POLITYKA FINANSOWA

W OKRESIE TRANSFORMACJI –

DOŒWIADCZENIA LAT

DZIEWIÊÆDZIESI¥TYCH

Praca zbiorowa

pod kierownictwem naukowym

Andrzeja Wernika

Instytut Finansów

przy Wy¿szej Szkole Ubezpieczeñ i Bankowoœci

Warszawa 1999

4

Zespó³ autorów:
Izabela Bolkowiak, Maria Hajkiewicz–Górecka, Danuta Gotz–

Kozierkiewicz, Witold Ma³ecki, Andrzej Wernik, Ewa Wierzbicka

Redaktor: Izabella Su³kowska
Korektor: Krystyna Myszewska

DTP Halina Szewczuk
© Copyright by Instytut Finansów przy WSUiB, Warszawa 1999

Wydawca: Instytut Finansów przy WSUiB, Warszawa, ul. Modliñska 51

Druk ok³adki i oprawa: Zak³ad Poligraficzny AKCYDENS Adam i Leonard

Cichoccy, ul. Górskiego 9, 00–031 Warszawa

ISBN 83–85616–40–3

5

WSTÊP

Mija 10 lat od rozpoczêcia transformacji ustrojowej w Polsce. Istotn¹

rolê w procesach transformacji odgrywaj¹ finanse, zarówno jako przedmiot

transformacji, jak i instrument jej przeprowadzenia. Finansowa problematyka

transformacji, przede wszystkim postrzegana od strony polityki finansowej

s³u¿¹cej jej realizacji, by³a przez ca³y czas przedmiotem prac badawczych

Instytutu Finansów. W latach 1989–1998 odby³o siê 9 konferencji naukowych

zorganizowanych przez Instytut i poœwiêconych problematyce polityki finan-

sowej czasu transformacji. Nadesz³a pora podjêcia próby syntezy prac

Instytutu i dorobku tych konferencji. Próbê tak¹ stanowi³a odbyta w czerwcu

1999 r. konferencja “Polityka finansowa w okresie transformacji – doœwiad-

czenia lat dziewiêædziesi¹tych”, nazwana – zgodnie z tradycj¹ – WILGA ’99.

By³a to dziesi¹ta z kolei konferencja Instytutu Finansów poœwiêcona proble-

mom finansowym transformacji, a równoczeœnie pierwsza zorganizowana

w nowej strukturze organizacyjnej Instytutu, który od lutego 1999 r. zwi¹zany

jest z Wy¿sz¹ Szko³¹ Ubezpieczeñ i Bankowoœci.

Inicjatywê zorganizowania konferencji podsumowuj¹cej dziesiêcioletni

dorobek Instytutu Finansów podj¹³ na pocz¹tku 1998 r. przewodnicz¹cy Rady

Naukowej Instytutu Profesor Leon Kurowski. Niestety, Profesor nie docze-

kawszy realizacji swojej koncepcji zmar³ 9 lipca 1998 r. Organizatorzy

konferencji Wilga ’99 zadedykowali j¹ pamiêci Profesora.

Wspomnienie o Profesorze Kurowskim w czasie konferencji wyg³osi³a

prof. dr hab. El¿bieta Chojna–Duch, nastêpczyni Profesora L.Kurowskiego

na stanowisku Kierownika Zak³adu Prawa Finansowego Wydzia³u Prawa

Uniwersytetu Warszawskiego. Przytaczam je w streszczeniu.

Profesor Leon Kurowski by³ uczonym niezwyk³ej miary, o rozleg³ych

zainteresowaniach, obejmuj¹cych ca³okszta³t problematyki prawnej szeroko

rozumianego publicznego prawa finansowego – bud¿etowego, bankowego,

ubezpieczeniowego, samorz¹dowego, podatkowego, a zw³aszcza kontroli

finansowej. Równoczeœnie by³ uczonym prowadz¹cym intensywn¹ dzia³al-

noœæ publiczn¹ i spo³eczn¹.

6

Studiowa³ na Wydziale Prawa Uniwersytetu Stefana Batorego w Wilnie

i tam uzyska³ doktorat prawa w 1935 r. Jeszcze w latach miêdzywojennych

ukaza³y siê Jego liczne publikacje naukowe. Po wojnie Profesor L.Kurowski

podj¹³ pracê nad realizacj¹ swych przedwojennych idei pracuj¹c nad

utworzeniem uproszczonego, dostosowanego do warunków powojennych

pañstwowego systemu podatkowego, systemu finansów gmin, nowej klasy-

fikacji wydatków i dochodów bud¿etowych, nad odbudow¹ monopoli pañ-

stwowych i doprowadzeniem do równowagi ówczesnego bud¿etu pañstwa.

W latach 1947–1951 by³ podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów.

Równoczeœnie by³ profesorem prawa finansowego Uniwersytetu im.Miko³aja

Kopernika w Toruniu, a póŸniej w latach piêædziesi¹tych Uniwersytetu

Warszawskiego i Szko³y G³ównej Planowania i Statystyki (obecnie Szko³a

G³ówna Handlowa). Wykszta³ci³ wielu absolwentów tych uczelni, promowa³

grono doktorów, z których wielu jest dziœ uznanymi uczonymi. Z tego okresu

pochodz¹ pierwsze publikacje fundamentalnych podrêczników prawa finan-

sowego i kontroli finansowej autorstwa lub wspó³autorstwa Profesora L.Ku-

rowskiego, z których do dziœ korzystaj¹ rzesze studentów i pracowników

naukowych.

Lata szeœædziesi¹te, wype³ni³a praca Profesora jako eksperta Organizacji

Narodów Zjednoczonych kolejno w Indonezji, Republice Mali i Republice

Nigru. W krajach tych Profesor tworzy³ podwaliny nowoczesnych systemów

finansów publicznych, organizowa³ przedstawicielstwo ONZ, obejmuj¹ce po

kilkudziesiêciu ekspertów, inicjowa³ rozwój szkolnictwa wy¿szego i projekty

badawcze. Po powrocie do kraju w 1968 r. Profesor bra³ czynny udzia³

w ¿yciu naukowym i organizacyjnym Wydzia³u Prawa i Administracji Uni-

wersytetu Warszawskiego.

W latach osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych, ju¿ po przejœciu na

emeryturê, Profesor L.Kurowski zwi¹za³ siê z Instytutem Finansów, prze-

wodnicz¹c jego Radzie Naukowej. Poœwiêci³ siê wówczas w szczególnoœci

badaniom nad warunkami skutecznego realizowania polityki finansowej,

kontynuowa³ tak¿e badania nad kontrol¹ finansow¹. Znalaz³y one uwieñcze-

nie w napisanym wspólnie z prof. Hann¹ Sochack¹–Krysiak podrêczniku

Kontrola finansowa, organizacja i finansowanie (1990) – wielkim dziele

o wszechstronnym zakresie merytorycznym i doskona³ym ujêciu metodolo-

gicznym. Aktywnie uczestniczy³ w pracach Instytutu Finansów, inspirowa³

liczne inicjatywy i projekty badawcze, s³u¿y³ jako konsultant swym doœwiad-

7

czeniem, rad¹ i pomoc¹ wielu pracownikom naukowym Instytutu przyczy-

niaj¹c siê do podnoszenia poziomu merytorycznego i metodologicznego ich

prac. Z wielkim zaanga¿owaniem zajmowa³ siê – gdy zosta³ przewodnicz¹-

cym Rady Programowej Kszta³cenia Kadr Skarbowoœci – spraw¹ podno-

szenia kwalifikacji zawodowych pracowników resortu finansów, zw³aszcza

urzêdów i izb skarbowych. W latach 1994–1997 – jako doradca kolejnych

ministrów finansów Grzegorza Ko³odki i Marka Belki oraz konsultant Prezesa

Rady Ministrów – opracowa³ liczne opinie prawne dotycz¹ce reform prawa

podatkowego, ustawy kreuj¹cej instytucjê doradców podatkowych, ustaw

z dziedziny ubezpieczeñ spo³ecznych i ubezpieczeñ zdrowotnych, a tak¿e

prawa bud¿etowego i kolejnych ustaw bud¿etowych. Wszystkim opracowa-

niom i opiniom, nacechowanym doskona³¹ wiedz¹ teoretyczn¹ i dog³êbn¹

analiz¹ prawa pozytywnego, towarzyszy³a troska o praktyczn¹ u¿ytecznoœæ

proponowanych koncepcji doktrynalnych i prawnych.

Niezmienne, sta³e zaanga¿owanie w dzia³alnoœæ na rzecz dobra publicz-

nego i spo³ecznego pozyskiwa³o Mu uznanie, które znalaz³o wyraz m.in.

w licznych wyró¿nieniach i odznaczeniach polskich i zagranicznych, którymi

uhonorowano Profesora.

Profesor L.Kurowski by³ wybitnym dydaktykiem o powa¿nym dorobku

w kszta³ceniu m³odej kadry naukowej. Poza w³asn¹, wieloletni¹ prac¹

dydaktyczn¹ wk³ada³ szczególnie du¿o wysi³ku i dba³oœci w nale¿yty rozwój

naukowy swoich wspó³pracowników. Pod jego kierownictwem – jako

promotora i opiekuna naukowego – zosta³o zakoñczonych wiele przewodów

doktorskich i habilitacji kilku pokoleñ jego uczniów – prawników i ekonomi-

stów, którzy s¹ dziœ samodzielnymi pracownikami naukowymi we wszystkich

wiêkszych oœrodkach akademickich kraju. Wszyscy oni, zajmuj¹c siê ró¿no-

rodn¹ problematyk¹ w zakresie finansów publicznych, d¹¿¹ za przyk³adem

swego Promotora do œcis³ego ustalania pojêæ, precyzyjnego klasyfikowania

zjawisk, syntetycznego formu³owania zasad jako wyrazu prawid³owoœci,

sta³ego powi¹zania finansów z ekonomik¹; ³¹cz¹ równoczeœnie swe przemy-

œlenia z praktyk¹ pragn¹c, by s³u¿y³y jej dociekania teoretycznoprawne.

Nie sposób nie podkreœliæ, ¿e cech¹, która ujmowa³a zawsze uczniów,

by³a niezwyk³a pracowitoœæ Profesora L.Kurowskiego, poczucie obowi¹zku,

odpowiedzialnoœæ za myœli, które stara³ siê nam wpoiæ. Z jednej strony

surowoœæ i krytycyzm w stosunku do nas, z drugiej strony ciep³o, serdecznoœæ,

cierpliwoœæ i czas, który mia³ zawsze dla swych uczniów, dawa³y nam

8

poczucie, ¿e wszyscy jesteœmy jedn¹ rodzin¹ – rodzin¹ uczniów znakomitego

uczonego, wybitnego prawnika, wspania³ego Cz³owieka, Przyjaciela.

*

Oddaj¹c do r¹k Czytelników ksi¹¿kê zawieraj¹c¹ dorobek konferencji

Wilga ’99 mam nadziejê, ¿e spotka siê ona z zainteresowaniem i przyczyni

siê do lepszego zrozumienia trudnych problemów polityki finansowej lat

transformacji.

Andrzej Wernik

Dyrektor Instytutu Finansów

Warszawa, sierpieñ 1999 r.

9

Andrzej Wernik

1

FINANSE PUBLICZNE I POLITYKA FISKALNA 1989–

1998. PRÓBA SYNTEZY

Na politykê fiskaln¹ mo¿na patrzeæ w dwojaki sposób: po pierwsze –

z punktu widzenia zarz¹dzania finansami publicznymi, po drugie – pod k¹tem

efektów makroekonomicznych, jakie powoduje. W literaturze dominuje

zainteresowanie efektami makroekonomicznymi polityki fiskalnej, ale

w praktyce nie zawsze polityka ta jest nastawiona na osi¹ganie takich

efektów. Czêsto polega ona przede wszystkim na zarz¹dzaniu finansami

publicznymi w taki sposób, by zapewniæ œrodki finansowe umo¿liwiaj¹ce

w³adzom publicznym – przede wszystkim centralnym – wywi¹zanie siê z ich

konstytucyjnych i ustawowych obowi¹zków. Efekty makroekonomiczne s¹

co najwy¿ej czynnikiem ograniczaj¹cym dobór metod polityki fiskalnej, a nie

jej celem, a zdarza siê, ¿e prowadzona jest bez ogl¹dania siê na efekty

makroekonomiczne. Dzieje siê tak zw³aszcza, gdy finansowanie dzia³alnoœci

w³adz publicznych staje siê szczególnie trudne.

Pocz¹tkowe lata transformacji ustrojowej – lata 1989–1998 – to w³aœnie

okres trudnoœci w finansowaniu dzia³alnoœci w³adz publicznych, okres

1

W opracowaniu: 1) wykorzystano tekst autora opublikowany w pracy

zbiorowej Dynamika transformacji polskiej gospodarki, kier. nauk. M.Belka,

W.Trzeciakowski, Warszawa: Poltext 1997 t. 1 s. 271–284; 2) Wszystkie dane

wartoœciowe w z³otych wyra¿one s¹ w nowej jednostce pieniê¿nej (tzn. po

uwzglêdnieniu denominacji z 1. stycznia 1995 r.); 3) PKB dla wszystkich lat przyjêto

zgodnie ze stosowan¹ przez GUS od 1998 r. metod¹ zapewniaj¹c¹ pe³ne uwzglêdnienie

“szarej strefy”. Dane dla lat 1994–1997 opublikowane zosta³y przez GUS w Roczniku

Statystycznym Rzeczypospolitej Polskiej 1998, Warszawa 1998, a dla 1998 r.

w Biuletynie Statystycznym 1999 nr 5. Dla lat wczeœniejszych wykorzysta³em

obliczenia dokonane w Zak³adzie Badañ Statystyczno–Ekonomicznych GUS–PAN,

za udostêpnienie których w tym miejscu pragnê podziêkowaæ Panu prof. dr hab.

L.Zienkowskiemu i Pani dr G.Górskiej.

10

transformacyjnego kryzysu finansów publicznych. Polityka fiskalna nastawiona

by³a przeto przede wszystkim na ograniczanie skutków i usuwanie przyczyn

tego kryzysu, jednak¿e ca³y czas towarzyszy³a jej troska o utrzymanie

deficytu bud¿etowego na mo¿liwie niskim poziomie.

1. Wp³yw transformacji ustrojowej na finanse publiczne

Doœwiadczenia krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej z lat 1989–1995

wykazuj¹, ¿e transformacji ustrojowej – po przejœciu od gospodarki centralnie

kierowanej tzw. realnego socjalizmu do gospodarki rynkowej – towarzysz¹

zaburzenia w sferze finansów publicznych. Wprawdzie finanse publiczne s¹

t¹ dziedzin¹, w której prawie wszystkie kraje, niezale¿nie od ustroju,

zaawansowania w rozwoju gospodarczym i poziomu cywilizacyjnego

odczuwaj¹ znaczne trudnoœci, ale w krajach przechodz¹cych transformacjê

ustrojow¹ nast¹pi³o wyraŸne spotêgowanie tych trudnoœci w porównaniu ze

stanem poprzednim. Upowa¿nia to do okreœlenia tych trudnoœci jako kryzysu

finansów publicznych, czy mo¿e lepiej – transformacyjnego kryzysu finansów

publicznych.

Mechanizm zaburzeñ w sferze finansów publicznych by³ doœæ prosty.

Z jednej strony nast¹pi³ spadek dochodów bud¿etowych w ujêciu realnym,

z drugiej – elastycznoœæ wydatków by³a ograniczona i nie mo¿na by³o –

przynajmniej w krótkim czasie – dostosowaæ ich do obni¿onego poziomu

dochodów.

Mo¿na wskazaæ na co najmniej trzy przyczyny spadku realnych

dochodów bud¿etowych w pierwszym okresie transformacji, a mianowicie:

1) transformacji ustrojowej towarzyszy od pocz¹tku – nie wnikamy tutaj

w przyczyny i ograniczamy siê do stwierdzenia faktu – znaczny spadek

produkcji, a wiêc i produktu krajowego brutto, co oznacza³o równoczesne

skurczenie siê bazy dochodowej bud¿etu;

2) transformacja ustrojowa spowodowa³a zmiany w podziale dochodów

zarówno co do proporcji podzia³u jak i kana³ów przep³ywu strumieni pieniê¿nych,

co ograniczy³o wydajnoœæ istniej¹cego systemu podatkowego dostosowanego

do starego mechanizmu podzia³u dochodów, w konsekwencji powstaj¹ luki

systemowe i licz¹ca siê czêœæ dochodów „uchyla³a” siê od opodatkowania;

3) transformacji towarzyszy³y w okresie pocz¹tkowym pewne roz-

przê¿enie i dezorientacja aparatu pañstwowego, w tym s³u¿b podatkowych,

11

celnych, egzekucyjnych, a tak¿e wymiaru sprawiedliwoœci, trudno sobie

radz¹cych w nowych warunkach, co prowadzi³o do os³abienia poboru

podatków i innych dochodów bud¿etowych.

