-

trzeb socjalnych swych obywateli. Ale nie jest to wcale wizja jedno-

znacznie socjaldemokratyczna. W istocie, przyjêcie otwartej meto-

dy koordynacji wynik³o z politycznego kompromisu uwzglêdniaj¹-

cego fakt, ¿e socjaldemokratyczna wizja pañstwa opiekuñczego –

zdaniem wielu – nie sprawdzi³a siê w praktyce. St¹d Strategia Liz-

boñska wytycza wspólne cele, w tym cele spo³eczne, ale pozostawia

pañstwom cz³onkowskim swobodê wyboru metod ich osi¹gania.

Respektuj¹c ten zasadniczy kompromis, Komisja w procedurach

kooptacji pañstw kandyduj¹cych do udzia³u w otwartej metodzie

koordynacji równie¿ podkreœla wagê przybli¿ania siê do wspólnie

przyjêtych w UE celów, ale pozostawia wybór metod, a nawet okre-

œlenie tempa realizacji tych celów – do autonomicznej decyzji ka¿-

dego z pañstw kandyduj¹cych. W zasadzie nie d¹¿y siê do jakiejœ

uniformizacji. Zrozumienie procedury otwartej metody koordynacji

oraz przyœwiecaj¹cego jej politycznego kontekstu ma istotne zna-

czenie dla w³aœciwej realizacji interesów poszczególnych pañstw

kandyduj¹cych. Jest to bowiem procedura pozostawiaj¹ca szeroki

margines swobody w realizacji wspólnie przyjêtych celów, ale jed-

noczeœnie wcale skutecznie sk³aniaj¹ca do ich realizacji. Ka¿e to

zatem zwróciæ baczn¹ uwagê na w³aœciwoœæ samych celów. Unia ju¿

dziœ oferuje „nowym pañstwom cz³onkowskim”

8

uczestnictwo

w kszta³tuj¹cych te cele gremiach decyzyjnych w roli tzw. „aktyw-

nych obserwatorów”. Mo¿liwoœci te jeszcze wzrosn¹, kiedy pañstwa

te stan¹ siê pe³noprawnymi cz³onkami, maj¹cymi formalne prawo

g³osu. Wykorzystanie tych uprawnieñ zale¿eæ bêdzie w du¿ej mierze

od opartej na wiedzy eksperckiej si³y argumentów. W ka¿dym razie

nie ma powodów, aby cele ustalone w 2000 r. w Lizbonie uznawaæ

za niezmienne.

W dalszej czêœci zaprezentowana zostanie geneza Strategii Lizboñ-

skiej, która oficjalnie wprowadzi³a otwart¹ metodê koordynacji jako

sposób realizacji jej celów, dotychczasowe stosowanie tej metody

przez pañstwa cz³onkowskie UE w zakresie polityki spo³ecznej i za-

8

Chodzi tu o 10 z pañstw kandyduj¹cych do UE, które Rada Europejska w Kopen-

hadze zaprosi³a 13 grudnia 2002 r. do cz³onkostwa w UE i z którymi podpisano 16 kwietnia

2003 r. Traktat Ateñski o rozszerzeniu UE, tj. o Cypr, Estoniê, Litwê, £otwê, Maltê,

Polskê, Republikê Czesk¹, S³owacjê, S³oweniê i Wêgry.

13

trudnienia oraz – na przyk³adzie Polski – przygotowania pañstw kan-

dyduj¹cych do UE do stosowania otwartej metody koordynacji w tym

zakresie. Przedstawione zostan¹ równie¿ pierwsze próby analiz ade-

kwatnoœci spo³ecznych celów Strategii Lizboñskiej do sytuacji Pol-

ski – nowego kraju cz³onkowskiego o wyraŸnie ni¿szym od œredniej

UE poziomie rozwoju gospodarczego.

14

II. Strategia Lizboñska i jej cele spo³eczne

GLOBALIZACJA, DEMOGRAFIA

I AMERYKAÑSKA NEMEZIS

Przyjêta w styczniu 2000 r. Strategia Lizboñska stanowi, po pierw-

sze, odpowiedŸ Unii Europejskiej na wyzwania, jakie stawia globa-

lizacja procesów gospodarczych oraz powstanie gospodarki opartej

na wiedzy (knowledge-driven economy). Po drugie, jest ona odpo-

wiedzi¹ na starzenie siê spo³eczeñstw pañstw cz³onkowskich. Zja-

wisko to dotyczy pañstw Europy Zachodniej ze szczególn¹ ostro-

œci¹. Po trzecie, Strategia reaguje na fakt kryzysu europejskiego

modelu „pañstwa opiekuñczego”. Po czwarte wreszcie, stanowi swo-

iœcie europejsk¹ alternatywê wobec amerykañskiej Nemezis, która

jak dot¹d radzi sobie z tymi problemami lepiej ni¿ Europa

9

.

Szybciej ni¿ Europa do wyzwañ globalizacji dostosowa³y siê Sta-

ny Zjednoczone, które przekszta³ci³y siê w pierwsz¹ i najbardziej

efektywn¹ gospodarkê postindustrialn¹, opart¹ na wiedzy. ród³em

sukcesu gospodarczego USA w latach 90. XX wieku by³y w istocie

amerykañskie wartoœci, które w odniesieniu do gospodarki przek³a-

da³y siê na relatywnie niski poziom regulacji lub deregulacjê, nato-

miast w odniesieniu do polityki spo³ecznej – na ograniczenie roli

pañstwa w tym zakresie. Dostrze¿ono tam, ¿e „pañstwo opiekuñcze”

9

Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, § 1,

bezpoœrednio wskazuj¹ tylko na pierwszy powód. Kwestia starzenia siê spo³eczeñstw

wymieniona zosta³a jako jedno z zagro¿eñ stabilnoœci finansów publicznych (§23) oraz

jako strukturalny powód modernizacji systemu ochrony socjalnej (szczególnie systemów

emerytalnych) koniecznej dla utrzymania stabilnoœci finansów publicznych oraz powo-

dzenia programów aktywizacji zawodowej bezrobotnych (§31). Strategia nie mówi

wprawdzie wprost o kryzysie europejskiego modelu „pañstwa opiekuñczego” (jest to

elementem powszechnej wiedzy), ale wskazuje na koniecznoœæ jego „modernizacji”, aby

na ró¿ne sposoby promowa³ on aktywnoœæ ekonomiczn¹ beneficjentów (§ 24–34). O tym,

¿e Strategia Lizboñska jest prób¹ znalezienia alternatywnej w stosunku do krytykowanej

za „spo³eczn¹ niewra¿liwoœæ” amerykañskiej drogi przeprowadzenia koniecznych do-

stosowañ, wiadomo z wypowiedzi polityków, ekspertów pañstw cz³onkowskich oraz

niektórych dokumentów przygotowuj¹cych odnoœne Rady Europejskie.

15

zamiast rozwi¹zywaæ problemy spo³eczne, czêsto je pog³êbia (two-

rz¹c np. kategorie obywateli od pokoleñ uzale¿nionych od progra-

mów pomocy – welfare dependency). W powa¿nym stopniu marno-

trawi ono œrodki przeznaczane na programy pomocy spo³ecznej.

W d³u¿szym zaœ okresie „pañstwo opiekuñcze” staje siê te¿ proble-

mem gospodarczym. Zwiêksza ono bowiem obci¹¿enia fiskalne pro-

duktywnych podmiotów gospodarczych, obni¿aj¹c w ten sposób po-

tencja³ rozwojowy gospodarki. Amerykañska „konserwatywna re-

wolucja” lat 80. i 90. XX wieku nie zlikwidowa³a wcale „pañstwa

opiekuñczego”, lecz przeora³a œwiadomoœæ, gdy¿ uœwiadomi³a wiêk-

szoœci spo³eczeñstwa negatywne spo³eczne i ekonomiczne skutki jego

nadmiernego rozrostu oraz potrzebê powrotu do tradycyjnych war-

toœci w dziedzinie spo³ecznej. Faktycznie uda³o siê obni¿yæ jedynie

stopê wzrostu, a nie poziom wydatków na cele socjalne. Programy

socjalne zreformowano tak aby aktywizowa³y beneficjentów do po-

dejmowania zatrudnienia lub szkolenia, np. uzale¿niaj¹c otrzymy-

wanie œwiadczeñ od kontynuacji nauki oraz wprowadzaj¹c limity

czasowe otrzymywania œwiadczeñ z pomocy spo³ecznej

10

.

Nale¿y w tym kontekœcie zauwa¿yæ, ¿e w Stanach Zjednoczonych

nigdy nie uznano socjalnych praw cz³owieka w tak szerokim zakre-

sie, jak w Europie

11

. Œwiadczenia spo³eczne maj¹ tam prawny cha-

rakter przywilejów (entitlements), a nie praw (rights) daj¹cych oby-

watelom roszczenie wobec w³adzy publicznej (tj. innych podatni-

ków) o zaspokojenie swych potrzeb socjalnych. Amerykañska „kon-

serwatywna rewolucja” uœwiadomi³a obywatelom, ¿e jeœli w ogóle

problemy spo³eczne s¹ rozwi¹zywalne, to mo¿e to nast¹piæ w wyni-

ku moralnego wyboru i indywidualnego wysi³ku jednostek, a nie

dzia³ania, immanentnie nieefektywnego oraz krêpuj¹cego indywidu-

aln¹ inicjatywê, pañstwa. G³ównym noœnikiem rzeczywistego postê-

10

Zob. M. Olasky, The Tragedy of American Compassion, Regnery Publishing,

Inc., Washington, D.C. 1992. Jest to kanoniczna neokonserwatywna krytyka amerykañ-

skiego „pañstwa opiekuñczego”. Idee „wspó³czuj¹cego konserwatyzmu” (compassio-

nate conservatism) Olasky’ego mia³y du¿y wp³yw na politykê spo³eczn¹ Partii Republi-

kañskiej w latach 90. XX w. Marvin Olasky by³ doradc¹ do spraw spo³ecznych guberna-

tora George’a W. Busha podczas jego kampanii prezydenckiej w 2000 r.

11

Np. USA wprawdzie podpisa³y (5 paŸdziernika 1977), ale dot¹d nie ratyfikowa-

³y ONZ-owskiego Miêdzynarodowego paktu Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kul-

turalnych z 1966 r. USA ratyfikowa³y te¿ tylko 14 konwencji Miedzynarodowej Organi-

zacji Pracy (Polska – 85).

16

pu jest wiêc przyjmuj¹ca odpowiedzialnoœæ za swój los jednostka,

a nie uwalniaj¹ce j¹ od tej odpowiedzialnoœci „pañstwo opiekuñcze”.

Wyzwolenie takie jest bowiem – jak wskazuje praktyka – iluzj¹.

Dziêki takiej filozofii spo³eczeñstwo amerykañskie i amerykañska go-

spodarka mog³y szybciej i efektywniej przystosowaæ siê m.in. do skut-

ków informatyzacji oraz globalizacji. Naturalnie, wiêksze zdolnoœci

adaptacyjne gospodarki amerykañskiej i spo³eczeñstwa amerykañskiego

do zmian w gospodarce maj¹ swoj¹ spo³eczn¹ cenê. Jest ni¹ ni¿szy ni¿

w Europie poziom bie¿¹cego bezpieczeñstwa socjalnego.

Generalnie jednak „amerykañska droga” przynosi sukcesy i w go-

spodarce, i w sferze spo³ecznej. W latach 80. i 90. XX wieku dystans

w poziomie dochodu narodowego miêdzy Stanami Zjednoczonymi

a UE systematycznie siê powiêksza³. W latach 1980–1990 USA roz-

wija³y siê co roku œrednio o 1,1% szybciej ni¿ UE, a w latach 1990-

–2001 – œrednio o 1,4% szybciej

12

. Te z pozoru niewielkie ró¿nice

w tempie wzrostu PKB przek³adaj¹ siê na powa¿ne sumy (np. miê-

dzy 2000 a 2001 r. PKB USA wzros³o o 170,63 mld $, natomiast

PKB UE – jedynie o 39,28 mld $, co daje ró¿nicê 131,35 mld $ na

korzyϾ USA)

13

.

Skumulowany efekt jest taki, ¿e w 2001 roku 284,8 mln ludnoœci

USA wytworzy³o PKB 10 208 mld $, podczas gdy 302,6 mln ludnoœci

UE wytworzy³o PKB 7894,5 mld $, tj. 2313,5 mld $ mniej

14

. WyraŸ-

nie powiêkszy³y siê ró¿nice miêdzy USA a tymi pañstwami UE, które

znane s¹ ze szczególnie du¿ego poziomu korporatyzmu i rozbudowa-

nych systemów ochrony socjalnej. Na przyk³ad, w 1980 r. realny PKB

Francji na g³owê wynosi³ 78,4% realnego PKB na g³owê w USA, na-

tomiast w 1998 r. spad³ do 68,7%. Odpowiednie dane dla zachodnich

landów Niemiec wynosz¹: 81,3% w 1980 r. oraz 76,7% w 1998 r. a dla

Szwecji: 77,3% w 1980 r. i 65,5% w 1998 roku

15

. W 2002 r. PKB na

12

Por. 2003 World Development Indicators, The World Bank, tabela 4.1 „Growth

of output”, s. 188, podaj¹ca œredni roczny wzrost PKB w latach 1980–1990 w USA –

3,5%, a w Europie (strefa EMU) – 2,4%, natomiast w latach 1990–2001: USA – 3,4%,

Europa (strefa EMU) – 2,0%.

13

Kalkulacje w³asne na podstawie Facts and Figures on the EU and the US, Euro-

pean Union in the US (http://www.eurunion.org/profile/facts.htm).

14

Zob.: Facts and Figures on the EU and the US, European Union in the US (http:/

/www.eurunion.org/profile/facts.htm).

15

Comparative Real Gross Domestic Product Per Capita and Per Employed Person,

Fourteen Countries 1960–1998, U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, Offi-

ce of Productivity and Technology (http://stats.bls.gov/flshome.htm), 30 marca 2000, s. 9.

17

g³owê wed³ug si³y nabywczej by³ w USA 40,6% wy¿szy ni¿ w UE

(w tym 39,1% wy¿szy ni¿ we Francji oraz 36,8% wy¿szy ni¿ w Niem-

czech)

16

. Jednoczeœnie, w tym okresie, stopa bezrobocia w USA by³a

systematycznie znacznie – czêsto niemal o po³owê – ni¿sza ni¿ w UE.

Ilustruje to poni¿sza tabela.

Praktyczna eliminacja bezrobocia w USA ma istotny wp³yw na

³agodzenie innych problemów spo³ecznych, gdy¿ bezrobocie jest jed-

n¹ z ich g³ównych przyczyn. Rezultaty takie gospodarka USA osi¹ga

mimo fiskalizmu wyraŸnie ni¿szego (o ponad 10% w latach 1989-

–2000) w USA ni¿ w UE, przy wydatkach na obronê radykalnie wy-

¿szych w USA ni¿ w UE (np. w roku fiskalnym 2002/2003 wydatki

obronne USA wynosz¹ 380 mld $, a UE – 159 mld $, tj. tylko nieco

ponad 40% wydatków USA)

18

.

STRATEGIA LIZBOÑSKA

Unia Europejska stawia sobie w niej „nowy cel strategiczny”,

aby do roku 2010 „staæ siê najbardziej konkurencyjn¹ oraz dy-

16

Eurostat: GDP per capita in Purchasing Power Standards (PPS) (EU–15 = 100),

General economic background, 15.11.2002.

17

Zob.: ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/ForeignLabor/fljec.txt.

18

Zob.: Revenue Statistics 1965–2001, Table 3: „Total tax revenue as percentage of

GDP”, OECD 2002, s. 73–74 pokazuje stopy ogólnych dochodów podatkowych w sto-

sunku do PKB krajów OECD (w tym UE 15) w latach 1965–2000. W ca³ym tym okresie

poziom fiskalizmu w USA by³ ni¿szy ni¿ w UE 15. Jednak w latach 1965–1974 ró¿nica

utrzymywa³a siê w granicach 5%. Od 1975 r. wynosi³a ona zwykle ponad 10%. Zob. te¿:

Financial and Economic Data Relating to NATO Defence, Table 3: „Defence Expendi-

tures of NATO Countries (1980–2000)”, M-DPC-2(2000)107, 5 grudnia 2000, dostêpne

w NATO Handbook (http://www.nato.int). Wynika z nich, ¿e w latach 1990–1999 wy-

datki obronne UE stanowi³y ok. 60% wydatków obronnych USA. W latach 2000 i 2001

USA

5,6 6,8 7,5 6,9 6,1 5,6 5,4 4,9 4,5 4,2 4,0 4,7 5,8

UE

8,1 8,1 8,8 10,1 10,5 10,1 10,2 10,0 9,4 8,7 7,8 7,4 7,6

ród³o: U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, 7 marca 2003

17

.

Stopa bezrobocia w USA i UE w latach 1990–2002

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

18

namiczn¹ opart¹ na wiedzy gospodark¹ œwiata, zdoln¹ do sta³e-

go wzrostu oraz zapewniaj¹c¹ coraz wiêcej coraz lepszych miejsc

pracy, a tak¿e coraz wiêksz¹ spójnoœæ spo³eczn¹”

19

. Cel ten ma

zostaæ osi¹gniêty przez:

(1) U³atwienie przechodzenia do gospodarki i spo³eczeñstwa

opartego na wiedzy, w drodze

· wspierania powszechnego dostêpu do technologii informa-

tycznych i umiejêtnoœci pos³ugiwania siê nimi (an informa-

tion society for all);

· ustanowienia Europejskiego Obszaru Badañ i Innowacji (Euro-

pean Area of Research and Innovation);

· u³atwieñ w zak³adaniu i rozwijaniu nowatorskich przedsiê-

biorstw, szczególnie ma³ych i œrednich, m.in. przez obni¿a-

nie obci¹¿eñ regulacyjnych i biurokratycznych;

· urzeczywistnienia pe³nego funkcjonowania jednolitego ryn-

ku, np. przez dokoñczenie jego liberalizacji oraz ogranicze-

nie pomocy publicznej dla przedsiêbiorstw;

· u³atwienia efektywnej alokacji kapita³u przez integracjê

rynków finansowych

20

.

(2) Modernizacjê europejskiego modelu socjalnego, inwesto-

wanie w ludzi oraz zwalczanie wykluczenia spo³ecznego,

w drodze:

· dostosowania edukacji i szkolenia do wymogów ¿ycia i pra-

cy w spo³eczeñstwie opartym na wiedzy;

· rozwijania aktywnej polityki zatrudnienia przyczyniaj¹cej

siê do tworzenia wiêkszej iloœci, lepszych miejsc pracy;

· modernizacji systemu ochrony socjalnej, w tym systemów

emerytalnych i ochrony zdrowia, m.in. w celu zapewnienia

ich finansowej stabilnoœci oraz odpowiedniego zgrania z ce-

lami polityki edukacyjnej i polityki zatrudnienia;

· wspierania integracji spo³ecznej (najlepiej przez zatrudnie-

nie), aby unikn¹æ pojawienia siê trwale zmarginalizowanej

spad³y one do ok. 50% wydatków obronnych USA. Dane za rok 2002/03 za: Adrian

Kendry, „Reorganizing the Budget to Meet New Missions”, materia³y z konferencji The

Security Gap between the Military and Law Enforcement in Counter-Terrorism, konfe-

rencja Institute for National Strategic Studies i National Defense University, 23–24 paŸ-

dziernika 2002, s. 13. (Adrian Kendry jest ekspertem Kwatery G³ównej NATO.)

19

Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, § 5.

20

Ibidem, § 8–21.

19

klasy ludzi niezdolnych do funkcjonowania w spo³eczeñ-

stwie opartym na wiedzy

21

.

(3) Utrzymanie mo¿liwoœci rozwojowych gospodarki dziêki

w³aœciwej (czytaj: odpowiedzialnej) polityce makroekono-

micznej, w drodze:

· zmniejszenia opodatkowania pracy (szczególnie nisko p³at-

nej oraz nie wymagaj¹cej kwalifikacji), aby wzmocniæ pro-

zatrudnieniowe efekty zachêt do kszta³cenia;

· przeorientowania wydatków publicznych w celu relatyw-

nego podniesienia znaczenia akumulacji kapita³u, w tym

kapita³u ludzkiego, a tak¿e wspierania badañ i rozwoju, in-

nowacji oraz technologii informacyjnych;

· zapewnienia d³ugotrwa³ej stabilnoœci finansów publicznych

(m.in. w zwi¹zku ze starzeniem siê ludnoœci)

22

.

Wymienione tu strategie cz¹stkowe sk³adaj¹ siê na triadê wzajem-

nie ze sob¹ powi¹zanych i wzmacniaj¹cych siê dzia³añ. Niektóre

z przyjêtych w nich celów szczegó³owych zosta³y sprecyzowane

w postaci liczb oraz terminów realizacji, np. w zakresie poziomu

wzrostu dochodu narodowego (œrednio ok. 3% rocznie), dostêpu do

Internetu, zatrudnienia czy wykszta³cenia wy¿szego ni¿ podstawo-

we. Inne mia³y zostaæ sprecyzowane przez kolejne Rady Europej-

skie. Szczegó³owo omówiono je w dalszych czêœciach opracowania.

Jak ju¿ wspomniano wy¿ej, Strategia Lizboñska realizowana jest

przez Uniê Europejsk¹ w drodze „otwartej metody koordynacji”, któ-

rej towarzyszy odpowiednio wzmocnione przewodnictwo i koordy-

nacja Rady Europejskiej, zapewniaj¹ce spójnoœæ celu oraz skutecz-

n¹ ocenê osi¹ganych postêpów. Ustalono, ¿e corocznie na wiosennej

Radzie Europejskiej okreœlane bêd¹ szczegó³owe wytyczne dalsze-

go dzia³ania

23

.

Jest to plan alternatywny w stosunku do amerykañskiego, gdy¿

zak³ada mo¿liwoœæ jednoczesnej realizacji celów ekonomicznych

i spo³ecznych. Anestetykami na spo³eczny ból transformacji maj¹ byæ

zmodernizowany „europejski model socjalny” i „aktywne pañstwo

opiekuñcze”. Tylko przy aktywnej interwencji pañstwa mo¿na mieæ

nadziejê na wiêksz¹ spójnoœæ spo³eczn¹, gdy jednoczeœnie rosn¹æ

21

Ibidem, § 24–34.

22

Ibidem, § 22–23.

23

Ibidem, § 7.

20

maj¹ i konkurencyjnoœæ, i dynamika gospodarki. Wedle tego podej-

œcia wydatki na cele socjalne postrzegane s¹ jako „inwestycje”, s³u-

¿¹ce zwiêkszeniu konkurencyjnoœci gospodarki przez poprawê jako-

œci si³y roboczej. Poniewa¿ si³a robocza jest stosunkowo najmniej

mobilna, zak³ada siê, ¿e w gospodarce globalnej kapita³ skieruje siê

przede wszystkim tam, gdzie s¹ wysoko kwalifikowani, zdolni po-

s³ugiwaæ siê najnowszymi technologiami, pracownicy, nawet jeœli

poziom ich p³ac jest wysoki. Unika siê w ten sposób koniecznoœci

konkurowania p³acami. Dziêki temu, jak wierz¹ autorzy Strategii,

wzrostowi gospodarczemu towarzyszyæ bêdzie „postêp spo³eczny”.

EUROPEJSKA AGENDA SPO£ECZNA

Cele spo³eczne odgrywaj¹ podstawow¹ rolê w lizboñskiej triadzie:

innowacyjnoœæ i informatyzacja – bezpieczeñstwo socjalne – kon-

serwatywna polityka makroekonomiczna. W³aœciwie wszystkie ele-

menty tej triady s³u¿¹ realizacji celów spo³ecznych, z tym ¿e jedne

odnosz¹ siê do perspektywy krótko-, a inne d³ugookresowej. Szcze-

gó³owo, kierunki przewidzianej w Strategii Lizboñskiej moderniza-

cji „europejskiego modelu socjalnego” do roku 2005 wy³o¿one zo-

sta³y w Europejskiej Agendzie Spo³ecznej, przyjêtej przez Radê Eu-

ropejsk¹ w Nicei (grudzieñ 2000).

Europejska Agenda Spo³eczna opiera siê na postulacie, ¿e polity-

ka spo³eczna jest „czynnikiem produkcji”: „Wzrost gospodarczy

i spójnoœæ spo³eczna wzmacniaj¹ siê wzajemnie. Spo³eczeñstwo,

w którym jest wiêcej spójnoœci spo³ecznej oraz mniej wykluczenia,

znamionuje lepsz¹ gospodarkê”

24

. ¯eby wzrost gospodarczy móg³

s³u¿yæ wszystkim, potrzebna jest aktywna polityka przeciwdzia³ania

rozmaitym przejawom wykluczenia i nierównoœci. Ponadto, aby

zwiêkszenie elastycznoœci przedsiêbiorstw nie odby³o siê kosztem

bezpieczeñstwa pracowników, konieczna jest polityka spo³eczna

wysokiej jakoœci. Bez wysokiej jakoœci szkoleñ, wysokiej jakoœci

miejsc pracy, wysokiej jakoœci dialogu spo³ecznego itd. niemo¿liwe

bêdzie osi¹gniêcie najwy¿szej konkurencyjnoœci gospodarki w wa-

runkach pe³nego zatrudnienia. Mo¿e to zapewniæ tylko wzmocniony

24

Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7,8 and 9 December

2000, Annex I „European Social Agenda”, § 9.

21

i zmodernizowany „europejski model socjalny”. Koniecznoœæ wzmoc-

nienia i modernizacji tego ostatniego wynika zatem ze zrozumienia

wspó³zale¿noœci pomiêdzy wzrostem gospodarczym, zatrudnieniem

a spójnoœci¹ spo³eczn¹

25

. Widaæ w tych stwierdzeniach zmaganie siê

postulatu spo³ecznie bezbolesnej transformacji z rzeczywistoœci¹.

Aby rzeczywistoœæ mog³a doœcign¹æ postulat, Europejska Agenda

Spo³eczna stawia przed polityk¹ spo³eczn¹ ka¿dego z pañstw cz³on-

kowskich szeϾ wytycznych kierunkowych (orientations for social

policy):

(1) wiêcej, lepszych miejsc pracy, aby nie tylko osi¹gn¹æ pe³ne

zatrudnienie, lecz tak¿e mo¿liwie zmaksymalizowaæ dostêp do

rynku pracy (np. kobietom, d³ugotrwale bezrobotnym i innym

grupom zagro¿onym), m.in. przez tworzenie powszechnych

systemów ustawicznego zdobywania i doskonalenia kwalifi-

kacji zawodowych;

(2) antycypacja zmian w œrodowisku pracy oraz czerpanie

z nich korzyœci dziêki stworzeniu nowej równowagi pomiê-

dzy elastycznoœci¹ i bezpieczeñstwem [sic] – chodzi tu g³ów-

nie o wprowadzenie niezbêdnych zmian uelastyczniaj¹cych

rynek pracy, organizacjê pracy i wynagrodzenia w konsultacji

z pracownikami oraz w dialogu pracodawców i zwi¹zków za-

wodowych, tak aby pracownicy rozumieli potrzebê dostoso-

wañ, przygotowywali siê do nich, podnosz¹c swe zdolnoœci

znalezienia zatrudnienia oraz aby byli chronieni przed drastycz-

nymi skutkami dostosowañ

26

;

(3) zwalczanie biedy oraz wszelkich form wykluczenia i dyskry-

minacji w celu promowania integracji spo³ecznej, gdy¿ nawet

systematyczny wzrost gospodarczy oraz pe³ne zatrudnienie nie

zlikwiduj¹ automatycznie biedy i wykluczenia spo³ecznego, na-

tomiast uczyni¹ je tym bardziej nieznoœnymi; do udzia³u w reali-

zacji tego celu nale¿y zmobilizowaæ organizacje i wspólnoty lo-

kalne oraz dzia³aj¹ce w zagro¿onych œrodowiskach;

(4) modernizacja ochrony socjalnej, której celem powinno byæ

z jednej strony utrzymanie w ryzach kosztów tej ochrony, aby

25

Ibidem, § 15, 23, 26, 31.

26

Te doœæ ogólnikowe sformu³owania zosta³y póŸniej nieco doprecyzowane, np.

przez Radê Europejsk¹ w Barcelonie (marzec 2002), gdzie m.in. dopowiedziano wyraŸ-

niej, w jakim kierunku maj¹ iœæ te uelastyczniaj¹ce konsultacje. Zob. ni¿ej w czêœci

dotycz¹cej Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

22

nie podkopaæ spo³ecznej solidarnoœci, na której ten system siê

opiera, a z drugiej – taka jego reorientacja, by stymulowa³

pozostawanie na rynku pracy jak najd³u¿ej jak najwiêkszej licz-

by ludzi;

(5) wspieranie równoœci p³ci, bêd¹ce zarówno kwesti¹ zasad (pra-

wo cz³owieka do równego traktowania), jak i kwesti¹ prak-

tyczn¹, jako ¿e w starzej¹cych siê spo³eczeñstwach Europy

Zachodniej niepracuj¹ce zawodowo kobiety s¹ jedn¹ z nie-

wielu pozostaj¹cych wci¹¿ do wykorzystania rezerw si³y ro-

boczej (ich ekonomiczne uaktywnienie zwiêksza bazê podat-

kow¹, z której finansuje siê np. ochronê socjaln¹); skuteczna

ochrona przed dyskryminacj¹ oraz u³atwienia w godzeniu obo-

wi¹zków rodzinnych z zawodowymi sk³aniaæ bêd¹ kobiety do

podejmowania i utrzymywania zatrudnienia;

(6) wzmocnienie rangi polityki spo³ecznej w procesie rozsze-

rzenia oraz w stosunkach zewnêtrznych Unii Europejskiej,

tak aby kraje kandyduj¹ce do Unii mog³y korzystaæ z doœwiad-

czeñ pañstw cz³onkowskich w radzeniu sobie ze wspólnymi

wyzwaniami osi¹gniêcia pe³nego zatrudnienia oraz zwalcza-

nia wykluczenia spo³ecznego oraz aby w organizacjach miê-

dzynarodowych prezentowaæ wspólne podejœcie do spraw spo-

³ecznych i ekonomicznych

27

.

W czasie przyjmowania Europejskiej Agendy Spo³ecznej najbar-

dziej zaawansowana by³a wspó³praca pañstw cz³onkowskich w dzie-

dzinie zatrudnienia. Zalecenia Agendy w tym zakresie akcentuj¹ pew-

ne aspekty oraz szersze odniesienia Europejskiej Strategii Zatrud-

nienia. Podobnie jest z kwesti¹ równego traktowania kobiet i mê¿-

czyzn – legislacja UE by³a ju¿ tu stosunkowo zaawansowana. W po-

zosta³ych sprawach (zwalczanie ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego

oraz modernizacji systemów ochrony socjalnej) Agenda da³a impuls

do rozwoju polityki krajowej oraz wspó³pracy pañstw cz³onkowskich.