Równoczeœnie jednak wystêpowa³ czynnik kompensuj¹cy skutki spadku

dochodów. Wprawdzie przewa¿aj¹c¹ czêœæ wydatków bud¿etowych

cechowa³a ma³a elastycznoœæ (wydatki bud¿etowe s¹ zreszt¹ ma³o elastyczne

we wszelkich warunkach ustrojowych), to jednak w warunkach tzw. realnego

socjalizmu bud¿ety obci¹¿one by³y z regu³y wysokimi wydatkami z tytu³u

dop³at do cen. W d¹¿eniu do utrzymania stabilnego poziomu cen, czy

przynajmniej – tak jak to mia³o miejsce w Polsce – hamowania ich wzrostu

rz¹dy ustala³y administracyjnie ceny na wiele artyku³ów pierwszej potrzeby

na poziomie nie pokrywaj¹cym nawet kosztów produkcji. Powodowa³o to

koniecznoœæ wyp³acania odpowiednich kompensat dla producentów, co

obci¹¿a³o bud¿et

2

.

Deregulacja cen, stanowi¹ca jeden z pierwszych kroków prowadz¹cych

do transformacji ustrojowej, odci¹¿a³a równoczeœnie bud¿et od dop³at do cen.

W pewnej mierze wyrównywa³o to skutki ubytku dochodów, ale raczej nie

w pe³ni.

Proporcja miêdzy ubytkiem dochodów z przyczyn, o których by³a mowa

poprzednio, a redukcj¹ dotacji dla przedsiêbiorstw o charakterze dop³at do cen

mia³a du¿y wp³yw na ostroœæ kryzysu finansów publicznych w pierwszych

latach transformacji ustrojowej. Poniewa¿ w miarê up³ywu czasu, po 3. czy

4. latach, pojawi³y siê inne czynniki (bêdzie o nich mowa w dalszym ci¹gu

naszych rozwa¿añ) negatywnie wp³ywaj¹ce na sytuacjê finansów publicznych,

mo¿na ten wstêpny okres uwa¿aæ za pierwsz¹ fazê transformacyjnego

kryzysu finansów publicznych.

O ile wymienione powy¿ej czynniki okreœlaj¹ce pierwsz¹ fazê mia³y

charakter ogólny i wystêpowa³y – choæ z ró¿nym natê¿eniem – we wszystkich

krajach przechodz¹cych transformacjê, to równoczeœnie w ka¿dym kraju

wywiera³y wp³yw czynniki specyficzne dla danego kraju. W pierwszym

rzêdzie by³ to stan finansów publicznych w przeddzieñ rozpoczêcia transformacji.

2

Wbrew wystêpuj¹cym czêsto pogl¹dom taki – przynajmniej w Polsce –

charakter mia³y w przewa¿aj¹cej czêœci dotacje dla przedsiêbiorstw wystêpuj¹ce

wœród wydatków bud¿etowych. W Polsce w latach osiemdziesi¹tych dop³aty do

cen ustalanych na zani¿onym poziomie stanowi³y ponad 25% ca³oœci wydatków

bud¿etu pañstwa.

12

Nie odpowiadaj¹ prawdzie niekiedy lansowane ,,teorie”, ¿e stan finansów

publicznych we wszystkich krajach realnego socjalizmu by³ op³akany, ¿e

wszêdzie wystêpowa³y kamuflowane, ogromne deficyty, marnotrawstwo

œrodków i nieudolnoœæ administracyjna. W rzeczywistoœci sytuacja by³a nader

zró¿nicowana: by³y kraje o dobrym stanie finansów publicznych, jak

Czechos³owacja (gdzie i kryzys transformacyjny by³ bardzo ³agodny) i kraje

jak Polska, w których finanse publiczne znajdowa³y siê w stanie kryzysu

zanim rozpoczê³a siê transformacja. Polska by³a nota bene niemal klasycznym

przypadkiem, jak ³atwo jest w ci¹gu kilku miesiêcy doprowadziæ, nierozwa¿n¹

polityk¹ fiskaln¹, finanse publiczne do stanu ruiny. Jeszcze w 1988 r. stan

finansów w Polsce by³ nie gorszy ni¿ w Czechos³owacji, a w po³owie 1989 r.

deficyt przybra³ dramatyczne rozmiary; odpowiada³ mniej wiêcej 12% PKB

z pierwszego pó³rocza 1989 r.

3

.

Odmiennoœci w stanie wyjœciowym finansów publicznych i ró¿ne czynniki

przypadkowe powodowa³y, ¿e konkretny przebieg kryzysu transformacyjnego

by³ ró¿ny w ka¿dym kraju, choæ zasadniczy jego mechanizm pozostawa³ taki

sam.

2. Pierwsza faza transformacyjnego kryzysu finansów

publicznych w Polsce

W Polsce transformacja ustrojowa rozpoczêta na prze³omie lat 1989–

1990 przynios³a pocz¹tkowo nie kryzys finansów publicznych, lecz znaczne

sukcesy w dziedzinie zrównowa¿enia bud¿etu. Tak to przynajmniej na pozór

wygl¹da³o. Po wysokim deficycie w 1989 r. bud¿et w 1990 r. zamkn¹³ siê

nadwy¿k¹; wskazuj¹ na to dane tabeli 1.

Nale¿y zaznaczyæ, ¿e w tabeli 1, jak równie¿ w nastêpnych tabelach

przedstawiam nie, jak to siê przewa¿nie robi, dochody, wydatki i salda (deficyt

lub nadwy¿kê) bud¿etu pañstwa, lecz ca³ego skonsolidowanego sektora

finansów publicznych

4

, to znaczy bud¿etu pañstwa (centralnego), bud¿etów

terenowych (póŸniej samorz¹dowych), pañstwowych funduszy celowych

3

Sytuacjê w 1989 r. przedstawi³em szczegó³owo w pracach: A. Wernik (1992)

oraz A. Wernik (1994).

4

Przez skonsolidowanie rozumie siê sumowanie z eliminacj¹ transferów

wewnêtrznych.

13

Tabela 1

Dochody, wydatki i saldo sektora finansów publicznych w Polsce

w latach 1986–1992

Wyszczególnienie 1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

mln. z³ (po denominacji)

Dochody

648

784 1 380

4 251 27 042 34 907 51 880

Wydatki

639

796 1 349

4 507 25 726 36 634 57 504

Saldo

+9

–12

+31

–256 +1 316 –1 727 –5 623

w % PKB

Dochody

52,2

47,5

49,9

43,5

46,5

40,9

42,6

Wydatki

51,5

48,2

48,8

46,1

44,2

42,9

47,2

Saldo

+0,7

–0,7

+1,1

–2,6

+2,3

–2,0

–4,6

Uwaga: dane dla 1992 r. nie s¹ w pe³ni porównywalne z danymi dla lat poprzednich,

zw³aszcza w odniesieniu do relacji do PKB, w zwi¹zku z wprowadzeniem opodatkowania

wynagrodzeñ w sferze bud¿etowej i emerytur przy odpowiednim ich podwy¿szeniu

kompensuj¹cym opodatkowanie (tzw. ubruttowienie). Spowodowa³o to podwy¿szenie

relacji dochodów i wydatków sektora bud¿etowego w relacji do PKB o 3. do 4. punktów

procentowych.
ród³o: dla lat 1986–1990 badania archiwalne Instytutu Finansów, dla lat 1991 i 1992

rz¹dowe sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za te lata.

oraz tak zwanej gospodarki pozabud¿etowej

5

ujêtych ³¹cznie. Przemawiaj¹

za tym zarówno wzglêdy merytoryczne (bo tylko saldo ca³ego sektora

finansów publicznych mo¿e odgrywaæ rolê w gospodarce, jak¹ przypisuje mu

teoria makroekonomiczna), jak i warsztatowe (bo tylko takie ujêcie mo¿e

zapewniæ porównywalnoœæ danych w ci¹gu interesuj¹cego nas okresu).

Wreszcie interpretowanie salda – czêœciej deficytu – bud¿etowego jako salda

czy deficytu ca³ego sektora finansów publicznych (okreœlanego w miê-

dzynarodowej statystyce finansowej jako general government) rozpow-

szechnione jest w zachodniej literaturze ekonomicznej, a tylko w Polsce ci¹gle

jeszcze saldo bud¿etowe ³¹czy siê z samym bud¿etem pañstwa.

5

Obejmuj¹c¹ zak³ady bud¿etowe oraz gospodarstwa pomocnicze i œrodki

specjalne jednostek bud¿etowych.

14

W tabeli 1 przedstawiono jedynie malej¹ce relacje dochodów sektora

dochodów finansów publicznych do PKB, co nie obrazuje w pe³ni realnego

ich spadku w pocz¹tkowych latach transformacji. Charakterystyczne jest

jednak, ¿e tendencja spadku relacji dochodów do PKB wyst¹pi³a znacznie

wczeœniej ni¿ zosta³a podjêta transformacja i trwa³a a¿ do roku 1992; wzrost

relacji w 1992 r. by³ tylko pozorny, bo wynika³ z ,,ubruttowienia” wynagrodzeñ

w sferze bud¿etowej i emerytur z chwil¹ obci¹¿enia ich podatkiem dochodowym

(patrz uwaga do tabeli 1), a wiêc operacji podwy¿szaj¹cej równomiernie obie

strony bud¿etu.

Spadek dochodów sektora finansów publicznych w ujêciu realnym

przedstawiono w tabeli 2.

Tabela 2

Spadek dochodów realnych sektora finansów publicznych w latach

1988–1992

Wyszczególnienie

1988

1989

1990

1991

1992

PKB w ujêciu realnym
(1988 r. = 100)

100,0

100,3

95,4

90,1

92,9

Potencjalne dochody sektora
finansów publicznych

a

w cenach bie¿¹cych
w mld. z³

1 380

5 500

29 500 45 750 63 360

Rzeczywiste dochody sektora
finansów publicznych
w cenach bie¿¹cych
w mld. z³

1 380

4 251

27 042 34 907 51 880

Rzeczywiste dochody sektora
finansów publicznych
w relacji do dochodów
potencjalnych w %

100,0

77,3

91,8

76,3

81,9

a

Jako potencjalne dochody sektora finansów publicznych przyjêto dochody uzyskane

w 1998 r. przeliczone na ceny bie¿¹ce w poszczególnych latach za pomoc¹

deflatora PKB.

ród³o: przeliczenia w³asne na podstawie danych zawartych w Roczniku Statystycznym

GUS (ró¿ne wydania).

15

Utrzymanie równowagi bud¿etowej w warunkach tak powa¿nego spadku

dochodów zale¿y od dostosowania wydatków do nowego poziomu dochodów.

Czynnikiem u³atwiaj¹cym jest wspomniany automatyczny spadek dotacji dla

przedsiêbiorstw do deregulacji cen, nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e w Polsce

pozostawienie w stosunkowo niewielkim zakresie cen administracyjnie

utrzymywanych na poziomie zani¿onym w stosunku do warunków rynkowych

powodowa³o jeszcze doœæ d³ugo koniecznoœæ stosowania kompensuj¹cych

dotacji dla przedsiêbiorstw, którym nie zapewniono swobody ustalania cen.

Proces dostosowywania – praktycznie znaczy³o to obni¿enia – wydatków

przebiega³ w Polsce powoli i z du¿ymi trudnoœciami. Przyczyn¹ by³a nie tyle

naturalna niska elastycznoœæ wydatków polegaj¹cych w przewa¿aj¹cej mierze

na finansowaniu sieci urz¹dzeñ (jak szko³y, szpitale, przychodnie lekarskie,

domy opieki, urzêdy administracyjne, s¹dy itp.), lecz s³abe rozeznanie

kolejnych rz¹dów w sytuacji i ich nadmierny optymizm. Wyrazem tego by³y

ustawy bud¿etowe na lata 1991 i 1992 zak³adaj¹ce nierealistycznie wysokie

dochody i tym samym zawy¿one mo¿liwoœci wydatkowe, co powodowa³o,

¿e redukcja wydatków nastêpowa³a w sposób chaotyczny i przypadkowy ju¿

w toku realizacji bud¿etu. Jest rzecz¹ oczywist¹, ¿e taki sposób redukowania

wydatków nie zapewnia³ ich racjonalizacji i by³ bardziej bolesny dla gospodarki

i spo³eczeñstwa, ni¿ gdyby nastêpowa³ w sposób przemyœlany w toku

przygotowania ustawy bud¿etowej. Dopiero w drugiej po³owie 1992 r. przy

nowelizacji ustawy bud¿etowej nowy minister finansów Jerzy Osiatyñski

wprowadzi³ realizm do planowania bud¿etowego.

Oszczêdnoœci wydatkowe dotyczy³y przede wszystkim bie¿¹cych i inwes-

tycyjnych wydatków na utrzymanie tzw. sfery bud¿etowej. Równoczeœnie

jednak gwa³townie wzrasta³y wydatki o charakterze socjalnym, przede

wszystkim emerytury i renty; o ile w latach 1985–1987 stanowi³y one oko³o

20% wydatków sektora finansów publicznych, to w 1991 r. ju¿ 38,3%,

w 1992 r. 39,8%, w 1993 r. 41,2%. Zwi¹zane by³o to z d¹¿eniem do ³agodzenia

negatywnych skutków spo³ecznych transformacji i roz³adowania narastaj¹cego

bezrobocia drog¹ przyznawania w szerokim zakresie wczesnych emerytur

i rent inwalidzkich opartych na liberalnych kryteriach. Wydaje siê – choæ

rzecz wymaga³aby dok³adniejszego zbadania – ¿e metody te by³y raczej

nadmiernie kosztowne w stosunku do uzyskanych efektów.

Skalê redukcji wydatków w latach 1989–1992 przedstawiono w tabeli

3. Jako punkt wyjœcia przyjêto w niej – analogicznie jak w tabeli 2 –

16

potencjalny poziom wydatków. Przez potencjalny poziom wydatków rozumie

siê tutaj wydatki z 1988 r. zrewaloryzowane dla poszczególnych lat za

pomoc¹ odpowiedniego deflatora PKB. Oczywiœcie, zastosowana metoda

mo¿e budziæ ró¿ne w¹tpliwoœci, ale nie wydaje siê, by mo¿na by³o znaleŸæ

lepsz¹.

Tabela 3

Redukcja wydatków realnych sektora finansów publicznych w latach

1988–1992

Wyszczególnienie

1988

1989

1990

1991

1992

Potencjalne wydatki sektora
w cenach bie¿¹cych
w mld. z³

1 349

5 376

28 794

44 719 61 997

Rzeczywiste wydatki sektora
w cenach bie¿¹cych
w mld. z³

1 349

4 507

25 726

36 634 57 504

Rzeczywiste wydatki sektora
w relacji do wydatków
potencjalnych w %

100,0

83,8

89,3

92,8

92,9

Ró¿nica miêdzy wskaŸni-
kami spadku wydatków
i dochodów w punktach
procentowych

a

x

–6,5

+2,5

–16,5

–11,0

a

“+” oznacza g³êbszy spadek – licz¹c w stosunku do poziomu potencjalnego

– wydatków, “–“ g³êbszy spadek dochodów.

ród³o: jak w tabeli 2.

W ujêciu realnym spadek wydatków sektora finansów publicznych by³

– prócz 1990 r. – wyraŸnie s³abszy ni¿ spadek dochodów. Oznacza³o to brak

dostosowania wydatków i prowadzi³o nieuchronnie do powstania deficytu,

a w konsekwencji narastanie d³ugu publicznego i kosztów jego obs³ugi.

W 1988 r. sektor finansów publicznych wykaza³ niewielk¹ nadwy¿kê (1,1%

PKB). Nadwy¿kê uda³o siê tak¿e osi¹gn¹æ – dziêki opodatkowaniu wysokich

zysków inflacyjnych przedsiêbiorstw – w 1990 r., jednak¿e w 1991 r. wyst¹pi³

ju¿ deficyt. W 1991 r. by³ on jeszcze niewielki (2,0%), ale w roku nastêpnym

wzrós³ znacznie i osi¹gn¹³ poziom 4,6% PKB.

17

Deficyt ca³ego sektora finansów publicznych by³ spowodowany deficytem

bud¿etu pañstwa. Pozosta³e segmenty sektora wykazywa³y w sumie nadwy¿kê

tak, i¿ deficyt bud¿etu pañstwa by³ wy¿szy od deficytu ca³ego sektora:

w 1991 r. stanowi³ 3,6% PKB, w 1992 r. 5,7%. W tej sytuacji zasadniczym

kierunkiem polityki fiskalnej by³o d¹¿enie do ograniczenia deficytu bud¿etu

pañstwa drog¹ zarówno redukcji wydatków – o czym by³a ju¿ mowa – jak

i zwiêkszenia dochodów.

3. Restrukturyzacja systemu podatkowego

Naturaln¹ reakcj¹ na spadek dochodów bud¿etowych jest nie tylko

zmniejszanie wydatków, lecz tak¿e d¹¿enie do restrukturyzacji systemu

podatkowego, maj¹cej zapewniæ wiêksz¹ jego wydajnoœæ (por. I.Bolkowiak,

1994 s. 6). Praktycznie oznaczaæ to musi przesuniêcie punktu ciê¿koœci

w dochodach podatkowych z podatków bezpoœrednich na podatki poœrednie,

a w zakresie podatków bezpoœrednich z opodatkowania przedsiêbiorstw na

opodatkowanie gospodarstw domowych.

Dzia³ania w tym kierunku podejmowano w krajach przechodz¹cych

transformacjê ustrojow¹. Najwczeœniej – bo od 1. stycznia 1988 r., a wiêc

przed rozpoczêciem transformacji – reformê podatkow¹ przeprowadzono

jednorazowo na Wêgrzech. Znacznie póŸniej, bo dopiero od pocz¹tku 1993 r.,

podatki zreformowano w Czechach. W Polsce przemiany w systemie

podatkowym rozpoczêto ju¿ w roku 1989, ale realizowano je powoli, du¿e

znaczenie przywi¹zuj¹c do starannego przygotowania reformy, co wymaga³o

czasu (por. K.WoŸniak, 1995 s. 5–7). Zasadnicze znaczenie mia³o:

1) wprowadzenie od 1. stycznia 1992 r. powszechnego podatku do-

chodowego od osób fizycznych,

2) reforma podatków poœrednich przeprowadzona w lipcu 1993 r.,

polegaj¹ca na zast¹pieniu dotychczasowego podatku obrotowego podatkiem

od towarów i us³ug typu VAT oraz rozbudowanym systemem akcyz.

Przeprowadzone reformy podatkowe spowodowa³y zasadnicze zmiany

w strukturze bud¿etu pañstwa, co ukazano w tabeli 4. W pozosta³ych

podsektorach sektora finansów publicznych zmiany nie by³y ani celowe, ani

mo¿liwe, poniewa¿ – z wyj¹tkiem bud¿etów gmin – s¹ to dochody funkcjonalnie

powi¹zane z wydatkami podsektora (np. sk³adki ubezpieczeniowe w Funduszu

Ubezpieczeñ Spo³ecznych).

18

Tabela 4

Struktura dochodów bud¿etu pañstwa w latach 1991–1994

Wyszczególnienie

1991

1992

1993

1994

Dochody ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

Podatki poœrednie ³¹cznie z c³em

37,1

41,6

48,2

50,3

Podatki bezpoœrednie

57,4

51,4

48,6

43,7

w tym obci¹¿aj¹ce:

– przedsiêbiorstwa

40,3

22,8

16,6

13,7

– banki i ubezpieczenia

7,1

7,5

6,6

5,7

– gospodarstwa domowe

10,0

21,1

23,6

24,3

Dochody z prywatyzacji

0,8

1,5

1,7

2,5

Pozosta³e dochody

4,7

5,5

3,3

3,5

Uwaga: do podatków bezpoœrednich obci¹¿aj¹cych przedsiêbiorstwa zaliczono tak¿e

dywidendê od niefinansowych przedsiêbiorstw pañstwowych oraz podatek od wzrostu

wynagrodzeñ, a tak¿e czêœæ podatku dochodowego od osób fizycznych pochodz¹c¹

z opodatkowania dzia³alnoœci gospodarczej.
ród³o: obliczenia w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa za

lata 1991, 1992, 1993 oraz 1994.

Reformy podatkowe w Polsce przynios³y szybko efekt w postaci wzrostu

dochodów bud¿etowych. Wzrost ten by³ szczególnie spektakularny, poniewa¿

efekty reform zbieg³y siê w czasie z wyjœciem gospodarki z transformacyjnej

recesji i startem do szybkiego wzrostu PKB. Obrazuje to tabela 5.

Pocz¹wszy od 1993 r. dochody sektora finansów publicznych w Polsce

osi¹gnê³y ju¿ poziom wystarczaj¹cy do zapewnienia wzglêdnej równowagi

i mo¿na by uznaæ, ¿e transformacyjny kryzys finansów publicznych zosta³

przezwyciê¿ony. Pojawi³ siê jednak nowy czynnik zagra¿aj¹cy równowadze

bud¿etowej, mianowicie szybko rosn¹ce koszty obs³ugi d³ugu publicznego.

Oznacza³o to, ¿e kryzys finansów publicznych nie zosta³ przezwyciê¿ony, lecz

przeszed³ w now¹ fazê. Bli¿sze okreœlenie nowej fazy kryzysu wymaga

wyjaœnienia powstania d³ugu publicznego.

19

Tabela 5

Dynamika dochodów sektora finansów publicznych

w latach 1990–1994

Wyszczególnienie

1990

1991

1992

1993

1994

Dochody sektora finansów

publicznych w mln. z³

27 042 34 907 54 880 74 212 101 619

Zmiana w stosunku do roku

poprzedniego w %:
– nominalna

x

+29,1

+48,6

+43,0

+36,9

– realna

a

x

–16,8

+7,3

+9,6

+6,6

Relacja do dochodów

potencjalnych

b

w %

89,0

81,3

79,4

7,0

2,8

Stopa wzrostu PKB w %

–4,9

–5,5

+3,1

+4,3

+5,1

a

Jako deflator zastosowano deflator PKB.

b

Dochody potencjalne rozumiane jak w tabelach 1 i 2.

ród³o: przeliczenia w³asne na podstawie tabeli 1 oraz danych zawartych

w Roczniku Statystycznym GUS 1995.

4. Pu³apka zad³u¿enia i druga faza kryzysu finansów publicznych

w Polsce

W latach siedemdziesi¹tych powsta³o znaczne zad³u¿enie zagraniczne

Polski. Pocz¹tkowo by³o ono skrupulatnie obs³ugiwane, ale w 1981 r.,

w momencie ostrego za³amania gospodarczego (spadek PKB o blisko 20%)

i pojawienia siê deficytu w bud¿ecie pañstwa, rz¹d zawiesi³ obs³ugê

przewa¿aj¹cej czêœci d³ugów zagranicznych. Spowodowa³o to dalszy szybki

wzrost d³ugu powiêkszonego o nie p³acone odsetki. Na koniec 1988 r.

w przeliczeniu na z³ote wynosi³ on 2 117 mln. z³, co odpowiada³o 76,5% PKB

w cenach bie¿¹cych.

Od pocz¹tku lat osiemdziesi¹tych pojawi³ siê tak¿e d³ug krajowy

zwi¹zany z finansowaniem deficytów bud¿etowych. Poniewa¿ – prócz roku

1981 – deficyty nie by³y wysokie, przeto powsta³y w ich wyniku d³ug te¿ nie

by³ wysoki; w koñcu 1988 r., po oœmiu latach, osi¹gn¹³ poziom odpowiadaj¹cy

20

4,5% PKB. Co wa¿niejsze, d³ug ten sk³ada³ siê z nieoprocentowanych

kredytów NBP. Nie by³o wiêc problemu kosztów jego obs³ugi.

Fakt nieoprocentowania tych kredytów nie by³ tak absurdalny, jak siê

mo¿e wydawaæ na pierwszy rzut oka, poniewa¿ ró¿nego rodzaju depozyty

sektora bud¿etowego, pozostaj¹ce na tak¿e nieoprocentowanych rachunkach

NBP, znacznie przewy¿sza³y – przynajmniej do koñca 1988 r., – zobowi¹zania

z tytu³u kredytów finansuj¹cych deficyty bud¿etowe. Tak wiêc zad³u¿enie

netto sektora bud¿etowego by³o ujemne (czyli netto bud¿et by³ wierzycielem

NBP). Trudno odtworzyæ, jak kszta³towa³oby siê saldo wzajemnych

ewentualnych p³atnoœci odsetkowych, gdyby istnia³o oprocentowanie, ale i do

tej sprawy nie nale¿a³oby przywi¹zywaæ zbytniej wagi, bo ostatecznie zysk

bilansowy NBP w olbrzymiej wiêkszoœci by³ wp³acany do bud¿etu. Jest

wysoce w¹tpliwe, czy w tej sytuacji wprowadzenie oprocentowania mog³o

w jakiejkolwiek mierze wp³yn¹æ na zachowanie stron.

Pocz¹wszy od 1. stycznia 1990 r. zaniechano korzystania dla potrzeb

bud¿etu z nieoprocentowanego kredytu NBP. W ci¹gu tego roku nie wystêpowa³

deficyt, a wiêc i nie by³o potrzeby jego finansowania, natomiast dla zapewnienia

bie¿¹cej p³ynnoœci bud¿et pañstwa korzysta³ niekiedy z oprocentowanego

kredytu PKO BP. Niemniej d³ug krajowy zwiêkszy³ siê w ci¹gu tego roku

dziesiêciokrotnie w zwi¹zku z uznaniem przez Skarb Pañstwa roszczeñ 4.

banków (NBP, Banku Handlowego w Warszawie S.A., Banku Pekao S.A.

i PKO BP), zwi¹zanych z rozliczeniami dotycz¹cymi operacji zagranicznych

w latach osiemdziesi¹tych, na sumê 5,3 mld. z³. Wymienione banki otrzyma³y

korzystnie oprocentowane obligacje Skarbu Pañstwa, nominowane w USD;

wartoœæ przekazanych obligacji wynosi³a 5 453 mln. USD. Wyemitowanie

tych obligacji uruchomi³o dodatkowy czynnik dynamiki d³ugu krajowego,

mianowicie stopniowo postêpuj¹c¹ dewaluacjê z³otego, gdy¿ ka¿dorazowe

przeliczenie wartoœci dolarowej na z³ote nastêpowa³o po zwiêkszonym kursie

dolara. Skarb Pañstwa przej¹³ tak¿e zobowi¹zania likwidowanych funduszów

celowych w wysokoœci 460 mln. z³ (w tym 358 mln. z³ zobowi¹zañ Funduszu

Obs³ugi Zad³u¿enia Zagranicznego wobec banków komercyjnych).

W 1991 r. wyst¹pi³ ponownie deficyt w bud¿ecie pañstwa, który odt¹d

sta³ siê g³ównym czynnikiem wzrostu d³ugu krajowego. Drugim czynnikiem

by³o dokapitalizowanie banków pañstwowych (lub z dominuj¹cym udzia³em

kapita³u pañstwowego) drog¹ przekazywania im nieodp³atnie d³ugoterminowych

i w zasadzie niezbywalnych obligacji Skarbu Pañstwa. Pierwszym krokiem

21

by³y tu wspomniane obligacje nominowane w USD

6

, nastêpnie, po przerwie

w latach 1991–1992, emisja obligacji restrukturyzacyjnych kolejno w 1993

i 1994 r. Wreszcie trzecim czynnikiem wzrostu d³ugu krajowego by³y czêœciowe

sp³aty d³ugu zagranicznego. Skalê wzrostu d³ugu krajowego i ca³ego d³ugu

publicznego przedstawiono w tabeli 6.

Tabela 6

D³ug publiczny w latach 1989–1994 (zobowi¹zania bud¿etu pañstwa

wed³ug kapita³u)

Wyszczególnienie

1989

1990

1991

1992

1993

1994

D³ug publiczny w mld. z³

a

2,8

53,4

65,8

97,9

134,0 146,2

w tym: d³ug krajowy

0,6

7,1

12,7

24,2

35,9

49,8

D³ug publiczny w relacji

do PKB w %

.

91,9

77,2

80,4

80,7

65,3

w tym: d³ug krajowy

5,0

12,2

14,8

19,9

21,6

23,7

D³ug krajowy na koniec

1990 r. = 100

x 100,0

123,2 183,3

250,7 273,6

Przyrost d³ugu krajowego

w mld. z³

4,9

6,5

5,6

11,6

11,7

13,9

Deficyt bud¿etu pañstwa

w mld. z³

b

5,1

–

3,1

6,9

4,3

5,7

Dokapitalizowanie banków

pañstwowych w mld. z³

c

–

5,3

–

–

2,1

2,5

Sp³ata zad³u¿enia zagra-

nicznego netto w mld. z³

d

.

.

0,1

0,2

0,6

4,3

a

Stan na koniec roku.

b

W 1989 r. deficyt bud¿etu centralnego.

c

W 1990 r. obligacje nominowane w USD, w latach 1993 i 1994 obligacje

restrukturyzacyjne.

d

Ujemne saldo kredytów zagranicznych wed³ug sprawozdawczoœci bud¿etowej,

a w 1994 r. ponadto obligacje na wdro¿enie umowy z Klubem Londyñskim.

ród³o: Sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za lata 1989–1994; Finanse 1985–

1990, Warszawa: GUS 1992

6

Formalnie by³o to sp³acenie zobowi¹zañ Skarbu Pañstwa z lat osiemdziesi¹tych,

ale w rzeczywistoœci wiêksza czêœæ roszczeñ banków oparta by³a na raczej w¹tpliwych

podstawach prawnych. Z drugiej strony odrzucenie tych roszczeñ mog³o doprowadziæ

do upad³oœci niektórych banków, do czego rz¹d nie móg³by dopuœciæ i te¿ musia³by

je wspieraæ finansowo.

22

Konsekwencj¹ szybkiego wzrostu d³ugu publicznego by³ wzrost kosztów

jego obs³ugi, to znaczy przede wszystkim p³atnoœci odsetkowych, wynikaj¹cych

z oprocentowania d³ugu. W Polsce przewa¿aj¹ca czêœæ p³atnoœci odsetkowych

w latach 1990–1994 dotyczy³a d³ugu krajowego, poniewa¿ pocz¹tkowo

obs³ugê znacznej czêœci d³ugu zagranicznego zawieszono, a po zawarciu

kolejno umów z wierzycielami zrzeszonymi w Klubach Paryskim i Londyñskim

obs³ugê podjêto, ale na zasadach ulgowych. Do tej pory oprocentowanie du¿ej

czêœci d³ugu zagranicznego jest wyraŸnie ni¿sze od stóp rynkowych.

Stopniowe narastanie ciê¿aru kosztów obs³ugi d³ugu publicznego

ponoszonych przez bud¿et pañstwa w latach 1989–1994 przedstawiono

w tabeli 7.

Tabela 7

Koszty obs³ugi d³ugu publicznego w latach 1990–1994

Wyszczególnienie

1990

1991

1992

1993

1994

Koszty obs³ugi d³ugu

publicznego w mln. z³,

1 091

1 152

3 480

5 800

9 185

w tym:
– krajowego

213

437

2 386

4 635

7 353

– zagranicznego

878

715

1 094

1 165

1 832

Udzia³ kosztów obs³ugi

d³ugu publicznego w wy- 

datkach bud¿etu pañstwa

w %

x

4,7

9,1

11,5

13,3

Relacja kosztów obs³ugi

d³ugu publicznego do PKB

w %

1,9

1,4

3,0

3,7

4,4

ród³o: jak w tabeli 4.

Narastaj¹cy ciê¿ar obs³ugi d³ugu publicznego stworzy³ w Polsce bardzo

powa¿ne zagro¿enie dla bud¿etu pañstwa i ca³ego sektora bud¿etowego.

Zarysowa³a siê wyraŸnie pu³apka zad³u¿eniowa, polegaj¹ca na wyst¹pieniu

szczególnej sekwencji: deficyt bud¿etowy – sfinansowany zaci¹gniêciem

po¿yczek czy to krajowych, czy te¿ zagranicznych – powoduje wzrost d³ugu

publicznego, wzrost ten zaœ poci¹ga za sob¹ wzrost kosztów jego obs³ugi,

w niewielkim stopniu ju¿ w danym roku, ale przede wszystkim w roku

23

nastêpnym. Je¿eli tempo wzrostu obs³ugi d³ugu w owym nastêpnym roku jest

silniejsze ni¿ tempo wzrostu dochodów bud¿etowych, to zmniejszaj¹ siê

relatywnie œrodki, jakie mo¿na przeznaczyæ na finansowanie innych wydatków.

Je¿eli zmniejszenie to chce siê skompensowaæ ponownym zwiêkszeniem

deficytu, to sekwencja siê powtarza: wzrasta d³ug publiczny, a w konsekwencji

koszty jego obs³ugi w kolejnym roku, co powoduje jeszcze wiêksze obni¿enie

mo¿liwoœci wydatkowania z bud¿etu na inne cele; po jakimœ czasie grozi to

ca³kowitym za³amaniem finansów publicznych i hiperinflacj¹.

Ujawnienie siê pu³apki zad³u¿eniowej stanowi istotê drugiej fazy trans-

formacyjnego kryzysu finansów publicznych

7

. W Polsce niebezpieczeñstwo

pu³apki zad³u¿enia zosta³o w porê zauwa¿one i podjêto œrodki zaradcze

zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej bud¿etu pañstwa, a tak¿e

w zakresie ca³ego sektora finansów publicznych. Symbolicznym przejawem

dzia³añ zmierzaj¹cych do wyjœcia z drugiej fazy kryzysu finansów publicznych

by³o ustabilizowanie, pocz¹wszy od 1993 r., na niskim poziomie 2,6% PKB

deficytu bud¿etu pañstwa, a w konsekwencji i ujemnego salda ca³ego sektora

(2,2% w relacji do PKB w 1993 r. i 2,1% w 1994 r.)

8

.

Trzeba jednak wyraŸnie podkreœliæ, ¿e mimo podejmowanych wysi³ków

wyzwolenie siê z pu³apki zad³u¿enia nie by³oby mo¿liwe, gdyby nie kolejne

porozumienia z Klubami zrzeszaj¹cymi wierzycieli zagranicznych Paryskim

(w kwietniu 1991)

9

i Londyñskim (we wrzeœniu 1994 r.). Porozumienia te

zapewni³y umorzenie znacznej czêœci zobowi¹zañ zagranicznych, korzystne

roz³o¿enie w czasie sp³aty pozosta³ej czêœci oraz ulgowe jej oprocentowanie.

W szczególnoœci przyznanie ulgowych zasad oprocentowania powoduje, i¿

koszty obs³ugi zad³u¿enia zagranicznego jeszcze ci¹gle kszta³tuj¹ siê bardzo

nisko, co stanowi znacz¹ce odci¹¿enie bud¿etu pañstwa.