W dalszej czêœci kwestie te przedstawione s¹ bardziej szczegó³owo.

27

Chodzi tu w istocie o to, aby na ile to mo¿liwe, wykorzystaæ organizacje miêdzy-

narodowe, takie jak ONZ, WHO, Radê Europy oraz MOP do wspierania realizacji celów

spo³ecznych Unii Europejskiej (np. przez wskazywanie na spo³eczny wymiar globaliza-

cji, koniecznoœæ ochrony fundamentalnych praw spo³ecznych w stosunkach gospodar-

czych itp.). Por.: Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7, 8 and

9 December 2000, Annex I „European Social Agenda”, § 25.

23

III. Europejska Strategia Zatrudnienia

*

Od pocz¹tku lat 90. XX wieku narastaæ zaczê³o w pañstwach cz³on-

kowskich UE zrozumienie, ¿e to one same s¹ odpowiedzialne za utrzy-

muj¹ce siê wówczas uporczywie œrednio ponaddziesiêcioprocentowe

bezrobocie oraz bardzo umiarkowany wzrost gospodarczy. Eufemi-

stycznie mówiono, ¿e problemy te nie wynikaj¹ – jak wczeœniej uwa-

¿ano – tylko z globalizacji, konkurencji krajów „trzeciego œwiata” czy

z bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego, lecz tak¿e z „ich w³a-

snych b³êdów politycznych”. Nigdy nie przyznano wprost, ¿e w g³ów-

nej mierze zosta³y one spowodowane praktykowanym od wielu lat

g³êbokim interwencjonizmem pañstwowym w gospodarkê rynkow¹

(zawsze motywowanym szlachetnymi pobudkami spo³ecznymi), któ-

ry w koñcu doprowadzi³ do zachwiania równowagi makroekonomicz-

nej, spadku konkurencyjnoœci gospodarek, spadku tempa wzrostu gos-

podarczego oraz trwale wysokiego bezrobocia. Jednak przyjête œrodki

zaradcze wskazuj¹, ¿e taka w³aœnie jest istota problemu. Otwarcie zde-

cydowano natomiast, ¿e zaradzeniu sytuacji s³u¿yæ bêdzie wzmocnie-

nie wspó³pracy w UE w polityce monetarnej i finansowej oraz – nieco

póŸniej – tak¿e w polityce zatrudnienia i polityce spo³ecznej.

Odpowiedzialn¹ politykê makroekonomiczn¹ wymusza wprowa-

dzona w latach 90. XX wieku Unia Gospodarcza i Walutowa (Eco-

nomic and Monetary Union – EMU). Ustalone Traktatem z Ma-

astricht (luty 1992) kryteria konwergencji do wprowadzenia wspól-

nej waluty ustalaj¹ granice inflacji (maksimum 1,5% powy¿ej œred-

niej inflacji trzech krajów o najni¿szej inflacji w Europejskim Sys-

temie Walutowym – EMS), d³ugoterminowych stóp procentowych

(maksimum 2% powy¿ej œredniej trzech krajów o najni¿szej infla-

cji), deficytów bud¿etowych (mniej ni¿ 3% PKB) oraz d³ugu pu-

blicznego (poni¿ej 60% PKB). Musi to ograniczaæ mo¿liwoœci fi-

nansowania celów spo³ecznych.

*

Niektóre fragmenty tej czêœci opublikowa³em w artykule „Polska realizuje Euro-

pejsk¹ Strategiê Zatrudnienia”, Rynek Pracy 2003, nr 2, s. 185–194.

24

Dlatego koniecznym uzupe³nieniem pe³nej liberalizacji przep³y-

wu kapita³ów oraz zrównowa¿onej polityki makroekonomicznej jest

uelastycznienie rynku pracy. Ideologiczn¹, polityczn¹ oraz analityczn¹

podstawê rozwoju unijnej koordynacji polityki zatrudnienia da³a

w 1993 r. Bia³a Ksiêga o wzroœcie, konkurencyjnoœci i zatrudnieniu

Jacques’a Delors’a. Zainspirowa³a ona przyjêcie przez Radê Euro-

pejsk¹ w Essen (grudzieñ 1994) piêciu celów w dziedzinie polityki

zatrudnienia, którymi powinny kierowaæ siê pañstwa cz³onkowskie.

Cele te, nazwane Strategi¹ z Essen (Essen Strategy), zosta³y póŸniej

w³¹czone do Europejskiej Strategii Zatrudnienia, przyjêtej przez

Nadzwyczajn¹ Radê Europejsk¹ nt. Zatrudnienia w Luksemburgu

zwan¹ te¿ Europejskim Szczytem w Sprawie Zatrudnienia (Euro-

pean Jobs Summit) (listopad 1997). Filozofia Strategii Zatrudnienia

zawiera siê w przekonaniu, ¿e wy¿szy poziom zatrudnienia oraz wiêk-

sz¹ elastycznoœæ rynków pracy mo¿na osi¹gn¹æ, nie rezygnuj¹c z fun-

damentów solidarnoœci i praw spo³ecznych, na jakich opieraj¹ siê

spo³eczeñstwa Unii Europejskiej.

W istocie, dokumenty analityczne przygotowuj¹ce Luksemburski

Szczyt w Sprawie Zatrudnienia (np. Employment in Europe 1997)

staraj¹ siê wykazaæ praktycznoœæ takiego podejœcia. Na przyk³ad,

stwierdza siê tam, ¿e wzrost produkcji (output growth) tworzy miej-

sca pracy tylko krótkookresowo. W d³ugim okresie zaœ o liczbie two-

rzonych miejsc pracy decyduj¹ równie¿ struktury instytucjonalne

(tj. jakoœæ administracji i regulacji) oraz polityczne rozstrzygniêcia

co do rangi, jak¹ nadaje siê wzrostowi zatrudnienia oraz sposobu

godzenia tego celu z innymi celami, jak wzrost wydajnoœci pracy

oraz wzrost konkurencyjnoœci. Wynika st¹d, ¿e miejsca pracy two-

rzy nie tylko rynek, lecz tak¿e rz¹d.

Niemniej, zauwa¿ono tak¿e, ¿e systemy podatkowe i œwiadczeñ

spo³ecznych powinny byæ „bardziej przyjazne zatrudnieniu” oraz ¿e

tworzeniu miejsc pracy s³u¿y eliminacja barier w przep³ywie dóbr

i us³ug. Dostrze¿ono, ¿e „wysoki poziom regulacji”, a nawet „nad-

mierna regulacja” pracy utrudniaj¹ elastyczne dostosowanie rynku

pracy do zmian na rynkach dóbr i us³ug. Obron¹ przed tymi utrud-

niaj¹cymi zatrudnienie regulacjami sta³o siê tzw. atypowe zatrudnie-

nie i niestandardowe umowy o pracê (praca w niepe³nym wymiarze,

praca tymczasowa itd.). Stwierdzono, ¿e w UE sztywnoœæ rynku pra-

cy (labor market rigidities) utrudnia tworzenie miejsc pracy bardziej

25

nawet ni¿ poziom p³ac. I wreszcie, odnosz¹c siê do rozwi¹zañ na

przysz³oœæ, zgodzono siê, ¿e obywatele maj¹ wprawdzie prawo do-

magaæ siê stworzenia im szans, ale musz¹ oni tak¿e wykazaæ siê od-

powiedzialnoœci¹: chêci¹ dostosowania siê, wra¿liwoœci¹ na kiero-

wane do nich zachêty oraz pragnieniem zdobycia nowych kwalifika-

cji i umiejêtnoœci. Jednak g³ówny nacisk wyraŸnie po³o¿ono nie na

deregulacjê, ale raczej na „reregulacjê” rynku pracy oraz na jego

uelastycznianie przez podnoszenie kwalifikacji osób aktywnych eko-

nomicznie, u³atwianie ich mobilnoœci geograficznej i zawodowej oraz

na indywidualizacjê traktowania

28

. Znalaz³o to pe³ne odzwierciedle-

nie w przyjêtej podczas Szczytu w Luksemburgu Europejskiej Stra-

tegii Zatrudnienia (zob. ni¿ej).

Szczyt luksemburski mia³ miejsce ju¿ po podpisaniu (czerwiec

1997) Traktatu Amsterdamskiego, który wprowadzi³ do Traktatu

Rzymskiego obecny Tytu³ VIII „Zatrudnienie” (art. 125–130). Ty-

tu³ VIII stworzy³ podstawy prawne zarówno dla samej strategii za-

trudnienia, jak i dla metody jej realizacji na poziomie Unii. Zatem,

zgodnie z art. 125 Traktatu Rzymskiego, polityka zatrudnienia ka¿-

dego pañstwa cz³onkowskiego zmierzaæ ma do realizacji wspól-

nych celów okreœlonych w strategii zatrudnienia. Cele te w szcze-

gólnoœci dotycz¹ powstania wykwalifikowanej, wyszkolonej i zdol-

nej do adaptacji si³y roboczej oraz rynków pracy wra¿liwych na

zmiany w gospodarce.

Realizacji tej strategii s³u¿yæ ma otwarta metoda koordynacji (art.

128). W odniesieniu do Europejskiej Strategii Zatrudnienia polega

ona na tym, ¿e corocznie Rada Europejska dokonuje oceny sytuacji

w zatrudnieniu, dzia³aj¹c na podstawie przygotowanego przez Radê

oraz Komisjê Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (Joint Employment

Report – JER). Na podstawie tej oceny Rada Europejska corocznie

przyjmuje Wytyczne Polityki Zatrudnienia (Employment Guidelines),

które ka¿dy kraj cz³onkowski powinien uwzglêdniaæ w swojej poli-

tyce zatrudnienia wyra¿onej w Narodowym Planie Dzia³añ na Rzecz

Zatrudnienia (National Action Plan for Employment – NAP). Ka¿dy

kraj cz³onkowski przedk³ada corocznie Radzie i Komisji raport z re-

alizacji swej polityki zatrudnienia. Rada mo¿e kierowaæ do pañstw

cz³onkowskich indywidualne zalecenia w zwi¹zku z raportem krajo-

28

Zob.: Employment in Europe 1997.

26

wym. Na podstawie oceny tych raportów Rada i Komisja przygoto-

wuj¹ ka¿dego roku kolejny Wspólny Raport o Zatrudnieniu w UE.

Od 2003 r. Wytyczne Polityki Zatrudnienia maj¹ byæ przyjmowane

na okresy trzyletnie.

Traktat pozwala równie¿ Radzie na przyjêcie œrodków zachêcaj¹-

cych pañstwa cz³onkowskie do wspó³pracy w dziedzinie polityki

zatrudnienia (art. 129). W 2002 r. powo³any zosta³ Wspólnotowy

Program Œrodków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Commu-

nity Incentive Measures in the Field of Employment – EIM), którego

zadaniem jest u³atwienie wymiany informacji pomiêdzy pañstwami

cz³onkowskimi o najlepszych praktycznych metodach promowania

zatrudnienia

28

.

Na podstawie art. 130 ustanowiono sta³y Komitet Zatrudnienia

(Employment Committee – EMCO), który jest miejscem sta³ej deba-

ty na poziomie unijnym oraz przygotowañ odnoœnych deliberacji

Rady.

U³atwianiu zatrudnienia na rynku wewnêtrznym UE, zwiêkszeniu

geograficznej i zawodowej mobilnoœci pracowników oraz pog³êbie-

niu ich zdolnoœci adaptacyjnych g³ównie przez szkolenia zawodowe

s³u¿y Europejski Fundusz Spo³eczny (art. 146). Od 1999 r. EFS jest

instrumentem realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

CZTERY FILARY

EUROPEJSKIEJ STRATEGII ZATRUDNIENIA

Zarysowana w art. 125 Traktatu Europejska Strategia Zatrudnie-

nia zosta³a skonkretyzowana przez Szczyt Luksemburski w Sprawie

29

Jest to jeden z czterech tzw. „programów wspólnotowych”, stanowi¹cych insty-

tucjonalne wsparcie otwartej metody koordynacji dzia³añ pañstw cz³onkowskich s³u-

¿¹cej realizacji Europejskiej Agendy Spo³ecznej. W 2001 r. stworzono jeszcze Wspól-

notowy Program Dzia³añ na Rzecz Walki z Wykluczeniem Spo³ecznym (Community

Action Program to Fight Social Exclusion), Program Realizacji Wspólnotowej Strategii

Ramowej w Sprawie Równoœci P³ci (Community Framework Strategy on Gender Equality

2001–2005) oraz Wspólnotowy Program Dzia³añ na Rzecz Zwalczania Dyskryminacji

(Community Action Program to Combat Discrimination 2001–2006). Wspólnotowy Pro-

gram Œrodków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Community Incentive Measures

in the Field of Employment) powsta³ póŸniej ni¿ pozosta³e trzy programy. Ma on te¿ nieco

inny charakter, gdy¿ nacisk jest w nim po³o¿ony g³ównie na wymianê informacji o najlep-

szych praktykach, podczas gdy wczeœniejsze programy maj¹ szersze cele. Szerzej na ten

temat zob. w czêœci dotycz¹cej Europejskiej Strategii Integracji Spo³ecznej.

27

Zatrudnienia (listopad 1997), który przyj¹³ pierwsze Wytyczne Poli-

tyki Zatrudnienia. Zorganizowano je wokó³ czterech „filarów” Eu-

ropejskiej Strategii Zatrudnienia

30

:

(1) Zwiêkszenie zdolnoœci znalezienia zatrudnienia (employ-

ability)

Istot¹ rzeczy jest tu eliminacja tzw. „luki umiejêtnoœci” (skills

gap), aby szczególnie ludzie m³odzi wchodz¹cy na rynek pra-

cy oraz ludzie starsi byli w stanie wykorzystaæ mo¿liwoœci

zatrudnienia powstaj¹ce na nowoczesnym rynku pracy. Luki

umiejêtnoœci powstaj¹ dlatego, ¿e szko³y ucz¹ m³odzie¿ prze-

starza³ych umiejêtnoœci, natomiast umiejêtnoœci starszych pra-

cowników staj¹ siê takie z natury rzeczy. Dzia³ania zalecane

w ramach tego filaru obejmuj¹ ograniczenie bezrobocia osób

m³odych oraz zapobieganie bezrobociu d³ugotrwa³emu, prze-

chodzenie od pasywnych (zasi³ki) do aktywnych (szkolenia,

inne formy doskonalenia umiejêtnoœci i zdobywania doœwiad-

czenia zawodowego) œrodków rynku pracy, pobudzanie wspó³-

pracy partnerów spo³ecznych w celu stworzenia lepszych mo¿-

liwoœci kszta³cenia ustawicznego, szkolenia zawodowego,

praktyk zawodowych itp., oraz u³atwienie przechodzenia ze

szko³y do pracy przez ogólne podniesienie jakoœci kszta³ce-

nia, a tak¿e zapewnienie, aby szko³y uczy³y umiejêtnoœci po-

szukiwanych na rynku pracy, w tym umiejêtnoœci dostosowa-

nia siê do zmian technologicznych.

(2) Wzmacnianie przedsiêbiorczoœci (entrepreneurship)

Filar ten wynika z uznania, ¿e miejsca pracy tworz¹ przedsiê-

biorcy. Przyjazny klimat powinien sprzyjaæ wszystkim rodza-

jom przedsiêbiorczoœci, z tym ¿e samozatrudnienie oraz ma³a

i œrednia przedsiêbiorczoœæ wymagaj¹ szczególnej uwagi. Pañ-

stwa powinny u³atwiaæ zak³adanie oraz prowadzenie przed-

siêbiorstw (szczególnie w drodze u³atwieñ w dostêpie do ka-

pita³u oraz zredukowania obci¹¿eñ biurokratycznych i kosz-

tów pracy, jak równie¿ przeszkód w zak³adaniu przedsiêbiorstw

b¹dŸ w przechodzeniu do samozatrudnienia, wynikaj¹cych

z systemów podatkowego lub ubezpieczeñ spo³ecznych). Pañ-

stwa powinny tak¿e sprzyjaæ wykorzystaniu mo¿liwoœci two-

30

Presidency Conclusions: Extraordinary European Council Meeting on Employ-

ment, Luxembourg, 20 and 21 November 1997.

28

rzenia miejsc pracy w spo³ecznoœciach lokalnych w ramach

tzw. „gospodarki socjalnej” (social economy) odpowiadaj¹cej

na potrzeby niezaspokajane przez gospodarkê rynkow¹ oraz

wprowadzaæ prozatrudnieniowe zmiany w systemie podatko-

wym (uznano za konieczne odwrócenie ustalonego od 1980 r.

trendu zwiêkszania podatkowych i innych pozap³acowych

kosztów pracy).

(3) Zwiêkszenie zdolnoœci dostosowawczych pracowników

i przedsiêbiorstw do zmieniaj¹cych siê potrzeb rynku (adapta-

bility)

Filar ten stanowi najbardziej bezpoœredni¹ reakcjê na koniecz-

noœci wynikaj¹ce z globalizacji procesów gospodarczych oraz

rewolucji informatycznej. Nieunikniona okaza³a siê rezygna-

cja ze stabilizowania zatrudnienia przez prawn¹ ochronê ka¿-

dego stosunku pracy. Musiano zgodziæ siê na uelastycznienie

organizacji pracy, sposobów zatrudnienia oraz umów o pracê.

Zastrze¿ono jednak wyraŸnie koniecznoœæ zapewnienia rów-

nowagi pomiêdzy d¹¿eniami przedsiêbiorstw do elastyczno-

œci, a pracowników do bezpieczeñstwa oraz mo¿liwoœci zna-

lezienia pracy

31

. W tym celu modernizowaæ nale¿y organiza-

cjê pracy (partnerzy spo³eczni powinni uzgodniæ w ramach

przedsiêbiorstw czy sektorów bardziej elastyczn¹ organizacjê

pracy pozwalaj¹c¹ przedsiêbiorstwom na utrzymanie konku-

rencyjnoœci: d³u¿sze okresy rozliczania czasu pracy, redukcja

pracy w nadgodzinach, praca w niepe³nym wymiarze, progra-

my szkoleñ zawodowych dla pracowników, pañstwa powinny

zaœ dostosowaæ prawo pracy do bardziej elastycznych form

zatrudnienia: zatrudnienie czasowe, w niepe³nym wymiarze

itp.) oraz wspieraæ zdolnoœci adaptacyjne przedsiêbiorstw (np.

tworz¹c zachêty do inwestowania w zasoby ludzkie, elimina-

cjê barier w zatrudnianiu itd.).

(4) Wspieranie równych szans na rynku pracy i w zatrudnie-

niu (equal opportunities)

Zamierza siê tu eliminowaæ dyskryminacjê i nierównoœæ ko-

biet i mê¿czyzn na rynku pracy oraz doprowadziæ do pe³nego

wykorzystania produkcyjnego potencja³u wszystkich grup

31

Ibidem, § 70. Zob. te¿ np. Employment in Europe Report 1997, gdzie kwestia

elastycznoœci rynku pracy dyskutowana jest szczególnie wszechstronnie.

29

spo³ecznych (w tym kobiet oraz osób niepe³nosprawnych).

W tym celu pañstwa powinny zmierzaæ do eliminacji ró¿nic

miêdzy kobietami i mê¿czyznami w poziomie zatrudnienia oraz

poziomie p³ac, u³atwiaæ godzenie obowi¹zków rodzinnych i za-

wodowych (np. przez urlopy wychowawcze, u³atwienia w po-

dejmowaniu pracy w niepe³nym wymiarze, dostêpnoœæ opieki

nad dzieæmi i osobami starszymi), wspieraæ reintegracjê na

rynku pracy osób pozostaj¹cych przez pewien czas poza nim

(g³ównie z powodów rodzinnych) oraz u³atwiaæ zatrudnienie

osób niepe³nosprawnych.

EUROPEJSKA STRATEGIA ZATRUDNIENIA

W STRATEGII LIZBOÑSKIEJ

Rada Europejska w Lizbonie (marzec 2000) przyjê³a za jeden z ce-

lów strategicznych Strategii Lizboñskiej osi¹gniêcie pe³nego zatrud-

nienia w UE do roku 2010 oraz ustali³a, ¿e w tym roku poziom za-

trudnienia w UE powinien wynieϾ 70% (w tym 60% Рpoziom

zatrudnienia kobiet). W Lizbonie podkreœlono szczególnie wagê pod-

noszenia kwalifikacji zawodowych, zwiêkszania mobilnoœci si³y ro-

boczej oraz efektywnego i dostêpnego szkolenia ustawicznego. Eu-

ropejska Strategia Zatrudnienia sta³a siê jednym z kluczowych ele-

mentów kompleksowej Strategii Lizboñskiej. Rada Europejska w Ni-

cei (grudzieñ 2000) przyjê³a Europejsk¹ Agendê Spo³eczn¹, której

dwa pierwsze cele odnosz¹ siê do zatrudnienia i wskazuj¹ na potrze-

bê wysokiej jakoœci miejsc pracy, rynku pracy, polityki zatrudnienia

oraz samej pracy. Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001)

potwierdzi³a, ¿e celem pañstw cz³onkowskich jest osi¹gniêcie pe³ne-

go zatrudnienia oraz ustanowi³a cele poœrednie: Do 2005 r. pañstwa

cz³onkowskie powinny osi¹gn¹æ poziom zatrudnienia 67% (w tym

57% – poziom zatrudnienia kobiet). Do 2010 r. powinny one te¿ osi¹-

gn¹æ 50-procentowy poziom zatrudnienia osób w wieku 55–64 lata.

Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) podkreœli³a koniecz-

noœæ aktywnego dzia³ania na rzecz pe³nego zatrudnienia. Wskaza³a,

¿e w ramach znoszenia przeszkód w podejmowaniu zatrudnienia przez

kobiety, do 2010 r. pañstwa cz³onkowskie powinny zapewniæ opiekê

dla co najmniej 90% dzieci przedszkolnych od 3. roku ¿ycia do wie-

ku obowi¹zku szkolnego oraz przynajmniej dla 33% dzieci poni¿ej

30

3. roku ¿ycia. Pe³ne zatrudnienie powinno byæ naczelnym celem po-

lityki gospodarczej i zatrudnienia. Ma temu s³u¿yæ wzmocnienie

Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Zrewidowana Europejska Stra-

tegia Zatrudnienia ma byæ odpowiedzi¹ na nowe wyzwania zwi¹za-

ne z sytuacj¹ demograficzn¹, niedostosowaniem kwalifikacji pracow-

ników do potrzeb rynku pracy, rozszerzeniem UE oraz globalizacj¹

procesów gospodarczych i imigracj¹.

Kiedy przyjmowano Europejsk¹ Strategiê Zatrudnienia w 1997 r.

w Luksemburgu, spodziewano siê osi¹gniêcia zasadniczego postêpu

w ci¹gu piêciu lat. Tymczasem, „[po] 5 latach realizacji Europejska

Strategia Zatrudnienia znalaz³a siê na rozdro¿u” – stwierdza Raport

o Zatrudnieniu w Europie 2002. Zagro¿one jest osi¹gniêcie zak³ada-

nych poziomów zatrudnienia i partycypacji w rynku pracy. Wpraw-

dzie bezrobocie spad³o w 2002 r. o 0,6%, ale „powa¿ne s³aboœci”

utrzymuj¹ siê, jeœli chodzi o poziom bezrobocia (7,6% w 2002 r.),

poziom zatrudnienia, zró¿nicowanie sytuacji kobiet i mê¿czyzn na

rynku pracy, jakoœæ zatrudnienia, wzrost produktywnoœci oraz nie-

równoœci regionalne. Tylko 5 z 15 pañstw cz³onkowskich podjê³o

prozatrudnieniowe reformy systemów podatkowego i œwiadczeñ.

Uda³o siê wprawdzie zahamowaæ wzrost pozap³acowych kosztów

pracy, ale poziom obci¹¿eñ funduszu p³ac jest nadal wysoki – œred-

nio o 10% wy¿szy ni¿ w USA. Niedostateczne s¹ dzia³ania na rzecz

utrzymania aktywnoœci zawodowej osób starszych. Najlepsze wyni-

ki pañstwa cz³onkowskie osi¹gnê³y w reformowaniu s³u¿b zatrud-

nienia, tak aby lepiej s³u¿y³y one potrzebom osób bezrobotnych oraz

w przechodzeniu do aktywnych œrodków rynku pracy

32

.

WZMOCNIONA EUROPEJSKA STRATEGIA ZATRUDNIENIA

Jak ju¿ wspomniano, Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002)

wskazywa³a wczeœniej na niedoci¹gniêcia nie tylko w realizacji, lecz

tak¿e w samej formule Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Dlatego

Strategia powinna zostaæ uproszczona przez zmniejszenie liczby

wytycznych polityki zatrudnienia, jednak bez rezygnacji z ich efek-

tywnoœci. Strategia powinna te¿ zostaæ lepiej zsynchronizowana z har-

monogramem Strategii Lizboñskiej, tj. uwzglêdniaæ koniecznoœæ

32

Zob.: Joint Employment Report 2002, s. 5–8, 29, 44.

31

osi¹gniêcia celów lizboñskich do roku 2010 oraz poœrednich celów

sztokholmskich do roku 2006. Powinna ona wreszcie odpowiednio

uwypuklaæ odpowiedzialnoœæ partnerów spo³ecznych za realizacjê

wytycznych

33

.

Powtórzono jednoczeœnie, ¿e zrewidowana (wzmocniona) Euro-

pejska Strategia Zatrudnienia powinna k³aœæ nacisk na zwiêkszanie

zdolnoœci znalezienia zatrudnienia przez eliminacjê przeszkód w po-

dejmowaniu i utrzymaniu pracy czy wrêcz bodŸców zachêcaj¹cych

do pasywnoœci, przy jednoczesnym zachowaniu wysokiego pozio-

mu zabezpieczenia wynikaj¹cego z „Europejskiego modelu socjal-

nego”

34

. Wynika z tego, ¿e polityka zatrudnienia pañstw cz³onkow-

skich UE powinna raczej koncentrowaæ siê przede wszystkim na wzro-

œcie zatrudnienia ni¿ na zarz¹dzaniu bezrobociem.

Rada Europejska udzieli³a te¿ zaleceñ dotycz¹cych bie¿¹cej poli-

tyki zatrudnienia pañstw cz³onkowskich. Niektóre z nich s¹ ca³kiem

„radykalne” jak na tego rodzaju, zazwyczaj niezwykle u³adzone, po-

lityczne dokumenty UE. Na przyk³ad, nie tylko ogólnie zalecono,

¿eby krajowe systemy podatkowy i œwiadczeñ spo³ecznych sprawia-

³y, aby op³aci³o siê pracowaæ (tj. nie ¿yæ na koszt innych podatni-

ków), to jeszcze zachêcono pañstwa, ¿eby zastanowi³y siê nad „wa-

runkowoœci¹ œwiadczeñ” (np. ich uzale¿nieniem od zachowania bior-

cy), kryteriami ich przyznawania (np. ich zaostrzeniem) oraz cza-

sem, na który s¹ przyznawane (co obejmuje mo¿liwoœæ jego skróce-

nia), a tak¿e nad „rygorystycznym administrowaniem” (management

rigor) œwiadczeñ. Nastêpnie Rada zaleci³a rozwa¿enie mo¿liwoœci

rozluŸnienia regulacji dotycz¹cych umów o pracê oraz obni¿enia

kosztów zwalniania pracowników „w celu u³atwienia tworzenia no-

wych miejsc pracy”. Wskazano te¿ na koniecznoœæ redukcji mo¿li-

woœci wczeœniejszego przechodzenia na emeryturê, a nawet wyd³u-

¿enia efektywnego wieku emerytalnego. Z w³aœciw¹ sobie ostro¿no-

œci¹ Rada wyrazi³a tak¿e zalecenie, i¿

aby zapewniæ konkurencyjnoœæ UE oraz podnieœæ zatrudnienie osób

o zró¿nicowanych kwalifikacjach oraz mieszkaj¹cych w ró¿nych re-

33

Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002,

§ 30.

34

Ibidem, § 31. Intencje tych zaleceñ zosta³y jaœniej wy³o¿one w Presidency Conc-

lusions: Barcelona European Council, Part III – Contributions to the Deliberations,

„Economic and Financial Affairs”, § 24, 26.

32

gionach, jest absolutnie konieczne, aby krajowe instytucje pracy oraz

systemy rokowañ zbiorowych, szanuj¹c autonomiê partnerów spo-

³ecznych, uwzglêdnia³y relacjê pomiêdzy kszta³towaniem siê p³ac

a sytuacj¹ na rynku pracy i, w zwi¹zku z tym, dopuszcza³y, aby

p³ace ewoluowa³y w zale¿noœci od produktywnoœci oraz zró¿ni-

cowanych kwalifikacji [pracowników] [podkr. moje – J.C.]

35

.

Rada Europejska w Brukseli (marzec 2003) doceni³a postêpy w re-

alizacji Strategii Lizboñskiej: „Piêæ milionów nowych miejsc pracy

zosta³o stworzonych od pocz¹tku realizacji Strategii Lizboñskiej –

500 000 z nich w 2002 r., mimo mniej sprzyjaj¹cego klimatu eko-

nomicznego, przy jednoczesnym zmniejszeniu bezrobocia o 2 miliony

osób”

36

. Jednoczeœnie Rada okreœli³a kierunki reformy Europejskiej

Strategii Zatrudnienia (zrewidowana Strategia zosta³a przyjêta w czerw-

cu 2003 r.).

I tak, ustalono, ¿e Wytyczne Polityki Zatrudnienia powinny byæ przyj-

mowane na okresy trzyletnie (dotychczas – co roku) oraz w umiarko-

wanej liczbie; powinny byæ one zorientowane na rezultaty, pozosta-

wiaj¹c pañstwom wybór metod ich osi¹gania. W szczególnoœci, Wy-

tyczne powinny odnosiæ siê do aktywnych, pasywnych oraz zapobie-

gawczych œrodków rynku pracy, zwiêkszenia poda¿y pracy oraz udzia³u

w rynku pracy, przedsiêbiorczoœci (w tym zdolnoœci adaptacyjnych),

rozwoju zasobów ludzkich i kszta³cenia ustawicznego, równoœci p³ci,

integracji oraz dyskryminacji na rynku pracy, nierównoœci regional-

nych, jak równie¿ do kwestii zmniejszania obszaru pracy nielegalnej

na rzecz legalnej oraz wp³ywu imigracji na rynki pracy

37

.