7

Przedstawiona tutaj hipoteza dwóch faz transformacyjnego kryzysu finansów

publicznych ró¿ni siê zasadniczo od koncepcji dwóch etapów kryzysu fiskalnego

przedstawionego przez M.D¹browskiego, K.Mizela i J.Rostowskiego (M.D¹browski,

1995).

8

Przy przyjêciu PKB wed³ug nowej formu³y zastosowanej przez GUS od roku

bie¿¹cego relacje bêd¹ nieco ni¿sze; wczeœniej publikowane relacje do PKB liczonego

wed³ug starej formu³y by³y wy¿sze.

9

Drugi etap redukcji zad³u¿enia, wynikaj¹cy z porozumienia z Klubem Paryskim,

zosta³ uruchomiony w 1994 r. tak, i¿ rok ten trzeba uwa¿aæ za zasadniczy moment

restrukturyzacji zad³u¿enia zagranicznego Polski.

24

5. Stabilizacja finansów publicznych

Prze³omowe znaczenie dla finansów publicznych mia³o pojawienie siê

w 1993 r. w bud¿ecie pañstwa i ca³ym sektorze bud¿etowym dodatniego

salda pierwotnego. Saldo pierwotne liczone jest jako ró¿nica miêdzy dochodami

i wydatkami bez uwzglêdnienia kosztów obs³ugi d³ugu publicznego i okreœla

zdolnoœæ bud¿etu (sektora bud¿etowego) do finansowania swych podstawowych

wydatków. Dodatnie saldo pierwotne wskazuje, ¿e bud¿et osi¹gn¹³ nie tylko

zdolnoœæ sfinansowania wydatków podstawowych, lecz tak¿e – przynajmniej

czêœciowo – kosztów obs³ugi d³ugu publicznego. Zmiany w kszta³towaniu siê

salda pierwotnego sektora bud¿etowego w latach 1991–1994 przedstawiono

w tabeli 8.

Tabela 8

Saldo pierwotne sektora bud¿etowego w latach 1990–1994

Wyszczególnienie

1990

1991

1992

1993

1994

w mln. z³

Dochody sektora bud¿etowego 27 042 34 907 51 880 74 212 101 619
Wydatki sektora bud¿etowego

25 726 36 634 57 504 77 800 106 225

w tym:

– obs³uga d³ugu publicznego

1 091

1 152

3 480

5 800

9 185

– wydatki podstawowe

24 635 35 482 54 024 72 000 97 040

Saldo sektora bud¿etowego

+1 315 –1 727 –5 023 –3 588 –4 606

Saldo pierwotne

+2 406

–575 –2 143 +2 212 +4 575

w % PKB

Dochody sektora bud¿etowego

46,5

40,9

42,6

44,7

45,4

Wydatki sektora bud¿etowego

44,2

42,9

47,2

46,9

47,4

w tym:

– obs³uga d³ugu publicznego

1,8

1,3

2,9

3,5

4,1

– wydatki podstawowe

42,4

41,6

44,3

43,4

43,3

Saldo sektora bud¿etowego

+2,3

–2,0

–4,6

–2,2

–2,1

Saldo pierwotne

+4,1

–0,5

–1,7

+1,3

+2,0

ród³o: jak w tabeli 4.

25

Wyjœcie z kryzysu finansów publicznych by³o mo¿liwe dziêki z jednej

strony omówionej poprzednio restrukturyzacji systemu podatkowego, z drugiej

zaœ ostro¿nej polityce wydatkowej. Jednak¿e czynnikiem, który zdecydowa³,

by³o wysokie, rosn¹ce z roku na rok w latach 1993–1995 tempo wzrostu

PKB. Gdyby tempo wzrostu PKB by³o wolniejsze, ni¿sze by³oby tak¿e tempo

wzrostu dochodów sektora finansów publicznych, a w konsekwencji dla

wyjœcia z kryzysu by³aby niezbêdna znacznie ostrzejsza polityka wydatkowa,

która prawdopodobnie nie uzyska³aby aprobaty spo³ecznej i politycznej.

Trzeba braæ pod uwagê, ¿e prowadzona polityka wydatkowa – bli¿ej

zajmiemy siê ni¹ w dalszym ci¹gu – choæ trudno uwa¿aæ j¹ za drastyczn¹,

pozostawa³a na krawêdzi aprobaty.

W ustroju demokratycznym, gdy bud¿et (i inne plany finansowe

dotycz¹ce sektora finansów publicznych) uchwalony jest przez parlament,

rz¹d, a w szczególnoœci minister finansów, pozostaj¹ stale pod naciskiem

postulatów co do wydatków bud¿etowych. Nieszczêœcie polega na tym, ¿e

postulaty te – gdy weŸmiemy ka¿dy z osobna – s¹ na ogó³ jak najbardziej

uzasadnione, s³uszne, wrêcz oczywiste. Dopiero wziête ³¹cznie wymaga³yby

wydatków przewy¿szaj¹cych znacznie mo¿liwoœci bud¿etowe, zw³aszcza gdy

wzglêdy stabilizacji finansów publicznych wymagaj¹ oszczêdnego ustalania

wydatków. W tych warunkach prowadzenie w³aœciwej w danej sytuacji

polityki wydatkowej jest nader trudne i wymaga zrêcznoœci, by zawierane

z wiêkszoœci¹ parlamentarn¹ kompromisy (ostatecznie parlament decyduje

nie tylko o wielkoœci wydatków, lecz tak¿e o utrzymaniu siê na stanowisku

ministra finansów i ca³ego rz¹du) nie posz³yby zbyt daleko na niekorzyœæ

bud¿etu.

Dynamikê wydatków sektora finansów publicznych w latach 1993–1998

w ujêciu realnym na tle dynamiki realnego PKB przedstawiono w tabeli 9.

Oceniaj¹c dane zawarte w tabeli 9 trzeba braæ pod uwagê zró¿nicowan¹

podatnoœæ poszczególnych kategorii wydatków sektora finansów publicznych

na zabiegi oszczêdnoœciowe. Najwiêksza podatnoœæ cechuje wydatki

podstawowe bud¿etu pañstwa i w zakresie tych w³aœnie wydatków widaæ

opóŸnienie ich realnego wzrostu w stosunku do wzrostu PKB.

Wydatki na obs³ugê d³ugu publicznego s¹ natomiast ca³kowicie niepodatne:

zawsze trzeba p³aciæ wierzycielom tyle, ile wynika z zawartych z nimi umów

pod rygorem utraty wiarygodnoœci i dobrej reputacji, zw³aszcza na rynkach

zagranicznych. Nie trzeba dodawaæ, ¿e ta reputacja, któr¹ Polska sobie

26

Tabela 9

Dynamika wydatków sektora finansów publicznych w latach

1993–1998 w ujêciu realnym

Wyszczególnienie

1993

1994 1995

1996

1997

1998

Tempo wzrostu w %:
– realnego PKB

3,8

5,2

7,0

6,0

6,8

4,8

– wydatków sektora finansów

publicznych

3,7

6,3

4,6

5,9

4,8

1,2

– wydatków podstawowych

b

bud¿etu pañstwa

–1,9

4,5

1,4

3,1

1,5

–0,5

– wydatków na obs³ugê

d³ugu publicznego

c

27,7

23,3 16,8 –13,4

–0,2

–0,9

– wydatków socjalnych

funduszów celowych

d

3,2

9,4 2,2

e

4,5

7,0

–0,8

a

Przy przyjêciu jako deflatora PKB.

b

Bez wydatków na obs³ugê d³ugu publicznego.

c

W zakresie zobowi¹zañ bud¿etu pañstwa; wydatki na obs³ugê zad³u¿enia

gmin nie s¹ wyodrêbnione w statystyce.

d

Wydatki Funduszu Ubezpieczeñ Spo³ecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia

Spo³ecznego, Funduszu Pracy, Funduszu Alimentacyjnego oraz Pañstwowego

Funduszu Kombatantów o charakterze socjalnym.

e

W warunkach porównywalnych.

ród³o: sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za lata 1993, 1994, 1995,

1996 i 1997.

stopniowo w ci¹gu lat dziewiêædziesi¹tych wyrobi³a, stanowi obiektywn¹

wartoœæ wymagaj¹c¹ ochrony, nawet gdy jest to niedogodne. Jeœli zaœ idzie

o wierzycieli krajowych, to utrata ich zaufania oznacza³aby katastrofê

finansow¹. Chodzi bowiem nie tylko o mo¿noœæ zaci¹gania po¿yczek na

pokrycie nowych deficytów bud¿etowych, lecz tak¿e o mo¿noœæ rolowania

starych po¿yczek

10

.

10

W 1998 r. sp³aty zobowi¹zañ krajowych z lat poprzednich oraz ujemne saldo

zagraniczne (mniej wiêcej równe sp³acie zobowi¹zañ zagranicznych netto) pokryte

emisj¹ nowych skarbowych papierów wartoœciowych wynios³y 17 mld. z³.

27

Znaczna sztywnoœæ cechuje tak¿e wydatki socjalne realizowane przez

fundusze celowe (emerytury, renty, ró¿nego rodzaju zasi³ki). O wysokoœci

wydatków decyduj¹ nie – jak w odniesieniu do wydatków bud¿etu pañstwa

– coroczne decyzje parlamentu, lecz rozwi¹zania systemowe okreœlaj¹ce

przyznawanie œwiadczeñ i zasady ich waloryzacji. Wszelkie zmiany s¹ trudne

i wymagaj¹ czasu ze wzglêdu na przewlek³¹ procedurê konsultacji spo³ecznych.

Dlatego te¿ zahamowanie wysokiego tempa wzrostu tych wydatków trwa³o

doœæ d³ugo i dopiero od 1997 r. wesz³y w ¿ycie odpowiednie zmiany w zakresie

waloryzacji emerytur i rent, przyznawania zasi³ków dla bezrobotnych itp.

Warto przypomnieæ, ¿e próby wprowadzenia w ,,uproszczony” sposób zmian

w zakresie œwiadczeñ spo³ecznych koñczy³y siê niekorzystnymi dla rz¹du

orzeczeniami Trybuna³u Konstytucyjnego.

O ile w latach 1992–1994 dochody sektora finansów publicznych ros³y

w relacji do PKB, to pocz¹wszy od 1995 r. rozpocz¹³ siê proces odwrotny:

relacja dochodów do PKB zaczê³a siê obni¿aæ. Tylko czêœciowo by³ to rezultat

œwiadomie prowadzonej polityki fiskalnej. W latach 1996–1997 istotn¹ rolê

odegra³ nieoczekiwany wzrost kwot ulg w podatku dochodowym od osób

fizycznych

11

. Likwidacja podatku importowego oraz ograniczenie zakresu

stosowania ce³ by³y wynikiem umów miêdzynarodowych. Zamierzonym

posuniêciem by³o obni¿enie stawek w obu podatkach dochodowych kolejno

w latach 1997 i 1998; w rezultacie w podatku od osób prawnych stawka

(proporcjonalna) obni¿ona zosta³a z 40 na 36%, a najni¿sza (ale decyduj¹ca

o wysokoœci wp³ywów) w podatku od osób fizycznych z 21 na 19%.

W podatku od osób fizycznych ograniczono wprawdzie równoczeœnie zakres

ulg, ale w ujêciu saldowym nast¹pi³o obni¿enie obci¹¿eñ

12

.

W konsekwencji relacja dochodów sektora do PKB obni¿y³a siê z 45,4%

w 1994 r. do 42,6% w 1998 r. Jest otwart¹ spraw¹, czy obni¿enie obci¹¿eñ

podatkowych w takiej skali przyczyni³o siê do wysokiej dynamiki procesów

gospodarczych, jaka wystêpowa³a w tym okresie. Wskazanie, i¿ najwiêksza

11

O ile w 1995 r. ujemne dla bud¿etu saldo (zwroty pomniejszone o dop³aty

podatników) ostatecznego rozliczenia tego podatku (za rok poprzedni) wynosi³o

189 mln. z³, to w 1996 r. wzros³o – ku wielkiemu zaskoczeniu Ministerstwa Finansów

– do 2,1 mld. z³, a w 1997 r. do 4,9 mld. z³.

12

W 1996 r. wp³ywy z podatku dochodowego od osób fizycznych (³¹cznie

z czêœci¹ przekazan¹ do bud¿etów gmin) odpowiada³y 8,6% PKB, w 1998 r. ju¿ tylko

8,2%

28

obni¿ka relacji (z 44,0 na 42,6%) nast¹pi³a w 1998 r., a wiêc w roku, w którym

nast¹pi³o za³amanie tej dynamiki, nie by³oby oczywiœcie ¿adnym argumentem,

gdy¿ zagadnienie jest nader z³o¿one. Nie ulega natomiast w¹tpliwoœci, i¿

obni¿eniu relacji dochodów do PKB musia³o towarzyszyæ obni¿enie relacji

wydatków. Relacja wydatków sektora finansów publicznych do PKB

obni¿y³a siê z 47,4% w 1994 r. do 43,9% w 1998 r.

6. Deficyty bud¿etowe

Konsekwentne wysi³ki kolejnych rz¹dów i kolejnych ministrów finansów

przynios³y – niezale¿nie od przejœciowych niepowodzeñ – efekt w postaci

ograniczenia deficytu bud¿etu pañstwa, a w konsekwencji i ca³ego sektora

finansów publicznych do zupe³nie ju¿ niskiego poziomu. Obrazuje to tabela

10.

Tabela 10

Deficyty sektora finansów publicznych i bud¿etu pañstwa w latach

1993–1998

Wyszczególnienie

1993

1994

1995

1996

1997

1998

a

Deficyt sektora finansów
publicznych:
– w mln. z³

3 588

4 606 5 291 8 233 7 022 7 233

– w % PKB

b

2,2

2,1

1,8

2,1

1,5

1,3

– w % wydatków

4,6

4,3

3,7

4,6

3,3

3,0

Deficyt bud¿etu pañstwa:
– w mln. z³

4 342

5 740 7 448 5 167 5 903 6 123

– w % PKB

b

2,6

2,6

2,4

2,4

1,3

1,1

– w % wydatków

8,6

8,3

8,2

8,4

4,7

4,4

a

Deficyty liczone w sposób porównywalny z latami poprzednimi, tzn. przy przyjêciu

przychodów z prywatyzacji jako dochodów odpowiednio sektora b¹dŸ bud¿etu

pañstwa.

b

PKB liczony wed³ug nowej formu³y.

ród³o: jak w tabeli 9.

29

Spraw¹ dyskusyjn¹ jest, czy ujête w tabeli 10 deficyty obliczone zgodnie

z metod¹ obowi¹zuj¹c¹ w latach 1991–1997 w polskim prawie bud¿etowym,

prawid³owo odzwierciedlaj¹ deficytowoœæ sektora finansów publicznych

i bud¿etu pañstwa. Zanim przejdê do merytorycznego rozpatrzenia problemu,

muszê zaznaczyæ, ¿e metoda ta w zasadzie odpowiada – mimo pewnych

ró¿nic – metodzie liczenia deficytu przyjêtej przez Miêdzynarodowy Fundusz

Walutowy (GFS

13

) i ró¿nice miêdzy obydwiema metodami w wynikach

numerycznych by³y raczej nieznaczne; ukazano to w tabeli 11.

Od 1. stycznia zosta³a wprowadzona zmiana polegaj¹ca na wy³¹czeniu

przychodów z prywatyzacji z dochodów bud¿etu pañstwa i uznaniu ich za

Ÿród³o finansowania deficytu. Oznacza to przeniesienie tych przychodów

z rachunku tworzenia deficytu, czyli u¿ywaj¹c tradycyjnego okreœlenia –

z operacji “nad kresk¹” do rachunku finansowania deficytu czyli operacji “pod

kresk¹”. Owa “kreska” to w³aœnie rozgraniczenie tych dwu kategorii operacji

wystêpuj¹cych w gospodarce bud¿etowej, rozgraniczenie niezwykle wa¿ne

z punktu widzenia przejrzystoœci polityki fiskalnej.

Zmiana w metodzie liczenia deficytu oddali³a j¹ od metody MFW

i spowodowa³a mniej wiêcej podwojenie prezentowanej w oficjalnych

publikacjach kwoty deficytu. Z teoretycznego punktu widzenia zasadnoœæ tej

zmiany jest raczej w¹tpliwa. W teorii makroekonomicznej deficyt pojmowany

jest jako luka dochodów, która musi zostaæ zamkniêta czy to drog¹

zaci¹gniêcia po¿yczek na rynku finansowym, czy te¿ zmonetyzowania, to

znaczy sfinansowania drog¹ dodatkowej emisji znaków pieniê¿nych. Przychody

z prywatyzacji nie s¹ w tym sensie zamkniêciem luki dochodowej, przeciwnie,

poniewa¿ maj¹ charakter definitywny (bezzwrotny), kwalifikuj¹ siê do

zaliczenia ich do dochodów. Oczywiœcie przychody z prywatyzacji nie

powinny byæ traktowane jako dochód normalny czy sta³y, ale w teorii

finansów publicznych od dawna znany jest podzia³ dochodów bud¿etowych

na zwyczajne (czyli normalne, sta³e) i nadzwyczajne; wp³ywy ze sprzeda¿y

maj¹tku s¹ w³aœnie tradycyjnie uwa¿ane za typowy dochód nadzwyczajny.

Innym problemem zwi¹zanym z prawid³owoœci¹ rachunku deficytu

bud¿etowego jest ujêcie operacji, które maj¹ charakter wydatkowy – czy

mo¿e lepiej quasi wydatkowy – ale nie s¹ realizowane w formie transferu

13

GFS – skrót od Government Finance Statistics jak nazywany jest system

rachunkowy ujêty w publikacji MFW: A Manuel of Government Statistics

(Washington 1986) i stosowany w publikacjach statystycznych MFW.

30

Tabela 1

1

Deficyty i paradeficyty sektora finansów publicznych w latach 1992–1998

mln. z³

Wyszczególnienie

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Deficyty

wg

GFS

.

.

4 954

5 508

8 302

6 759

6 522

Deficyt wg metody 91

5 023

3 588

4 606

5 291

8 233

7 023

7 233

Przychody

z prywatyzacji

48

4

78

0

1 595

2 642

3 750

6 538

7 069

Deficyt wg metody 98

5 507

4 368

6 201

7 933

11

983

13

561

14

302

Paradeficyt

1 2

92

3 6

44

4 0

76

3 7

26

3 9

47

1 0

31

5 3

48

z tego:

–

obligacje przekazane bankom

–

2

100

1

900

–

70

0

–

–

–

kapitalizowane

odsetki

–

–

64

4

1 0

27

1 0

76

75

5

54

3

–

przyrost zobowi¹zañ wymagal-

nych jednostek bud¿etowych

–508

43

8

21

0

1 1

91

78

7

13

3 9

05

–

przyrost zobowi¹zañ z tyt. niezrewaloryzowanych wynagrodzeñ

1 8

00

1 1

06

1 3

22

1 5

08

1 3

84

1 2

63

90

0

Deficyt wg metody 91 +

paradeficyt

6 315

7 232

8 682

9 017

12

180

9 054

12

581

w

%

P

KB

5,2

4,4

3,9

3,0

3,2

1,9

2,3

ród³o:

jak w tabeli 9 oraz Operacje finansowe instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych w latach 1994–1997 opracowane

wed³ug metodologii Miêdzynarodowego Funduszu W

alutowego, W

arszawa: Ministerstwo Finansów

, luty 1999

31

pieni¹dza, lecz zobowi¹zania pieniê¿nego. Poniewa¿ w praktyce przez wydatki

bud¿etowe rozumie siê transfery (w szerokim sensie) pieni¹dza, operacje tego

rodzaju nie znajduj¹ odzwierciedlenia w rachunku tworzenia deficytu ani

w rachunku finansowania deficytu, lecz bezpoœrednio odnoszone s¹ do

rachunku d³ugu publicznego, to znaczy ksiêgowane jako przyrosty d³ugu nie

wynikaj¹ce z rachunku finansowania deficytu. W latach dziewiêædziesi¹tych

wystêpowa³y 3 rodzaje operacji tego typu, a mianowicie:

1) przekazywanie bankom pañstwowym lub z dominuj¹cym udzia³em

kapita³u pañstwowego specjalnie wyemitowanych obligacji

14

w celu

dokapitalizowania tych banków w ramach restrukturyzacji sektora bankowego;

by³o to w istocie udzielenie tym bankom dotacji ze œrodków bud¿etowych;

2) kapitalizacja czêœci odsetek nale¿nych od niektórych obligacji

15

;

odsetki te stanowi³y w istocie czêœæ kosztów obs³ugi d³ugu publicznego;

3) powstawanie zobowi¹zañ wymagalnych jednostek bud¿etowych

z tytu³u nie regulowanych w terminie rachunków za dostawy, roboty i us³ugi

16

oraz zaleg³oœci w refundacji dop³at do leków.

Mo¿na uznaæ – choæ sprawa z pewnoœci¹ jest ambiwalentna – ¿e

dokonane w takim trybie quasi wydatki powiêkszaj¹ deficyt bud¿etowy, jako

¿e nie maj¹ pokrycia w dochodach. Z drugiej strony nie zwiêkszaj¹ luki

dochodowej wymagaj¹cej dla zamkniêcia po¿yczek z rynku kapita³owego, ani

tym bardziej monetyzacji. Trudno wiêc by³oby przypisaæ tej czêœci deficytu

oddzia³ywanie inflacjogenne czy wp³yw na wzrost stóp procentowych, a wiêc

te ujemne skutki, jakie zazwyczaj przypisuje siê deficytowi bud¿etowemu.

Dlatego te¿ sumê wspomnianych quasi wydatków bêdê okreœlaæ jako

paradeficyt bud¿etowy, to znaczy coœ podobnego do deficytu, ale nie

wykazuj¹cego jego wszystkich cech. Szacunek paradeficytów w latach

1992–1998 przedstawiono w tabeli 12.

14

Obligacje te, nazwane obligacjami restrukturyzacyjnymi, mimo braku

ograniczeñ formalnych praktycznie s¹ – ze wzglêdu na brak rynku wtórnego –

niezbywalne.

15

Dotyczy to obligacji restrukturyzacyjnych i wyemitowanych w 1996 r.

obligacji dla BG¯ S.A.

16

Praktycznie by³y to w przewa¿aj¹cej wiêkszoœci nale¿noœci za us³ugi sieciowe

jak centralne ogrzewanie, woda i kanalizacja, energia elektryczna, telefony itp.

jednostek s³u¿by zdrowia, które wykorzystywa³y zahamowania moralne dostawców

przed odciêciem dostaw.

32

Do paradeficytu nale¿a³oby dodaæ – choæ sprawa jest dyskusyjna –

jeszcze jedn¹ pozycjê. Mianowicie w II. po³owie 1991 r. oraz I. po³owie

1992 r. – mimo obowi¹zku ustawowego – nie dokonywano waloryzacji

wynagrodzeñ w sferze bud¿etowej. Sprawa trafi³a do Trybuna³u

Konstytucyjnego, który w koñcu 1996 r. wyda³ orzeczenie uznaj¹ce roszczenia

pracowników sfery bud¿etowej z tego tytu³u wraz z nale¿nymi odsetkami.

W konsekwencji w 1997 r. dodano now¹ pozycjê w kwocie 9,8 mld. z³, która

w 1998 r. wzros³a z tytu³u odsetek o dalsze 900 mln. z³. Z ekonomicznego

punktu widzenia trudno przyj¹æ, ¿e kwota 9,8 mld. z³ obci¹¿a rok 1997, choæ

w sensie prawnym dopiero w tym roku zobowi¹zanie siê pojawi³o. Dla celów

analitycznych wydaje siê celowe roz³o¿enie w czasie powstania tych

zobowi¹zañ, zw³aszcza ¿e ogromn¹ rolê odegra³y corocznie doliczane odsetki.

Odpowiednie szacunki zawarto w tabeli 11.

Uwzglêdnienie paradeficytów nie zak³óca tendencji w zakresie deficytów

sektora finansów publicznych. Wprawdzie dwukrotnie – w latach 1996 i 1998

– relacja deficytu do PKB ulega³a niewielkiemu pogorszeniu w stosunku do

roku poprzedniego, ale pozostawa³a ni¿sza ani¿eli 2 lata wczeœniej.

Odrêbny problem stanowi wp³yw deficytu sektora finansów publicznych

na procesy gospodarcze. Szczegó³owe rozpatrzenie tego wp³ywu wykracza

poza ramy opracowania, wiêc ograniczê siê do kilku uwag.

Wysoki poziom deficytów w latach 1991–1992, a zw³aszcza okolicznoœæ,

¿e deficyt w 1991 r. wyst¹pi³ po bezdeficytowym bud¿ecie 1990 r., w 1992 r.

zaœ deficyt wyraŸnie zwiêkszy³ siê w porównaniu z rokiem poprzednim –

znajdowa³ odbicie w sytuacji makroekonomicznej, a zw³aszcza w przebiegu

procesów inflacyjnych. Kwantyfikacja tego wp³ywu jest niemo¿liwa wobec

faktu, i¿ tempo inflacji w tym czasie wyraŸnie jednak mala³o. Ówczesna

inflacja by³a bowiem zjawiskiem wysoce z³o¿onym, kszta³towanym przez

wiele ró¿norodnych czynników i próby wi¹zania dynamiki procesów inflacyjnych

bezpoœrednio z kszta³towaniem siê deficytów bud¿etowych prowadza do

w¹tpliwych wyników. Od 1993 r., gdy deficyty w relacji do PKB zaczê³y siê

wyraŸnie zmniejszaæ, przypisywanie im wp³ywu inflacjogennego by³oby

pozbawione podstaw, choæ prawdopodobnie by³aby s³uszna hipoteza, ¿e

szybszy jeszcze spadek deficytów wp³ywa³by korzystnie na przebieg procesów

dezinflacji

17

. Przyspieszanie tempa dezinflacji nie mo¿e byæ jednak traktowane

17

Dla wczesnych lat dziewêædziesi¹tych (1990–1992) s³usznoœæ takiego pogl¹du

doœæ przekonywuj¹co uzasadnili I.Hume, W.M.Or³owski, A.Strzelec (I.Hume, 1994).

33

Tabela 12

Dochody, wydatki i salda sektora finansów publicznych w latach

1994–1998

Wyszczególnienie

1994

1995

1996

1997

1998

a

mln. z³

Dochody

101 619 136 830 170 474

206 562 234 352

Wydatki, w tym:

106 225 142 121 178 706

213 589 241 585

– obs³uga d³ugu publicznego

b

9 185

14 081

14 102

16 074

17 779

– wydatki podstawowe

97 040 128 040 164 605

197 511 223 806

w tym:
– socjalne

45 481

60 856

72 768

91 501 102 408

– na sferê bud¿etow¹

26 188

43 800

56 023

58 013

66 578

Saldo

–4 606

–5 291

–8 233

–7 023

–7 233

Saldo pierwotne

+4 575

+8 790

+5 869

+9 051 +10 546

% PKB

c

Dochody

45,4

44,7

44,2

44,0

42,5

Wydatki, w tym:

47,4

46,4

46,4

45,5

43,8

– obs³uga d³ugu publicznego

b

4,1

4,6

3,7

3,4

3,2

– wydatki podstawowe

43,3

41,8

42,7

42,1

40,6

w tym:
– socjalne

20,3

19,9

18,9

19,5

18,6

– na sferê bud¿etow¹

11,7

14,3

14,5

12,4

12,1

Saldo

–2,1

–1,7

–2,1

–1,5

–1,3

Saldo pierwotne

+2,0

+2,9

+1,5

+1,9

+1,9

a

W ujêciu porównywalnym z latami poprzednimi, tzn. przy przyjêciu przychodów

z prywatyzacji jako dochodów sektora.

b

Tylko p³atnoœci odsetkowe.

c

PKB liczony wed³ug nowej formu³y.

ród³o: jak w tabeli 9.

jako cel absolutny w polityce makroekonomicznej i trudno by³oby udowodniæ,

¿e korzyœci wynikaj¹ce z jeszcze szybszej dezinflacji równowa¿y³yby szkody

z nadmiernie restrykcyjnej polityki fiskalnej.

Ogólnie rzecz bior¹c polityka fiskalna prowadzona w latach 1992–1998

wp³ywa³a korzystnie na postêp stabilizacji makroekonomicznej. Stopieñ

34

restrykcyjnoœci tej polityki – stopniowo rosn¹cy – uwarunkowany by³

wzglêdami koniecznoœci uzyskania aprobaty parlamentarnej i wymaganiami

pañstwa prawa, doœæ twardo egzekwowanymi przez Trybuna³ Konstytucyjny.

Oceniaj¹c kszta³towanie siê deficytów bud¿etowych w omawianym

okresie trzeba zwróciæ uwagê na dwie sprawy. Po pierwsze – bud¿et

pañstwa w Polsce nie korzysta z seignorage, to znaczy ca³a renta emisyjna

(dochód z emisji pieni¹dza) pozostaje w dyspozycji Narodowego Banku

Polskiego. Bud¿et pañstwa przejmuje wprawdzie przewa¿aj¹c¹ czêœæ zysku

bilansowego NBP, ale jest to zysk operacyjny, to znaczy dochody z odsetek

i prowizji otrzymanych pomniejszone o odsetki i prowizje zap³acone oraz

koszty dzia³alnoœci; dochód z emisji pieni¹dza nie jest uwzglêdniony w rachunku

zysku. W innych krajach najczêœciej pewna czêœæ dochodu z emisji jest

przejmowana jako seignorage przez bud¿et, co oczywiœcie u³atwia jego

równowa¿enie.

Po drugie, prócz roku 1990, nie wystêpowa³o zjawisko deficytu quasi–

fiskalnego w banku centralnym, to znaczy powstawania strat banku centralnego

wynikaj¹cych z przerzucenia na bank czêœci deficytu bud¿etowego. Praktyka

taka na œwiecie wystêpuje (por. R.Dornbusch, 1990). Badañ w tym zakresie

nie prowadzi³em, ale mogê powo³aæ siê na wyniki badañ M.Markiewicz (por.

M.Markiewicz, 1998).

Polityka niskich i stopniowo zmniejszanych deficytów bud¿etowych

przynios³a korzystne rezultaty w zakresie d³ugu publicznego. Wielkoœæ d³ugu

mierzona relacj¹ do PKB mala³a z roku na rok i osi¹gnê³a na koniec 1998 r.

poziom jeden z najni¿szych w Europie. Jednak¿e by³o to mo¿liwe jedynie

w warunkach bardzo wysokiego tempa wzrostu PKB. Kszta³towanie siê

relacji d³ugu publicznego – w zakresie zobowi¹zañ bud¿etu pañstwa –

przedstawiono w tabeli 13.

D³ug publiczny przedstawiony w tabeli 13 nie obejmuje zad³u¿enia. Do

niedawna nie by³o odpowiedniego systemu ewidencji i dopiero po wejœciu

w ¿ycie ustawy z 26 listopada 1998 r. (Dz.U. nr 155 poz. 1014) gminy zaczê³y

przekazywaæ do Ministerstwa Finansów dane o swym zad³u¿eniu. Na koniec

marca 1999 r. wynosi³o ono 4 473 mld. z³, co stanowi³o zaledwie 0,8% PKB

z 1998 r. Uwzglêdnienie zad³u¿enia gmin na razie nie zmienia wiêc korzystnej

relacji d³ugu publicznego do PKB. Sytuacja mo¿e siê jednak zmieniæ, gdy¿

mo¿na siê spodziewaæ silnej tendencji gmin, a tak¿e powsta³ych w 1999 r.

samorz¹dów powiatowych i wojewódzkich do zad³u¿ania. W³adze

35

Tabela 13

D³ug publiczny w latach 1993–1998 (zobowi¹zania bud¿etu pañstwa

wed³ug wartoœci nominalnej)

Wyszczególnienie

1993

1994

1995

1996

1997

1998

D³ug publiczny
ogó³em

a

:

– w mln. z³

138 151 152 238 167 267 185 603 221 650 237 402

– w % PKB

83,2

67,9

54,6

48,1

47,2

43,1

D³ug krajowy

a,b

:

– w mln. z³

40 081 55 876 66 160 79 609 104 058 121 184

– w % PKB

24,1

24,9

21,6

20,6

22,2

22,0

a

Stan na koniec roku.

b

£¹cznie ze skarbowymi papierami wartoœciowymi nominowanymi w z³otych zakupionymi

przez inwestorów zagranicznych.

ród³o: Skarbowe Papiery Wartoœciowe – Raport Roczny 1998. Warszawa: Ministerstwo

Finansów 1999

7. Nowe wyzwania

Statystyczny wskaŸnik wzrostu realnego PKB w 1998 r., wynosz¹cy

4,8%, jest jeszcze zupe³nie dobry. W rzeczywistoœci jednak w ci¹gu tego roku

nast¹pi³o drastyczne za³amanie dynamiki wzrostu. O ile w II. pó³roczu 1997 r.

i jeszcze w I. kwartale 1998 r. wzrost realnego PKB w ujêciu kwartalnym

kszta³towa³ siê na poziomie ponad 6%, to w IV. kwartale spad³ do 2,9%, a w I.

kwartale roku bie¿¹cego do oko³o 1%.

Mo¿na powiedzieæ, ¿e znik³o wysokie tempo wzrostu PKB, które

w poprzednich latach zapewnia³o sukcesy polityki fiskalnej. Otwart¹ kwesti¹

jest, czy wysokie tempo wzrostu powróci, a jeœli powróci, to kiedy i czy nadal

bêdzie kszta³towaæ siê powy¿ej 6%.

W tej sytuacji – nie rezygnuj¹c z oczekiwania na powrót wysokiego

tempa wzrostu – trzeba rozwa¿yæ ewentualnoœæ prowadzenia polityki

samorz¹dowe znajdowaæ siê bowiem bêd¹ pod rosn¹ca presj¹ potrzeb

lokalnych.

36

fiskalnej przy stosunkowo niskim tempie PKB. Nie kuszê siê w tej chwili na

sformu³owanie zasad takiej polityki w sposób kompleksowy, pragnê jednak

zwróciæ uwagê na niektóre jej dylematy.

Po pierwsze, powstaj¹ w¹tpliwoœci, czy w warunkach stosunkowo

niskiego tempa wzrostu mo¿e byæ kontynuowana polityka zmniejszania

obci¹¿eñ podatkowych. Powszechnie uwa¿a siê, ¿e obni¿anie obci¹¿eñ

podatkowych sprzyja wzrostowi, ale grub¹ przesad¹ jest traktowanie obni¿ania

obci¹¿eñ jako zasadniczego czynnika wzrostu. Co wiêcej, obni¿anie obci¹¿eñ

w warunkach niskiego tempa wzrostu oznacza koniecznoœæ prowadzenia

skrajnie restrykcyjnej polityki wydatkowej.