Rada ponagli³a pañstwa cz³onkowskie, aby kontynuowa³y refor-

my krajowych rynków pracy; wskazane przez ni¹ kierunki reform

w zasadzie powtarzaj¹ odnoœne zalecenia z Barcelony

38

. Rada zwró-

ci³a siê do Komisji o powo³anie niezale¿nej, z³o¿onej z ekspertów,

Grupy Zadaniowej do Spraw Zatrudnienia w Europie (European Em-

ployment Taskforce). Zaproponowaæ ma ona takie „praktyczne re-

formy, które w sposób najbardziej bezpoœredni i natychmiastowy

35

Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002,

§ 32.

36

Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, § 8.

37

Ibidem, § 41–42. Rada domaga³a siê „œwie¿ego podejœcia” do imigracji w kon-

tekœcie braków odpowiednio wykwalifikowanych pracowników oraz starzenia siê spo-

³eczeñstw Europy Zachodniej (§45).

38

Ibidem, § 43.

33

pomog³yby Pañstwom Cz³onkowskim w realizacji zrewidowanej

Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz w osi¹gniêciu za³o¿onych

przez ni¹ celów”

39

.

Rada podkreœli³a te¿ centralne znaczenie zwiêkszenia konkuren-

cyjnoœci gospodarki UE. W tym celu konieczne jest dalsze wspiera-

nie przedsiêbiorczoœci, m.in. przez upraszczanie i poprawê regula-

cji, zarówno na poziomie unijnym, jak i w pañstwach cz³onkowskich.

Projekty nowych regulacji unijnych maj¹ zawieraæ ocenê ich wp³y-

wu na mo¿liwoœci realizacji celów Strategii Lizboñskiej

40

.

Nowe Wytyczne Polityki Zatrudnienia (Employment Guidelines),

przyjête przez Radê Europejsk¹ w Salonikach (czerwiec 2003)

41

, za-

sadniczo, choæ jakby nieœmia³o, uwzglêdniaj¹ wskazówki Rad Euro-

pejskich w Barcelonie (marzec 2002) i Brukseli (marzec 2003). Ob-

jêtoœciowo s¹ one oko³o jednej pi¹tej krótsze ni¿, na przyk³ad, Wy-

tyczne Polityki Zatrudnienia na rok 2002. Najwiêksza zmiana pole-

ga na innej prezentacji w gruncie rzeczy podobnych treœci. O ile Wy-

tyczne na rok 2002 sk³ada³y siê z 4 celów „horyzontalnych” (hori-

zontal) oraz 15 wytycznych szczegó³owych, konsekwentnie zorgani-

zowanych wokó³ czterech luksemburskich „filarów” Europejskiej

Strategii Zatrudnienia, o tyle nowe Wytyczne obejmuj¹ 3 cele „ogól-

ne” (overarching) oraz 10 wytycznych szczegó³owych (specific

guidelines)

42

. Nowa forma ma lepiej oddawaæ now¹ orientacjê Wy-

tycznych na cele. Z ró¿nic merytorycznych zwracaj¹ uwagê dwie.

Po pierwsze, nowe Wytyczne k³ad¹ wyraŸny nacisk na cele, do

których powinno siê zmierzaæ w krajowej polityce zatrudnienia,

sposoby ich osi¹gania pozostawiaj¹c zasadniczo uznaniu pañstw

39

Ibidem, § 44.

40

Ibidem, § 20–24.

41

Presidency Conclusions: Thessaloniki European Council, 19 and 20 June 2003,

§ 46.

42

Zob.: Council Decision of 18 February 2002 on guidelines for Member States’

employment policies for the year 2002, Council (2002/177/EC), Official Journal of the

European Communities 60, 1 marca 2002. Cztery cele „horyzontalne” to: (1) zwiêksza-

nie szans na zatrudnienie oraz stworzenie stosownych zachêt do podejmowania zatrud-

nienia; (2) wspieranie spójnoœci spo³ecznej i postêpu spo³ecznego, przedsiêbiorczoœci,

wydajnosci oraz funkcjonowania rynku pracy; (3) realizacja kompleksowych progra-

mów kszta³cenia przez ca³e ¿ycie, aby ludzie mogli nabywaæ oraz doskonaliæ lub mody-

fikowaæ umiêjêtnoœci zale¿nie od potrzeb rynku pracy; (4) rozwój wspó³pracy z partne-

rami spo³ecznymi w realizacji Strategii Zatrudnienia. Zob. te¿: Proposal for a Council

Decision on Guidelines for the Employment Policies of the Member States – General

Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 maja 2003 (9783/03).

34

cz³onkowskich. (Wczeœniejsze Wytyczne daleko bardziej koncentro-

wa³y siê na procesie realizacji celów.) Dlatego nowe Wytyczne w stop-

niu szerszym ni¿ Wytyczne na rok 2002 przypominaj¹ konkretne

wskaŸniki, które Unia przyjê³a w Strategii Lizboñskiej, b¹dŸ w in-

nych póŸniejszych odnoœnych strategiach szczegó³owych, oraz ter-

miny, w jakich powinny one zostaæ osi¹gniête. Po drugie, realizuj¹c

zalecenia z Barcelony i Brukseli, nowe Wytyczne zawieraj¹ niewiel-

k¹ dawkê bardziej „liberalnych” zaleceñ aktywizuj¹cych, dopusz-

czaj¹c, na przyk³ad, „reformê nadmiernie restrykcyjnych elementów”

prawa pracy oraz ograniczenie mo¿liwoœci ¿ycia na zasi³ku bez ja-

kiejkolwiek rzeczywistej aktywnoœci beneficjenta w poszukiwaniu

zatrudnienia. Wytyczne na rok 2002 nie zawiera³y tego rodzaju su-

gestii pod adresem pañstw cz³onkowskich.

Trzy wzajemnie uzupe³niaj¹ce siê i wspieraj¹ce siê cele „ogólne”

nowych Wytycznych to:

(I)

pe³ne zatrudnienie

43

;

(II) jakoϾ i wydajnoϾ pracy oraz

(III) spójnoœæ i integracja spo³eczna.

Do celów tych pañstwa cz³onkowskie powinny „zmierzaæ w spo-

sób zrównowa¿ony, uwzglêdniaj¹cy ich równe znaczenie w realiza-

cji d¹¿eñ Unii”

44

. S³u¿yæ temu powinna realizacja polityki uwzglêd-

niaj¹ca nastêpuj¹ce wytyczne szczegó³owe:

(1) Stosowanie œrodków aktywnych i zapobiegawczych na rzecz

osób bezrobotnych oraz nieaktywnych ekonomicznie. Cho-

dzi tu o zapobieganie bezrobociu d³ugotrwa³emu, szczególnie

przez wczeœnie podejmowane oraz zindywidualizowane œrodki

aktywizuj¹ce, np. szkolenie, przekwalifikowanie po³¹czone z po-

moc¹ w aktywnym poszukiwaniu zatrudnienia

45

.

(2) Tworzenie miejsc pracy i przedsiêbiorczoœæ. Uznaje siê tu,

¿e miejsca pracy powstaj¹ w warunkach dogodnych dla roz-

43

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie zmierzaæ maj¹ do osi¹-

gniêcia celów ca³ej UE, tj., ogólnej stopy zatrudnienia 67% w 2005 r. i 70% w 2010 r.,

stopy zatrudnienia kobiet 57% w 2005 r. i 60% w 2010 r. oraz 50% stopy zatrudnienia

starszych pracowników (55–64 lat) w 2010 r.

44

Proposal for a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies of

the Member States – General Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 maja

2003 (9783/03), § 8.

45

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie zmierzaæ maj¹ do osi¹-

gniêcia celów ca³ej UE, tj. ka¿dy bezrobotny powinien mieæ mo¿liwoœæ „nowego startu”

35

woju przedsiêbiorczoœci, innowacji oraz wzrostu inwestycji,

jak równie¿ w œrodowisku przyjaznym dzia³alnoœci gospodar-

czej. Pañstwa powinny eliminowaæ bariery administracyjne

i regulacyjne w zak³adaniu przedsiêbiorstw, w tym ma³ych

i œrednich, w zatrudnianiu pracowników oraz w dostêpie do

kapita³u. W procesie kszta³cenia nale¿y rozwijaæ umiejêtno-

œci mened¿erskie i biznesowe.

(3) Reagowanie na zmiany oraz wspieranie zdolnoœci dostoso-

wawczych i mobilnoœci na rynku pracy. Pañstwa cz³onkow-

skie powinny u³atwiaæ adaptacjê przedsiêbiorstw i pracowni-

ków do zmian w gospodarce, zachowuj¹c jednak równowagê

pomiêdzy elastycznoœci¹ a bezpieczeñstwem. S³u¿yæ temu ma

g³ównie eliminowanie „nadmiernie restrykcyjnych elementów

w ustawodawstwie dotycz¹cym zatrudnienia, odbijaj¹cych siê

na dynamice rynku pracy oraz na zatrudnieniu grup, których

dostêp do rynku pracy jest utrudniony”, a tak¿e rozwój dialo-

gu spo³ecznego, spo³ecznej odpowiedzialnoœci biznesu, jak

równie¿ wspieranie ró¿norodnoœci form prawnych stosunku

pracy, regulacji dotycz¹cych czasu pracy oraz nowoczesnych

form organizacji pracy, zwiêkszaj¹cych jej wydajnoœæ i ja-

koϾ

46

. Pañstwa cz³onkowskie powinny równie¿ eliminowaæ

wszelkie bariery mobilnoœci pracowników, szczególnie doty-

cz¹ce uznawania kwalifikacji, transferu praw ubezpieczenio-

wych, dostêpu do ofert pracy itd.

47

.

przez udzia³ w dzia³aniach aktywizuj¹cych, w ci¹gu pierwszych 6 miesiêcy bezrobocia

w przypadku osób m³odych oraz 12 miesiêcy bezrobocia w przypadku osób doros³ych.

Do 2010 r. 25% d³ugotrwale bezrobotnych ma uczestniczyæ w jakiejœ formie aktywiza-

cji, z tym ¿e celem dla ka¿dego pañstwa cz³onkowskiego ma byæ osi¹gniêcie œredniego

poziomu trzech najbardziej zaawansowanych pañstw cz³onkowskich.

46

Ezopowy jêzyk zacytowano celowo, ¿eby zilustrowaæ, jak trudno jest w doku-

mencie UE nt. zatrudnienia zawrzeæ prost¹ sk¹din¹d myœl, ¿e wiele przepisów prawa,

których celem jest „ochrona pracowników”, w istocie chroni co najwy¿ej osoby aktual-

nie zatrudnione, natomiast utrudnia zwiêkszenie zatrudnienia, skazuj¹c na bezrobocie

wielu innych. Przepisy te czêsto w sposób szczególny utrudniaj¹ zatrudnienie osób, któ-

rym z ró¿nych powodów i tak trudniej jest znaleŸæ pracê. Proposal for a Council Decision

on Guidelines for the Employment Policies of the Member States – General Approach,

Council of the European Union, Brussels, 26 maja 2003 (9783/03).

47

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie maj¹ doprowadziæ do

tego, aby do 2005 r. osoby poszukuj¹ce pracy w ca³ej UE mia³y dostêp do wszystkich

og³oszeñ o wolnych miejscach pracy zamieszczanych przez s³u¿by zatrudnienia pañstw

cz³onkowskich.

36

(4) Wspieranie rozwoju kapita³u ludzkiego oraz kszta³cenia

przez ca³e ¿ycie. Krajowe strategie kszta³cenia ustawicznego

powinny obejmowaæ podniesienie jakoœci i efektywnoœci sys-

temów kszta³cenia i szkolenia, tak aby wyposa¿yæ wszystkich

w umiejêtnoœci wymagane od pracowników w spo³eczeñstwie

opartym na wiedzy oraz aby zredukowaæ luki kwalifikacji na

rynku pracy. Konieczne jest do tego generalne podniesienie

poziomu wykszta³cenia spo³eczeñstwa. Nale¿y te¿ u³atwiaæ

przedsiêbiorcom inwestowanie w kapita³ ludzki

48

.

(5) Zwiêkszenie poda¿y pracy oraz wspieranie aktywnego sta-

rzenia siê. Zwiêkszanie dostêpnoœci i atrakcyjnoœci zatrud-

nienia, op³acalnoœæ zatrudnienia (making work pay), podno-

szenie kwalifikacji oraz rozwój odpowiednich systemów

wsparcia powinny zaowocowaæ wzrostem udzia³u w rynku

pracy wszystkich grup spo³eczeñstwa. Nale¿y szczególnie

wspieraæ aktywne starzenie siê, u³atwiaj¹c osobom starszym

utrzymanie zatrudnienia oraz eliminuj¹c zachêty do wczeœniej-

szego przechodzenia na emeryturê. W razie koniecznoœci mo¿-

na te¿ zwiêkszaæ poda¿ pracowników przez imigracjê

49

.

(6) Równoœæ p³ci. W celu zwiêkszenia poziomu zatrudnienia ko-

biet nale¿y podejmowaæ kompleksowe dzia³ania na rzecz eli-

minacji przyczyn ich ni¿szego wynagradzania, jak równie¿

u³atwiaæ godzenie obowi¹zków rodzinnych z zawodowymi,

np. przez upowszechnienie systemów opieki nad dzieæmi oraz

u³atwianie powrotu do kariery zawodowej po przerwie zwi¹-

zanej z wychowaniem dziecka

50

.

48

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie zmierzaæ maj¹ do osi¹-

gniêcia celów ca³ej UE, tj. do tego aby w 2010 r. przynajmniej 85% obywateli w wieku

22 lat mia³o pe³ne wykszta³cenie œrednie (upper secondary education) oraz przynaj-

mniej 12,5% osób w wieku 25–64 lat uczestniczy³o w kszta³ceniu ustawicznym.

49

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie powinny do 2010 r.

wyd³u¿yæ o 5 lat œredni rzeczywisty wiek przechodzenia na emeryturê (effective average

exit age from the labor market), który w 2001 r. szacowany by³ na 59,9 lat.

50

Przypomniano w tym miejscu, ¿e ka¿de pañstwo cz³onkowskie doprowadziæ ma

do 2010 r. do zasadniczego zmniejszenia ró¿nic w p³acach pomiêdzy kobietami a mê¿czy-

znami, eliminuj¹c przyczyny tych ró¿nic, takie jak feminizacja niektórych sektorów czy

zawodów, podejmuj¹c odpowiednie kszta³cenie i szkolenie, zmieniaj¹c klasyfikacjê zawo-

dów (job classifications) oraz systemy wynagradzania, podnosz¹c œwiadomoœæ ró¿nic oraz

ujawniaj¹c je. Aby u³atwiæ dostêp rodziców do rynku pracy, pañstwa cz³onkowskie powin-

ny do 2010 r. zapewniæ dostêp do systemów opieki przynajmniej 90% dzieci w wieku od

3 lat do wieku szkolnego oraz przynajmniej 33% dzieci w wieku poni¿ej 3 lat.

37

(7) Wspieranie integracji oraz zwalczanie dyskryminacji osób

o s³abszej pozycji na rynku pracy. Odpowiedniego wsparcia

w dostêpie do zatrudnienia wymagaj¹ osoby spotykaj¹ce siê ze

szczególnymi trudnoœciami na rynku pracy, np. osoby, które

wczeœnie zaprzesta³y nauki, osoby o niskich kwalifikacjach,

osoby niepe³nosprawne, imigranci oraz mniejszoœci narodowe

51

.

(8) Zapewnienie op³acalnoœci pracy („make work pay”) w celu

zwiêkszenia jej atrakcyjnoœci. Stwarzaj¹c zachêty do podej-

mowania zatrudnienia, pañstwa cz³onkowskie powinny pod-

j¹æ dzia³ania zapewniaj¹ce, aby zarobek z pracy pozwala³ na

wyjœcie z ubóstwa, szczególnie osób o niskich kwalifikacjach,

osób starszych czy niepe³nosprawnych. Relacje miêdzy p³ac¹

a zasi³kiem powinny byæ takie, aby op³aca³o siê pracowaæ.

Jednoczeœnie, systemy ochrony socjalnej powinny aktywizo-

waæ beneficjentów do podejmowania zatrudnienia, na przy-

k³ad przez w³aœciwe okreœlenie okresu pobierania zasi³ku, po-

wi¹zanie prawa do zasi³ku z aktywnym poszukiwaniem za-

trudnienia lub udzia³em w dzia³aniach aktywizuj¹cych zwiêk-

szaj¹cych szanse na zatrudnienie

52

.

(9) Przekszta³canie pracy nieudokumentowanej w regularne

zatrudnienie. Przez odpowiednie u³atwienia oficjalnej dzia-

³alnoœci gospodarczej (simplification of the business environ-

ment) oraz zmiany przepisów podatkowych, jak równie¿ do-

tycz¹cych œwiadczeñ spo³ecznych, ale te¿ skuteczne sankcje,

pañstwa powinny d¹¿yæ do eliminacji nieudokumentowanego

zatrudnienia.

(10) Odniesienie siê do regionalnych nierównoœci w zatrudnie-

niu. Pañstwa cz³onkowskie powinny przez ró¿norakie part-

nerstwa wspieraæ mo¿liwoœci lokalnego tworzenia miejsc pra-

51

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie maj¹ do 2010 r. zredu-

kowaæ poni¿ej 10% œredni dla ca³ej UE wskaŸnik wczesnego opuszczania szko³y, wy-

raŸnie zmniejszyæ w ka¿dym pañstwie cz³onkowskim rozpiêtoœæ w dostêpie do zatrud-

nienia osób w gorszej sytuacji na rynku pracy w stosunku do osób niepozostaj¹cych

w takiej sytuacji oraz wyraŸnie zmniejszyæ tê rozpiêtoœæ w odniesieniu do dostêpu do

rynku pracy miêdzy obywatelami UE a obywatelami pañstw trzecich (legalnie dopusz-

czonych do rynku pracy).

52

Przypomniano w tym miejscu, ¿e pañstwa cz³onkowskie zmierzaæ maj¹ do wy-

raŸnego obni¿enia do 2010 r. krajowej efektywnej marginalnej stopy podatkowej oraz,

tam gdzie to jest stosowne, obci¹¿eñ podatkowych pracowników ma³o zarabiaj¹cych.

38

cy, w tym w tzw. „gospodarce socjalnej”. W szczególnoœci,

powinno siê tworzyæ zachêty do inwestowania przez kapita³

prywatny w regionach zacofanych oraz zapewniæ, aby pomoc

publiczna dla tych regionów koncentrowa³a siê na inwesty-

cjach w kapita³ ludzki oraz w odpowiedni¹ infrastrukturê.

Nowe Wytyczne szczególnie podkreœlaj¹ te¿ wagê partnerstwa oraz

dobrego zarz¹dzania (good governance) w realizacji Europejskiej

Strategii Zatrudnienia. Zasady te odnosz¹ siê zarówno do Unii, jak

i do poszczególnych pañstw czlonkowskich, na których spoczywa

w tym zakresie g³ówna odpowiedzialnoœæ. Na poziomie unijnym part-

nerstwo to ma siê przejawiaæ w odnoœnej aktywnoœci Parlamentu

Europejskiego oraz w zaanga¿owaniu „Europejskich partnerów spo-

³ecznych” w realizacjê Wytycznych, jak równie¿ we wspieraniu dzia-

³añ pañstw cz³onkowskich w tym zakresie. Na poziomie krajowym

Wytyczne wskazuj¹ na du¿¹ rolê, jak¹ w ich realizacji maj¹ do ode-

grania, zgodnie z narodowymi praktykami i zwyczajami, parlamenty

krajowe i partnerzy spo³eczni. Wytyczne wskazuj¹ te¿ na koniecz-

noœæ skutecznego oraz gospodarnego dzia³ania odpowiednich s³u¿b

krajowych w ich realizacji. Podkreœlaj¹, ¿e pañstwa cz³onkowskie

powinny, w ramach odpowiedzialnej polityki bud¿etowej, przyznaæ

odpowiednie œrodki na realizacjê Wytycznych oraz zapewniæ przej-

rzystoϾ i efektywnoϾ ich wydatkowania

53

.

PRZYGOTOWANIA POLSKI DO UDZIA£U

W REALIZACJI EUROPEJSKIEJ STRATEGII ZATRUDNIENIA

Przygotowaniu ka¿dego z pañstw kandyduj¹cych do realizacji

Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz do pe³nego uczestnictwa

w otwartej metodzie koordynacji w odniesieniu do tej strategii s³u¿y

Wspólna Ocena Za³o¿eñ Polityki Zatrudnienia (Joint Assessment of

Employment Policy Priorities – JAP). JAP jest, po pierwsze, doku-

mentem okreœlaj¹cym priorytety zatrudnienia ka¿dego z pañstw kan-

dyduj¹cych. Po drugie, rozpoczyna on proces JAP, tj. proces wspó³-

pracy ka¿dego kraju kandyduj¹cego z Komisj¹ Europejsk¹ w celu

53

Zob.: „Good governance and partnership in the implementation of the Employ-

ment Guidelines”, w: Proposal for a Council Decision on Guidelines for the Employ-

ment Policies of the Member States – General Approach, Council of the European Union,

Brussels, 26 maja 2003 (9783/03).

39

umo¿liwienia mu udzia³u w otwartej metodzie koordynacji i realiza-

cji celów Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

W przypadku Polski proces JAP rozpocz¹³ siê w grudniu 2000 r.

przygotowaniem dokumentu JAP, tj. Wspólnej Oceny Za³o¿eñ Pol-

skiej Polityki Zatrudnienia (Joint Assessment of Employment Prio-

rities in Poland). Dokument JAP zosta³ przyjêty przez Polskê i Ko-

misjê 29 stycznia 2001 r. Identyfikowa³ on pocz¹tkowo trzy grupy

zadañ, które powinny zostaæ w Polsce zrealizowane aby mo¿na by³o

wspieraæ rozwój zasobów ludzkich oraz w³aœciwe funkcjonowanie

rynku pracy. By³y to:

(1) reforma systemu edukacji w celu zwiêkszenia poziomu wy-

kszta³cenia osób doros³ych oraz lepszego dostosowania treœci

kszta³cenia i uzyskiwanych kwalifikacji do potrzeb rynku pra-

cy, jak równie¿ wprowadzenie systemu kszta³cenia ustawicz-

nego, zachêcaj¹cego pracodawców i pracowników do sta³ego

podnoszenia kwalifikacji tych ostatnich;

(2) tworzenie sprzyjaj¹cego zatrudnieniu systemu wynagro-

dzeñ, podatków i œwiadczeñ socjalnych. Ukszta³towane po-

winny zostaæ odpowiednie relacje pomiêdzy p³acami (szcze-

gólnie p³ac¹ minimaln¹) a zasi³kami, obni¿one koszty pracy,

w tym tzw. „klin podatkowy”

54

oraz uporz¹dkowane systemy

wsparcia dla osób bezrobotnych;

(3) usprawnienie publicznych s³u¿b zatrudnienia oraz nacisk

na aktywne programy rynku pracy. Wkrótce po decentrali-

zacji publicznych s³u¿b zatrudnienia, która nast¹pi³a w 2000 r.

w zwi¹zku z reform¹ systemu samorz¹du terytorialnego pañ-

stwa, wskazywano na koniecznoϾ wypracowania mechani-

zmów realizacji spójnej krajowej strategii zatrudnienia oraz

odpowiednich standardów œwiadczenia us³ug przez s³u¿by za-

trudnienia w ca³ym kraju. Krajowa polityka zatrudnienia pro-

mowaæ mia³a szkolenia i inne dzia³ania zwiêkszaj¹ce szanse

zdobycia pracy oraz zapobiegaæ bezrobociu d³ugotrwa³emu.

JAP podkreœla³ równie¿ rolê partnerów spo³ecznych w wypraco-

waniu paktu na rzecz zatrudnienia, tj. politycznego porozumienia po-

miêdzy zwi¹zkami zawodowymi, pracodawcami i rz¹dem, umo¿liwia-

54

Przez „klin podatkowy” (tax wedge) rozumie siê ca³oœæ narzutów na p³ace, wy-

nikaj¹cych z podatków oraz obowi¹zkowych sk³adek na ubezpieczenie spo³eczne i in-

nych op³at.

40

j¹cego przeprowadzenie reform pobudzaj¹cych wzrost gospodarczy

oraz wzrost zatrudnienia w d³ugim okresie za cenê ograniczenia œwiad-

czeñ socjalnych, zwiêkszaj¹cych koszty pracy, oraz uelastycznienia

regulacji rynku pracy, aby zmniejszyæ obawy pracodawców przed za-

trudnianiem pracowników. Ponadto, JAP wskazywa³ na autonomicz-

ny dialog pracodawców ze zwi¹zkami zawodowymi jako na metodê

uelastycznienia stosunków zatrudnienia w sektorach i regionach.

JAP mia³ te¿ aspekt regionalny. Zachêca³ do wyrównywania re-

gionalnych dysproporcji rynku pracy przez specjalne programy dla

obszarów koncentracji restrukturyzowanych ga³êzi przemys³u i ob-

szarów wiejskich, ale te¿ dostosowanie dzia³añ z zakresu promocji

zatrudnienia do specyfiki regionalnej (mia³a to u³atwiæ decentraliza-

cja administracji pañstwowej).

Wszelkie dzia³ania z zakresu polityki zatrudnienia powinny

uwzglêdniaæ zasadê równego traktowania kobiet i mê¿czyzn w za-

trudnieniu. JAP wylicza³ podejmowane w tym zakresie dzia³ania.

Wreszcie odnotowywa³ przygotowania rz¹du do przysz³ej wspó³pra-

cy Polski z Europejskim Funduszem Spo³ecznym (EFS), otwiera-

j¹cej mo¿liwoœci dodatkowego finansowania dzia³añ z zakresu roz-

woju zasobów ludzkich i równych szans w zatrudnieniu. JAP zawie-

ra³ te¿ listê wskaŸników (g³ównie iloœciowych) pozwalaj¹cych oce-

niæ ogóln¹ sytuacjê ekonomiczn¹ kraju i sytuacjê na rynku pracy

oraz stopieñ realizacji poszczególnych priorytetów w stosunku do

danych wyjœciowych z roku 1999.

W maju 2001 r. odby³a siê w Warszawie konferencja ekspertów

Polski i Komisji Europejskiej oraz przedstawicieli polskich partnerów

spo³ecznych i œrodowisk naukowych nt. realizacji Wspólnej Oceny

Za³o¿eñ Polskiej Polityki Zatrudnienia. Celem konferencji by³o do-

k³adne uzgodnienie sposobów oceny stopnia realizacji ka¿dego z g³ów-

nych celów okreœlonych we Wspólnej Ocenie. Efekty konferencji su-

muje przyjêty przez Polskê i Komisjê dokument Metody monitoro-

wania „Wspólnej Oceny Za³o¿eñ Polskiej Polityki Zatrudnienia”

(Conclusions of the JAP Follow-up Seminar in Poland). Dokument

ten stanowi w³aœciwie plan rocznego sprawozdania z realizacji JAP-a.

W czerwcu 2002 r. Polska przed³o¿y³a pierwsze roczne Sprawoz-

danie z realizacji postanowieñ zawartych w dokumencie „Wspólna

Ocena Za³o¿eñ Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP)” (Progress Re-

port on Joint Assessment of Employment Priorities in Poland).

41

Sprawozdanie stanowi³o opis dzia³añ podjêtych w ci¹gu roku przez

rz¹d RP w 2001 r. w celu realizacji, jak to w miêdzyczasie uœciœlono,

czterech g³ównych priorytetów JAP:

(1) dostosowanie systemów kszta³cenia i szkolenia do potrzeb

rynku pracy;

(2) restrukturyzacja rynku pracy;

(3) aktywna polityka rynku pracy i jej realizacja;

(4) przygotowanie do wspó³pracy z Europejskim Funduszem

Spo³ecznym.

Komisja Europejska wskaza³a póŸniej, ¿e kolejny raport roczny

z wykonania JAP-a powinien bardziej koncentrowaæ siê na ocenie

stopnia realizacji przez Polskê za³o¿onych celów a mniej na narracji.

W paŸdzierniku 2002 r. odby³o siê w Warszawie seminarium tech-

niczne z udzia³em przedstawicieli rz¹du polskiego, Komisji, partne-

rów spo³ecznych i reprezentantów nauki. W jego wyniku przyjêto

Wspólne wnioski Polski i Komisji Europejskiej w sprawie Raportu z wy-

konania Wspólnej Oceny Priorytetów Polskiej Polityki Zatrudnienia

(JAP) (Common Conclusions of Poland and the Commission on the

Progress Report on the Implementation of the Joint Assessment of

Employment Priorities in Poland). W odniesieniu do ka¿dego z czte-

rech g³ównych priorytetów JAP Wspólne wnioski opisuj¹ podjête w Pol-

sce dzia³ania (b¹dŸ ich brak) od czasu z³o¿enia rocznego Sprawozda-

nia. Nastêpnie okreœlaj¹ one g³ówne kierunki dalszego dzia³ania Pol-

ski w zakresie priorytetów JAP na kolejne 12–14 miesiêcy

55

.

55

Na przyk³ad, w odniesieniu do priorytetu trzeciego (aktywne œrodki rynku pracy

i ich realizacja), w 2003 r. dzia³ania maj¹ obj¹æ:

· wdro¿enie nowego modelu organizacyjnego s³u¿b zatrudnienia i nowego modelu

finansowania, zapewniaj¹cego mo¿liwoœæ realizacji – skoordynowanych z polity-

k¹ krajow¹ – programów regionalnych w celu, m.in. usprawnienia przysz³ego

wdra¿ania EFS;

· zapewnienie odpowiednich œrodków na wynagrodzenia, zatrudnienie odpowied-

niej liczby pracowników, szkolenia pracowników i wyposa¿enie urzêdów pracy,

w tym zwiêkszenie zatrudnienia personelu zajmuj¹cego siê udzielaniem pomocy

osobom poszukuj¹cym pracy;

· zwiêkszenie roli dzia³añ aktywnych w stosunku do pasywnych, m.in. przez zwiêk-

szenie nak³adów na dzia³ania aktywne;

· wspieranie rozwoju wolontariatu jako metody podnoszenia kwalifikacji osób m³o-

dych oraz wspó³prac¹ z organizacjami po¿ytku publicznego;

· akcjê informacyjn¹ nt. równoœci p³ci kierowan¹ do spo³eczeñstwa, a w szczegól-

noœci do pracodawców;

· stworzenie w organach administracji rz¹dowej komórek odpowiedzialnych za po-

litykê równoœci p³ci.