Po drugie, nie wydaje siê, by skrajnie restrykcyjna polityka wydatkowa

by³a obojêtna dla wzrostu gospodarczego. Wp³yw stanu us³ug publicznych

finansowanych w ramach sektora finansów publicznych na wzrost gospodarczy

w d³ugim okresie nie mo¿e byæ negowany. Licha jakoœæ tych us³ug,

wynikaj¹ca ze zbyt ma³ych œrodków finansowych na nie przeznaczanych,

w œrednim okresie mo¿e byæ niedostrzegalna, ale z czasem zahamuje procesy

wzrostu. Odnosi siê to w szczególnoœci do szeroko pojêtej sfery us³ug

infrastrukturalnych

18

, jak i us³ug zwi¹zanych z inwestowaniem w kapita³

ludzki (przede wszystkim edukacyjnych). Ju¿ w tej chwili coraz wyraŸniej

zarysowuje siê problem lichoœci us³ug publicznych; doœæ wspomnieæ stan

s¹downictwa, policji czy dróg publicznych. Je¿eli dalej pójdziemy w tym

kierunku, a tym gro¿¹ nadmierne oszczêdnoœci w wydatkach na us³ugi

publiczne, to mo¿emy znaleŸæ siê w sytuacji, jaka wystêpuje w dzisiejszej

Rosji.

Odrêbnym problemem jest deficyt bud¿etowy. Niezale¿nie od tego, jaka

bêdzie dynamika wzrostu, trzeba d¹¿yæ do wyeliminowania deficytu. Wcale

nie dlatego, ¿e niewielki i kontrolowany deficyt, jaki dziœ wystêpuje, stwarza

jakieœ zagro¿enia makroekonomiczne. Niewielki deficyt, który nie wzrasta

z okresu na okres, jest w³aœciwie neutralny. G³ówn¹ przyczyn¹ jest sp³ata

zad³u¿enia zagranicznego. Po roku 2000 zaczn¹ szybko wzrastaæ roczne raty

sp³at i trzeba je bêdzie jakoœ finansowaæ. Choæ prawdopodobnie bêdzie

mo¿liwe rolowanie czêœci d³ugu na rynkach zagranicznych, to jednak

18

Do infrastruktury zaliczam nie tylko infrastrukturê techniczn¹ (jak np. drogi),

lecz tak¿e instytucje tworz¹ce ramy, w których przebiegaj¹ procesy gospodarcze

(administracjê, s¹downictwo, policjê, ró¿ne organy kontroli itd.).

37

decyduj¹ce znaczenie bêd¹ musia³y mieæ po¿yczki krajowe. Spowoduje to

silny nacisk potrzeb po¿yczkowych bud¿etu pañstwa na krajowy rynek

kapita³owy i by³oby niedobrze, gdyby ten nacisk by³ jeszcze dodatkowo

zwiêkszany koniecznoœci¹ finansowania deficytu bud¿etowego. Dlatego te¿

celowe by³oby wyeliminowanie deficytu zanim raty sp³at przybior¹ znaczne

rozmiary, to znaczy przed rokiem 2004 lub 2005.

Wysuwana niekiedy koncepcja, by d¹¿yæ do uzyskania nadwy¿ki

bud¿etowej, by w ten sposób zapewniæ œrodki na sp³atê zad³u¿enia, jest

g³êboko nies³uszna, gdy¿ oznacza³aby koniecznoœæ utrzymywania obci¹¿eñ

podatkowych na zbyt wysokim poziomie. Jeœli zarysowuje siê mo¿liwoœæ

powstania nadwy¿ki bud¿etowej, to trzeba obni¿yæ podatki. Lepiej jest

finansowaæ sp³aty zad³u¿enia zagranicznego z po¿yczek krajowych ni¿

z podatków, gdy¿ w ten sposób stwarza siê lepsze warunki wzrostu

gospodarczego. Wprawdzie od po¿yczek trzeba p³aciæ odsetki, to jednak

w ostatecznym rachunku taka polityka powinna siê op³acaæ: szybszy wzrost

oznacza, niezale¿nie od innych korzyœci, tak¿e wy¿sze dochody bud¿etowe

przy nawet ni¿szych stawkach podatkowych.

Uzgodnienie – w warunkach niepewnoœci co do tempa wzrostu pod-

stawowych zadañ – obni¿enia obci¹¿eñ podatkowych, nale¿ytego finansowania

us³ug publicznych oraz zapewnienia œrodków na sp³atê zad³u¿enia zagranicznego

– to zasadnicze wyzwanie stoj¹ce przed polityk¹ fiskaln¹ w nadchodz¹cych

latach.

Bibliografia

Bolkowiak I. (1994), System podatkowy a polityka spo³eczno–gospodarcza

w latach 1989–1993, Warszawa: Instytut Finansów
D¹browski M. (1995), D¹browski M. Mizel K. Rostowski J. Kryzys fiskalny

w krajach Europy Œrodkowej w okresie transformacji – studium porównawcze,

w: Polityka gospodarcza okresu transformacji, red. M.D¹browski, Warszawa:

PWN
Dornbusch R. (1990), Experience with Extreme Monetary Instability.

Referat na konferencjê: Managing Inflation in Socialist Economy, Warszawa,

EDI World Bank i IGS SGPiS, 12–13. marca 1990 r.

38

Hume I. (1994), Hume I. Or³owski W.M. Strzelec A., Czy deficyty

bud¿etowe powoduj¹ w Polsce inflacjê? Bank i Kredyt, kwiecieñ – maj
Markiewicz M. (1998), Wp³yw polityki fiskalnej na proces dezinflacji

w gospodarkach przechodz¹cych transformacjê, Bank i Kredyt nr 10 i 11.
Wernik A. (1992), Bud¿et pañstwa 1990 roku. Dostosowanie bud¿etowe

w programie stabilizacyjnym, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1993), Bud¿et pañstwa w latach 1991–1992. Kryzys finansów i jego

przyczyny, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1994), Równowaga bud¿etowa w okresie poprzedzaj¹cym

transformacjê ustrojow¹, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1997), Kryzys finansów publicznych i drogi jego przezwyciê¿enia

w Polsce w latach 1989–1994, w: Dynamika transformacji polskiej gospodarki,

kier. nauk. M.Belka, W.Trzeciakowski, Warszawa: Poltext
WoŸniak K. (1995), Podatek od towarów i us³ug – ocena wdro¿enia,

Warszawa: Instytut Finansów

39

Izabela Bolkowiak

SYSTEM PODATKOWY W OKRESIE TRANSFORMACJI

USTROJOWEJ W POLSCE

1. Uwagi wstêpne

1

Kszta³t systemu podatkowego zale¿y przede wszystkim od struktury

w³asnoœciowej gospodarki, a nastêpnie od – tak¿e zale¿nego od niej –

mechanizmu regulacyjnego, przy czym – w ramach tej samej struktury

1

Prezentowany referat stanowi próbê podsumowania prowadzonych przez

zespó³ pracowników Instytutu Finansów badañ nad reform¹ systemu podatkowego

w Polsce w okresie transformacji. Badania te zosta³y zaprezentowane w podanych

poni¿ej w uk³adzie chronologicznym opracowaniach wydanych przez Instytut

Finansów (wybór prac podstawowych dla problemów transformacji systemu

podatkowego wydanych w latach 1992–1998), stanowi¹cych czêœæ bibliografii do

niniejszego: I.Bolkowiak (1992), Okres przejœciowy od systemu podatkowego

w³aœciwego gospodarce planowanej centralnie do systemu w³aœciwego gospodarce

rynkowej; I.Bolkowiak (1994), System podatkowy a polityka spo³eczno–gospodarcza

w latach 1989–1993; M.Majewicz (1995), Opodatkowanie dochodów rodziny w Polsce

w latach 1992–1994; I.Bolkowiak (1995), I.Bolkowiak, H.Kuziñska, M.Majewicz,

C.Maliszewski, Podatek dochodowy od osób fizycznych w œwietle ankiety;

I.Bolkowiak (1996), I.Bolkowiak, M.Majewicz, Polityka rodzinna a system podatkowy;

I.Bolkowiak (1996), I.Bolkowiak, H.Kuziñska, M.Majewicz, C.Maliszewski, J.Neneman,

Obci¹¿enia podatkowe przychodów gospodarstw domowych; D.Mliczewska (1997),

Podatek od spadków i darowizn jako element polskiego systemu podatkowego;

Kierunki (1997), Kierunki przebudowy polskiego systemu podatkowego w II.

po³owie lat dziewiêædziesi¹tych, red. I.Bolkowiak; I.Bolkowiak (1998), I.Bolkowiak,

H.Kuziñska, M.Majewicz, Obci¹¿enia podatkowe przychodów gospodarstw

domowych w latach 1995–1996; I.Bolkowiak (1998), Polski system podatkowy

w okresie transformacji ustrojowej; M.Majewicz (1998), Odliczenia od dochodu do

opodatkowania w podatku dochodowym od osób fizycznych (w la-tach 1992–

1996); I.Bolkowiak (1998), 1998 – After Tax Reform – Before Tax Reform Working

Papers No 62

40

w³asnoœci – stosowane instrumenty regulacyjne o charakterze podatkowym

i stopieñ neutralnoœci systemu podatkowego zale¿¹ od roli pañstwa i zakresu

interwencjonizmu pañstwowego, a zakres redystrybucji bud¿etowej (szerzej:

redystrybucji przez system finansów publicznych) – od realizowanej polityki

spo³eczno–gospodarczej. Dla gospodarki o dominacji w³asnoœci prywatnej

charakterystyczny jest zawsze system podatkowy bardziej neutralny, a zakres

redystrybucji mniejszy ni¿ w  gospodarce o dominacji w³asnoœci pañstwowej

i zwi¹zan¹ z tym centraln¹ regulacj¹. I tu wszak¿e system regulacyjny

i zakres redystrybucji nie jest niezmienny. Zale¿y on od przyjêtych metod

sterowania gospodark¹, ewoluuj¹cych z regu³y od bezpoœredniego nakazu do

poœredniego oddzia³ywania przez system parametrów, wœród których znaczn¹

rolê odgrywaj¹ podatki, co z kolei wyklucza ich neutralnoœæ i – podobnie jak

w gospodarce prywatnej – od zmiennej polityki spo³eczno–gospodarczej.

Ponadto – mimo wystêpuj¹cych obecnie tendencji harmonizacyjnych

zwi¹zanych z integracj¹ gospodarcz¹ i globalizacj¹ gospodarek poszczególnych

krajów – wystêpuje nadal specyfika systemów podatkowych poszczególnych

pañstw o podobnej strukturze w³asnoœci i zbli¿onym mechanizmie regulacyjnym,

poniewa¿ systemy te zale¿¹ nadal m.in. od tradycji, stopnia rozwoju

gospodarczego i cywilizacyjnego ka¿dego kraju, a polityka spo³eczno–gospo-

darcza i zakres interwencjonizmu s¹ zmienne w ramach tej samej formacji.

2. Stopieñ zaawansowania reform i otwarcia gospodarki

centralnie sterowanej a system podatkowy i jego reforma

w procesie transformacji ustrojowej w Polsce

Wskazane wy¿ej prawid³owoœci ogólne – decyduj¹ce o kszta³cie

i kierunkach zmian systemów podatkowych – oraz system zarz¹dzania

gospodark¹ polsk¹, w którym istotn¹ rolê odgrywa³y parametry cenowe

i podatkowe, a tak¿e kierunki ewolucji tego systemu spowodowa³y, ¿e

program reformy podatkowej, przyjêty w trakcie sejmowej debaty bud¿etowej

w grudniu 1988 r., wyprzedzi³ maj¹c¹ wkrótce nast¹piæ zmianê w³adzy

i przyst¹pienie do transformacji ustrojowej. By³o to nastêpstwem stopnia

zaawansowania reform rynkowych i za³o¿onego stopnia otwarcia polskiej

gospodarki na zbli¿enie ekonomiczne z pañstwami o rozwiniêtej gospodarce

rynkowej, przede wszystkim z europejskimi pañstwami ówczesnego Wspólnego

41

Rynku, co wymaga³o kompatybilnego systemu podatkowego. Wydaje siê, ¿e

zwi¹zek miêdzy stanem zaawansowania reform rynkowych i stopniem

otwarcia gospodarki w ramach formacji realnego socjalizmu a tempem

i przebiegiem reform podatkowych mo¿na uznaæ za prawid³owoœæ. U progu

ostatniego dziesiêciolecia XX w. wœród pañstw realnego socjalizmu reformy

rynkowe i otwarcie gospodarki najbardziej zaawansowane by³y bowiem na

Wêgrzech, gdzie zasadnicze zmiany systemu podatkowego nast¹pi³y ju¿

z pocz¹tkiem 1988 r. oraz w Polsce, gdzie pod koniec tego roku przyjêto

kierunkowy program reformy.

Po mniej wiêcej dwuletniej dyskusji (lata 1987–1988) i zmianie rz¹du

powsta³ w Polsce program kontynuowania reform gospodarczych stanowi¹cy

rewolucjê w stosunku do reform ze zmiennym szczêœciem i konsekwencj¹

wprowadzanych od 1956 r. Ta nowa jakoœæ, powoli dojrzewaj¹ca w latach

‘80., to uznanie równorzêdnoœci sektorów w³asnoœciowych (ujmuj¹c rzecz

has³owo: pocz¹tkowo – jedno rolnictwo, nastêpnie – jedna drobna wytwórczoœæ,

wreszcie – jedna gospodarka). Uznanie to znalaz³o formalny wyraz

w uchwalonej w grudniu 1988 r. ustawie (Ustawa, 1988). Niezale¿nie od

mankamentów tej ustawy, nie mo¿na przeceniæ mentalnego znaczenia

przyjêcia nowej formu³y socjalizmu, choæ praktyczne tego znaczenie nie by³o

wielkie ze wzglêdu na bliski ju¿ koniec bytu formacji realnego socjalizmu.

W dziedzinie podatków owoce uznania równorzêdnoœci sektorów

w³asnoœciowych by³y zebrane natychmiast, bo ju¿ w styczniu 1989 r.

Uchwalenie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Ustawa,

1989b), wprowadzaj¹cej jednolite rozwi¹zania dla tzw. jednostek gospodarki

uspo³ecznionej i prywatnych podmiotów w³asnoœciowych, stanowi³o odejœcie

od fundamentalnej, obowi¹zuj¹cej przez niemal pó³ wieku, zasady o wy¿szoœci

gospodarki pañstwowej nad prywatn¹. Ustawê tê – niezale¿nie od stopnia

jej doskona³oœci – nale¿y uznaæ za pocz¹tek budowy infrastruktury prawnej

gospodarki rynkowej w Polsce. Jednoczeœnie znowelizowano ustawê o podatku

dochodowym z 1972 r. (Ustawa, 1972), która dotyczy³a gospodarki prywatnej.

W wyniku tej nowelizacji uregulowany wspomnian¹ ustaw¹ podatek

dochodowy sta³ siê podatkiem od osób fizycznych prowadz¹cych dzia³alnoœæ

na w³asny rachunek, co stanowi³o odejœcie od przedmiotowej klasyfikacji

podatków dochodowych wed³ug Ÿróde³ uzyskania przychodów – podzielonych

na lepsze i gorsze – na podstawie kryteriów w³asnoœciowych. Wprowadzono

42

natomiast obowi¹zuj¹c¹ obecnie podmiotow¹ klasyfikacjê podatków

dochodowych

2

.

W programie przyjêtym w grudniu 1988 r. zapowiedziano równie¿

wprowadzenie powszechnego podatku dochodowego od osób fizycznych

i zast¹pienie w zasadzie jednofazowego podatku obrotowego powszechnym

i jednolitym opodatkowaniem od wartoœci dodanej.

Zakres reformy podatkowej za³o¿ony pod koniec 1988 r. zosta³

zrealizowany w latach 1989 – 1993, przy czym na przebiegu reformy odbi³

siê bardzo wysoki stopieñ destabilizacji polskiej gospodarki w chwili przyst¹pienia

do transformacji. Chodzi o to, ¿e tworzenie instytucjonalnych ram prawnych

gospodarki o regulacji rynkowej zosta³o krótkookresowo zdominowane

wymogami procesu stabilizacyjnego.

Za system podatkowy stanowi¹cy punkt wyjœcia reform transforma-

cyjnych nale¿y przyj¹æ system obowi¹zuj¹cy w 1988 r. Zmiany wprowadzone

od 1989 r., tzn. wprowadzenie podatku dochodowego od osób prawnych

zrównuj¹cego sektory w³asnoœciowe i nowelizacja podatku dochodowego od

osób prowadz¹cych dzia³alnoœæ na w³asny rachunek, nale¿y – zgodnie z tym

co powiedziano wy¿ej – uznaæ za pocz¹tek reformy transformacyjnej.

W 1990 r., mimo wyraŸnej dominacji zadañ stabilizacyjnych nad transforma-

cyjnymi, utrzymano stawki podatkowe wprowadzone w 1989 r. znacznie

(o 25 punktów procentowych) obni¿aj¹ce ciê¿ary

3

.