42

W styczniu 2003 r. Komisja dokona³a oceny realizacji JAP-ów we

wszystkich krajach kandyduj¹cych

56

. Ocena ta wylicza g³ówne wy-

zwania stoj¹ce obecnie przed rynkami pracy krajów kandyduj¹cych

oraz wspólne problemy, które kraje te powinny rozwi¹zywaæ, stara-

j¹c siê sprostaæ tym wyzwaniom. Komisja szczególnie podkreœli³a

potrzebê poprawy zdolnoœci struktur administracyjnych pañstw kan-

dyduj¹cych do tworzenia stosownych programów dzia³ania (polity-

ki), w³aœciwej koordynacji dzia³añ ró¿nych segmentów administra-

cji oraz zapewnienia realizacji przyjêtych programów. Uwaga ta od-

nosi siê nie tylko do administracji rynku pracy, lecz tak¿e, w rów-

nym stopniu, do struktur, których zadaniem bêdzie zapewnienie

wspó³pracy z EFS. Komisja zaapelowa³a te¿ o mobilizacjê odpowied-

nich œrodków finansowych na realizacjê przyjêtych priorytetów

w dziedzinie zatrudnienia.

Ponadto Komisja zaproponowa³a kolejne etapy realizacji proce-

su JAP. Mianowicie miêdzy marcem a czerwcem 2003 r. ka¿dy kraj

kandyduj¹cy mia³ z³o¿yæ drugie, a jednoczeœnie ostatnie, sprawoz-

danie roczne z realizacji JAP-a. Sprawozdanie to mia³o mieæ tak¹

sam¹ strukturê jak sprawozdanie pierwsze, z tym ¿e nale¿a³o rozbudo-

waæ w nim czêœci dotycz¹ce zdolnoœci struktur administracyjnych. Spra-

wozdania mia³y wiêc zostaæ z³o¿one przed czerwcow¹ Rad¹ Europej-

sk¹, która dokonaæ mia³a przegl¹du Europejskiej Strategii Zatrudnie-

nia i przyj¹æ nowe Wytyczne Polityki Zatrudnienia. Nastêpnie ka¿dy

kraj kandyduj¹cy przeprowadziæ mia³, wspólnie z Komisj¹, tzw. po-

g³êbion¹ analizê programów (polityki), struktur instytucjonalnych oraz

zdolnoœci dzia³ania administracji w odniesieniu do polityki zatrudnie-

nia oraz dzia³añ zwi¹zanych z EFS (In-depth review of policies, of the

institutional setting and administrative capacities for employment

policy and related ESF activities). Ta pog³êbiona analiza mia³a mieæ

formê seminarium technicznego, z udzia³em przedstawicieli admi-

nistracji rz¹dowej, s³u¿b zatrudnienia, partnerów spo³ecznych oraz

ekspertów Komisji Europejskiej. Rezultatem mia³o byæ okreœlenie,

56

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament,

the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions

„Progress on the implementation of the Joint Assessment Papers on Employment poli-

cies in candidate countries”, 30 stycznia 2003, COM(2003) 37 final. Draft Commission

Services Document „Supporting document to the Communication «Progress on the im-

plementation of the Joint Assessment Papers on Employment policies in candidate coun-

tries»”, 18 lutego 2003, SEC(2003) 200.

43

jakie jeszcze dzia³ania nale¿y pilnie podj¹æ, aby dany kraj kandy-

duj¹cy by³ zdolny do pe³nej realizacji celów Europejskiej Strategii

Zatrudnienia i do wspó³dzia³ania w ramach odpowiednich proce-

dur UE w tym zakresie. Ponadto, koñcz¹c proces JAP, seminarium

mia³o jednoczeœnie wprowadziæ kraj kandyduj¹cy do przygotowa-

nia jego pierwszego NAP-a (Narodowego Planu Dzia³añ na rzecz

Zatrudnienia), tj. instrumentu s³u¿¹cego ka¿demu krajowi cz³on-

kowskiemu UE do realizacji w polityce krajowej Wytycznych Poli-

tyki Zatrudnienia UE.

Ustalono, ¿e w czerwcu 2003 r. Polska przedstawiæ mia³a Komisji

drugie roczne Sprawozdanie z realizacji JAP-a w roku 2002. Nato-

miast seminarium dokonuj¹ce pog³êbionej analizy programów (poli-

tyki), struktur instytucjonalnych oraz zdolnoœci dzia³ania administracji

w odniesieniu do polityki zatrudnienia oraz dzia³añ zwi¹zanych z EFS

(In-depth review) odby³o siê w Warszawie w lipcu 2003 roku.

Nale¿y te¿ zauwa¿yæ, ¿e w 2003 r. kraje kandyduj¹ce uczestnicz¹

ju¿ we Wspólnotowym Programie Œrodków Motywacyjnych w Dzie-

dzinie Zatrudnienia – EIM (oraz w Komitecie EIM). Polska podpisa-

³a Memorandum o Porozumieniu (Memorandum of Understanding)

w sprawie udzia³u w EIM w grudniu 2002 roku.

Temu „kijowi” nêkania w³adz polskich, aby realizowa³y przyjête

przez siebie cele towarzyszy równie¿ „marchewka” pomocy w ich

realizacji. W okresie przedcz³onkowskim s³u¿y do tego PHARE. Ale

priorytety JAP zosta³y ju¿ odzwierciedlone w odpowiedniej czêœci

polskiego Narodowego Planu Rozwoju, który okreœla m.in. kierunki

pomocy finansowej Unii dla Polski, ju¿ po uzyskaniu przez ni¹ cz³on-

kostwa w UE. Wsparcie g³ównych celów polityki zatrudnienia i roz-

woju zasobów ludzkich z Europejskiego Funduszu Spo³ecznego

wynieœæ mo¿e w okresie 2004 – 2006 1,7 mld € (475,8 mln € – 2004,

543,7 mln € – 2005, 679,7 mln € – 2006). S¹ to powa¿ne sumy, prze-

wy¿szaj¹ce dotychczasowe wydatki z Funduszu Pracy na tzw. ak-

tywne programy rynku pracy (1999 – 1097,4 mln z³, 2000 – 767,8

mln z³, 2001 – 665 mln z³, 2002 – 560 mln z³).

Od podpisania Traktatu Akcesyjnego (16 kwietnia 2003 r. w Ate-

nach) przedstawiciele „nowych pañstw cz³onkowskich” mog¹ uczest-

niczyæ jako tzw. „aktywni obserwatorzy”, m.in. w Komitecie ds.

Zatrudnienia (Employment Committee – EMCO) oraz w Komitecie

ds. EFS (ESF Committee). Uczestnicz¹c w EMCO, przedstawiciele

44

przysz³ych pañstw cz³onkowskich bêd¹ mog¹ wp³ywaæ na kszta³t Eu-

ropejskiej Strategii Zatrudnienia, Wytycznych Polityki Zatrudnie-

nia, jak równie¿ na ocenê NAP-ów oraz przygotowywanego na ich

podstawie Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (JER).

45

IV. Strategia Integracji Spo³ecznej Unii Europejskiej

57

Strategia Lizboñska oraz Europejska Agenda Spo³eczna da³y im-

puls do konkretyzacji nowej strategii Unii Europejskiej zwalczania

ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego. Wed³ug definicji UE, za do-

tkniête wykluczeniem spo³ecznym uwa¿a siê osoby ¿yj¹ce w rodzi-

nach, w których dochód jest ni¿szy ni¿ 60% mediany dochodu w da-

nym kraju. Osób takich jest w obecnych pañstwach cz³onkowskich

UE ok. 60 mln, co stanowi 18% ludnoœci UE. Ten poziom ubóstwa

i wykluczenia spo³ecznego Rada Europejska w Lizbonie uzna³a za

nie do przyjêcia. Dlatego do roku 2010 pañstwa UE powinny podj¹æ

zdecydowane dzia³ania w celu wyraŸnego ograniczenia ubóstwa

58

.

Przyjêcie Strategii Lizboñskiej (marzec 2000) uruchomi³o proces

konkretyzacji unijnej strategii integracji spo³ecznej i walki z ubó-

stwem. Formaln¹ podstawê do zajêcia siê przez Komisjê i Radê tymi

sprawami da³y art. 136 i 137 Traktatu Rzymskiego, które zaliczy³y

walkê z ubóstwem i wykluczeniem spo³ecznym do celów unijnej

polityki spo³ecznej. Artyku³y te stanowi¹ czêœæ obecnego Tytu³u XI

„Polityka spo³eczna, edukacja, szkolenie zawodowe i m³odzie¿”

(art. 136–150), w³¹czonego do Traktatu Rzymskiego na mocy Trak-

tatu Amsterdamskiego z 1997 r. Jednym z g³ównych kierunków Eu-

ropejskiej Agendy Spo³ecznej, wdra¿aj¹cej cele spo³eczne Strategii

Lizboñskiej, jest „zwalczanie biedy oraz wszelkich form wyklucze-

nia i dyskryminacji w celu promowania integracji spo³ecznej”. Rada

Europejska w Nicei (grudzieñ 2000) przyjê³a konkretne cele w tym

57

W dokumentach UE strategia ta nazywana jest albo Europejsk¹ Strategi¹ Zwal-

czania Ubóstwa i Wykluczenia Spo³ecznego, albo Europejsk¹ Strategi¹ Integracji Spo-

³ecznej (European strategy for social inclusion). Na przyk³ad plany krajowe nosz¹ nazwê

Krajowych Planów Dzia³añ Przeciwko Ubóstwu i Wykluczeniu Spo³ecznemu (National

Action Plans against Poverty and Social Exclusion), natomiast opracowany na ich pod-

stawie zbiorczy raport Komisji nosi tytu³ Wspólny Raport o Integracji Spo³ecznej (Joint

Report on Social Inclusion), a oparty na nim dokument Rady i Komisji – Wspólny Ra-

port o Integracji (Joint Inclusion Report – JIR).

58

Zob.: Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000,

szczególnie § 32.

46

zakresie. Pañstwa cz³onkowskie maj¹ zmierzaæ do ich realizacji.

W zwi¹zku z tym do czerwca 2001 r. pañstwa cz³onkowskie UE przy-

gotowa³y, przewidziane w Agendzie, realizuj¹ce te cele dwuletnie

Krajowe Plany Dzia³añ Przeciw Ubóstwu i Wykluczeniu Spo³eczne-

mu (National Action Plans against Poverty and Social Exclusion).

(Kolejna seria dwuletnich planów przyjêta zosta³a w 2003 r.) Na pod-

stawie planów krajowych Komisja sporz¹dzi³a Wspólny Raport o In-

tegracji Spo³ecznej (Joint Report on Social Inclusion), analizuj¹cy

sytuacjê w pañstwach cz³onkowskich i proponuj¹cy zadania na przy-

sz³oœæ. Raport ten (jako Joint Inclusion Report) zosta³ przyjêty przez

Radê Europejsk¹ w Laeken w grudniu 2001 r. W Laeken przyjêto

równie¿ wspólne wskaŸniki wykluczenia spo³ecznego (Common In-

dicators), które maj¹ s³u¿yæ do bardziej precyzyjnego diagnozo-

wania oraz porównywania sytuacji w pañstwach cz³onkowskich,

a tak¿e do mierzenia postêpów w realizacji przyjêtych w Nicei ce-

lów w zakresie zwalczania wykluczenia spo³ecznego i walki z ubó-

stwem

59

. W styczniu 2002 r. rozpoczê³a siê realizacja piêcioletniego

Wspólnotowego Programu Dzia³añ na Rzecz Walki z Wykluczeniem

Spo³ecznym (Community Action Program to Fight Social Exclusion).

Celem tego programu jest wspieranie badañ, udoskonalenie metod

statystycznych, u³atwianie wymiany informacji miêdzy pañstwami

cz³onkowskimi, w tym o dobrych praktykach, oraz wspieranie po-

wi¹zañ i kontaktów miêdzy organizacjami w pañstwach cz³onkow-

skich, anga¿uj¹cymi siê w realizacjê jego zamierzeñ. W ten sposób

stworzone zosta³y wszystkie elementy umo¿liwiaj¹ce stosowanie

mechanizmu otwartej koordynacji w zakresie unijnej strategii zwal-

czania ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego.

59

WskaŸniki podstawowe (primary indicators), jest ich 10, odnosz¹ siê do naj-

istotniejszych czynników prowadz¹cych do wykluczenia spo³ecznego (np. stopa niskich

dochodów, po uwzglêdnieniu transferów socjalnych). WskaŸniki drugorzêdne (po-

mocnicze) (secondary indicators), jest ich 8, uzupe³niaj¹ wskaŸniki podstawowe w ten

sposób, ¿e opisuj¹ dodatkowe wymiary problemu (np. dyspersja dochodów wokó³ progu

niskich dochodów). Do trzeciej grupy (a third level of indicators) zalicza siê dodatko-

we wskaŸniki, które poszczególne pañstwa cz³onkowskie mog¹ stosowaæ w swych Kra-

jowych Planach Dzia³añ, w celu uwzglêdnienia specyfiki krajowej oraz u³atwienia w³aœ-

ciwej interpretacji wskaŸników dwóch pierwszych grup. WskaŸniki trzeciej grupy nie

zostan¹ zharmonizowane na poziomie unijnym. Zob.: Report on Indicators in the Field

of Poverty and Social Exclusion, Social Protection Committee, October 2001.

47

WSPÓLNE CELE Z NICEI

Rada Europejska w Nicei (grudzieñ 2000) przyjê³a cztery g³ówne

cele w odniesieniu do zwalczania spo³ecznego wykluczenia oraz

ubóstwa:

(1) U³atwienie dostêpu do zatrudnienia oraz do œrodków, praw,

dóbr i us³ug

Zatrudnienie jest dla wiêkszoœci ludzi najlepsz¹ gwarancj¹

unikniêcia wykluczenia spo³ecznego oraz biedy. Nale¿y wiêc

podejmowaæ dzia³ania zapobiegaj¹ce uzale¿nieniu od œwiad-

czeñ spo³ecznych. Mog¹ to byæ aktywne programy rynku pra-

cy, szkolenia, zapewnianie opieki nad dzieæmi i innymi oso-

bami pozostaj¹cymi na utrzymaniu pracownika, programy

wspieraj¹ce rozwój tzw. „gospodarki socjalnej”, programy za-

pobiegaj¹ce utracie pracy itp. Cele te s¹ ju¿ realizowane w ra-

mach Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Oprócz tego pañ-

stwa powinny zwróciæ uwagê na usuwanie barier uniemo¿li-

wiaj¹cych zdobycie wykszta³cenia i korzystanie z jego owo-

ców, dostêp do opieki zdrowotnej, mieszkañ o odpowiednim

standardzie itp. Usuwaniu takich barier s³u¿yæ powinna w³a-

œciwa polityka spo³eczna, a w szczególnoœci utrzymywanie

pewnego minimum dochodów, gwarantuj¹cego spo³ecznie

akceptowalny poziom ¿ycia. Utrzymywanie siê barier mo¿e

obni¿yæ efektywnoœæ programów sk³aniaj¹cych do podejmo-

wania zatrudnienia.

(2) Zapobieganie ryzyku wykluczenia

Nale¿y zadbaæ o to, by przekszta³cenia w kierunku gospodarki

oraz spo³eczeñstwa opartych na wiedzy nie prowadzi³y do no-

wych form wykluczenia spo³ecznego, które dotkn¹æ mo¿e oso-

by maj¹ce z ró¿nych powodów utrudniony dostêp do nowych

technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Realizacji tego

celu s³u¿yæ ma m.in. przyjêty przez Radê Europejsk¹ w Santa

Maria da Feira (czerwiec 2000) wspólnotowy plan dzia³ania

„e-Europa 2002 – Spo³eczeñstwo Informatyczne dla Wszyst-

kich” (e-Europe – An Information Society for All). Nale¿y rów-

nie¿ wdro¿yæ programy zapobiegania sytuacjom kryzysowym

w ¿yciu ludzi, które mog¹ prowadziæ do popadniêcia w d³ugi,

usuniêcia ze szko³y czy do bezdomnoœci.

48

(3) Pomoc najbardziej zagro¿onym

Niektóre grupy s¹ szczególnie zagro¿one wykluczeniem spo-

³ecznym. St¹d potrzebne s¹ dzia³ania na rzecz osób napotyka-

j¹cych trudnoœci w integracji spo³ecznej, np. niepe³nospraw-

nych, niektórych mniejszoœci etnicznych, imigrantów, a tak¿e

dzia³ania zapobiegaj¹ce spo³ecznemu wykluczeniu dzieci oraz

strategie pomocy dla regionów szczególnie naznaczonych wy-

kluczeniem spo³ecznym.

(4) Mobilizacja wszystkich w³aœciwych instytucji

Do realizacji powy¿szych celów konieczna jest mobilizacja

oraz partnerska wspó³praca wszystkich w³aœciwych instytucji

rz¹dowych, samorz¹dowych, pozarz¹dowych, a nawet bizne-

su. Chodzi o to, aby s³yszany by³ g³os osób dotkniêtych wy-

kluczeniem spo³ecznym i aby oni sami zostali w³¹czeni w roz-

wi¹zywanie swych problemów. Chodzi równie¿ o to, by ka¿-

dy program polityki spo³ecznej by³ tworzony i realizowany

z uwzglêdnieniem koniecznoœci zwalczania wykluczenia spo-

³ecznego i ubóstwa oraz przy w³aœciwej integracji dzia³añ ró¿-

nych w³adz. Odnoœne programy polityki spo³ecznej oraz dzia-

³ania odpowiednich w³adz powinny odpowiadaæ potrzebom

osób dotkniêtych wykluczeniem spo³ecznym; personel tych

instytucji powinien byæ wra¿liwy na ich potrzeby.

WSPÓLNOTOWY PROGRAM DZIA£AÑ

NA RZECZ WALKI Z WYKLUCZENIEM SPO£ECZNYM

Wspólnotowy Program Dzia³añ na Rzecz Walki z Wykluczeniem

Spo³ecznym (Community Action Program to Fight Social Exclusion)

jest jednym z czterech programów wspólnotowych wspieraj¹cych

otwart¹ metodê koordynacji dzia³añ pañstw cz³onkowskich s³u¿¹cej

realizacji Europejskiej Agendy Spo³ecznej

60

. Program ten zosta³ przy-

jêty decyzj¹ Rady na okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2006 r.,

z bud¿etem w wysokoœci 75 mln € pochodz¹cym ze sk³adek pañstw

cz³onkowskich. Celem programu jest wzmocnienie wspó³pracy, któ-

60

Zob. przypis 29 powy¿ej. Program ten zosta³ tu szerzej omówiony dlatego, ¿e

jego realizacja jest bardziej zaawansowana ni¿ Wspólnotowy Program Œrodków Moty-

wacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia. Bardziej ni¿ w pozosta³ych programach jest te¿

w nim zaawansowany udzia³ Polski.

49

ra umo¿liwi Wspólnocie i pañstwom cz³onkowskim poprawê sku-

tecznoœci i efektywnoœci walki z wykluczeniem spo³ecznym przez:

(a) poprawê zrozumienia kwestii wykluczenia spo³ecznego i ubó-

stwa, np. za pomoc¹ porównywalnych wskaŸników, analiz itp.;

(b) wymianê informacji i ocen nt. wdra¿anych dzia³añ oraz pro-

mowanie wzajemnego uczenia siê

61

;

(c) wsparcie dzia³ania instytucji zaanga¿owanych w zwalczanie bie-

dy i wykluczenia spo³ecznego oraz promowanie nowatorskich

dzia³añ w tym zakresie, szczególnie w drodze budowy sieci po-

wi¹zañ miêdzy instytucjami na poziomie UE oraz u³atwiania dia-

logu miêdzy nimi na poziomie krajowym i regionalnym.

W Programie mog¹ braæ udzia³ zaanga¿owane w walkê z ubó-

stwem i wykluczeniem spo³ecznym instytucje rz¹dowe, krajowe, re-

gionalne i lokalne, partnerzy spo³eczni, instytucje œwiadcz¹ce us³ugi

spo³eczne, organizacje pozarz¹dowe, szko³y wy¿sze i instytuty ba-

dawcze, krajowe urzêdy statystyczne oraz media.

UDZIA£ KRAJÓW KANDYDUJ¥CYCH

W REALIZACJI STRATEGII INTEGRACJI SPO£ECZNEJ

W grudniu 2001 r. i lutym 2002 r. Komisja zaproponowa³a krajom

kandyduj¹cym szczegó³owy mechanizm w³¹czenia siê ich w reali-

zacjê celów Europejskiej Agendy Spo³ecznej. Wspó³praca w dzie-

dzinie integracji spo³ecznej odbywaæ siê ma na podstawie Wspól-

nego Memorandum o Integracji Spo³ecznej (Joint Memorandum

on Social Inclusion lub Joint Inclusion Memorandum – JIM) przyjê-

tego przez Komisjê i dany kraj kandyduj¹cy. Celem JIM-ów jest przy-

gotowanie krajów kandyduj¹cych do pe³nego uczestnictwa przez nie

ju¿ od pierwszego dnia cz³onkostwa w Unii Europejskiej w otwartej

metodzie koordynacji w odniesieniu do integracji spo³ecznej.

61

Np., w ramach Programu corocznie odbywaæ siê bêdzie Konferencja Okr¹g³ego

Sto³u Unii Europejskiej, organizowana we wspó³pracy z Prezydencj¹ Rady oraz w poro-

zumieniu z w³adzami krajowymi, partnerami spo³ecznymi, organizacjami pozarz¹dowy-

mi, Parlamentem Europejskim, Rad¹, Komitetem Spo³eczno-Ekonomicznym oraz z Ko-

mitetem Regionów. Celami Okr¹g³ego Sto³u s¹ dialog z reprezentatywnymi instytucjami

zaanga¿owanymi w realizacjê unijnych celów walki z ubóstwem i wykluczeniem spo-

³ecznym, popularyzacja Programu w spo³eczeñstwach pañstw uczestnicz¹cych, ocena

dotychczasowych doœwiadczeñ oraz refleksja nad wzmocnieniem wspólnych celów.

50

Wspólna praca nad tekstem JIM-ów stanowiæ ma proces wzajem-

nego uczenia siê od siebie przez s³u¿by Komisji oraz odpowiednie

w³adze krajów kandyduj¹cych. Proces ten powinien przyczyniæ siê do:

(a) wzmocnienia organów administracji rz¹dowej oraz mobiliza-

cji innych grup/organizacji zaanga¿owanych w zwalczanie

ubóstwa oraz wykluczenia spo³ecznego;

(b) okreœlenia rozmiarów ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego oraz

ustalenia g³ównych problemów, z jakimi boryka siê w tym

zakresie ka¿dy kraj kandyduj¹cy, na tle jego obecnej sytuacji

gospodarczej i spo³ecznej;

(c) budowy w krajach kandyduj¹cych systemów zbierania infor-

macji statystycznych dotycz¹cych spraw spo³ecznych oraz

przyjêcia przez nie wskaŸników wykluczenia spo³ecznego UE;

(d) okreœlenia g³ównych bezpoœrednich i d³ugofalowych wyzwañ

stoj¹cych przed polityk¹ integracji spo³ecznej w ka¿dym z kra-

jów kandyduj¹cych, wzi¹wszy pod uwagê wnioski zawarte we

Wspólnym Raporcie o Integracji Spo³ecznej z 2001 r. (Joint

Inclusion Report of 2001);

(e) upowszechnienia w krajach kandyduj¹cych wiedzy na temat

wspólnych celów ogólnych przyjêtych przez Radê Europej-

sk¹ w Nicei oraz sposobów dzia³ania wdra¿anych na pozio-

mie Unii;

(f) prezentacji, na bazie istniej¹cych ju¿ w poszczególnych kra-

jach kandyduj¹cych programów, zintegrowanej krajowej stra-

tegii zwalczania biedy i wykluczenia spo³ecznego, uwzglêd-

niaj¹cej cele przyjête w ramach UE;

(g) opisania istniej¹cych ju¿ w krajach kandyduj¹cych programów

oraz wprowadzonych w nich ostatnio zmian w celu zwalcza-

nia ubóstwa oraz wykluczenia spo³ecznego jak te¿ wspierania

integracji spo³ecznej;

(h) uzgodnienia priorytetów polityki, które przyœwiecaæ bêd¹ przy-

gotowaniom Jednolitych Dokumentów Programowych Fun-

duszy Strukturalnych (Structural Funds’ Single Programming

Documents);

(i) uwypuklenia zasadniczych kwestii polityki pañstwa w tej dzie-

dzinie, które powinny zostaæ uwzglêdnione w Krajowym Pla-

nie Dzia³añ Przeciw Ubóstwu i Wykluczeniu Spo³ecznemu;

bêdzie on opracowany ju¿ po akcesji.

51

JIM-y podpisywane bêd¹ w koñcu 2003 lub na pocz¹tku 2004 roku.

W efekcie, w 2005 r. obecne kraje kandyduj¹ce bêd¹ gotowe do przy-

jêcia, razem z obecnymi pañstwami cz³onkowskimi, Krajowych Pla-

nów Dzia³añ.

Ponadto Komisja zaproponowa³a krajom kandyduj¹cym formu³ê

udzia³u w programach wspólnotowych, w tym we Wspólnotowym

Programie Dzia³añ na Rzecz Walki z Wykluczeniem Spo³ecznym.

W pierwszym roku uczestnictwa przewidziano:

(a) w³¹czenie kraju kandyduj¹cego do prac nad wspólnymi wskaŸ-

nikami oraz organizacjê w tym kraju seminarium poœwiêcone-

go ich wynikom;

(b) objêcie kraju kandyduj¹cego badaniami tematycznymi reali-

zowanymi w pañstwach cz³onkowskich;

(c) realizacjê badania na wybrany przez kraj kandyduj¹cy temat

wi¹¿¹cy siê z przedmiotem Programu;

(d) udzia³ kraju kandyduj¹cego w dorocznym Okr¹g³ym Stole nt.

wykluczenia spo³ecznego;

(e) udzia³ kraju kandyduj¹cego jako obserwatora w Komitecie

Programowym.

W drugim roku uczestnictwa mog¹ byæ kontynuowane dzia³ania

prowadzone w roku pierwszym. Instytucje kraju kandyduj¹cego mog¹

te¿ szerzej w³¹czyæ siê w transnarodowe projekty realizowane w ra-

mach programu oraz w sieæ transnarodowych powi¹zañ podmiotów

zajmuj¹cych siê zwalczaniem ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego.

Tym samym kraje kandyduj¹ce bêd¹ mog³y uczestniczyæ we wszyst-

kich dzia³aniach podejmowanych w ramach programu

62

. WysokoϾ

sk³adki do bud¿etu programu uzale¿niona jest od zakresu, w jakim

dany kraj kandyduj¹cy chce w nim uczestniczyæ. Generalnie, uczest-

nictwo w programie mo¿e wspieraæ i uzupe³niaæ proces opracowy-

wania JIM-a.

Jeœli chodzi o Polskê, w 2003 r. w Ministerstwie Gospodarki, Pra-

cy i Polityki Spo³ecznej tocz¹ siê prace nad przygotowaniem JIM-a.

Przewiduje siê, ¿e polski JIM bêdzie gotowy do przyjêcia w grudniu

2003 r. MGPiPS wspó³pracuje w przygotowaniach z Komisj¹ Euro-

pejsk¹ (Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych).

Ministerstwo korzysta równie¿ z pomocy w ramach projektu Wspar-

62

Na podobnych zasadach kraje kandyduj¹ce mog¹ uczestniczyæ równie¿ w pozo-

sta³ych trzech programach wspólnotowych, o których mowa w przypisie 29.

52

cia Instytucjonalnego PHARE 2002 „Rozwój zdolnoœci Polski do

uczestnictwa w Europejskiej strategii integracji spo³ecznej”. Powo-

³any zosta³, kierowany przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki

Spo³ecznej, Zespó³ Zadaniowy ds. Reintegracji Spo³ecznej, sk³a-

daj¹cy siê z przedstawicieli centralnej administracji rz¹dowej, ad-

ministracji samorz¹dowej oraz organizacji pozarz¹dowych. Zada-

niem Zespo³u jest opracowanie Narodowej Strategii Przeciwdzia-

³ania Wykluczeniu Spo³ecznemu. Praca nad przygotowaniem JIM-a

u³atwiæ ma stworzenie zintegrowanej Narodowej Strategii. Z kolei

Krajowe Plany Dzia³ania s³u¿yæ bêd¹ operacjonalizacji Narodo-

wej Strategii, a jednoczeœnie realizacji celów unijnej Strategii In-

tegracji Spo³ecznej.

Ponadto Polska ju¿ od 2002 r. zdecydowa³a siê uczestniczyæ we

Wspólnotowym Programie Dzia³añ na Rzecz Walki z Wykluczeniem

Spo³ecznym. Porozumienie z Komisj¹ (z lipca 2002) o udziale Pol-

ski w Programie w latach 2002–2003 przewiduje m.in., ¿e w roku

2002 w ramach Programu sfinansowano badanie dotycz¹ce wyklu-

czenia spo³ecznego osób niepe³nosprawnych oraz dotkniêtych cho-

rob¹ alkoholow¹, natomiast w 2003 r. – wsparty bêdzie udzia³ pol-

skich organizacji pozarz¹dowych zwalczaj¹cych wykluczenie spo-

³eczne w europejskich sieciach takich organizacji

63

. W ten sposób

udzia³ Polski w tym Programie wspólnotowym s³u¿yæ bêdzie przy-

gotowaniu JIM-a oraz Narodowej Strategii.

63

Sk³adka Polski z tytu³u udzia³u w programie wynios³a 30 tys. € w roku 2002

i 50 tys. € w roku 2003. Do czasu cz³onkostwa Polski w UE wiêkszoœæ sk³adki (20 tys. €

w 2002 r.) pokrywana jest z funduszy pomocowych UE.

53

V. Strategia Ochrony Socjalnej

Traktat Rzymski stawia przed Wspólnot¹ zadanie d¹¿enia do za-

pewnienia „wysokiego poziomu… ochrony socjalnej” (art. 2). Jed-

nak kwestie modelu systemów zabezpieczenia spo³ecznego, rodza-

jów i wielkoœci œwiadczeñ oraz sposobu ich finansowania Traktat

pozostawia w kompetencji pañstw cz³onkowskich. Traktat wprowa-

dza koordynacjê (nie harmonizacjê!) systemów zabezpieczenia spo-

³ecznego pañstw cz³onkowskich po to, aby u³atwiæ swobodê prze-

p³ywu osób, w tym pracowników. Jest to zatem regulacja zmierzaj¹-

ca do praktycznej realizacji jednej z czterech swobód koniecznych

do funkcjonowania jednolitego rynku. Prawo wtórne (rozporz¹dze-

nia, dyrektywy, decyzje) dotycz¹ce zabezpieczenia spo³ecznego znaj-

duje Ÿród³o w tych postanowieniach Traktatu oraz w postanowie-

niach dotycz¹cych swobody przep³ywu kapita³u, a tak¿e ochrony praw

cz³owieka (zakaz dyskryminacji).