2

Aktualnie dyskutuje siê odejœcie od podmiotowego podzia³u podatków

dochodowych na rzecz wprowadzenia cedularnego opodatkowania opartego na

podziale przedmiotowym, wed³ug Ÿróde³ przychodów, jako decyduj¹cym

o ekonomicznym charakterze dochodów i  ich ustawowym zdefiniowaniu, ale to ju¿

zupe³nie inna sprawa.

3

Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych z 1989 r. znacznie

obni¿y³a stawkê podatkow¹: z 65 do 40%, a tak¿e rozszerzy³a zakres ulg podatkowych.

W rezultacie w 1989 r. powa¿nie spad³y obci¹¿enia podatkiem dochodowym wyniku

finansowego przedsiêbiorstw pañstwowych. O ile realne obci¹¿enie w 1988 r.

wynosi³o 46,8%, to w 1989 r. ukszta³towa³o siê na poziomie 25,3%, a relacja stawki

realnej do nominalnej wynosi³a odpowiednio 72,0 i 63,3%. Wprowadzone w 1989 r.

nowe obci¹¿enie przedsiêbiorstw pañstwowych, nieszczêœliwie nazwane dywidend¹

obowi¹zkow¹, nie zniwelowa³o obni¿enia podatku dochodowego.

43

Jednoczeœnie jednak przywrócono w bardzo restrykcyjnej formie odrêbne

opodatkowanie wzrostu p³ac (1989 r. w³¹czone do podatku dochodowego od

osób prawnych; na 1990 r. opodatkowanie to dotyczy³o tak¿e przedsiêbiorstw

prywatnych z wyj¹tkiem dzia³aj¹cych z udzia³em kapita³u zagranicznego) oraz

zniesiono limitowanie obci¹¿enia tzw. dywidend¹ obowi¹zkow¹ (opodatkowanie

wzrostu wynagrodzeñ w przedsiêbiorstwach pañstwowych zlikwidowano

w 1994 r., a dywidendê obowi¹zkow¹ zast¹piono wp³atami z zysku w 1996 r.).

Obci¹¿enia te, niezbêdne ze wzglêdów regulacyjnych, mia³y bardzo istotne

skutki w zakresie kszta³towania siê rentownoœci, a raczej deficytowoœci

sektora przedsiêbiorstw, wówczas niemal wy³¹cznie pañstwowych, gdy¿

doprowadzi³y do pog³êbienia ich deficytu stanowi¹cego nastêpstwo de-

koniunktury zwi¹zanej z destabilizacj¹ gospodarki i – w rezultacie – do

za³amania dochodów bud¿etowych w 1991 r.

4

W 1990 r. zmniejszono tak¿e zakres – bardzo w roku poprzednim

rozbudowanych – podatkowych ulg gospodarczych, likwiduj¹c preferencje

eksportowe i ograniczaj¹c ulgi inwestycyjne, które zosta³y ca³kowicie zniesione

w roku nastêpnym. Rozpoczêto tak¿e d³ugofalowe przygotowania do

wprowadzenia powszechnego podatku dochodowego od osób fizycznych

i zmiany zasad opodatkowania konsumpcji przez ujednolicanie stawek podatku

obrotowego i zbli¿anie ich do przysz³ych stawek podatku od wartoœci dodanej.

Dalszy krok w kierunku ujednolicenia systemu podatkowego i odchodzenia

od w³asnoœciowych kryteriów ró¿nicowania obci¹¿eñ, uczyniono w 1991 r.

przez nowelizacjê ustawy reguluj¹cej system podatków i op³at lokalnych;

nowelizacj¹ t¹ zrównano warunki opodatkowanie nieruchomoœci i œrodków

transportu. Kontynuowano równie¿ przygotowania do zasadniczej reformy

opodatkowania dochodów i konsumpcji, stopniowo je ujednolicaj¹c. Znacznie

tak¿e ograniczono liczne poprzednio rycza³towe formy opodatkowania

(pozostawiono tylko jedn¹ – tzw. kartê podatkow¹, aby w nastêpnych latach

wprowadziæ jeszcze rycza³t od przychodów ewidencjonowanych). W marcu

przekazany zosta³ do Sejmu rz¹dowy projekt ustawy o podatku dochodowym

4

Dochody bud¿etowe zrealizowane w 1991 r. stanowi³y 73% za³o¿onych

w ustawie bud¿etowej, w tym podatek dochodowy od osób prawnych wynosi³

zaledwie 39%, a w stosunku do roku poprzedniego nominalnie dochody ogó³em

wzros³y o 7%, podatki dochodowe osi¹gnê³y odpowiednio 64%, przy inflacji

liczonej wzrostem cen detalicznych towarów i us³ug konsumpcyjnych grudzieñ

1991 do grudnia 1990 w wysokoœci 60%.

44

od osób fizycznych (uchwalony w lipcu) oraz o podatku od towarów i us³ug

i podatku akcyzowym uchwalony w roku nastêpnym (Ustawa, 1991b, 1993a).

W 1992  i w 1993 r. w systemie podatkowym zasz³y zmiany, które bez

przesady mo¿na okreœliæ mianem fundamentalnych. W 1992 r. wesz³a w ¿ycie

ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, wprowadzaj¹ca w zna-

cznie szerszym ni¿ dot¹d zakresie jednolite obci¹¿enia w du¿ym stopniu

uniezale¿niaj¹c opodatkowanie dochodów od Ÿród³a uzyskania przychodów

przez doprowadzenie ich do wspólnego mianownika. Jednoczeœnie zlikwidowano

piêæ obci¹¿eñ, zast¹pionych nowym podatkiem, a mianowicie likwidacji

uleg³y: podatek dochodowy, po nowelizacji w 1989 r. obejmuj¹cy dochody

osób fizycznych zarobkuj¹cych na w³asny rachunek, szcz¹tkowy podatek od

wynagrodzeñ, od lat ‘70. stopniowo ograniczany, podatek wyrównawczy od

uznanych za szczególnie wysokie dochodów z p³ac i innych Ÿróde³ objêtych

podatkiem od wynagrodzeñ (uzyskiwane od pañstwowych pracodawców

i uznawanych ówczeœnie za uspo³ecznionych pracodawców spó³dzielczych

przychodów na podstawie umów zlecenia i umów o dzie³o), podatek od p³ac

p³acony przez uspo³ecznionych pracodawców oraz podatek od dochodów

z dzia³ów specjalnych produkcji rolnej (dot¹d druga czêœæ obowi¹zuj¹cego od

1985 r. podatku rolnego). W 1992 r. wprowadzono tak¿e nowy podatek

dochodowy od osób prawnych (Ustawa, 1992a), zgodny z rozwi¹zaniami

przyjêtymi ustaw¹ o podatku dochodowym od osób fizycznych, a ponadto

podatek leœny (Ustawa, 1991c) i podatek od gier (Ustawa, 1992b).

Zasadnicza reforma opodatkowania konsumpcji nast¹pi³a w 1993 r.,

kiedy w zasadzie jednofazowy podatek obrotowy zosta³ zast¹piony podatkiem

od towarów i us³ug (polski VAT) i podatkiem akcyzowym. Wprowadzenie

nowych podatków konsumpcyjnych by³o poprzedzone sygnalizowanym wy¿ej,

stopniowym ujednolicaniem bardzo licznych pocz¹tkowo stawek podatku

obrotowego. Dalsza ewolucja podatku od towarów i us³ug zbli¿a go stopniowo

do kszta³tu docelowego. Zarówno przedmiotowe ujednolicanie nielicznych ju¿

stawek podatkowych, jak i jego upowszechnianie podmiotowe nie jest jeszcze

zakoñczone. Obowi¹zuj¹ stawki 22 i 7 % oraz stawka 0, która w przysz³oœci

dotyczyæ ma tylko eksportu oraz przejœciowo – w procesie stopniowego

ujednolicania stawek – pojawi³y siê – tak¿e przejœciowo – stawki 2, 4 i 12%.

Dziêki wspomnianym dzia³aniom oraz kontroli cen wprowadzenie VAT

w Polsce – inaczej ni¿ w wielu krajach – odby³o siê bez przyspieszenia inflacji

i skokowej zmiany struktury cen, a tak¿e – co siê z tym ³¹czy – bez

niepokojów spo³ecznych.

45

Po zbudowaniu od podstaw zasadniczych cz³onów systemu podatkowego:

opodatkowania dochodów i konsumpcji w latach 1989 – 1993, si³a impetu

transformacyjnego os³ab³a, a mo¿e raczej skoncentrowa³a siê na dzia³aniach

doraŸnych zwi¹zanych z bie¿¹cymi potrzebami, których znaczne rozmiary

stanowi³y nastêpstwo braku koordynacji reform wp³ywaj¹cych na poziom

zapotrzebowania na œrodki bud¿etowe z reformami decyduj¹cymi o dop³ywie

tych œrodków do bud¿etu (systemu finansów publicznych). Zabiegi te czêsto

psu³y logikê nowo wprowadzanych rozwi¹zañ podatkowych, komplikowa³y

system podatkowy, odbiera³y mu jasnoœæ i czytelnoœæ. By³y one – poza

wspomnianym naporem potrzeb – tak¿e nastêpstwem nacisków ró¿nych grup

spo³ecznych, koniecznoœci likwidowania b³êdów, których wyst¹pienia

w istniej¹cych warunkach nie da³o siê unikn¹æ oraz realizacji ró¿nej w zale¿noœci

od orientacji zmieniaj¹cych siê rz¹dów polityki spo³eczno–gospodarczej,

chocia¿ wszystkie rz¹dy dzia³a³y w kierunku transformacji ustrojowej pañstwa.

Zmiany przyjêtych rozwi¹zañ stanowi³y równie¿ nastêpstwo za³o¿eñ

towarzysz¹cych ich wprowadzaniu, które zreszt¹ stanowi³y wa¿ne Ÿród³o

niew¹tpliwych sukcesów wdro¿eniowych. Niezale¿nie od przyczyn

nieustaj¹cych zmian by³y one w rezultacie powodem wielu narastaj¹cych

wad systemu podatkowego.

Brak pocz¹tkowego impetu wyrazi³ siê w zaniechaniu zasadniczej

przebudowy opodatkowania maj¹tku, pozostawieniu na przysz³oœæ kwestii

dotycz¹cych opodatkowania rolnictwa i – co siê z tym wi¹¿e – innych

zwi¹zanych z rolnictwem rozwi¹zañ, np. ubezpieczeniowych, aczkolwiek

w 1996 r. w Ministerstwie Finansów opracowany zosta³ projekt stopniowego

upraszczania, ³agodzenia i neutralizacji systemu podatkowego wraz

z kalendarium jego wdro¿enia

5.

3. Efekty zmian – sukcesy i pora¿ki

Reformy przeprowadzone w latach 1989–1993 – mimo niezakoñczenia

reformowania ca³ego systemu – doprowadzi³y do powstania systemu

podatkowego zgodnego z wymogami gospodarki rynkowej o przewadze

w³asnoœci prywatnej i w ogólnych zarysach odpowiadaj¹cego wymogom Unii

5

Strategia dla Polski. Pakiet 2000, Warszawa: Ministerstwo Finansów 1996

46

Europejskiej zwi¹zanym z harmonizacj¹ systemów podatkowych pañstw

cz³onkowskich. Do niew¹tpliwych sukcesów transformacyjnej reformy

podatkowej w Polsce nale¿y zaliczyæ przede wszystkim utrzymanie sta³ego

wzrostu dochodów bud¿etowych (za³amanie dochodów w 1991 r. – by³a ju¿

o nim mowa – nie mia³o zwi¹zku z reform¹ podatkow¹, wyprzedzi³o j¹,

natomiast stanowi³o bezpoœrednie nastêpstwo koniecznych i zakoñczonych

powodzeniem dzia³añ stabilizacyjnych), zgodn¹ z charakterem gospodarki

rynkowej zasadnicz¹ zmianê struktury tych dochodów i przebieg wdra¿ania

reformy podatkowej.

We wp³ywach bud¿etowych wzrós³ udzia³ bezpoœrednich obci¹¿eñ

sektora gospodarstw domowych, a zmniejszy³ siê udzia³ sektora przedsiêbiorstw.

Wp³ywy z bezpoœrednich obci¹¿eñ gospodarstw domowych w 1992 r. podwoi³y

siê w zwi¹zku z wprowadzeniem podatku dochodowego od osób fizycznych.

W 1991 r. wynosi³y one 11,5 %, a w roku 1992 – 23,1%. W latach nastêpnych

wzrost nie by³ ju¿ oczywiœcie tak znaczny, jednak¿e w 1997 r. udzia³ ten

osi¹gn¹³ poziom 25 %. Podatki poœrednie w 1992 r. stanowi³y 33% dochodów

bud¿etowych, w 1994 r. – tzn. w pierwszym roku, w którym zreformowany

system opodatkowania konsumpcji funkcjonowa³ przez ca³y rok – 42,6%,

a w 1997 r. 46% (pod koniec lat ‘80. i na pocz¹tku ‘90. udzia³ podatków

poœrednich w dochodach bud¿etowych by³ – w zwi¹zku z za³amaniem rynku

wewnêtrznego – relatywnie bardzo niski i wynosi³ w 1989 r. 29%, a w 1990 r.

ju¿ tylko 22% wobec blisko 40% w 1975 r. i ponad 30% w latach 1980–1988).

Natomiast udzia³ wp³ywów z sektora przedsiêbiorstw zmala³ w tym czasie

i wynosi³ w 1997 r. 10,1% wobec 39,1% w 1991 r.

Proces przeprowadzania reform podatkowych, zarówno wdra¿anie

podatku dochodowego od osób fizycznych, jak i – a nawet szczególnie –

podatku od towarów i us³ug, przebiega³ wyj¹tkowo pomyœlnie i to mimo

wskazanych wy¿ej skutków reformy w postaci jawnego wzrostu obci¹¿eñ

gospodarstw domowych w warunkach wpajanego spo³eczeñstwu przez

dziesi¹tki lat wadliwego przekonania, ¿e socjalizm jest dla obywateli ustrojem

bezpodatkowym. Warto wiêc zastanowiæ siê nad Ÿród³ami sukcesu

wdro¿eniowego w aspekcie odbytej w 1998 r. i czekaj¹cej nas jeszcze dyskusji

nad dalsz¹ ewolucj¹ systemu podatkowego. Chodzi o wyci¹gniêcie wniosków

z osi¹gniêtego sukcesu wdro¿eniowego w procesie przygotowywania

pierwszego etapu zmian.

47

Najwiêkszym sukcesem pierwszego etapu reformy systemu podatkowego

jest efekt edukacyjny. Nie mo¿na przeceniæ jego znaczenia. Ludzie, przez lata

¿yj¹cy w nies³usznym przekonaniu, ¿e nie p³ac¹ podatków, zaakceptowali

ponoszenie bezpoœrednich ciê¿arów na rzecz pañstwa (podatek dochodowy

od osób fizycznych), które dot¹d traktowali jako karê za korzystanie

z „nies³usznych” Ÿróde³ zarobkowania. Chodzi o to, ¿e w Polsce (nie by³a to

ogólna prawid³owoœæ realnego socjalizmu) wiêkszoœæ pracowników sektora

pañstwowego gospodarki i sektora bud¿etowego oraz emerytów i rencistów

bezpoœredniego podatku od swoich dochodów nie p³aci³a od czasu, gdy

w latach ‘70. zasiêg przedmiotowy podatku od wynagrodzeñ zosta³ ograniczony

do – mówi¹c z pewnym uproszczeniem – przychodów uzyskiwanych z pracy

w jednostkach prywatnych oraz przychodów uzyskiwanych poza stosunkiem

sta³ego zatrudnienia (umowa zlecenia, umowa o dzie³o) w sferze bud¿etowej

i tzw. jednostkach gospodarki uspo³ecznionej; nieliczni, ci wy¿ej wynagradzani,

p³acili podatek wyrównawczy. Taki stan rzeczy stanowi³ nastêpstwo przewagi

regulacyjnych funkcji podatków nad fiskalnymi w gospodarce centralnie

sterowanej i przekonania, ¿e wynagrodzenia w gospodarce uspo³ecznionej s¹

dostatecznie regulowane przez centralnego planifikatora w ramach

mechanizmów kszta³towania i zasad podzia³u funduszu p³ac i nie wymagaj¹

korekt podatkowych. Obywatele nie sprzeciwili siê tak¿e wprowadzeniu

podatku od wartoœci dodanej, choæ w wielu krajach wprowadzenie tego

podatku ³¹czy³o siê z g³oœno objawianym niezadowoleniem.

Aprobata spo³eczna pierwszego etapu reformy podatkowej nie stanowi

dowodu na szczególne, wiêksze ni¿ wœród innych narodów, sk³onnoœci

Polaków do p³acenia podatków (œwiadcz¹ o tym choæby rozmiary szarej

strefy). Sukces procesu wdro¿eniowego stanowi³ nastêpstwo bardzo starannego

przygotowania reform. Pracowano nad tym kilka lat. Pierwsze za³o¿enia

podatku dochodowego od osób fizycznych powsta³y w 1987 r. Dyskusja nad

wprowadzeniem VAT zaczê³a siê w tym samym czasie. Stopniowo zbli¿ano

stary system podatkowy do zasad nowego, a tak¿e zrównywano obci¹¿enia

dochodów z ró¿nych Ÿróde³, wprowadzenie podatku dochodowego od osób

fizycznych po³¹czono z ubruttowieniem p³ac, stopniowo te¿ ujednolicano

stawki podatku obrotowego, doprowadzaj¹c je do poziomu przewidywanych

stawek podatku od towarów i us³ug, a po wdro¿eniu podatku typu VAT

przejœciowo zastosowano zerow¹ stawkê w obrocie wewnêtrznym, szerzej

ni¿ docelowo zastosowano równie¿ stawkê preferencyjn¹, stopniowo

48

rozszerzano VAT podmiotowo, daj¹c czas podatnikom i aparatowi skarbowemu

na „nauczenie siê” nowego podatku, przez przejœciowe zamro¿enie i kontrolê

cen unikniêto gwa³townego wzrostu cen i zmiany ich struktury.