Potrzeba rozszerzenia wspólnego zainteresowania pañstw cz³on-

kowskich oraz Unii systemami emerytalnymi wynik³a w zwi¹zku

z narastaniem pod koniec lat 90. XX wieku problemu starzenia siê

spo³eczeñstw tych krajów. Prognozy demograficzne wskazuj¹, ¿e

problem ten bêdzie narasta³ w pierwszej po³owie wieku XXI. Tzw.

„wspó³czynnik zale¿noœci” w UE (sk³adaj¹cej siê z obecnych

15 cz³onków) wzroœnie z 26,7% w roku 2000 do 29,8% w roku

2010 i a¿ do 52,4% w roku 2040

64

. Gdyby nie podjêto œrodków

zaradczych, wyniknê³yby z tego negatywne konsekwencje dla sta-

bilnoœci finansowej systemów zabezpieczenia spo³ecznego pañstw

cz³onkowskich, dla ich polityki bud¿etowej, fiskalnej, rynku pracy

itd. Te zaœ kwestie objête s¹, zgodnie z Traktatem, unijn¹ koordy-

64

Dane Eurostatu cyt. za Adequate and Sustainable Pensions: A Report of the

Social Protection Committee on the Future Evolution of Social Protection, A report to

the Göteborg European Council (http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/

pensions/index_en.htm), s. 5. „Wspó³czynnik zale¿noœci” jest stosunkiem liczby osób

w wieku od 65 lat wzwy¿ do liczby osób w wieku 20 do 64 lat.

54

nacj¹. Rada ustala corocznie wytyczne polityki gospodarczej oraz

polityki zatrudnienia. Na przyk³ad, realizuj¹ce Europejsk¹ Strate-

giê Zatrudnienia, Wytyczne Polityki Zatrudnienia UE zmierzaj¹ do

podniesienia poziomu zatrudnienia w UE. Strategia Lizboñska wy-

znaczy³a w tej kwestii ambitne cele. Ich realizacja wywrze bezpo-

œredni wp³yw na stabilnoœæ finansow¹ systemów emerytalnych. Na-

tomiast brak reformy systemów emerytalnych, zmuszaj¹cy pañstwa

do zwiêkszenia obci¹¿eñ sk³adkowych lub podatkowych obywate-

li, bêdzie mia³ wp³yw na realizacjê Strategii Zatrudnienia. Z kolei

utrzymanie równowagi makroekonomicznej, ograniczenia deficy-

tów bud¿etowych, poziomu d³ugu publicznego, inflacji itd. wynika

z zasad Europejskiej Unii Walutowej (European Monetary Union

– EMU). Poziom wydatków publicznych na utrzymanie systemów

emerytalnych ma kapitalne znaczenie dla w³aœciwego funkcjono-

wania EMU.

Z tych powodów Komisja przygotowa³a Kompleksow¹ Strate-

giê Modernizacji Ochrony Socjalnej (A Concerted Strategy for the

Modernization of Social Protection), któr¹ Rada przyjê³a w grudniu

1999 r. Strategia obejmowa³a cztery cele:

(1) sprawiæ, aby praca op³aca³a siê oraz zapewniæ bezpieczne

dochody;

(2) zapewniæ bezpieczeñstwo emerytur oraz stabilnoœæ syste-

mów emerytalnych;

(3) popieraæ integracjê spo³eczn¹;

(4) zapewniæ wysok¹ jakoœæ oraz stabilnoœæ ochrony zdrowia.

Kwestie systemów emerytalnych zosta³y ujête w szerszym kon-

tekœcie ochrony socjalnej.

Rada Europejska w Lizbonie (marzec 2000) wskaza³a jako jeden

z celów Strategii Lizboñskiej modernizacjê ochrony socjalnej, w tym

zapewnienie d³ugookresowej stabilnoœci systemów emerytalnych w ob-

liczu starzenia siê spo³eczeñstw. W tym celu wezwa³a do „wzmocnie-

nia” wspó³pracy pañstw cz³onkowskich oraz poleci³a przygotowanie

studium ewolucji systemów ochrony socjalnej, szczególnie systemów

emerytalnych do roku 2020. Taki sam wniosek znalaz³ siê w Europej-

skiej Agendzie Spo³ecznej przyjêtej przez Radê Europejsk¹ w Nicei

(grudzieñ 2000). W wyniku tych prac, Rada Europejska w Sztokhol-

mie (marzec 2001) wezwa³a do wypracowania „strategii zapewniaj¹-

cych skutecznoœæ [adequacy] systemów emerytalnych, jak równie¿

55

systemów ochrony zdrowia oraz opieki nad osobami starszymi, przy

jednoczesnym zachowaniu stabilnoœci finansów publicznych i miê-

dzypokoleniowej solidarnoœci”. Rada zaleci³a przy tym „pe³ne stoso-

wanie, w odpowiednim zakresie, otwartej metody koordynacji, szcze-

gólnie w obszarze emerytur, uwzglêdniaj¹c zasadê subsydiarnoœci”.

Strategia ta zosta³a skonkretyzowana w Laeken.

WSPÓLNE CELE Z LAEKEN

W Laeken (grudzieñ 2001) Rada Europejska przyjê³a jedenaœcie

wspólnych celów sk³adaj¹cych siê na trzy grupy:

(1) Adekwatnoœæ œwiadczeñ: zapewnienie, aby systemy eme-

rytalne mog³y realizowaæ swe cele spo³eczne

Cele te polegaj¹ na zapewnieniu emerytom i osobom pozosta-

j¹cym na ich utrzymaniu bezpiecznego oraz wystarczaj¹cego

dochodu, jak równie¿ (w powi¹zaniu z systemem ochrony zdro-

wia i systemem opieki d³ugookresowej) wszystkim osobom

starszym – przyzwoitych warunków ¿ycia, pozwalaj¹cych na

aktywny udzia³ w ¿yciu publicznym, spo³ecznym i kultural-

nym. Systemy emerytalne mog¹ mieæ charakter publiczny b¹dŸ

prywatny.

(2) Utrzymanie stabilnoœci finansowej systemów emerytal-

nych: ka¿de pañstwo cz³onkowskie powinno przyj¹æ od-

powiedni¹ kompleksow¹ strategiê

Chodzi tu o to, aby efekty starzenia siê spo³eczeñstw nie za-

grozi³y d³ugookresowej stabilnoœci finansów publicznych

oraz pozwala³y na rozs¹dn¹ politykê bud¿etow¹, tj. bez nad-

miernego zwiêkszania obci¹¿eñ podatkowych b¹dŸ ciêcia wy-

datków bud¿etowych, a tak¿e aby nie prowadzi³y do nad-

miernego obci¹¿enia pokolenia aktywnego ekonomicznie.

W szczególnoœci nale¿y wspieraæ wysoki poziom zatrudnie-

nia, sprawiæ, aby systemy emerytalne zachêca³y do d³u¿sze-

go pozostawania w zatrudnieniu oraz pozwala³y na stopnio-

we przechodzenie na emeryturê oraz ustanowiæ regulacje

systemów emerytalnych zapewniaj¹ce efektywnoœæ, przeno-

œnoœæ oraz bezpieczeñstwo œwiadczeñ, przy mo¿liwych do

op³acenia sk³adkach.

56

(3) Modernizacja systemów emerytalnych w odpowiedzi na zmie-

niaj¹ce siê potrzeby gospodarki, spo³eczeñstwa i jednostek

Systemy emerytalne nie powinny stawiaæ barier uelastycznie-

niu rynku pracy (np. nie powinny zniechêcaæ do samozatrud-

nienia, atypowych form stosunku pracy ani swobody przep³y-

wu pracowników miêdzy pañstwami cz³onkowskimi), powin-

ny natomiast sprzyjaæ równoœci szans kobiet i mê¿czyzn w od-

niesieniu do zatrudnienia i zabezpieczenia spo³ecznego oraz

lepiej dostosowywaæ siê do indywidualnych potrzeb. Zapew-

niæ nale¿y przejrzystoœæ systemów oraz pe³n¹ informacjê co

do sk³adek, œwiadczeñ i trendów ich dotycz¹cych

65

.

Zgodnie z procedur¹ otwartej metody koordynacji ustalono, ¿e do

wrzeœnia 2002 r., ka¿de pañstwo cz³onkowskie mia³o przedstawiæ

pierwszy krajowy raport o strategii emerytalnej (first national stra-

tegy report on pensions) uwzglêdniaj¹cej wspólne cele. Raport po-

winien zawieraæ informacje o ju¿ przeprowadzonych b¹dŸ zamie-

rzonych reformach systemu emerytalnego wraz z danymi pozwalaj¹-

cymi na ocenê œrednio- oraz d³ugookresowych skutków. Raport mia³

byæ przygotowany we wspó³pracy ze wszystkimi zainteresowanymi

stronami, a w szczególnoœci z partnerami spo³ecznymi. W wypadku

powa¿nych zmian polityki w odniesieniu do emerytur, pañstwa po-

winny przedk³adaæ corocznie raporty uzupe³niaj¹ce. Na podstawie

raportów krajowych Komisja i Rada mia³y przygotowaæ wspólny ra-

port analityczny, wskazuj¹cy na dobre praktyki oraz innowacyjne

podejœcia w realizacji wspólnych celów. Wnioski wynikaj¹ce z ra-

portów powinny byæ uwzglêdniane przy formu³owaniu Ogólnych Wy-

tycznych Polityki Gospodarczej (Broad Economic Policy Guidelines),

Wytycznych Polityki Zatrudnienia (Employment Guidelines) oraz

w raportach z ich wykonania, jak równie¿ w syntetycznym raporcie

rocznym z realizacji Strategii Lizboñskiej przygotowywanym na co-

65

Presidency Conclusions: European Council Meeting in Laeken, 14 and 15 De-

cember 2001, § 30. Prezydencja przyjê³a do wiadomoœci Joint Report of the Social Pro-

tection Committee and the Economic Policy Committee on Objectives and Working

Methods in the Area of Pensions: Applying the Open Method of Coordination, Council

of the European Union, 23 listopada 2001 (14098/01). Zob. te¿ Communication from the

Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social

Committee: Supporting National Strategies for Safe and Sustainable Pensions Through

an Integrated Approach, Commission of the European Communities, 3 lipca 2001,

COM(2001) 362 final.

57

roczn¹ wiosenn¹ Radê Europejsk¹. Ponadto, Rada oraz Komisja mia³y

przygotowaæ na wiosenn¹ Radê Europejsk¹ w 2003 r. pierwszy wspól-

ny raport oceniaj¹cy krajowe strategie emerytalne oraz okreœlaj¹cy

dobre praktyki. Rada i Komisja powinny zmierzaæ do tego, by pañ-

stwa cz³onkowskie stosowa³y wzajemnie kompatybilne wskaŸniki

umo¿liwiaj¹ce dokonywanie symulacji oraz projekcji œrednio- i d³u-

goterminowych skutków polityki w zakresie systemów emerytalnych.

Nastêpnie, Rada wraz z Komisj¹ powinny zadbaæ o spójnoœæ i kom-

pleksowoœæ przyjêtych rozwi¹zañ. Integracja dzia³añ w zakresie po-

lityki gospodarczej, finansowej, bud¿etowej i spo³ecznej potrzebna

jest zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. W tym ostatnim

zakresie szczególn¹ rolê odgrywaæ bêd¹ Komitety Ochrony Socjalnej

oraz Polityki Gospodarczej (Social Protection Committee, Economic

Policy Committee). Przyjêto, ¿e do koñca 2004 r. Rada i Komisja

dokonaj¹ weryfikacji wytyczonych celów oraz metod dzia³ania. Zo-

staæ mia³ te¿ opracowany bardziej szczegó³owy harmonogram koor-

dynacji dzia³añ w tym zakresie

66

.

Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) wezwa³a pañstwa

cz³onkowskie do redukcji zachêt do wczeœniejszego przechodzenia

na emeryturê oraz do stopniowego wyd³u¿ania do 2010 r. efektyw-

nego wieku przechodzenia na emeryturê o 5 lat

67

. Rok wczeœniej

Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001) przyjê³a, w kontek-

œcie polityki zatrudnienia, cel osi¹gniêcia do 2010 r. 50% poziomu

zatrudnienia osób w wieku 55–64 lata

68

. Realizacja tego celu mia³a-

by jednak¿e pozytywny wp³yw równie¿ na urzeczywistnienie celów

Strategii Ochrony Socjalnej UE.

Z powy¿szego wynika, ¿e stosowanie otwartej metody koordynacji

do systemów emerytalnych jest dopiero w pocz¹tkowej fazie. Tak jak

zak³adano, we wrzeœniu 2002 r. ka¿de z pañstw cz³onkowskich przed-

stawi³o swój Krajowy Raport o Strategii Emerytalnej (National Stra-

tegy Report on Pensions), opisuj¹cy szczegó³owo stan realizacji jede-

nastu celów z Laeken. Na tej podstawie Komisja i Rada przygotowa³y

66

Joint Report of the Social Protection Committee and the Economic Policy Com-

mittee on Objectives and Working Methods in the Area of Pensions: Applying the Open

Method of Coordination, Council of the European Union, 23 listopada 2001 (14098/01).

67

Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002,

§32 oraz ibidem, Part III, Contributions to the Deliberations, „Employment and Social

Policy Council”, § 9–10.

68

Zob. wy¿ej w czêœci III dotycz¹cej Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

58

wspólny raport o adekwatnych i stabilnych systemach emerytalnych

69

.

Raport ten odnotowuje, ¿e maj¹c na uwadze starzenie siê spo³eczeñstw,

pañstwa cz³onkowskie podjê³y dzia³ania w celu zapewnienia stabilno-

œci finansowej systemów emerytalnych. Droga do celu jest jeszcze

daleka. Postêp w realizacji wzrostu zatrudnienia osób w wieku 55–64

lat oraz stopniowego wyd³u¿ania efektywnego wieku przechodzenia

na emeryturê jest niewystarczaj¹cy. Na przyk³ad, w 2002 r. poziom

zatrudnienia osób powy¿ej 55. roku ¿ycia wynosi³ œrednio w UE tylko

38,5%

70

. Najtrudniejsze jest wypracowanie spo³ecznie akceptowalnej

równowagi pomiêdzy finansow¹ stabilnoœci¹ systemów emerytalnych,

równowag¹ bud¿etow¹ oraz sprawiedliwym roz³o¿eniem ciê¿arów miê-

dzy pokoleniami. Mo¿liwoœci podnoszenia sk³adek emerytalnych,

tj. podnoszenia kosztów pracy, oraz obci¹¿eñ podatkowych s¹ bowiem

ograniczone. Równowaga ta musi byæ osi¹gniêta równie¿ przez wy-

d³u¿enie efektywnego wieku przechodzenia na emeryturê oraz ograni-

czenie wysokoœci wyp³at z systemów publicznych (I filar). Adekwat-

noœæ œwiadczeñ osi¹gana bêdzie przez szersze uczestnictwo w obo-

wi¹zkowych systemach kapita³owych (II filar) oraz w dobrowolnych

systemach indywidualnych (III filar). (Ale i do tych filarów odnosz¹

siê konsekwencje trendów demograficznych, które powoduj¹ napiê-

cia w filarze I.) Raport przypomina te¿, ¿e w ci¹gu nastêpnych dziesiê-

ciu lat w wiêkszoœci pañstw cz³onkowskich wyst¹pi¹ negatywne efek-

ty starzenia siê spo³eczeñstw. Niezbêdne jest pilne podjêcie dzia³añ

informacyjnych, aby obywatele wiedzieli, czego mog¹ oczekiwaæ, je-

œli chodzi o emerytury, i jakie dzia³ania powinni podj¹æ w celu zapew-

nienia sobie odpowiedniego standardu ¿ycia na emeryturze

71

.

69

Zob.: Draft Joint Report by the Commission and the Council on Adequate and

Sustainable Pensions, Comission of European Communities, Brussels, 3 marca 2002,

6527/2/03 REV 2, przyjêty przez Radê Europejsk¹ w Brukseli, Presidency Conclusions:

Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §49.

70

Zwykle nie chodzi tu o podwy¿szenie prawnie obowi¹zuj¹cego wieku emerytal-

nego, a tylko o ograniczenie wczeœniejszego przechodzenia na emeryturê. W 2002 r.

wiêkszoœæ Europejczyków przechodzi³a na emeryturê wczeœniej ni¿ w wieku okreœlo-

nym przez prawo. Zob. Joint Report of the Social Protection Committee and the Economic

Policy Committee on Objectives and Working Methods in the Area of Pensions: Applying

the Open Method of Coordination, Council of the European Union, 23 listopada 2001

(14098/01).

71

Ibidem. Zob. te¿ Process-driven Convergence of Social Insurance Systems in the

European Union: The Open Method of Coordination in the Field of Social Insurance,

59

UDZIA£ PAÑSTW KANDYDUJ¥CYCH

W REALIZACJI STRATEGII OCHRONY SOCJALNEJ

Podobnie w pocz¹tkowej fazie znajduje siê zaanga¿owanie pañstw

kandyduj¹cych do UE w przygotowania do ich udzia³u w otwartej me-

todzie koordynacji w tym zakresie. 5–6 grudnia 2002 r. Komisja Eu-

ropejska zorganizowa³a w Brukseli konferencjê pt. „Modernizacja

systemów zabezpieczenia spo³ecznego w krajach kandyduj¹cych”

(Modernization of social protection systems in Candidate Countries).

Przedstawiono na niej zamówione przez Komisjê opracowania doty-

cz¹ce systemów zabezpieczenia spo³ecznego 13 krajów kandyduj¹-

cych do UE

72

. Wnioski zawarto w Raporcie Koñcowym, który stwier-

dza m.in., ¿e jeœli uda siê stworzyæ odpowiednie bazy porównywal-

nych danych, pañstwa cz³onkowskie zostan¹ objête wspólnym rapor-

tem Komisji i Rady o systemach emerytalnych. Raport wskazuje rów-

nie¿, ¿e po rozszerzeniu w 2004 r., powiêkszy siê jeszcze istniej¹ce ju¿

dziœ zró¿nicowanie systemów emerytalnych. Wynika to z faktu, ¿e

wiêkszoœæ krajów kandyduj¹cych ju¿ przyjê³a albo jest w trakcie przyj-

mowania wielofilarowych systemów emerytalnych, w których du¿¹

rolê odgrywaj¹ systemy kapita³owe. Nale¿y siê domyœlaæ – choæ ra-

port tego explicite nie stwierdza – i¿ mo¿e to utrudniæ zbli¿anie siê do

siebie systemów emerytalnych w ramach Unii. Raport ostrzega rów-

nie¿, ¿e z powodu wyboru przez wiele krajów kandyduj¹cych modelu

zabezpieczenia emerytalnego, w którym du¿¹ rolê odgrywaj¹ systemy

kapita³owe, oraz w zwi¹zku z ich ogólnie ni¿szym poziomem rozwoju

gospodarczego, utrudnione bêdzie osi¹gniêcie adekwatnoœci œwiadczeñ

– jednego z g³ównych kierunków uzgodnionych w Laeken. Jednocze-

œnie, negatywny wp³yw starzenia siê spo³eczeñstw na systemy emery-

talne bêdzie odczuwalny w krajach kandyduj¹cych póŸniej ni¿ w obec-

nych pañstwach cz³onkowskich UE. Raport podkreœla w zwi¹zku z tym

koniecznoœæ jak najszybszego w³¹czenia krajów kandyduj¹cych „przy-

najmniej w dyskusje, jeœli nie w podejmowanie decyzji”

73

.

Common Position Paper, European Social Insurance Partners (www.esip.org), grudzieñ

2002, szczególnie s. 4–5.

72

Raport dotycz¹cy Polski: Study on the Social Protection Systems in the 13 Appli-

cant Countries: Poland Country Report, Second Draft, Gesellschaft für Versicherung-

swissenschaft und –gestaltung e.V., paŸdziernik 2002.

73

Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant Countries: Synthesis

Report Second Draft, Gesellshaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung e.V.,

listopad 2002, s. 67 oraz s. 61, 64 i 244.

60

Rada Europejska w Brukseli (marzec 2003) zapowiedzia³a prze-

prowadzenie w 2006 r. przegl¹du postêpów we wdra¿aniu Strategii

Ochrony Socjalnej, która obejmie równie¿ nowe pañstwa cz³onkow-

skie. W zwi¹zku z tym, w 2005 r. pañstwa te powinny przygotowaæ

pierwsze raporty krajowe o swych strategiach emerytalnych. Tym-

czasem, w 2003 r. komisja odbywa z nowymi pañstwami cz³onkow-

skimi konferencje ekspertów rozpoczynaj¹ce proces ich dostosowa-

nia do udzia³u w otwartej metodzie koordynacji w zakresie ochrony

socjalnej. Jeœli chodzi o Polskê, konferencja pt. „Udzia³ Polski

w otwartej metodzie koordynacji systemów emerytalnych” odby³a

siê 30 czerwca 2003 r. w Warszawie.

Nale¿y te¿ zauwa¿yæ, ¿e pewne dzia³ania zwi¹zane z celami okre-

œlonymi w Laeken w odniesieniu do systemów emerytalnych kraje

kandyduj¹ce, w tym Polska, podjê³y w kontekœcie wspó³pracy z UE

w innych dziedzinach spo³ecznych. Na przyk³ad, odnosi siê to do

ustalonego w Barcelonie celu zwiêkszenia poziomu zatrudnienia osób

w wieku 55–64 lat czy wyd³u¿enia efektywnego wieku przechodze-

nia na emeryturê. Ponadto, niezale¿nie od przyjêcia otwartej metody

koordynacji w odniesieniu do systemów emerytalnych, wszystkie

13 krajów kandyduj¹cych do UE (Polska w 1999) ju¿ przeprowadzi-

³o reformy swych systemów emerytalnych lub jest w trakcie ich re-

alizacji, przy czym 7 z nich (w tym Polska) wprowadzi³o obowi¹z-

kowy II filar. Reformy te wymuszone zosta³y zazwyczaj potrzeb¹

utrzymania stabilnoœci finansowej tych systemów.

61

VI. Strategia UE w dziedzinie edukacji i szkolenia

Organizacja systemów kszta³cenia i szkolenia oraz treœæ programów

nauczania nale¿¹ w Unii Europejskiej do kompetencji pañstw cz³on-

kowskich (art. 149–150 Traktatu). Unia Europejska wspomaga pañ-

stwa cz³onkowskie w realizacji jedynie tych celów, które ³atwiej jest

osi¹gaæ w drodze wspó³pracy. Dotyczy to takich dziedzin, jak wspie-

ranie miêdzynarodowej mobilnoœci uczniów/studentów i nauczycieli,

rozwijanie wspó³pracy szkó³ i wy¿szych uczelni, wspieranie znajomo-

œci jêzyków obcych, uznawanie kwalifikacji do celów zawodowych

i kszta³cenia, rozwój kszta³cenia na odleg³oœæ oraz tzw. kszta³cenia

„otwartego”

74

. W zakresie szkolenia zawodowego, dzia³ania UE po-

winny s³u¿yæ ³atwiejszemu dostosowaniu siê pracowników do zmian

w gospodarce, poprawie jakoœci kszta³cenia i szkolenia zawodowego

w celu u³atwienia pracownikom reintegracji na rynku pracy, u³atwie-

niu dostêpu do szkolenia oraz mobilnoœci instruktorów i szkolonych,

lepszej koordynacji wspó³pracy systemów edukacji i szkolenia oraz

przedsiêbiorstw, jak równie¿ wymianie informacji pomiêdzy pañstwami

cz³onkowskimi. Jednak¿e Traktat wyraŸnie wyklucza dzia³ania UE na

rzecz harmonizacji prawa pañstw cz³onkowskich w zakresie kszta³ce-

nia i szkolenia (art. 149 ust. 4, art. 150 ust. 4).

Te postanowienia Traktatu pozwoli³y na rozwój dwóch nurtów

wspó³pracy w dziedzinie edukacji i szkolenia w UE. W tych spra-

wach, w których Traktat da³ Unii wyraŸnie kompetencje, utworzono

programy wspólnotowe s³u¿¹ce wspó³pracy pañstw cz³onkowskich,

jak np. Sokrates (w dziedzinie edukacji), Leonardo da Vinci (w dzie-

dzinie szkolenia zawodowego) czy M³odzie¿ – Youth (nieformalna

edukacja oraz miêdzynarodowa mobilnoœæ m³odzie¿y)

75

. Drugi nurt

74

Systemy kszta³cenia „otwartego” umo¿liwiaj¹ kszta³cenie ustawiczne, m.in. dla-

tego, ¿e pozwalaj¹ na przechodzenie z systemu edukacji szkolnej do szkolenia zawodo-

wego i odwrotnie, zale¿nie od indywidualnych potrzeb danej osoby na konkretnym eta-

pie jej rozwoju zawodowego oraz sytuacji rynku pracy.

75

Leonardo da Vinci oraz Sokrates, pocz¹tkowo utworzone na lata 1995–1999, maj¹

ju¿ drug¹ edycjê – 2000–2006. M³odzie¿ (Youth) jest programem nowym: 2000–2006.

62

to wspó³praca pomiêdzy pañstwami cz³onkowskimi oparta na poro-

zumieniu politycznym. Szczególnie przyspieszy³a ona po przyjê-

ciu Strategii Lizboñskiej w marcu 2000 r. i w rezultacie doprowa-

dzi³a do zintegrowania rozproszonych dot¹d dzia³añ cz¹stkowych

w Jednolit¹ Kompleksow¹ Strategiê Kszta³cenia i Szkolenia (Single

Comprehensive Strategy for Education and Training).

KSZTA£CENIE I SZKOLENIE W STRATEGII LIZBOÑSKIEJ

W Strategii Lizboñskiej edukacja i szkolenie obecne s¹ w planach

realizacji ka¿dego z jej trzech g³ównych celów, a kluczowe miejsce

zajmuj¹ w dwóch z nich – (1) przechodzenie do gospodarki i spo³e-

czeñstwa opartego na wiedzy oraz (2) modernizacja europejskiego

modelu socjalnego, inwestowanie w ludzi oraz zwalczanie wyklu-

czenia spo³ecznego. Kszta³cenie i szkolenie najwy¿szej jakoœci s¹

bowiem niezbêdne zarówno do budowy innowacyjnej oraz najwy¿ej

technologicznie zaawansowanej gospodarki œwiata, jak i reintegra-

cji na rynku pracy osób wychodz¹cych z wykluczenia spo³ecznego

czy pozostania na nim osób, których dotychczasowe miejsca pracy

zosta³y zlikwidowane z powodu restrukturyzacji przedsiêbiorstw czy

bran¿. Szczegó³owe zalecenia Strategii stwierdzaj¹ to wyraŸnie

76

.

Równie¿ w Europejskiej Agendzie Spo³ecznej znaczenie inwestycji

w zasoby ludzkie zosta³o podkreœlone w kontekœcie tworzenia wiêk-

szej liczby lepszych miejsc pracy oraz zwalczania wykluczenia spo-

³ecznego. Ludzie lepiej wykszta³ceni ³atwiej ucz¹ siê nowych umie-

jêtnoœci i ³atwiej dostosowuj¹ siê do zmian. Konieczne jest umo¿li-

wienie im rozwoju tych zdolnoœci przystosowawczych przez ca³e

¿ycie – st¹d koniecznoœæ kszta³cenia ustawicznego. Wreszcie, Agen-

da wskazuje na potrzebê likwidacji barier utrudniaj¹cych mobilnoœæ

pracowników, studentów, uczniów i uczonych, w tym np. wszelkich

utrudnieñ w uznawaniu kwalifikacji zawodowych.

Edukacja i kszta³cenie maj¹ charakter horyzontalny w tym sen-

sie, ¿e przenikaj¹ w mniejszym czy wiêkszym stopniu pozosta³e stra-

tegie szczegó³owe odnosz¹ce siê do spraw spo³ecznych. W najszer-

szym stopniu dotyczy to Europejskiej Strategii Zatrudnienia, gdzie

76

Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000,

§ 26, 29.

63

kszta³cenie i szkolenie s¹ najwa¿niejszymi sposobami dzia³ania w za-

kresie filara I (zwiêkszanie zdolnoœci znalezienia zatrudnienia) oraz

odgrywaj¹ istotn¹ rolê w realizacji filara II (rozwój przedsiêbiorczo-

œci) oraz filara III (poprawa zdolnoœci dostosowawczych pracowni-

ków). Podobnie jest w przypadku Europejskiej Strategii Integracji

Spo³ecznej, gdzie edukacja i kszta³cenie zasadniczo u³atwiaj¹ zarów-

no dostêp do zatrudnienia (cel 1), jak i zapobieganie ryzyku wyklu-

czenia (cel 2) oraz pomoc osobom najbardziej zagro¿onym (cel 3).

Kszta³cenie ustawiczne u³atwia osobom starszym aktywnoœæ zawo-

dow¹, przez co przyczynia siê równie¿ do realizacji celu 2 Europej-

skiej Strategii Ochrony Socjalnej, jakim jest utrzymanie stabilnoœci

finansowej systemów emerytalnych.

Realizacja ambitnego celu strategicznego Strategii Lizboñskiej

wymaga nie tylko zasadniczej transformacji europejskiej gospodar-

ki, lecz tak¿e modernizacji systemu ochrony socjalnej oraz syste-

mów edukacji i szkolenia. Strategia Lizboñska zarysowa³a zasadni-

cze kierunki tej modernizacji:

Europejskie systemy kszta³cenia i szkolenia musz¹ dostosowaæ siê

zarówno do wymagañ spo³eczeñstwa opartego na wiedzy, jak i do

potrzeby podniesienia poziomu oraz jakoœci zatrudnienia. Bêd¹ one

musia³y stworzyæ mo¿liwoœci kszta³cenia i szkolenia dostosowane

do potrzeb ró¿nych grup na ró¿nych etapach ¿ycia: ludzi m³odych,

doros³ych bezrobotnych jak równie¿ tych, którzy jeszcze pracuj¹,

ale grozi im dezaktualizacja umiejêtnoœci w zwi¹zku z gwa³towny-

mi zmianami [technologii]. To nowe podejœcie powinno sk³adaæ

siê z trzech g³ównych elementów: rozwoju lokalnych centrów na-

uki, wspierania nowych umiejêtnoœci podstawowych, szczególnie

w zakresie technologii informatycznych, oraz ³atwiejszej uznawal-

noœci kwalifikacji

77

.

W zwi¹zku z tym Rada Europejska w Lizbonie wezwa³a pañstwa

cz³onkowskie, aby

78

:

(1) wyraŸnie zwiêkszy³y „inwestycje” per capita w zasoby ludzkie;

(2) zmniejszy³y do 2010 r. o po³owê liczbê osób w wieku 18–24

lat posiadaj¹cych niepe³ne wykszta³cenie œrednie i niekonty-

nuuj¹cych nauki ani nieuczestnicz¹cych w szkoleniu;

77

Ibidem, § 25.

78

Ibidem, § 26.

64

(3) upowszechni³y kszta³cenie i szkolenie z wykorzystaniem tech-

nologii informatycznych (Internet) oraz w powi¹zaniu z na-

uk¹ i biznesem;

(4) ustala³y w ramach UE umiejêtnoœci kluczowe, upowszechnia-

ne w ramach kszta³cenia ustawicznego

79

;

(5) okreœli³y do koñca 2000 r. sposoby zwiêkszenia mobilnoœci

studentów, nauczycieli, szkoleniowców i badaczy

80

;

(6) ustali³y jednolity w ca³ej UE format curriculum vitae, sprzyja-

j¹cy mobilnoœci przez u³atwienie porównywania kwalifikacji

81

.

JEDNOLITA KOMPLEKSOWA

STRATEGIA KSZTA£CENIA I SZKOLENIA

Realizuj¹c zalecenie z Lizbony, Rada Europejska w Sztokholmie

(marzec 2001) przyjê³a rozwijaj¹cy je Raport o przysz³ych konkret-

nych celach systemów kszta³cenia i szkolenia, tzw. „raport o celach”

82

.

Jest to pierwszy oficjalny dokument nakreœlaj¹cy kompleksowe po-

dejœcie UE do polityki kszta³cenia i szkolenia pañstw cz³onkowskich.

Zawiera on w istocie zarys unijnej strategii w tym zakresie, wyzna-

czaj¹c trzy cele strategiczne (strategic goals) rozpisane na 13 celów

szczegó³owych (objectives):

(I) Poprawa jakoœci i efektywnoœci kszta³cenia i szkolenia:

(1) poprawa kszta³cenia i szkolenia nauczycieli i instruktorów;

(2) rozwijanie umiejêtnoœci s³u¿¹cych spo³eczeñstwu oparte-

mu na wiedzy (podniesienie umiejêtnoœci czytania i licze-

nia, sta³a aktualizacja zestawu umiejêtnoœci kluczowych

koniecznych do funkcjonowania w spo³eczeñstwie opar-

tym na wiedzy, zachowanie zdolnoœci uczenia siê);

79

Powinny one obejmowaæ umiejêtnoœci informatyczne, jêzyki obce, kulturê tech-

niczn¹, przedsiêbiorczoœæ i umiejêtnoœci spo³eczne. Zapowiedziano te¿ wprowadzenie

dyplomu kluczowych umiejêtnoœci informatycznych, uzyskiwanego w zdecentralizowa-

nej procedurze, który potwierdza³by umiêjetnoœci informatyczne w ca³ej Unii.

80

U³atwiæ to mia³y programy Sokrates, Leonardo da Vinci i M³odzie¿, jak równie¿

uznawanie kwalifikacji oraz okresów kaszta³cenia i szkolenia oraz eliminacja do 2002 r.

przeszkód w przep³ywie nauczycieli.

81

„Europejskie” curricula vitae mia³yby byæ stosowane na zasadzie dobrowolnoœci.

82

Report from the Education Council to the European Council: „The concrete future

objectives of education and training systems”, Brussels, 14 lutego 2001 (5980/01).

65

(3) rozwijanie powszechnego dostêpu do technologii informa-

tycznych i komunikacyjnych – ICT (wyposa¿enie szkó³

w centra kszta³cenia, przygotowanie nauczycieli i instruk-

torów, rozwijanie sieci szkó³, np. w celu wymiany doœwiad-

czeñ, oraz wykorzystywanie technologii ICT w dydaktyce

i uczeniu siê);

(4) zwiêkszenie naboru na studia w zakresie nauk œcis³ych

i technicznych;

(5) jak najefektywniejsze wykorzystanie dostêpnych œrodków

(podniesienie nak³adów per capita na rozwój zasobów

ludzkich, poprawa systemów oceny jakoœci, np. dydakty-

ki, wymiana doœwiadczeñ z innymi pañstwami cz³onkow-

skimi, wykorzystanie potencja³u partnerstw publiczno-

-prywatnych).

(II) U³atwienie powszechnego dostêpu do systemów kszta³ce-

nia i szkolenia:

(6) otwarcie systemów uczenia siê (w celu umo¿liwienia ucze-

nia siê przez ca³e ¿ycie);

(7) uatrakcyjnienie uczenia siê (w tym zmniejszenie do 2010 r.

o po³owê liczby osób w wieku 18–24 lat z wykszta³ce-

niem niepe³nym œrednim (lower secondary education), któ-

re nie kontynuuj¹ nauki lub nie uczestnicz¹ w szkoleniu

oraz zwiêkszenie odsetka osób koñcz¹cych szko³y wy¿sze);

(8) wspieranie obywatelskiego zaanga¿owania, równych szans

i spójnoœci spo³ecznej (kszta³cenie i szkolenie przekazuj¹-

ce europejskie wartoœci praw cz³owieka, tolerancji i de-

mokracji)

83

.

(III) Otwarcie systemów kszta³cenia i szkolenia na œwiat:

(9) lepsze dostosowanie do potrzeb ¿ycia zawodowego i spo-

³ecznego;

(10) rozwijanie ducha przedsiêbiorczoœci (przez kszta³cenie

i szkolenie);

(11) poprawa nauczania jêzyków obcych;

(12) zwiêkszenie mobilnoœci oraz wymian uczniów/studen-

tów, nauczycieli/instruktorów;

83

Równie¿ ten cel realizowany jest m.in. przez obni¿enie do 2010 r. o po³owê licz-

by osób w wieku 18–24 lat z wykszta³ceniem œrednim ni¿szym, niekontynuuj¹cych na-

uki lub szkolenia.

66

(13) wzmocnienie wspó³pracy w ramach UE (np. „proces

boloñski” dotycz¹cy stworzenia Europejskiego Obszaru

Szkolnictwa Wy¿szego – European Higher Education

Area).

Raport wskazywa³ na koniecznoœæ kontynuacji prac nad okreœle-

niem sposobów mierzenia postêpów, szczegó³owych dzia³añ, jakie

nale¿y podj¹æ, ¿eby zrealizowaæ cele strategii, obszarów, które pañ-

stwa cz³onkowskie powinny poddaæ wzajemnej ocenie (peer review),

oraz tego, jakie wskaŸniki bêd¹ potrzebne i czy s¹ one dostêpne, czy

te¿ nale¿y je dopiero stworzyæ – to jest wszystkich tych elementów,

które umo¿liwiaj¹ stosowanie otwartej metody koordynacji

84

. Rada

Europejska w Sztokholmie zdecydowa³a, ¿e prace nad „przysz³ymi

celami” bêd¹ kontynuowane, a Radzie Europejskiej w Barcelonie

(marzec 2002) przed³o¿ony zostanie program dzia³ania zawieraj¹cy

równie¿ ocenê realizacji celów „w ramach otwartej metody koordy-

nacji oraz w perspektywie ogólnoœwiatowej”

85

.

Rada (ds. edukacji) i Komisja uzgodni³y w lutym 2002 r. Szcze-

gó³owy program realizacji celów systemów kszta³cenia i szkolenia

w Europie, do roku 2010

86

. „Raport o celach” oraz powy¿szy pro-

gram s¹ dokumentami formu³uj¹cymi Jednolit¹ Kompleksow¹ Stra-

tegiê Kszta³cenia i Szkolenia

87

. Rada Europejska w Barcelonie (ma-

rzec 2002) przyjê³a Szczegó³owy program, ustalaj¹c jednoczeœnie

cel, aby do roku 2010 systemy kszta³cenia i szkolenia pañstw

cz³onkowskich UE sta³y siê „wzorcem jakoœci dla œwiata” (a world

quality reference). Rada zwróci³a siê do Komisji, aby na wiosenn¹

Radê Europejsk¹ w 2004 r. przygotowa³a raport o postêpach w re-

alizacji Szczegó³owego programu – uruchamiaj¹c tym samym ty-

pow¹ dla otwartej metody koordynacji procedurê weryfikacyjn¹

88

.

84

Report from the Education Council to the European Council: „The concrete

future objectives of education and training systems”, Brussels, 14 lutego 2001 (5980/01),

s. 16.

85

Presidency Conclusions: Stockholm European Council, 23 and 24 March 2001,

§ 11.

86

Detailed Work Programme on the Follow-Up of the Objectives of Education and

Training Systems in Europe, Brussels, 20 lutego 2002 (6365/02).

87

Ibidem, § 5.1.

88

Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002,

§ 43. Rada wezwa³a te¿ do dalszych dzia³añ, m.in. w zakresie poprawy „przejrzystoœci”

dyplomów i kwalifikacji oraz u³atwieñ w uznawaniu dyplomów akademickich, a tak¿e

poprawy poziomu umiejêtnoœci podstawowych, w szczególnosci przez wczesne wpro-

67

Jednoczeœnie Rada Europejska w Barcelonie uzna³a kszta³cenie

i szkolenie za jeden z obszarów dzia³ania „wymagaj¹cych szcze-

gólnego nacisku” w realizacji d³ugofalowych celów Unii

89

. Zresz-

t¹, przyjmuj¹c raport, Rada zaakceptowa³a zawarty w nim wnio-

sek, aby „Obszar Kszta³cenia i Szkolenia zosta³ wyraŸnie uznany

za jeden z kluczowych priorytetów (a key priority domain) w Stra-

tegii Lizboñskiej”

90

.

W przekonaniu, ¿e edukacja i kszta³cenie, poza tym ¿e s³u¿¹ ka-

rierze zawodowej, maj¹ te¿ istotne znaczenie w kszta³towaniu oby-

watelskiego zaanga¿owania jednostek oraz oblicza spo³eczeñstw,

ministrowie odpowiedzialni za edukacjê (tj. Rada ds. Edukacji) oraz

Komisja postawili sobie „ambitne, lecz realistyczne cele, które po-

winny byæ tak¿e podzielane przez kraje wstêpuj¹ce do UE w nad-

chodz¹cych latach”. Dla dobra „obywateli oraz Unii jako ca³oœci”

zobowi¹zano siê, ¿e do roku 2010:

(1) osi¹gniêty zostanie najwy¿szy poziom kszta³cenia i szkolenia,

a Europa zostanie uznana za œwiatowy wzorzec jakoœci i u¿y-

tecznoœci [relevance] systemów i instytucji kszta³cenia oraz

szkolenia;

(2) systemy kszta³cenia i szkolenia w UE bêd¹ wzajemnie do sie-

bie dostosowane, na tyle aby obywatele UE mogli siê miêdzy

nimi przenosiæ, korzystaj¹c z ich ró¿norodnoœci;

(3) kwalifikacje, wiedza i umiejêtnoœci nabyte gdziekolwiek w UE

bêd¹ mog³y byæ skutecznie potwierdzane w ca³ej Unii dla ce-

lów zawodowych oraz kontynuacji kszta³cenia;

(4) obywatele UE bêd¹ mieli dostêp do kszta³cenia ustawicznego,

niezale¿nie od wieku;

(5) Unia Europejska bêdzie otwarta na wzajemnie korzystn¹ wspó³-

pracê z innymi regionami oraz stanie siê preferowanym celem

dla studentów, uczonych i badaczy z innych regionów œwiata

91

.

Cele te s¹ spójne z tymi, które przyjêto w Sztokholmie, aczkol-

wiek istotnie, bardziej ambitne, gdy¿ wprost zapowiadaj¹ one, ¿e

wadzanie nauki przynajmniej dwóch jêzyków obcych oraz upowszechnienie standardu

bieg³oœci u¿ywania internetu i komputerów dla uczniów szkó³ œrednich (§ 44).

89

Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002,

§ 27.

90

Detailed Work Programme on the Follow-Up of the Objectives of Education and

Training Systems in Europe, Brussels, 20 lutego 2002 (6365/02), § 2.5.

91

Ibidem, § 3.2.

68

Unia Europejska bêdzie mia³a najlepsze na œwiecie systemy kszta³-

cenia i szkolenia oraz ¿e stanie siê mekk¹ studentów i uczonych.

WyraŸniej dotycz¹ one obywateli UE i korzyœci, jakie oni odnios¹,

ni¿ krajowych systemów kszta³cenia i szkolenia, do których adreso-

wane s¹ cele sztokholmskie. Cele te s¹ równie¿ wyzwaniem rzuco-

nym USA, które stanowi¹ œwiatowe centrum wiedzy i innowacji

92

.

Realizacja Jednolitej Kompleksowej Strategii Kszta³cenia i Szko-

lenia iœæ bêdzie w dwóch kierunkach: (1) wspieranie pañstw cz³on-

kowskich w ulepszeniu krajowych systemów kszta³cenia i szkole-

nia, aby mog³y one sprostaæ wspólnym wyzwaniom oraz (2) uwal-

nianie potencja³u dzia³añ ponadnarodowych w tym zakresie. Szcze-

gó³owy program integruje rozproszone dotychczas cz¹stkowe dzia-

³ania w zakresie edukacji i szkolenia, lecz ich nie zastêpuje. Bazuje

on te¿ na ju¿ prowadzonych w ramach UE przedsiêwziêciach koor-

dynacyjnych maj¹cych odniesienia do edukacji i szkolenia (np. Euro-

pejska Strategia Zatrudnienia), a tak¿e na komplementarnych przed-

siêwziêciach podejmowanych w ramach innych organizacji miêdzy-

narodowych (Rada Europy, OECD), jak równie¿ sieci powi¹zañ, pro-

gramów wspó³pracy czy programów pilota¿owych miêdzy pañstwa-

mi cz³onkowskimi lub z pañstwami kandyduj¹cymi

93

.

Szczegó³owy program okreœla 42 „g³ówne zadania” (key issues),

które powinny zostaæ podjête dla zrealizowania trzech celów stra-

tegicznych oraz 13, zwi¹zanych z nimi, celów szczegó³owych, od-

nosi siê do wszystkich segmentów i poziomów kszta³cenia i szko-

lenia, od umiejêtnoœci podstawowych, przez zawodowe, do wy-

kszta³cenia wy¿szego, ze szczególnym uwzglêdnieniem zasady

kszta³cenia ustawicznego, oraz ustala metody inspirowania postê-

pów oraz ich oceny (np. wszêdzie okreœlono iloœciowe i jakoœcio-

we wskaŸniki mierzenia postêpów), zgodnie z otwart¹ metod¹ ko-

92

Zob. przypis 97.

93

Detailed Work Programme on the Follow-Up of the Objectives of Education and

Training Systems in Europe, Brussels, 20 lutego 2002 (6365/02), s. 12–13.

94

Na przyk³ad, w zakresie celu 3 (zapewnienie ka¿demu dostêpu do technologii

informatycznych i komunikacyjnych – ICT): (1) wyjaœniono znaczenie tego priorytetu,

warunki jego realizacji; (2) wskazano, ¿e Wytyczne Polityki Zatrudnienia na rok 2001

zawieraj¹ ju¿ pewne cele dotycz¹ce ITC (zapewnienie do koñca 2001 r. dostêpu wszyst-

kich szkó³ do Internetu oraz systemów multimedialnych oraz, ¿e do koñca 2002 r. wszy-

scy nauczyciele powinni umieæ pos³ugiwaæ siê tymi technologiami, aby mogli rozwijaæ

odnoœne umiejêtnoœci u swych uczniów); (3) okreœlono „g³ówne zadania” (key issues):

69

ordynacji

94

. Przewidziano, ¿e do 2004 r. etapowo rozpocznie siê

realizacja wszystkich 13 celów

95

.

Szczegó³owy program stwierdza, ¿e w ogólnych ramach okreœlo-

nych w art. 149 i 150 Traktatu Rzymskiego „otwarta metoda koordy-

nacji bêdzie stosowana w stosunku do ka¿dego celu [chodzi o 13 ce-

lów ze Sztokholmu], ujawniaj¹c w ten sposób dodatkowe korzyœci p³y-

n¹ce ze wspó³pracy w ramach UE”

96

. Rzeczywiœcie, program zapo-

wiada wykorzystanie ca³ego instrumentarium otwartej metody, tj. cele,

wskaŸniki, okreœlenie tzw. „linii bazowej”, wzajemne oceny, progra-

my wspólnotowe, raporty przegl¹dowe itd.

97

. Ró¿nica – jak siê wyda-

je – polegaæ bêdzie na tym, ¿e nie przewiduje siê przedk³adania Komi-

sji przez pañstwa cz³onkowskie periodycznych raportów krajowych,

na podstawie których Komisja sporz¹dza³aby raporty zbiorcze.

W Szczegó³owym programie ustalono harmonogram przedk³adania

przez pañstwa cz³onkowskie danych krajowych odnoœnie do stosowa-

nych wskaŸników oraz wymiany doœwiadczeñ, w miarê realizacji po-

szczególnych etapów. Ustalono równie¿, ¿e raport cz¹stkowy z reali-

zacji strategii Komisja i Rada przedstawi¹ wiosennej Radzie Europej-

skiej w 2004 r., natomiast raport koñcowy – w roku 2010

98

.

(a) zapewnienie odpowiedniego wyposa¿enia oraz programów edukacyjnych, aby ICT

oraz e-uczenie mog³o byæ jak najlepiej wykorzystane w praktyce nauczania i szkole-

nia, (b) zachêcanie do jak najlepszego korzystania z nowatorskich technik nauczania

i uczenia siê, opartych na ICT; (4) ustalono termin rozpoczêcia realizacji (II po³owa

2001 r.) oraz wskaŸniki oceny postêpów: (a) procent nauczycieli, których przeszkolo-

no w wykorzystaniu ICT w szko³ach, (c) procent uczniów i studentów korzystaj¹cych

z ICT w nauce, (c) procent sesji nauczania w instytucjach kszta³cenia i szkolenia z wy-

korzystaniem ICT; (5) wytypowano te¿ przyk³adowe tematy wymiany doœwiadczeñ,

najlepszych praktyk, ewentualnie, wzajemnych ocen (peer reviews): (a) jakoϾ syste-

mów oraz programów komputerowych w szko³ach, (b) wykorzystanie ICT w ró¿nych

przedmiotach, (c) wykorzystanie ICT w kszta³ceniu nieformalnym, oraz (d) jakoœcio-

wa ocena wykorzystania ICT w kszta³ceniu. Detailed Work Programme on the Follow-

-Up of the Objectives of Education and Training Systems in Europe, Brussels, 20 lute-

go 2002 (6365/02), s. 19–21.

95

Cele te maj¹ byæ realizowane w trzech etapach: (1) pocz¹tek: II po³owa 2001 r. –

pañstwa maj¹ rozpocz¹æ realizacjê celów: 2, 3, 4; (2) pocz¹tek: w ci¹gu 2002 r. – pañ-

stwa maj¹ rozpocz¹æ realizacjê celów: 1, 5, 8, 12, 13; (3) pocz¹tek: miêdzy II po³ow¹

2002 r. a koñcem 2003 r. – pañstwa maj¹ rozpocz¹æ realizacjê celów: 6, 7, 9, 10, 11.

Zob.: ibidem, s. 44.

96

Ibidem, § 4.1, 4.3.

97

Przyjêto, ¿e wszystkie wskaŸniki liczbowe powinny zawieraæ odniesienia do USA

i Japonii. Ibidem, s. 45–50.

98

Ibidem, s.13, 44–45.

70

Zainspirowana swymi „ambitnymi, lecz realistycznymi” celami

ze Szczegó³owego programu, 5 maja 2003 r. Rada (ds. Edukacji) przy-

jê³a nastêpuj¹cych piêæ wskaŸników (benchmarks) okreœlaj¹cych

ambicje krajów UE w zakresie poprawy kszta³cenia i szkolenia do

roku 2010 (znajd¹ siê one w raporcie cz¹stkowym dla Rady Europej-

skiej w 2004 r.):

(1) œrednia w UE stopa uczniów wczeœnie zaprzestaj¹cych nauki

szkolnej (early school leavers) nie powinna byæ wy¿sza ni¿

10%;

(2) ogólna liczba absolwentów matematyki, nauk œcis³ych oraz

technicznych w ca³ej UE powinna wzrosn¹æ przynajmniej

o 15%, przy czym powinna ulec wyraŸnemu zmniejszeniu prze-

waga mê¿czyzn nad kobietami wœród absolwentów tych kie-

runków;

(3) przynajmniej 85% osób w wieku 22 lat powinno mieæ pe³ne

wykszta³cenie œrednie (upper secondary education);

(4) procent 15-latków osi¹gaj¹cych najni¿sze wyniki w czytaniu

i rozumieniu tekstu (reading literacy) w ca³ej UE powinien

spaœæ przynajmniej o 20%, w porównaniu z rokiem 2000;

(5) œredni w UE poziom udzia³u osób doros³ych w wieku produk-

cyjnym (25–64 lat) w kszta³ceniu ustawicznym powinien wy-

nieϾ przynajmniej 12,5%

99

.

Wreszcie nale¿y wspomnieæ, ¿e programy wspólnotowe Sokrates,

Leonardo da Vinci (szczególnie ich druga edycja – 2000–2006) oraz

M³odzie¿ sta³y siê w istocie programami wspieraj¹cymi wspó³pracê

pañstw cz³onkowskich w realizacji Jednolitej Strategii. (Podobnie

jak odpowiednie programy wspólnotowe wspieraj¹ strategie zatrud-

nienia oraz integracji spo³ecznej.) Cele tych programów pokrywaj¹

siê z celami Jednolitej Strategii. Komisja dok³ada starañ, aby by³y

one kompatybilne wzajemnie, a tak¿e z programami wspieraj¹cymi

inne strategie, np. Europejsk¹ Strategiê Zatrudnienia

100

.

99

Zob. np.: „Education Council agrees on European benchmarks”, Communiqués

de presse de l’UE, Brussels, 5 maja 2003, IP/03/620.

100

Zob. np.: Council Decision of 26 April 1999 Establishing the Second Stage of the

Community Vocational Training Action Programme ‘Leonardo da Vinci’ (1999/382/EC),

art. 9.

71

UDZIA£ PAÑSTW KANDYDUJ¥CYCH

W REALIZACJI JEDNOLITEJ

KOMPLEKSOWEJ STRATEGII KSZTA£CENIA I SZKOLENIA

Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej w Sztokholmie, Szcze-

gó³owy program zapowiedzia³ „bezzw³oczne rozpoczêcie dialogu”

z krajami kandyduj¹cymi w sprawie realizacji Jednolitej Strategii,

równie¿ dlatego, ¿e mog¹ one byæ Ÿród³em dobrych praktyk

101

. Pod-

czas kolejnego spotkania ministrów edukacji pañstw UE oraz kra-

jów kandyduj¹cych w czerwcu 2002 r. w Bratys³awie kraje te zgo-

dzi³y siê przyst¹piæ do realizacji Jednolitej Strategii

102

. Jeœli dostar-

cz¹ danych dotycz¹cych przyjêtych w strategii wskaŸników, zostan¹

objête raportem cz¹stkowym z realizacji strategii w roku 2004.

W ramach procesu JAP Polska ju¿ od 2000 r. uczestniczy w reali-

zacji celów dotycz¹cych kszta³cenia i szkolenia zawartych w Euro-

pejskiej Strategii Zatrudnienia (sta³y siê one póŸniej czêœci¹ Jednoli-

tej Strategii i zosta³y przez ni¹ uzupe³nione). Jak wiadomo, pierw-

szym zadaniem jest tu dostosowanie polskich systemów kszta³cenia

i szkolenia do potrzeb rynku pracy. Obejmuje ono reformê polskiego

systemu edukacji oraz stworzenie odpowiedniego systemu kszta³ce-

nia ustawicznego. Polski JAP przypomina ambitne cele reformy edu-

kacyjnej dotycz¹ce podniesienia standardów wykszta³cenia ludno-

œci Polski, zapewnienia m³odzie¿y równych szans w dostêpie do edu-

kacji oraz przygotowania jej do ¿ycia w spo³eczeñstwie wysoko rozwi-

101

Detailed Work Programme on the Follow-Up of the Objectives of Education and

Training Systems in Europe, Brussels, 20 lutego 2002 (6365/02), § 6.

102

VI Conference of European Ministers of Education: „Education in the New Mil-

lenium”, Bratislava, Slovak Republic, 16–18 czerwca 2002, Final Communique. Pod-

czas dwóch warsztatów odbytych podczas konferencji („Wspieranie jakoœci kszta³ce-

nia” oraz „Dostêpnoœæ i atrakcyjnoœæ uczenia siê”) ministrowie najwyraŸniej zgodzili

siê na realizacjê celów Jednolitej Strategii oraz zbieranie odpowiednich danych liczbo-

wych, zgodnie z przyjêtymi wskaŸnikami. Zgodzono siê tak¿e na wzajemn¹ wymianê

dobrych praktyk i innych doœwiadczeñ z pañstwami cz³onkowskimi UE. Na konferencji

Komisja przedstawi³a tak¿e Raport Europejski w sprawie wskaŸników jakoœci kszta³ce-

nia ustawicznego, obejmuj¹cy równie¿ kraje kandyduj¹ce. Ministrowie przyjêli ten ra-

port oraz stwierdzili, ¿e „zostanie on wykorzystany w kontekœcie szczegó³owego pro-

gramu realizacji celów systemów kszta³cenia i szkolenia” (§ 9). Wynika z tego, ¿e pañ-

stwa kandyduj¹ce bêd¹ ten „szczegó³owy program” realizowaæ. Komunikat stwierdza

te¿, ¿e „celem konferencji bratys³awskiej jest wsparcie udzia³u pañstw kandyduj¹cych”

w „procesie dotycz¹cym przysz³ych celów systemów kszta³cenia i szkolenia” (§ 6). Jed-

nak nigdzie w komunikacie nie stwierdza siê wyraŸnie, ¿e pañstwa kandyduj¹ce przystê-

puj¹ do realizacji jednolitej strategii. Wynika to jedynie z kontekstu.

72

niêtym oraz do pracy w gospodarce rynkowej, m.in. przez wyposa¿e-

nie jej w kwalifikacje zgodne z potrzebami pracodawców i konkludu-

je, ¿e zgodne s¹ one z polskimi potrzebami. Podobnie oceniono zawar-

te w Narodowej Strategii Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów

Ludzkich (2000–2006) plany rozwoju systemu kszta³cenia ustawicz-

nego. Wspólne wnioski Polski i Komisji w sprawie raportu Polski z wy-

konania Wspólnej Oceny Priorytetów Polskiej Polityki Zatrudnienia

(JAP) odnotowuj¹ wprowadzanie w polskim systemie kszta³cenia ocen

jakoœci kszta³cenia oraz wdra¿anie, w drugim etapie reformy systemu

edukacji, mechanizmów kszta³cenia œredniego, których celem jest wiêk-

sza dostêpnoœæ wykszta³cenia wy¿szej jakoœci oraz przygotowanie

uczniów do lepszej adaptacji do zmian na rynku pracy, w tym przez

przygotowanie ich do udzia³u w kszta³ceniu ustawicznym. Ustalono

szereg krótkookresowych kierunków dalszego dzia³ania w zakresie

kontynuacji reformy systemu edukacji oraz poprawy systemu szkoleñ

osób doros³ych. Przygotowywana obecnie polska Strategia Rozwoju

Kszta³cenia Ustawicznego do Roku 2010 zmierza do realizacji odpo-

wiednich celów Jednolitej Strategii UE

103

.

Pewne cele Europejskiej Strategii Zatrudnienia, to¿same z celami

Jednolitej Strategii, s¹ ju¿ obecnie wspierane w Polsce w ramach

programu PHARE. Jednym z priorytetów przygotowanego przez

Polskê Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludz-

kich jest rozwój spo³eczeñstwa opartego na wiedzy. W ramach tego

priorytetu, po przyst¹pieniu do UE, Polska otrzymywaæ mo¿e po-

moc finansow¹ z Europejskiego Funduszu Spo³ecznego w realizacji

zasadniczych priorytetów Jednolitej Strategii.

Polska, wraz ze wszystkimi pañstwami kandyduj¹cymi oraz pañ-

stwami cz³onkowskimi UE, uczestniczy te¿ od pocz¹tku w tzw. „pro-

cesie boloñskim” (the Bologna process), który zmierza do stworze-

nia do roku 2010 spójnego Europejskiego Obszaru Szkolnictwa

Wy¿szego (European Higher Education Area)

104

. W procesie tym

pañstwa europejskie przyjê³y w zakresie szkolnictwa wy¿szego ju¿

103

Zob.: Strategia rozwoju kszta³cenia ustawicznego do roku 2010 (Projekt), Mini-

sterstwo Edukacji Narodowej i Sportu, Warszawa, kwiecieñ 2003 r.

104

„The European Higher Education Area” Joint Declaration of the European

Ministers of Education, convened in Bologna on the 19th of June 1999. Deklaracjê

podpisali ministrowie edukacji 29 pañstw europejskich, w tym wszystkich obecnych

pañstw cz³onkowskich UE oraz wszystkich obecnych pañstw kandyduj¹cych, z wyj¹t-

kiem Cypru i Turcji.

73

w 1999 r. wiele celów szczegó³owych (np. dotycz¹cych u³atwieñ prze-

p³ywu studentów i uczonych), które nastêpnie znalaz³y siê w Jedno-

litej Strategii oraz, dodane w Barcelonie, ambitne cele dotycz¹ce

przeobra¿enia Europy w œwiatowe centrum kszta³cenia.

Tak wiêc kraje kandyduj¹ce, w tym Polska, zgadzaj¹ siê uczestni-

czyæ w tym nurcie wspó³pracy pañstw cz³onkowskich UE w zakresie

kszta³cenia i szkolenia, który bazuje na porozumieniu politycznym.

W pe³ni w³¹czy³y siê one do realizacji Jednolitej Strategii po konfe-

rencji w Bratys³awie (czerwiec 2002), a pewne jej elementy realizu-

j¹ ju¿ obecnie w ramach przygotowañ do udzia³u w otwartej meto-

dzie koordynacji w zakresie polityki zatrudnienia (proces JAP).

Mo¿liwa jest te¿ realizacja przez kraje kandyduj¹ce niektórych ce-

lów edukacyjnych w ramach przygotowañ do udzia³u w Europej-

skiej Strategii Integracji Spo³ecznej (proces JIM).

Oprócz tego kraje kandyduj¹ce dopuszczone zosta³y do uczest-

nictwa w programach UE realizowanych w tym nurcie wspó³pracy

pañstw cz³onkowskich, który oparty jest na wyraŸnych kompeten-

cjach UE okreœlonych w Traktacie, tj. Leonardo da Vinci, Sokrates

i M³odzie¿. Jak ju¿ wy¿ej wspomniano, programy te s³u¿¹ pañstwom

cz³onkowskim pomoc¹ w realizacji celów Jednolitej Strategii. Od

1998 r. Polska uczestniczy w Sokratesie i w Leonardo da Vinci, a od

wrzeœnia 2000 r. równie¿ w programie M³odzie¿.

74

VII. Stanowisko Polski

wobec celów spo³ecznych Strategii Lizboñskiej

Nale¿y rozró¿niæ dwa okresy kszta³towania siê stanowiska Polski

w odniesieniu do omawianych tu obszarów polityki spo³ecznej pod-

danych otwartej metodzie koordynacji w ramach Strategii Lizboñ-

skiej: pierwszy od 2000 r. do zakoñczenia negocjacji akcesyjnych

i formalnego zaproszenia Polski i pozosta³ych 9 krajów kandyduj¹-

cych do cz³onkostwa w UE 13 grudnia 2002 r. podczas Rady Euro-

pejskiej w Kopenhadze oraz drugi – po tej dacie.

STANOWISKO POLSKI PRZED KOPENHAG¥ 2002

Przed Kopenhag¹ 2002 interes Polski polega³ g³ównie na przeko-

naniu Komisji, ¿e Polska jest w stanie przyj¹æ istniej¹ce acquis com-

munautaire oraz na wynegocjowaniu jak najlepszych warunków

cz³onkostwa. Na tym skupiona by³a uwaga G³ównego Negocjatora

i Zespo³u Negocjacyjnego Rz¹du RP oraz aktywnoœæ administracji

rz¹dowej pracuj¹cej na rzecz negocjacji akcesyjnych. Polska, nie bê-

d¹c pañstwem cz³onkowskim, nie by³a wówczas dopuszczana do pro-

cesu tworzenia prawa wspólnotowego ani polityki wspólnotowej.

By³a tylko o tych sprawach informowana, np. podczas konferencji

dla krajów kandyduj¹cych organizowanych po ka¿dej z kolejnych

Rad Europejskich. Nie istnia³y zatem interes polityczny, potencja³

organizacyjny i intelektualny ani te¿ forum instytucjonalne, ¿eby po-

dejmowaæ wobec Unii na przyk³ad dyskusjê w kwestii polskiego sto-

sunku do Strategii Lizboñskiej czy Europejskiej Agendy Spo³ecz-

nej. Nie czyni³y tego te¿ inne pañstwa kandyduj¹ce. W odniesieniu

do zamierzeñ UE w dziedzinie polityki spo³ecznej Polska wyrazi³a

ogólne poparcie polityczne, jako ¿e przyjête przez UE wspólne cele

s¹ generalnie s³uszne. Zgodnie z tym rozumieniem naszych intere-

sów oraz naszego miejsca na tym etapie integracji z UE, Polska wspó³-

75

pracowa³a z Komisj¹ w przygotowaniach do udzia³u w otwartej me-

todzie koordynacji, tak jak to zosta³o wy¿ej opisane.

Nie oznacza to jednak wcale, ¿e polityka polska w dziedzinie za-

trudnienia i zasobów ludzkich, integracji spo³ecznej, zabezpieczenia

spo³ecznego czy edukacji i szkolenia dyktowana by³a przez Komi-

sjê. Wspólne cele przyjête w tym zakresie przez UE s¹ na tyle ogól-

ne, ¿e pozwalaj¹ na ich konkretyzacjê w pe³ni uwzglêdniaj¹c¹ spe-

cyfikê ka¿dego kraju.

Polska korzysta³a z tej swobody. Najpe³niej widaæ to na przyk³a-

dzie polityki zatrudnienia, gdzie wspó³praca z UE jest najd³u¿sza,

jako ¿e rozpoczê³a siê ju¿ w roku 1999. Przyjêta przez Polskê Naro-

dowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich

2000–2006 uwzglêdnia cele Europejskiej Strategii Zatrudnienia, ale

w sposób wyraŸnie dostosowany do sytuacji naszego kraju. Polska

Strategia k³adzie nacisk na uelastycznienie rynku pracy „œrodkami

skromnymi”, tj. przez rozluŸnienie zakresu regulacji. Jeœli zaœ cho-

dzi o kwestiê równego traktowania na rynku pracy, szczególny na-

cisk po³o¿ono na wyrównywanie szans pomiêdzy wsi¹ a miastem

raczej ni¿ pomiêdzy kobietami a mê¿czyznami. Równie¿ w procesie

JAP Polska samodzielnie decydowa³a o wyborze takich czy innych

szczegó³owych priorytetów. Dopiero rozpocz¹³ siê proces wspó³pra-

cy z UE w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem spo³ecznym.

Jedynym „wp³ywem” Unii na polskie dzia³ania w tej sferze jest to,

¿e Polska zaczê³a przygotowywaæ zintegrowan¹ narodow¹ strategiê

przeciw wykluczeniu spo³ecznemu. Jeœli zaœ chodzi o reformê syste-

mu emerytalnego, to kraj nasz zaj¹³ siê t¹ kwesti¹ wczeœniej ni¿ Unia.

Polska reforma emerytalna zosta³a zatem przeprowadzona bez ¿ad-

nych formalnych zwi¹zków z procesem integracji z UE.

Wp³yw procedur unijnych na dzia³ania krajowe sprowadza³ siê

g³ównie do sk³aniania polskiej administracji do formu³owania spój-

nych strategii dzia³ania, wytwarzania jednolitych z unijnymi wskaŸ-

ników pomiaru postêpów ich realizacji, dokonywania systematycz-

nej samooceny tych postêpów z punktu widzenia celów krajowych

oraz celów UE w danym obszarze oraz do wspierania zaplecza spo-

³ecznego poszczególnych strategii (np. przez wspieranie odpowied-

nich organizacji pozarz¹dowych, szkoleniowych, naukowych itp.

oraz transnarodowych sieci powi¹zañ miêdzy nimi). Jednoczeœnie

procedury te respektowa³y autonomiê decyzji poszczególnych

76

pañstw co do konkretnych celów najlepiej odpowiadaj¹cych krajo-

wej specyfice.

STANOWISKO POLSKI PO KOPENHADZE 2002

Po Kopenhadze 2002 (a tym bardziej po podpisaniu przez Polskê

Traktatu Akcesyjnego w Atenach 16 kwietnia 2003 r.) zmieni³y siê

zasadniczo parametry sytuacji Polski w stosunku do UE. Pozwala to

Polsce i innym „nowym pañstwom cz³onkowskim” na du¿o bardziej

aktywne podejœcie. Co wiêcej, takie aktywne podejœcie staje siê wrêcz

wymogiem chwili.

Oczekuj¹ tego zreszt¹ od nowych pañstw cz³onkowskich cz³onko-

wie dotychczasowi. Dobitnie da³ temu wyraz premier Wielkiej Bry-

tanii Tony Blair, który podczas I Kongresu Polskiego Forum Strate-

gii Lizboñskiej „Jaka Unia, jaka Polska? Strategia Lizboñska szans¹

dla Europy i Polski”, 30 maja 2003 r. w Warszawie, wrêcz wezwa³

Polskê do aktywnego udzia³u w debacie nad przysz³oœci¹ Unii, w tym

w debacie nad Strategi¹ Lizboñsk¹: „Polska powinna przyj¹æ tak¹

sam¹ strategiê jak Wielka Brytania – w³¹czyæ siê do Europy, w pe³ni

to wykorzystaæ, nie lêkaæ siê debaty, lecz mieæ pewnoœæ, ¿e zakoñ-

czy siê ona zwyciêstwem”

105

.

Obecni cz³onkowie Unii Europejskiej spodziewaj¹ siê, ¿e nie ka¿-

de „nowe pañstwo cz³onkowskie” bêdzie w stanie zrealizowaæ

wszystkie cele Strategii Lizboñskiej oraz konkretyzuj¹cej j¹ w sto-

sownej czêœci Europejskiej Agendy Spo³ecznej do roku 2010. Ro-

zumiej¹ oni równie¿, ¿e nie wszystkie nowe pañstwa cz³onkowskie

zdo³aj¹ osi¹gn¹æ te cele jednoczeœnie w pe³nym zakresie. Europej-

ska Agenda Spo³eczna zaleci³a „regularn¹ wymianê pogl¹dów

o wszystkich aspektach polityki spo³ecznej zwi¹zanych z rozsze-

rzeniem”

106

. St¹d te¿ przedstawiony we wspomnianych ju¿ wcze-

œniej konkluzjach konferencji o „Modernizacji systemów zabez-

pieczenia spo³ecznego w krajach kandyduj¹cych” postulat, ¿eby

105

„Starzy przyjaciele w nowej Europie”, przemówienie premiera Wielkiej Bryta-

nii, Tony’ego Blaira, Gazeta Wyborcza z 31 maja–1 czerwca 2003, s. 12.

106

VI wytyczn¹ polityki spo³ecznej wed³ug Europejskiej Agendy Spo³ecznej jest

„wzmocnienie spo³ecznych aspektów rozszerzenia oraz stosunków zewnêtrznych Unii

Europejskiej”. Wytyczna ta ma byæ realizowana m.in. przez „regularn¹ wymianê

pogl¹dów”.

77

ju¿ teraz w³¹czyæ nowe pañstwa cz³onkowskie w proces podejmo-

wania decyzji w UE

107

.

Dla pañstwa takiego jak Polska formu³owanie stanowiska wobec

programu tak ambitnego jak Strategia Lizboñska mo¿e byæ okazj¹

przede wszystkim do fundamentalnej refleksji nad sposobem reali-

zacji celów polityki spo³ecznej przez pañstwo. Kontekst polityczny

Strategii jest bowiem taki, ¿e – jak wspomniano w czêœci II – stano-

wi ona odpowiedŸ na amerykañski sposób radzenia sobie z proble-

mem konkurencyjnoœci gospodarki w warunkach globalizacji oraz

z kryzysem pañstwa opiekuñczego. Stany Zjednoczone w swojej

transformacji w najbardziej konkurencyjn¹ gospodarkê opart¹ na

wiedzy postawi³y przede wszystkim na aktywnoœæ i odpowiedzial-

noœæ jednostek, nastêpnie spo³ecznoœci, a dopiero na koñcu wspiera-

nych przez pañstwo. W systemie, w którym jednostka jest „wehiku-

³em postêpu”, cele polityki spo³ecznej zakreœlone s¹ znacznie skrom-

niej ni¿ w Europie. Amerykañskie podejœcie jest zatem podejœciem

„tañszym”, gdy przeliczyæ je np. na poziom fiskalizmu. Strategia

Lizboñska tymczasem chce przekszta³cenia Europy w najbardziej kon-

kurencyjn¹ gospodarkê opart¹ na wiedzy, przy jednoczesnym utrzy-

maniu wysokiego poziomu ochrony socjalnej. „Europejski model so-

cjalny” ma byæ utrzymany, choæ w zmodernizowanej formie. Pañ-

stwo ma do 2010 r. rozwi¹zaæ problem bezrobocia, realizuj¹c cel

pe³nego zatrudnienia, przy czym oferowane maj¹ byæ miejsca pracy

wysokiej jakoœci. Pañstwo ma te¿ do tego czasu w istocie rozwi¹zaæ

problem biedy, realizuj¹c wizjê spójnoœci spo³ecznej. W filozofii

europejskiej g³ównym „wehiku³em postêpu” jest zatem raczej pañ-

stwo ni¿ jednostka. Strategia Lizboñska stanowi próbê utrzymania

istniej¹cego systemu przywilejów socjalnych przez „ucieczkê do przo-

du”, w najnowsze technologie, w najwy¿ej na œwiecie wykwalifiko-

wan¹ si³ê robocz¹. Tylko na tej drodze bowiem mo¿na sobie wy-

obraziæ osi¹gniêcie najwy¿szej konkurencyjnoœci gospodarki bez kon-

kurowania kosztami pracy.

107

Podobne pogl¹dy wyra¿ano podczas konferencji zorganizowanej przez Europe-

an Employment Observatory we wspólpracy z belgijskim Federalnym Ministerstwem

Spraw Socjalnych, Zdrowia Publicznego i Œrodowiska, pt. The Open Method of Coordi-

nation in an Enlarged European Union: Sorting Out the Issues, Brussels, 21 marca

2003 r. W konferencji brali udzia³ przedstawiciele 10 nowych pañstw cz³onkowskich,

Belgii, Holandii, Komisji Europejskiej oraz eksperci Obserwatorium.

78

Realizuj¹c tê wizjê, nale¿y zapewniæ wysoki poziom inwestycji

ze œrodków publicznych w naukê, szkolnictwo, w najnowsze techno-

logie. Materializacja tej wizji zak³ada masywne transfery socjalne

pozwalaj¹ce na osi¹ganie celów spo³ecznych. Aby to przeprowadziæ,

trzeba dysponowaæ rozbudowanym aparatem pañstwa, o wysokim

profesjonalizmie oraz wysokiej odpornoœci na korupcjê.

Nieodparcie nasuwa siê pytanie, czy wizja ta zgodna jest nie tylko

z mo¿liwoœciami polskiej gospodarki, lecz tak¿e z polskimi trady-

cjami i z polsk¹ mentalnoœci¹. Pytanie, czy Polskê staæ na realizacjê

spo³ecznych celów Strategii Lizboñskiej jest w du¿ej mierze reto-

ryczne. Oczywistym jest, ¿e nie – w takim zakresie oraz w takim

tempie, jak to zosta³o w niej okreœlone. Wa¿niejsze jest pytanie, czy

Polska powinna realizowaæ spo³eczne cele Strategii Lizboñskiej,

nawet gdyby j¹ by³o na to staæ. Pytanie to jest jak najbardziej zasad-

ne w pañstwie, w którym 27,4% dochodu narodowego wytwarzane

jest w gospodarce nieformalnej oraz które znajduje siê na 45. miej-

scu (daleko nawet za W³ochami – 31) w rankingach korupcji Trans-

parency International

108

.

Jednak pytanie o model pañstwa opiekuñczego („anglosaski” czy

„kontynentalny”) nie stanowi³o dotychczas przedmiotu otwartej de-

baty si³ politycznych w Polsce. Tylko poœrednio jest ono obecne

w dzia³aniach w³adz. Rz¹d Jerzego Buzka przeprowadzi³ w latach

1999–2000 szereg odwa¿nych reform (emerytury, ochrona zdrowia,

oœwiata, decentralizacja pañstwa), które musia³yby w d³u¿szym okre-

sie doprowadziæ do decentralizacji odpowiedzialnoœci za realizacjê

celów spo³ecznych na samorz¹dy terytorialne, spo³ecznoœci lokalne

oraz do zwiêkszenia indywidualnej odpowiedzialnoœci jednostek,

choæby za zapewnienie sobie godziwego dochodu na staroœæ czy w³a-

œciwej opieki zdrowotnej. Kwestia jest dostrzegana równie¿ w rz¹-

108

Jeœli chodzi o udzia³ gospodarki nieformalnej w PKB, Polska (27,4%) znajduje

siê wœród pañstw kandyduj¹cych z regionu Europy Œrodkowej za S³owacj¹ (18,3%),

Czechami (18,4%), Wêgrami (24,4%) oraz S³oweni¹ (26,7%), a przed Rumuni¹ (33,4%)

oraz Bu³gari¹ (36,4%). Zob.: Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant

Countries: Synthesis Report, Second Draft, Gesellschaft für Versicherungswissenschaft

und – gestaltung e.V., listopad 2002, s. 63 (studium przygotowane na zamówienie Komi-

sji Europejskiej). Z 45 miejscem w rankingu korupcji Polska jest za S³oweni¹ (27), Esto-

ni¹ (29), Wêgrami (33), Litw¹ (36), ex aequo z Bu³gari¹, a przed Czechami (52), £otw¹

(52), S³owacj¹ (52) i Rumuni¹ (77). Transparency International Corruption Percep-

tions Index 2002.

79

dzie Leszka Millera. Przygotowywana przed po³¹czeniem resortów

pracy i polityki spo³ecznej oraz gospodarki Strategia Polityki Spo-

³ecznej 2002–2005, w czêœci okreœlaj¹cej cele polskiej polityki spo-

³ecznej stawia diagnozê, ¿e „[w] wymiarze rozwoju cywilizacyjnego

jesteœmy œwiadkami i uczestnikami schy³ku tradycyjnego pañstwa

opiekuñczego. Przyczyn tego za³amania jest wiele, ale najwa¿niej-

sz¹ z nich wydaje siê byæ sprzyjanie rozpowszechnianiu siê postaw

pasywnych, roszczeniowe nastawienie i wyuczona bezradnoϾ jed-

nostek i spo³ecznoœci”

109

. Jednak podjêta przez rz¹d w lutym 2003 r.

inicjatywa „Paktu dla pracy i rozwoju”, która mog³aby doprowadziæ

nie tylko do debaty, lecz tak¿e do politycznego porozumienia co do

bardziej ograniczonego modelu pañstwa opiekuñczego, zosta³a bar-

dzo szybko storpedowana

110

.

Mniej politycznie kontrowersyjna jest refleksja na temat poszcze-

gólnych punktów Strategii Lizboñskiej. Refleksja ta ju¿ siê w Polsce

rozpoczê³a. Na wspomnianym wy¿ej I Kongresie Polskiego Forum

Strategii Lizboñskiej, 30 maja 2003 r. w Warszawie, zaprezentowa-

no Bia³¹ Ksiêgê 2003, która proponuje tworzenie polskiej wizji poli-

tyki wobec tej unijnej strategii. Czêœæ VI Bia³ej Ksiêgi – „Nowy model

spo³eczny” odnosi siê do omawianych tu czterech kwestii spo³ecz-

nych Strategii

111

. Generalnie opracowanie to akceptuje wszystkie cele

Strategii Lizboñskiej jako zgodne z potrzebami rozwojowymi Pol-

ski. Wskazuje ono jednak, ¿e z powodu ograniczeñ bud¿etowych nie

wszystkie z nich Polska jest w stanie zrealizowaæ do roku 2010, zgod-

nie z przyjêtym w Strategii harmonogramem. Poni¿ej odniesiono siê

bardziej szczegó³owo do ocen i zaleceñ Bia³ej Ksiêgi – VI.

Europejska Strategia Zatrudnienia. Bia³a Ksiêga – VI popiera

generalne za³o¿enie Europejskiej Strategii zatrudnienia, ¿e bezrobo-

cie powinno siê zwalczaæ przez wzrost zatrudnienia, a nie dezakty-

wacjê czêœci zasobów pracy

112

. (Tak¹ antyrozwojow¹ politykê prak-

109

Strategia Polityki Spo³ecznej, Praca i Zabezpieczenie Spo³eczne, 2002–2005

(Projekt – wersja poprawiona uwzglêdniaj¹ca uwagi resortów), Ministerstwo Pracy i Po-

lityki Spo³ecznej, 19 grudnia 2002, s. 17.

110

W maju 2003 r. debata ta zosta³a wznowiona, aczkolwiek w zmienionej formule.

Nie ma ju¿ mowy o zawieraniu jakiegoœ ca³oœciowego paktu spo³ecznego.

111

I. Bia³ecki, Z. Czepulis-Rutkowska, U. Sztanderska, I. Wóycicka, Bia³a Ksiêga

2003, Czêœæ VI: „Nowy model spo³eczny”, Polskie Forum Strategii Lizboñskiej, Gdañsk–

Warszawa 2003 (dalej cytowane jako Bia³a Ksiêga – VI).

112

Ibidem, s. 25.

80

tykowa³y do niedawna niektóre kraje UE, a tak¿e i Polska.) Jednak¿e

stosowanie dominuj¹cych w Strategii „makroekonomicznych narzê-

dzi poda¿owych” powoduje powoln¹ poprawê na rynku pracy (gdy

tymczasem Polsce potrzebna jest poprawa szybka), wymaga „precy-

zyjnego rozpoznania sytuacji” (a „my mamy tu… powa¿ne luki”)

oraz wymaga wspó³dzia³ania wielu parterów, nie tylko aktu woli rz¹-

du (lecz rz¹d nie sprawdza³ siê dot¹d „jako wspó³organizator wysi³-

ku wielu podmiotów”)

113

. Ponadto szereg przyczyn strukturalnych

114

sprawia, ¿e „podobnie jak wiele innych krajów wstêpuj¹cych do Unii

Europejskiej, [Polska] nie ma szans na osi¹gniêcie zak³adanych

w Strategii Lizboñskiej na 2010 r. stóp zatrudnienia…”

115

. Reali-

styczne wydaje siê co najwy¿ej niepowiêkszenie do 2010 r. istnie-

j¹cej luki miêdzy œrednim poziomem zatrudnienia w dotychczaso-

wych i nowych pañstwach cz³onkowskich. Specyfik¹ polsk¹ jest

to, ¿e poziom zatrudnienia usi³uje siê utrzymywaæ, hamuj¹c sk¹d-

in¹d konieczn¹ restrukturyzacjê nieefektywnych sektorów gospo-

darki. Rolnictwo stanowi tu przypadek szczególnie trudny. Roz-

wi¹zania upatrywaæ nale¿y w stosownych programach regional-

nych

116

. Tyle ¿e – jak nale¿y siê domyœlaæ – realizacja takich pro-

gramów jest niezwykle kosztowna zarówno finansowo, jak i poli-

tycznie (vide restrukturyzacja œl¹skich kopalñ). Ponadto Polska po-

winna w swej polityce rynku pracy skupiæ siê na aktywizacji ludzi

m³odych i krótkookresowo bezrobotnych; jest to naj³atwiejsze i naj-

tañsze

117

. Odnosz¹c siê do postulatu Strategii, jakim jest tworzenie

coraz wiêkszej liczby miejsc pracy wysokiej jakoœci, szczególnie

zwi¹zanych z nowymi technologiami informacyjnymi (ICT) oraz

w us³ugach, Bia³a Ksiêga – VI wskazuje, ¿e w Polsce „szybciej

bêdziemy restrukturyzowaæ zatrudnienie w kierunku nowych tech-

nologii ni¿ us³ug osobistych”

118

. Wzrost sektora us³ug osobistych

uwarunkowany jest bowiem istotnym zwiêkszeniem zamo¿noœci

spo³eczeñstwa oraz restrukturyzacj¹ zatrudnienia w tradycyjnych

113

Ibidem, s. 25.

114

Ibidem wymienia znacznie wy¿sze w Polsce ni¿ w obecnej UE bezrobocie, g³êb-

sze niedostosowanie strukturalne do wymogów nowoczesnej gospodarki, niedoinwesto-

wane i s³abej jakoœci szkolnictwo oraz niedorozwój systemu kszta³cenia ustawicznego.

115

Ibidem, s. 11.

116

Ibidem, s. 26.

117

Ibidem.

118

Ibidem, s. 27.

81

przemys³ach i w rolnictwie. Bia³a Ksiêga – VI daje „[p]e³n¹ akcep-

tacjê… dla zaleceñ Strategii Lizboñskiej dotycz¹cych… uelastycz-

nienia form zatrudnienia i wprowadzenia mniej rygorystycznych

zapisów dotycz¹cych stosunku pracy”, co powinno przyczyniæ siê

do zwiêkszenia popytu na pracê

119

. Poœrednio w ten sposób wska-

zuje siê, ¿e Polskê staæ bêdzie g³ównie na „œrodki skromne” w tym

zakresie. Tymczasem Strategia Lizboñska, a zw³aszcza Europejska

Agenda Spo³eczna, uelastycznienia rynku pracy upatruj¹ g³ównie

w podnoszeniu kwalifikacji ogólnych i zawodowych pracowników.

Zachêcaj¹ w zwi¹zku z tym na przyk³ad do ró¿nych form inwesto-

wania w zasoby ludzkie przez rozwijanie i upowszechniania syste-

mu kszta³cenia i szkolenia ustawicznego

120

. Tyle ¿e jest to podej-

œcie kosztowne. Nastêpnie Bia³a Ksiêga – VI wskazuje, ¿e w pol-

skich warunkach „obni¿enie fiskalnego nacisku na pracê, szcze-

gólnie wymagaj¹c¹ niskich kwalifikacji oraz nisko op³acan¹”

121

,

jak to zaleca Strategia Lizboñska, nie spowoduje zwiêkszenia za-

trudnienia osób o niskich kwalifikacjach, gdy¿ udzia³ podatku do-

chodowego w kosztach pracy tej kategorii pracowników w porów-

naniu ze sk³adkami na ubezpieczenie spo³eczne jest niewielki, a zna-

cz¹ce obni¿enie sk³adek ubezpieczeniowych – niemo¿liwe

122

. Z ko-

lei zalecenie Strategii zwiêkszania aktywnych œrodków rynku pra-

cy kosztem pasywnych Bia³a Ksiêga – VI kwituje stwierdzeniem,

¿e bez dodatkowych œrodków bud¿etowych „rezerwy w zakresie

przesuniêæ œrodków finansowych s¹ ju¿ bardzo niewielkie”. Po-

dobnie rzecz siê ma z indywidualizacj¹ œrodków rynku pracy oraz

ograniczaniem bezrobocia d³ugotrwa³ego

123

. I tu nie staæ nas na

zalecane przez Strategiê Lizboñsk¹ dzia³ania. I wreszcie, zalecane

119

Ibidem, s. 11.

120

„Zasadnicze znaczenie ma podnoszenie kwalifikacji oraz zwiêkszanie mo¿liwo-

œci ustawicznego kszta³cenia i szkolenia, przy zapewnieniu istotnej roli partnerów spo-

³ecznych. Niezbêdne jest rozwijanie i dostosowywanie umiejêtnoœci po to, aby zwiêk-

szyæ zdolnoœci dostosowawcze jak równie¿ konkurencyjnoœæ oraz zwalczaæ wyklucze-

nie spo³eczne. Zmiany w organizacji pracy bêd¹ nieuniknione, aby uda³o siê wykorzy-

staæ szanse, jakie nios¹ technologie informacyjne i ³¹cznoœci. W zmieniaj¹cej siê gospo-

darce trzeba dbaæ jednoczeœnie o elastycznoœæ i bezpieczeñstwo”. Presidency Conclusions:

Nice European Council Meeting, 7, 8 and 9 December 2000, Annex I, European Social

Agenda, § 15. Zob. te¿: Bia³a Ksiêga – VI, s. 25.

121

Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, § 23.

122

Bia³a Ksiêga – VI, s. 27.

123

Ibidem, s. 28.

82

ograniczenie gospodarki nieformalnej bêdzie mog³o nast¹piæ pod

warunkiem przeprowadzenia w Polsce takiej reformy finansów pu-

blicznych, która ograniczy fiskalizm

124

. Ba!

Europejska Strategia Integracji Spo³ecznej (zwalczanie ubó-

stwa i wykluczenia spo³ecznego). Bia³a Ksiêga – VI konstatuje, ¿e

„w Strategii Lizboñskiej chodzi o zapewnienie spójnoœci spo³ecznej

w poszczególnych krajach cz³onkowskich. (…) Poprawa wskaŸni-

ków nie musi prze³o¿yæ siê na osi¹gniêcie wiêkszej spójnoœci w ob-

rêbie Unii Europejskiej jako ca³oœci”

125

. Jednoczeœnie, nawet z tym

ograniczeniem, „w Polsce osi¹gniêcie istotnego postêpu w ograni-

czaniu ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego bêdzie trudne”

126

.

Ponadto Strategia – jak siê wydaje – nie doœæ uwzglêdnia niektóre

specyficzne problemy Polski. Mianowicie, w Polsce ubóstwo jest

w wiêkszej mierze ni¿ w UE funkcj¹ niskich p³ac oraz ukrytego bez-

robocia na wsi, która stanowi „najwiêksze zag³êbie polskiej biedy”

127

.

Wst¹pienie Polski do UE mo¿e nawet doprowadziæ do wzrostu prze-

strzennego zró¿nicowania poziomu dochodów. Tymczasem w bud¿e-

cie nie ma i raczej nie bêdzie œrodków na zwiêkszenie wsparcia ro-

dzin ubogich

128

. Dlatego, osi¹galne wydaje siê g³ównie zahamowa-

nie zwiêkszania siê rozmiarów ubóstwa dochodowego oraz redukcja

pewnych elementów wykluczenia spo³ecznego

129

. Przeciwdzia³anie

ubóstwu bêdzie w Polsce mo¿liwe wraz z ogólnym podniesieniem

poziomu p³ac oraz zmniejszaniem siê ukrytego bezrobocia na wsi,

tj. – jak trzeba siê domyœlaæ – wraz z przyspieszeniem wzrostu go-

spodarczego. St¹d zalecenie Bia³ej Ksiêgi – VI, i¿ najpilniejszym

zadaniem powinna byæ restrukturyzacja polskiej wsi obejmuj¹ca pod-

niesienie poziomu wykszta³cenia ludzi m³odych, rozwój infrastruk-

tury i wspieranie przedsiêbiorczoœci oraz reformê systemu œwiad-

czeñ spo³ecznych, jest jak najbardziej logiczne, jeœli chodzi o cel

zmniejszenia ubóstwa, bardzo trudne do wykonania w za³o¿onym

przez Strategiê czasie, jeœli uwzglêdniæ realia polskiej gospodarki.

To samo odnosi siê do postulatu podniesienia poziomu p³ac.

124

Ibidem.

125

Ibidem, s. 43.

126

Ibidem, s. 46 [wyt³uszczenie w oryginale].

127

Ibidem, s. 48.

128

Ibidem, s. 47.

129

Ibidem, s. 47–48.

83

Podobnie jest, jeœli chodzi o wiele szczegó³owych celów Strate-

gii. I tak, wzrost zatrudnienia prowadzi niew¹tpliwie do zmniejsze-

nia ubóstwa. Jednak aktywizacja zawodowa osób nale¿¹cych do grup

zagro¿onych wykluczeniem spo³ecznym jest bardzo kosztowna. Na

przyk³ad, bardzo kosztowne jest przywracanie do aktywnoœci zawo-

dowej osób d³ugotrwale bezrobotnych. Bardziej realistyczne w wa-

runkach polskich, gdy¿ tañsze, jest zapobieganie d³ugotrwa³emu bez-

robociu osób m³odych

130

. Natomiast, na przeszkodzie istotnego zwiêk-

szenia zatrudnienia osób niepe³nosprawnych stoi g³ównie ich prze-

ciêtnie du¿o ni¿szy ni¿ w ca³ej populacji poziom wykszta³cenia

131

.

Zmiana tego stanu rzeczy jest mo¿liwa tylko w d³u¿szym okresie i –

zapewne – przy mobilizacji odpowiednich œrodków. Pewne przeorien-

towanie œwiadczeñ rodzinnych mog³oby natomiast sprzyjaæ wzro-

stowi zatrudnienia kobiet

132

. Z tych samych powodów nie jest mo¿li-

we wprowadzenie minimalnego dochodu gwarantowanego, co sta-

nowi jeden z zalecanych przez UE sposobów zapewnienia ¿ycia

w godnoœci. „Jego wprowadzenie… by³oby nie tylko bardzo kosz-

towne, ale te¿ mog³oby przyczyniæ siê do dalszej dezaktywacji nie-

których grup ludnoœci”

133

. Bia³a Ksiêga – VI postuluje natomiast

jako mo¿liwe i po¿¹dane, choæ politycznie i spo³ecznie trudne, zwiêk-

szenie wydatków na pomoc spo³eczn¹ w strukturze wydatków na

œwiadczenia spo³eczne

134

. Niezbyt dostosowany do warunków pol-

skich wydaje siê byæ, wed³ug Bia³ej Ksiêgi – VI, postulat tzw. ak-

tywnej polityki spo³ecznej make work pay, opieraj¹cej siê na za³o¿e-

niu, ¿e system zabezpieczenia spo³ecznego powinien sk³aniaæ do prze-

chodzenia do zatrudnienia, którego podjêcie wp³ynie na zwiêkszenie

dochodów. „Jednak¿e [w Polsce] pole manewru dla realizacji tych

zaleceñ jest ograniczone ze wzglêdu na niski poziom p³ac i œwiad-

czeñ oraz ze wzglêdu na bardzo niewielkie mo¿liwoœci redukcji po-

datków i sk³adek obci¹¿aj¹cych pracê”. St¹d, dla osób wykluczo-

nych, p³aca, jaka mo¿e zostaæ im zaoferowana, nie bêdzie stanowiæ

wystarczaj¹cej zachêty do rezygnacji z zasi³ku

135

. Równy dostêp do

130

Ibidem, s. 47.

131

Ibidem, s. 48.

132

Ibidem.

133

Ibidem, s. 49.

134

Ibidem.

135

Ibidem, s. 48.

84

edukacji powinien zostaæ uznany za zadanie priorytetowe. Natomiast

do 2010 r. Polska nie bêdzie w stanie zapewniæ wszystkim dostêpu

do mieszkañ wyposa¿onych w podstawowe us³ugi

136

. Wa¿nym i mo¿-

liwym do realizacji w Polsce celem Europejskiej Strategii Integracji

Spo³ecznej jest profilaktyka spo³eczna, szczególnie w odniesieniu

do uzale¿nieñ

137

. Mo¿liwe i po¿¹dane jest te¿ mobilizowanie wszyst-

kich odpowiednich instytucji do wspó³pracy w zwalczaniu ubóstwa

i wykluczenia spo³ecznego

138

.

Strategia Ochrony Socjalnej. Bia³a Ksiêga – VI uznaje cele z La-

eken za w³aœciwe dla Polski. Zwraca jednoczeœnie uwagê na pewne

zagro¿enia. Obecny 60-procentowy poziom zast¹pienia przeciêtne-

go wynagrodzenia przez przeciêtne œwiadczenie emerytalne realizu-

je postulat adekwatnoœci œwiadczeñ w sensie ochrony przed ubó-

stwem. Jednak w 2020 r. owa stopa zast¹pienia mo¿e siê w Polsce

obni¿yæ (szczególnie wobec kobiet, które nie zechc¹ albo nie bêd¹

mog³y pracowaæ d³u¿ej ni¿ do 60. roku ¿ycia) na tyle, ¿e powstanie

zagro¿enie emerytów ubóstwem. Bia³a Ksiêga – VI zwraca tak¿e

uwagê, ¿e ju¿ obecnie niskie gwarantowane najni¿sze œwiadczenie

emerytalne (24% przeciêtnego wynagrodzenia) bêdzie siê stopnio-

wo obni¿aæ; gwarancja nie bêdzie te¿ obejmowaæ pewnych kategorii

osób (pracuj¹cych d³u¿szy czas w niepe³nym wymiarze czasu pra-

cy)

139

. III filar nie mo¿e byæ w warunkach polskich uznany za reali-

styczny sposób uzupe³nienia emerytur z systemów publicznych przez

osoby ni¿ej zarabiaj¹ce, poniewa¿ nie staæ ich na oszczêdzanie w tym

filarze. W zwi¹zku z tym wprowadzenie przez rz¹d zachêt podatko-

wych do oszczêdzania w III filarze wspieraæ bêdzie osoby lepiej za-

rabiaj¹ce. Dlatego Bia³a Ksiêga – VI przeciwna jest tego rodzaju

zachêtom, uznaj¹c, ¿e skorzystaj¹ z nich tylko bogatsi

140

. Bia³a Ksiêga

– VI wskazuje, ¿e „w perspektywie kilkunastu lat system emerytal-

ny, przy istniej¹cej obecnie legislacji, nie bêdzie w stanie uchroniæ

emerytów przed ubóstwem”

141

. Jednoczeœnie zreformowany system

sprzyja zwiêkszeniu stopy zatrudnienia osób starszych, co prowa-

136

Ibidem, s. 49.

137

Ibidem.

138

Ibidem.

139

Ibidem, s. 55, 56.

140

Ibidem, s. 56, 59.

141

Ibidem, s. 55.

85

dziæ bêdzie do podniesienia poziomu œwiadczeñ. Bia³a Ksiêga nie

wyjaœnia, czy ten spodziewany wzrost œwiadczeñ skompensuje spa-

dek œwiadczeñ, który nast¹pi³by, gdyby system nie wymusza³ wiêk-

szej ni¿ dotychczas aktywnoœci zawodowej. Wyrównanie wieku prze-

chodzenia na emeryturê kobiet i mê¿czyzn przyczyni³oby siê te¿ do

wyrównania poziomu œwiadczeñ emerytalnych; obecnie œwiadcze-

nia kobiet s¹ œrednio ni¿sze ni¿ mê¿czyzn. Co do finansowej stabil-

noœci zreformowanego systemu emerytalnego, przeprowadzone sy-

mulacje wskazuj¹, ¿e w drugiej dekadzie obecnego wieku Fun-

dusz Ubezpieczeñ Spo³ecznych powinien osi¹gn¹æ dodatni wynik

finansowy. O ile zachowana zostanie konsekwencja w ograniczaniu

wczeœniejszego przechodzenia na emeryturê, i nadwy¿ka finansowa

rzeczywiœcie powstanie, mo¿liwe bêdzie zwiêkszenie poziomu œwiad-

czeñ, tj. utrzymanie ich socjalnej funkcji

142

. Ponadto wyniki finanso-

we Otwartych Funduszy Emerytalnych zale¿eæ bêd¹ równie¿ od struk-

tury portfela ich inwestycji. Bia³a Ksiêga – VI przestrzega, ¿e „fundu-

sze emerytalne powinny stanowiæ przede wszystkim Ÿród³o przysz³ej

emerytury, a nie Ÿród³o finansowania, choæby jak najbardziej s³usz-

nych, innych inwestycji spo³eczno-ekonomicznych”, gdy¿ prowadzi

to na ogó³ do ni¿szych œwiadczeñ

143

. W odniesieniu do postulowanej

w Laeken modernizacji systemów emerytalnych Bia³a Ksiêga – VI

stwierdza, ¿e polski nowy system emerytalny nie zapewnia w³aœciwe-

go poziomu œwiadczeñ w wypadku, gdy pracownik by³ zatrudniony w

tzw. nietypowych formach. Wynika to st¹d, ¿e poziom œwiadczeñ osób,

które nie osi¹gnê³y wymaganego minimum sta¿u pracy w pe³nym wy-

miarze, nie podlega minimalnym gwarancjom. Ponadto ten aspekt mo¿e

stosunkowo bardziej odnosiæ siê do kobiet ni¿ do mê¿czyzn, poniewa¿

to one czêœciej podejmuj¹ tego rodzaju zatrudnienie

144

.

Jednolita Kompleksowa Strategia Kszta³cenia i Szkolenia. Bia-

³a Ksiêga – VI wskazuje, ¿e udzia³ wydatków na oœwiatê w PKB

Polski jest bliski œredniej UE (5% w 1999 r.). Jednak wzrost wydat-

ków per capita niekoniecznie przek³ada siê na poprawê efektywno-

œci kszta³cenia i szkolenia. Poprawê tak¹ mo¿e równie¿ przynieœæ

lepsze wydawanie dostêpnych œrodków

145

. „Wiele wskazuje na to,

142

Ibidem, s. 57–58.

143

Ibidem, s. 60.

144

Ibidem, s. 58.

145

Ibidem, s. 30–32, 37.

86

¿e [w Polsce]… ³atwiej by³oby osi¹gn¹æ stawiane [w Jednolitej Stra-

tegii] cele, przesuwaj¹c te œrodki, które s¹ wydawane na kszta³cenie

zawodowe – na finansowanie kszta³cenia wiêkszego odsetka uczniów

w tañszych szko³ach ogólnokszta³c¹cych…”. Bia³a Ksiêga – VI wy-

ra¿a w¹tpliwoœæ, czy Polska mo¿e zobowi¹zaæ siê do sta³ego podno-

szenia tych wydatków, szczególnie ze œrodków publicznych. Nie ne-

guj¹c potrzeby zwiêkszenia wydatków na kszta³cenie per capita, za

priorytet uznano racjonalizacjê wydatków ju¿ ponoszonych

146

. Jeœli

chodzi o zmniejszenie do roku 2010 o po³owê odsetka osób w wieku

18–24 lat z wykszta³ceniem œrednim ni¿szym, które nie kontynuuj¹

nauki ani nie uczestnicz¹ w szkoleniu, to „jest to cel osi¹galny i wart

zrealizowania”

147

. W Polsce oznacza on zmniejszenie odsetka osób

ucz¹cych siê w szko³ach zawodowych oraz niekontynuuj¹cych na-

uki po ich ukoñczeniu. Bia³a Ksiêga – VI wyra¿a jednak w¹tpliwoœæ,

czy obecny system rekrutacji do gimnazjów oraz kszta³cenia w nich

rzeczywiscie sprzyjaj¹ osi¹gniêciu tego celu

148

. Bia³a Ksiêga – VI

wyra¿a te¿ w¹tpliwoœæ co do s³usznoœci celu Jednolitej Strategii, ja-

kim jest zwiêkszenie liczby uczniów i studentów kierunków œcis³ych

i technicznych, gdy¿ – jak wskazuje przyk³ad USA – „kszta³cenie

w tym obszarze nie podnosi potencja³u badawczego, który bêdzie

potrzebny dla zrównowa¿onego wzrostu gospodarki i rozwoju spo-

³eczeñstwa opartego na wiedzy”

149

. Brak jest te¿ w Polsce danych

„wskazuj¹cych, czy kszta³cenie w wymienionych dziedzinach odpo-

wiada naszym potrzebom”

150

. Nie wydaje siê mo¿liwe osi¹gniêcie

przez Polskê do 2010 r. zalecanego przez Komisjê celu 80% ludno-

œci w wieku 25–64 lat maj¹cej co najmniej pe³ne wykszta³cenie œred-

nie

151

. W Polsce wskaŸnik ten wynosi³ w latach 1996–1998 ok. 40%.

Wprowadzana od 1999 r. reforma edukacji zak³ada, ¿e 80% kszta³-

146

Ibidem, s. 37.

147

Ibidem.

148

Ibidem, s. 37–38.

149

Ibidem, s. 34.

150

Ibidem, s. 38.

151

Rada (ds. Edukacji) zaleci³a tylko aby do 2010 r. 85% osób w wieku 22 lat legi-

tymowa³o siê pe³nym wykszta³ceniem œrednim. Zob. wy¿ej czêœæ VI. Ten sam cel powta-

rzaj¹ Wytyczne Polityki Zatrudnienia UE, przyjête w czerwcu 2003 r. Por.: Proposal for

a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies of the Member States –

General Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 maja 2003 (9783/03),

wytyczna 4.

87

conych obecnie roczników uzyska co najmniej pe³ne wykszta³cenie

œrednie

152

. Na teœcie umiejêtnoœci kluczowych OECD/PISA polscy

15-latkowie osi¹gaj¹ s³abe wyniki w porównaniu z rówieœnikami z in-

nych krajów UE. Bia³a Ksiêga – VI zgadza siê, ¿e podniesienie po-

ziomu umiejêtnoœci kluczowych jest celem, do którego Polska po-

winna d¹¿yæ, g³ównie przez poprawê wyników najs³abszych uczniów

– najczêœciej ucz¹cych siê w szko³ach zawodowych. Prawdopodob-

nie nie uda siê jednak osi¹gn¹æ zak³adanego przez UE obni¿enia o po-

³owê odsetka 15-latków osi¹gaj¹cych najs³absze wyniki na tym te-

œcie

153

. W zakresie kszta³cenia ustawicznego UE zak³ada osi¹gniê-

cie do 2010 r. œredniego wskaŸnika co najmniej 15% osób w wieku

24–64 lat uczestnicz¹cych w dokszta³caniu, przy czym w ¿adnym

kraju nie powinno byæ to mniej ni¿ 10%. W Polsce w 2000 r. do-

kszta³ca³o siê 4–5% ludnoœci aktywnej zawodowo, tj. niemal o po³o-

wê mniej od œredniej UE (8,4%). (Poza tym w Polsce dokszta³caj¹

siê g³ównie osoby najlepiej wykszta³cone.) Prawdopodobnie Polska

nie zdo³a zrealizowaæ tego celu do roku 2010. Jest to jednak, wed³ug

Bia³ej Ksiêgi – VI, cel s³uszny

154

. Poza tym w warunkach polskich

po¿¹dane by³oby równie¿ zmniejszenie ró¿nic miêdzy szko³ami w wy-

nikach kszta³cenia (rozpiêtoœæ tych wyników w Polsce jest niemal

dwukrotnie wiêksza od œredniej UE), ogólna poprawa jakoœci kszta³-

cenia (s³u¿yæ temu mog¹ standaryzowane ogólnopolskie testy) oraz

poprawa jakoœci pracy nauczycieli

155

.

152

Bia³a Ksiêga – VI, s. 34, 38–39.

153

Ibidem, s. 34, 38.

154

Ibidem s. 35, 39.

155

Ibidem, s. 39–41.

88

Wnioski

Ogólnie rzecz bior¹c, z Bia³ej Ksiêgi – VI wynika, ¿e zasadni-

czych celów spo³ecznych Strategii Lizboñskiej dotycz¹cych zatrud-

nienia i bezrobocia, ubóstwa i spójnoœci spo³ecznej, a tak¿e kszta³ce-

nia i szkolenia oraz ochrony socjalnej Polska nie bêdzie w stanie

zrealizowaæ w za³o¿onym terminie, tj. do roku 2010, ¿e niektóre istot-

ne cele tych strategii czêsto nie s¹ dostosowane do polskiej specyfi-

ki, ¿e w zakresie polityki spo³ecznej i zatrudnienia Polskê staæ w za-

sadzie na „œrodki skromne” oraz ¿e g³ówne problemy spo³eczne mo¿e

w Polsce z³agodziæ nie tyle taka czy inna polityka spo³eczna, ile przy-

spieszony wzrost gospodarczy. Wyci¹gaj¹c z tych cz¹stkowych ocen

logiczne wnioski, mo¿na chyba dopowiedzieæ, ¿e dla kraju takiego

jak Polska rzeczywistymi priorytetami Strategii Lizboñskiej powin-

ny byæ te, które odnosz¹ siê do wzrostu efektywnoœci gospodarki

oraz transformacji do spo³eczeñstwa i gospodarki opartej na wiedzy.

W zakresie zaœ celów spo³ecznych Strategii priorytetem dla Polski

powinna byæ edukacja.

W konsekwencji, nie tylko nierealistyczne, lecz tak¿e szkodliwe,

gdy¿ rozbudzaj¹ce niemo¿liwe do zaspokojenia spo³eczne roszcze-

nia, by³oby przyjêcie, ¿e celem polityki spo³ecznej ma byæ rozwi¹za-

nie problemów spo³ecznych (pe³ne zatrudnienie, eliminacja biedy

i wykluczenia spo³ecznego) – jak chce tego Strategia Lizboñska. Tym-

czasem w przypadku Polski celem tym mo¿e byæ co najwy¿ej ich

bie¿¹ce ³agodzenie, po to aby umo¿liwiæ realizacjê celów rozwojo-

wych w dziedzinie gospodarki i edukacji, które rzeczywiœcie, w d³u¿-

szym okresie, umo¿liwiæ mog¹ zaspokajanie celów spo³ecznych.

Spostrze¿enie to potwierdza lektura polskich dokumentów pro-

gramowych z dziedziny polityki spo³ecznej. Na przyk³ad, przygoto-

wywana w grudniu 2002 r., jeszcze przed po³¹czeniem resortu pracy

i polityki spo³ecznej z resortem gospodarki, polska Strategia Polity-

ki Spo³ecznej, zbie¿nie ze Strategi¹ Lizboñsk¹, zmierza³a do ograni-

czenia bezrobocia, podwy¿szenia kwalifikacji pracowników, zmniej-

89

szenia obszaru biedy i wykluczenia spo³ecznego oraz realizacji tych

funkcji systemu emerytalnego, które wi¹¿¹ siê z przeciwdzia³aniem

ubóstwu oraz stymulacj¹ zatrudnienia. Od spo³ecznej czêœci Strate-

gii Lizboñskiej nie ró¿ni³y jej zatem cele. Zasadniczo ró¿ni³o j¹ na-

tomiast to, ¿e strategia polska zak³ada³a jedynie dzia³anie w kierun-

ku ich realizacji, podczas gdy Strategia Lizboñska i zwi¹zane z ni¹

spo³eczne strategie szczegó³owe zobowi¹zuj¹ do osi¹gniêcia w kon-

kretnym czasie wymierzonego w liczbach rezultatu!

156

To, ¿e Strategia Lizboñska stawia cele spo³eczne z naszego punk-

tu widzenia nierealistyczne oraz zaleca œrodki ich osi¹gania, na które

156

Wed³ug projektu Strategii Polityki Spo³ecznej celami strategicznycmi rz¹du RP

w zakresie polityki spo³ecznej w latach 2002–2005 mia³y byæ:

(1) tworzenie instytucjonalnych, organizacyjnych i finansowych form sprzyjaj¹cych

wzrostowi zatrudnienia;

(2) poprawa bezpieczeñstwa socjalnego obywateli i przeciwdzia³anie wykluczeniu

spo³ecznemu przez zagwarantowanie stabilnych podstaw funkcjonowania syste-

mu zabezpieczenia spo³ecznego;

(3) osi¹ganie tych celów w dialogu ze wszystkimi zainteresowanymi partnerami.

Cele te mia³y byæ realizowane w 5 obszarach:

(a) zatrudnienia i ochrony pracy;

(b) ubezpieczeñ spo³ecznych;

(c) zabezpieczenia spo³ecznego;

(d) dialogu spo³ecznego;

(e) europejskich standardów socjalnych i wspó³pracy z Europejskim Funduszem

Spo³ecznym.

W ka¿dym z tych 5 obszarów wyznaczone zosta³y szczegó³owe kierunki dzia³añ, w su-

mie 36. Wobec ka¿dego z dzia³añ okreœlono „przewidywane efekty”. ¯aden z nich nie

zosta³ okreœlony jako konkretny weryfikowalny cel, np. zmniejszenie bezrobocia ludzi m³o-

dych o 20% do 2005 r. lub zwiêkszenie udzia³u osób doros³ych w kszta³ceniu ustawicznym

o 30% do 2005r. W niemal ka¿dym przypadku cele zosta³y okreœlone ogólnie, np. „[z]wiêk-

szenie szans bezrobotnych absolwentów i ludzi m³odych na zatrudnienie” (s. 30) lub

„[z]wiêkszenie udzia³u osób doros³ych… w kszta³ceniu przez ca³e ¿ycie, w celu uzyskania

lub podwy¿szenia kwalifikacji zawodowych” (s. 34). Bardziej szczegó³owo okreœlono za-

zwyczaj nak³ady mo¿liwe do poniesienia na realizacjê poszczególnych kierunków dzia³añ.

Równie¿ rozdzia³ VI „Skutki realizacji Strategii Polityki Spo³ecznej” zawiera³ jedynie ich

ogólne okreœlenie, np. „stopniowe zmniejszanie liczby rodzin znajduj¹cych siê poni¿ej

poziomu ubóstwa…” (s. 95). Rozdzia³ VI wymienia³ te¿ „najistotniejsze nak³ady finanso-

we bud¿etu pañstwa” na realizacjê Strategii oraz listê regulacji, które zostan¹ wprowadzo-

ne, aby Strategia mog³a zostaæ wdro¿ona. Wylicza³ on równie¿ „wskaŸniki realizacji Stra-

tegii Polityki Spo³ecznej”. Tyle ¿e by³y to jedynie wskaŸniki pokazuj¹ce punkt wyjœcia na

dzieñ 31 grudnia 2001 r. W ¿adnym wypadku nie specyfikowa³y one celów, do których

osi¹gniêcia zmierzano. Widaæ wyraŸnie, ¿e jest to podejœcie zasadniczo inne ni¿ w Strate-

gii Lizboñskiej. Zob.: Strategia Polityki Spo³ecznej, Praca i Zabezpieczenie Spo³eczne,

2002–2005 (Projekt – wersja poprawiona uwzglêdniaj¹ca uwagi resortów), Ministerstwo

Pracy i Polityki Spo³ecznej, 19 grudnia 2002.

90

nas nie staæ, wynika st¹d, i¿ skrojona ona by³a dla Unii 15 stosunko-

wo bogatych pañstw i to znajduj¹cych siê w roku 2000 akurat w okre-

sie koniunktury gospodarczej. Nie uwzglêdnia ona nie tylko zasad-

niczego faktu, jakim jest nasz ni¿szy poziom rozwoju gospodarcze-

go (jedynie 42% œredniego GDP per capita obecnych 15 cz³onków

UE), lecz tak¿e i tego, ¿e wstêpuj¹c do UE, Polska ma nadziejê sys-

tematycznie skracaæ dystans rozwojowy dziel¹cy j¹ dziœ od unijnej

œredniej. A to oznacza koniecznoœæ dodatkowej mobilizacji oszczêd-

noœci w gospodarce, aby mo¿na by³o nie tylko polegaæ na pomocy

z unijnych funduszy strukturalnych, lecz tak¿e wygrywaæ w konku-

rencji o inwestycje zagraniczne oraz tworzyæ kapita³ krajowy. Je¿eli

wzorem dla polskiego cz³onkostwa w UE ma byæ Irlandia, a nie Gre-

cja, to Polska bêdzie musia³a dokonaæ trudnych wyborów i przyj¹æ

jakieœ priorytety w polityce gospodarczej i spo³ecznej, w odró¿nie-

niu od Strategii Lizboñskiej, która w istocie ¿adnych priorytetów nie

proponuje, gdy¿ zaleca realizacjê wszystkich pozytywnych ludzkich

d¹¿eñ jednoczeœnie.

Czy wobec wymienionych tu braków, Strategia Lizboñska, w tym

jej szczegó³owe strategie dotycz¹ce celów spo³ecznych, zgodna jest

z interesem Polski? Wydaje siê, ¿e w zasadzie tak, co najmniej z trzech

powodów. Po pierwsze, Strategia podejmuje w skali ogólnoeuropej-

skiej próbê odpowiedzi na rzeczywiste wyzwania: globalizacji i wy-

nikaj¹cej z niej presji konkurencyjnej oraz przechodzenia do gospo-

darki opartej na wiedzy. Istotnie, wyzwaniom tym Unia Europejska

mo¿e stawiæ z powodzeniem czo³o tylko jako unia, to jest, gdy prze-

zwyciê¿y narodowe partyukularyzmy i w pe³ni wykorzysta skalê

swego rynku. W tej „grze o sumie niezerowej” Polska powinna ak-

tywnie uczestniczyæ. To nic, ¿e przepisane przez Strategiê recepty s¹

w du¿ej mierze nietrafne. Strategia Lizboñska nie jest wszak dzie-

³em skoñczonym. Kolejne Rady Europejskie uszczegó³owiaj¹ j¹

i, w miarê potrzeby, modyfikuj¹. W procesie tym mo¿liwe jest zna-

lezienie recepty w³aœciwej i Polska powinna siê do tego przyczyniæ

aktywnie. Po drugie, Strategia i zwi¹zany z ni¹ œciœle mechanizm

otwartej metody koordynacji wymusza na polskim rz¹dzie i polskiej

administracji myœlenie strategiczne, ustalanie mierzalnych celów, d³u-

gofalowe planowanie dzia³añ i takie¿ ich finansowanie, skoordyno-

wane dzia³anie ró¿nych resortów oraz ró¿nych szczebli administra-

cji, konsekwencjê w realizacji raz przyjêtych strategii oraz rzeczy-

91

wist¹ weryfikacjê osi¹gniêtych rezultatów. Ka¿dy, kto zna rzeczywi-

stoœæ funkcjonowania polskiej administracji rz¹dowej wie, ¿e s¹ to

wszystko bardzo pozytywne nowinki. Po trzecie wreszcie, otwarta

metoda koordynacji, s³u¿¹ca realizacji Strategii Lizboñskiej, jest na

tyle „otwarta”, ¿e nie przeszkadza ¿adnemu z pañstw cz³onkowskich

w podejmowaniu odwa¿nych reform swego modelu gospodarczego

i socjalnego. Co wiêcej, stosowanie tej metody pozwala nie tylko

zweryfikowaæ na tle pozosta³ych pañstw cz³onkowskich Unii s³usz-

noœæ przyjêtych przez dane pañstwo rozwi¹zañ, lecz tak¿e daje szan-

sê na ich upowszechnienie.

Paradoksalnie, w swych ewentualnych d¹¿eniach do reformy spo-

³ecznej czêœci Strategii Lizboñskiej, Polska mo¿e znaleŸæ sojuszni-

ków nie tylko wœród „nowych pañstw cz³onkowskich” znajduj¹cych

siê na podobnym do Polski, tj. zasadniczo ni¿szym od obecnej unij-

nej œredniej, poziomie rozwoju gospodarczego. Mo¿e ona znaleŸæ

zrozumienie tak¿e wœród wielu cz³onków dotychczasowych. Nadzieja

na to wynika z coraz powszechniejszej w Unii œwiadomoœci, ¿e Stra-

tegia Lizboñska jest nierealistyczna

157

. Tworzy ona bowiem iluzjê,

¿e wyzwaniom globalizacji, demografii i budowy gospodarki opar-

tej na wiedzy mo¿na sprostaæ w sposób bezbolesny, to jest utrzymu-

j¹c istotê tzw. „europejskiego modelu socjalnego”, a wiêc stan, w któ-

rym pracuje siê krócej ni¿ w USA, a przechodzi na emeryturê wcze-

œniej, w którym wzrost p³ac wynika z przepisów, a niekoniecznie

z wiêkszej produktywnoœci, w którym œwiadczenia socjalne realizu-

j¹ „spo³eczne prawa cz³owieka”, niekoniecznie zaœ sk³aniaj¹ go do

indywidualnej odpowiedzialnoœci, inicjatywy i aktywnoœci na rynku

pracy itd.

Analiza szczegó³ów Strategii Lizboñskiej przywodzi w sposób

nieuchronny do pytañ i kwestii zasadniczych. I tu mo¿na by nieco

przewrotnie zauwa¿yæ, ¿e by³ ju¿ kiedyœ przywódca wielkiego kraju,

który zapowiada³, ¿e ów wielki kraj „dogoni i przegoni” Stany Zjed-

noczone gospodarczo, jednoczeœnie odrzucaj¹c rynek i wynikaj¹ce

157

Por. np. omówion¹ wy¿ej pewn¹ zmianê tonu w kierunku „prorynkowym” wi-

doczn¹ w zaleceniach Rad Europejskich w Barcelonie (marzec 2002) i Brukseli (marzec

2003) odnoœnie do koniecznych modyfikacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Naj-

bardziej dramatycznym ostatnio przyk³adem rewizji pogl¹dów by³ nadzwyczajny zjazd

SPD, 1 czerwca 2003 r., podczas którego zgodzono siê na drastyczne – jak na Niemcy –

ograniczenia tamtejszego modelu „pañstwa dobrobytu”.

92

z niego „niesprawiedliwoœci spo³eczne”. Wiemy, czym to siê skoñ-

czy³o, najpierw dla tego przywódcy, a kilka dziesiecioleci póŸniej

dla jego wielkiego kraju. Unia Europejska zaczê³a w roku 2000 am-

bitn¹ obietnic¹ „dogonienia i przegonienia” Stanów Zjednoczonych

do roku 2010. Nie odrzuci³a wprawdzie rynku, ale chcia³a odrzuciæ

„spo³eczeñstwo rynkowe”. Nieca³e trzy lata póŸniej okaza³o siê, ¿e

„[s]tawk¹ jest ju¿ nie tyle dogonienie USA, co unikniêcie stagnacji

rozwojowej”

158

. Europa nie zrealizuje celów Strategii Lizboñskiej

bez zmiany mentalnoœci, w³aœnie w kierunku wiêkszej akceptacji

„spo³eczeñstwa rynkowego”, zmiany podobnej (choæ niekoniecznie

identycznej) do tej, jak¹ Ameryka przesz³a 10 lat wczeœniej, w okre-

sie swej „konserwatywnej rewolucji”. Bez zmiany mentalnoœci swych

polityków i spo³eczeñstw nie zrozumie bowiem, ¿e „europejski mo-

del socjalny”, z którym obnosi siê jako dowodem swej wy¿szoœci

wobec USA, sta³ siê w istocie najwiêksz¹ barier¹ jej rozwoju. Cyto-

wana tu ju¿ wielokrotnie Bia³a Ksiêga – VI s³usznie stwierdza, ¿e

„[s]po³eczeñstwa UE musz¹ okreœliæ nowy punkt równowagi po-

miêdzy wzrostem gospodarczym a bezpieczeñstwem socjalnym

i zró¿nicowaniami spo³ecznymi. Kontynuacja obecnego poziomu

‘pañstwa dobrobytu’ oznacza³aby w przysz³oœci po prostu biedê dla

wszystkich”

159

. Polska mo¿e odegraæ wielk¹ rolê, dokonuj¹c men-

talnego prze³omu i odsuwaj¹c tê ponur¹ perspektywê od siebie, czym

przyczyni siê do odsuniêcia jej od ca³ej Unii. W Unii Europejskiej –

„róbmy swoje!”.

158

Bia³a Ksiêga – VI, s. 8.

159

Ibidem, s. 9 [wyt³uszczenie w oryginale].