Akceptacja spo³eczna, stanowi¹ca podstawê sukcesu wdro¿eniowego

nowych podatków, przeczy tezie zawartej w „Bia³ej Ksiêdze Podatków” –

dokumencie programowym Ministerstwa Finansów opublikowanym we

wrzeœniu 1998 r. i dotycz¹cym dalszego reformowania systemu podatkowego

– o eksperckim, oderwanym od ¿ycia spo³ecznego charakterze pierwszego

etapu reformy. By³o przeciwnie. Uzyskano aprobatê zmian i to w³aœnie

zagwarantowa³o ich powodzenie. Trzeba z tego wyci¹gn¹æ wnioski dla

sposobu przeprowadzania dalszych reform. Ich potrzeba jest niew¹tpliwa,

nakreœlony we wspomnianej Ksiêdze ogólny kierunek równie¿, choæ szczegó³y

konstrukcyjne i tempo wdra¿ania powinny stanowiæ przedmiot spokojnej

dyskusji. Jest to jednak problem sam w sobie i nie mieœci w referacie

dotycz¹cym przebiegu reform dotychczasowych.

Bibliografia

Ustawa (1972), Ustawa z dnia 16. grudnia 1972 r. o podatku dochodowym,

Dz.U. nr 53 poz. 339 ze zmianami
–––––––– (1988), Ustawa z dnia 23. grudnia 1988 r. o dzia³alnoœci

gospodarczej, Dz. U. nr 41 poz. 324
–––––––– (1989a), Ustawa z dnia 31. stycznia 1989 r. o gospodarce

finansowej przedsiêbiorstw pañstwowych, Dz. U. nr 3 poz. 10
–––––––– (1989b), Ustawa z dnia 31. stycznia 1989 r. o podatku dochodowym

od osób prawnych, Dz. U. nr 3 poz. 12
–––––––– (1989c), Ustawa z dnia 31. stycznia 1989 r. o zmianie ustawy

o podatku dochodowym,. Dz. U. nr 3 poz. 13
–––––––– (1989d), Ustawa z dnia 30. grudnia 1989 r. o opodatkowaniu

wynagrodzeñ w 1990 r., Dz. U. nr 74 poz. 438

49

–––––––– (1990), Ustawa z dnia 22. lipca 1990 r. o zmianie ustawy

o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeñ w 1990 r., Dz. U. nr 56 poz. 324
Ustawa (1991a), Ustawa z dnia 22. grudnia 1990 r. o opodatkowaniu wzrostu

wynagrodzeñ, Dz. U. 1991 nr 1 poz. 1 (z póŸniejszymi zmianami)
–––––––– (1991b), Ustawa z dnia 26. lipca 1991 r. o podatku dochodowym

od osób fizycznych, Dz. U. nr 80 poz. 350 (z póŸniejszymi zmianami)
–––––––– (1991c), Ustawa z dnia 28. wrzeœnia 1991 r. o lasach. Dz. U. nr

101 poz. 444
–––––––– (1992a), Ustawa z dnia 15. lutego 1992 r. o podatku dochodowym

od osób prawnych oraz o zmianie niektórych ustaw reguluj¹cych zasady

opodatkowania, Dz. U. nr 21 poz. 86 (z póŸniejszymi zmianami)
–––––––– (1992b), Ustawa z dnia 29. lipca 1992 r. o grach losowych

i zak³adach wzajemnych, Dz. U. nr 86 poz. 341
–––––––– (1993a), Ustawa z dnia 8. stycznia 1993 r. o podatku od towarów

i us³ug oraz o podatku akcyzowym, Dz. U. nr 28 poz. 12 (z póŸniejszymi

zmianami)
–––––––– (1993b), Ustawa z dnia 29. grudnia 1993 r. o utracie mocy

obowi¹zuj¹cej przez ustawê z dnia 22. grudnia 1990 r. o opodatkowaniu

wzrostu wynagrodzeñ, Dz. U. nr 134 poz. 648
–––––––– (1995a), Ustawa z dnia 1. grudnia 1995 r. o zmianie ustawy

o gospodarce finansowej przedsiêbiorstw pañstwowych, Dz. U. nr 154 poz.

791
–––––––– (1995b), Ustawa z dnia 31. grudnia 1995 r. o wp³atach z zysku

przez jednoosobowe spó³ki Skarbu Pañstwa, Dz. U. nr 154 poz. 792

50

Danuta Gotz–Kozierkiewicz

POLITYKA PIENIʯNA W POLSCE W LATACH ‘90

1. Rola polityki pieniê¿nej w gospodarce transformowanej

Podstawowym celem polityki pieniê¿nej jest utrzymywanie stabilnego

poziomu cen. Zadanie to czêsto przyjmuje postaæ redukcji stopy ich wzrostu,

a¿ do osi¹gniêcia wskaŸników zbli¿onych do zera. Podobnie formu³uje siê cel

polityki pieniê¿nej w stabilizowanej gospodarce podlegaj¹cej transformacji.

Polega on na doprowadzeniu do stabilnej równowagi gospodarczej, z nisk¹

stop¹ inflacji. Osi¹gniêciu takiego stanu s³u¿¹ kolejne kroki, podejmowane

w polityce ekonomicznej i, mniej lub bardziej równolegle, w przekszta³ceniach

systemowych, wyznaczaj¹cych ramy tej polityki. Zapo¿yczaj¹c okreœlenie od

procedur stosowanych w matematyce, mo¿na by odwo³aæ siê do metody

kolejnych przybli¿eñ. Stopniowo postêpuj¹ce dostosowania nominalne i realne

przybli¿aj¹ gospodarkê do docelowego stanu stabilnej równowagi, z nisk¹

stop¹ inflacji. Roz³o¿enie w czasie tych dostosowañ na ogó³ nie jest

równomierne. Zazwyczaj zachodz¹ one na siebie i przeplataj¹ siê wzajemnie

w znacznym stopniu. Jeœli, mimo to, mo¿na by próbowaæ ustaliæ pewn¹ ich

sekwencjê, to wskazywa³aby ona na wyprzedzanie zmian realnych przez

nominalne (L.Leiderman, 1993).

Warunkiem osi¹gniêcia stabilnej równowagi gospodarczej jest dope³nienie

niezbêdnych zmian realnych (strukturalnych) jako podstawy stabilnych relacji

cen. Zadanie polityki pieniê¿nej w okresie transformacji polega zatem na

sprawowaniu kontroli poda¿y pieni¹dza w taki sposób, aby nie dopuœciæ do

przekszta³cenia siê dostosowawczych wzrostów cen w “regularn¹” inflacjê,

o pod³o¿u monetarnym, a równoczeœnie wyznaczaæ granice obszaru dla

stopniowych, coraz to szerszych dostosowañ realnych.

Pojêcie inflacji w krajach transformowanych obejmuje niejednorodne

procesy. W podziale najbardziej ogólnym mo¿na wyró¿niæ dwa ich rodzaje.

51

Pierwszy polega na wprowadzaniu programowych podwy¿ek cen

w celu zmniejszenia dystansu miêdzy ich wczeœniej zani¿onym, autonomicznie

i arbitralnie ustalanym poziomem w gospodarce centralnie planowanej,

a poziomem bli¿szym warunków wolnorynkowych. Takie dostosowanie

narzucono krajom transformowanym na wstêpnych etapach programów

stabilizacyjnych, stosuj¹c szacunkowo obliczone podwy¿ki cen wybranych

dóbr i us³ug, wa¿niejszych pod wzglêdem wp³ywu na koszty produkcji

i wiêkszoœæ innych cen w gospodarce. Do tych wybranych cen zalicza siê

m.in. cenê pieni¹dza i kurs waluty, a tak¿e ceny energii elektrycznej, transportu

i kilku innych us³ug. W rzeczywistoœci podwy¿ki te nie maj¹ charakteru

jednorazowego. Zapocz¹tkowa³y one raczej d³ugotrwa³y “ci¹g” (³añcuch)

kolejnych wzrostów cen. Wp³ywaj¹ one zarówno na podwy¿szanie ogólnego

poziomu cen jako jego sk³adnik, jak i na kolejne “rundy” powtarzaj¹cych siê

dostosowañ wa¿niejszych cen pozostaj¹cych pod kontrol¹, a¿ do odpowiedniego

ich zbli¿enia do cen zagranicznych i poziomu gwarantuj¹cego pokrycie

niezbêdnych kosztów i rozs¹dnych mar¿ zysku.

Drug¹ warstwê wzrostów cen stanowi¹ te bardziej typowe dla

“regularnych” procesów inflacji. G³ówne ich przyczyny ró¿ni¹ siê na

kolejnych etapach stabilizacji i transformacji. Do wa¿niejszych zalicza siê

nadmierny wzrost poda¿y pieni¹dza, czêsto maj¹cy swe Ÿród³o w trudnoœciach

prawid³owego oszacowania zmian popytu na pieni¹dz. K³opotów z utrzymaniem

kontroli poda¿y pieni¹dza przysparzaj¹ okresowo silne dop³ywy zagranicznego

kapita³u. Do rozbie¿noœci miêdzy zmianami popytu na pieni¹dz i jego poda¿y

przyczyniaj¹ siê tak¿e niedostateczne lub nierównomiernie roz³o¿one w czasie

dostosowania fiskalne. Wystêpuje te¿ pewna inercja procesów inflacyjnych,

zwi¹zana m.in. z indeksacj¹ dochodów oraz okresowo nadmierny wzrost

popytu krajowego wywo³any zbyt szybkim zwiêkszaniem dochodów. Odmienn¹,

ale równie¿ wa¿n¹, przyczyn¹ wy¿szej inflacji mog¹ byæ zwy¿ki cen na

rynkach œwiatowych przenoszone na ceny krajowe.

Wielowarstwowoœæ impulsów i procesów inflacyjnych w gospodarce

transformowanej jest wa¿na dla ocen skutecznoœci polityki pieniê¿nej

w ograniczaniu wzrostu poziomu cen. Innym aspektem tych ocen mog¹ byæ

szczególne cechy œrodowiska finansowego, w którym prowadzi siê tê

politykê.

52

2. Specyficzne warunki prowadzenia polityki pieniê¿nej w Polsce

Na kszta³t polityki monetarnej w Polsce w latach ‘90. oddzia³uj¹ dwie

grupy czynników. Do pierwszej z nich mo¿na zaliczyæ te, które z regu³y

wystêpuj¹ w stabilizowanych gospodarkach podlegaj¹cych transformacji. Do

drugiej nale¿¹ czynniki specyficzne dla gospodarki polskiej, to jest takie, które

mo¿na znaleŸæ równie¿ w innych krajach transformowanych, ale nie we

wszystkich. Ta druga grupa czynników pozostaje bowiem w zwi¹zku

z charakterystyk¹ gospodarki przed rozpoczêciem zasadniczego programu

stabilizacji oraz z wybran¹ strategi¹ realizacji tego celu.

Wspóln¹ cech¹ polityki monetarnej w krajach transformowanych s¹

trudnoœci w sterowaniu poda¿¹ pieni¹dza znacznie wiêksze ni¿ w dojrzalszych

gospodarkach rynkowych. Przede wszystkim wysoce zmienny, a tym samym

trudno przewidywalny, jest realny popyt na pieni¹dz. Wynika to zarówno

z bezprecedensowych zmian nominalnych i strukturalnych (realnych), jakim

poddawane s¹ te kraje w trakcie stopniowego dochodzenia do stabilnej

równowagi przy niskiej inflacji, jak i z przemian praktyk finansowych i modeli

zachowañ uczestników rynków pieniê¿nych i kapita³owych. Przemiany te

towarzysz¹ próbom zmniejszania dystansu dziel¹cego instytucje krajowe od

zagranicznych, podlegaj¹cych niezwykle szybkiej metamorfozie zw³aszcza

w ostatniej dekadzie.

“G³adkiemu” sterowaniu zmianami poda¿y pieni¹dza nie sprzyjaj¹

równie¿ upowszechniaj¹ce siê w latach ‘90. tendencje do gwa³townej

integracji z gospodark¹ œwiatow¹ przez liberalizacjê obrotów kapita³owych.

Zwiêkszony dostêp krajów transformowanych do zasobów kapita³ów

zagranicznych ma, oprócz blasków wzbogaconej oferty œrodków finansowych,

i cienie w postaci kosztownej i na ogó³ czêœciowo tylko skutecznej sterylizacji

nadmiernej p³ynnoœci w systemie bankowym. Ta ostatnia przek³ada siê

zazwyczaj na rezultaty stabilizacyjnych dzia³añ odbiegaj¹ce od wytyczanych

za³o¿eñ, zak³ócaj¹c i tak nie³atwy przebieg dzia³añ dostosowawczych.

W krajach transformowanych wystêpuje zjawisko tzw. substytucji

walutowej. Wywodzi siê ono z tradycyjnego kultu walut zagranicznych

wymienialnych, jako rzadkich i trudno dostêpnych, w przeciwieñstwie do

obfitego, chocia¿ w znacznym stopniu “pustego”, krajowego pieni¹dza

w okresie przed rozpoczêciem programów stabilizacji. Zjawisko to polega na

utrzymywaniu znacz¹cej czêœci oszczêdnoœci gospodarstw domowych

53

w walutach zagranicznych i sk³onnoœci do ucieczki od krajowego pieni¹dza

w sytuacjach odbieranych przez posiadaczy oszczêdnoœci jako niepewnych

co do jego wzglêdnie stabilnej wartoœci w relacji do walut zagranicznych.

Substytucja walutowa komplikuje politykê pieniê¿n¹ m.in. przez wp³yw na

zmiany mno¿nika pieniê¿nego. Sk³onnoœæ do przesuwania lokat miêdzy

pieni¹dzem krajowym i walutami zagranicznymi przysparza te¿ trudnoœci

w sytuacjach krytycznych, wywo³anych okresowym dysparytetem stóp

procentowych i kursów walut, czy zmian¹ nastrojów inwestorów zagranicznych,

wycofuj¹cych swój kapita³ z krajów tzw. wschodz¹cych rynków pod wp³ywem

zmian na zagranicznych rynkach finansowych lub zawiedzionych oczekiwañ

wobec jednego czy wiêkszej liczby pañstw zaliczanych do tej grupy.

Istotnym utrudnieniem w polityce pieniê¿nej w krajach transformowa-

nych s¹ tak¿e niedoskona³oœci w funkcjonowaniu mechanizmów transmisji tej

polityki na realn¹ sferê gospodarki. S¹ one spowodowane zarówno

niedostateczn¹ infrastruktur¹ finansow¹, czyli niskim poziomem rozwoju

rynków finansowych i sektora bankowego w tych krajach, jak i tempem

przemian strukturalnych, zbyt wolnym w stosunku do przebiegu procesów

stabilizacji. Inaczej mówi¹c, u³omnoœci œrodowiska finansowego i mechanizmów

rynkowych, nie zapewniaj¹cych odpowiedniego prze³o¿enia bodŸców w postaci

zmian cen na reakcje poda¿y i popytu ze strony krajowych producentów

i gospodarstw domowych, sprawiaj¹, ¿e rezultaty polityki pieniê¿nej mog¹

odbiegaæ od oczekiwanych, i to niekiedy znacz¹co.

Wœród czynników bardziej specyficznych, wyznaczaj¹cych pole

prowadzenia polityki pieniê¿nej w Polsce nale¿y wymieniæ na pierwszym

miejscu politykê kursu walutowego. Spe³nia on rolê najwa¿niejszej kotwicy

w redukowaniu inflacji, wspieranej dodatkowo kontrol¹ poda¿y pieni¹dza

i kontrol¹ p³ac. System kursu walutowego z³otego w latach ‘90. ewoluuje od

kursu sztywnego w pierwszym, blisko dwuletnim, pocz¹tkowym okresie

programu stabilizacji w kierunku kursu coraz bardziej p³ynnego sterowanego

w ostatnich kilku latach. Najwa¿niejsze zmiany w systemie kursowym,

wp³ywaj¹ce na jego znaczniejsze uelastycznienie wprowadzono w maju

1995 r. Poszerzono wtedy pasmo dopuszczalnych wahañ kursu rynkowego

wokó³ kursu centralnego z 2,5 do 7%, i, co wa¿niejsze, ustalono procedury

fixingu kursu przez bank centralny, stwarzaj¹ce ramy kszta³towania siê

poziomu kursu rynkowego w zale¿noœci od popytu na waluty zagraniczne i ich

poda¿y na rynku miêdzybankowym. Kolejne kroki zmierzaj¹ce do up³ynnienia

54

kursu z³otego podjêto w 1998 r. Polega³y one na dalszym poszerzeniu pasma

wahañ wokó³ kursu centralnego, w lutym do 10%, a nastêpnie w paŸdzierniku

do 12,5%, oraz na kontynuowanej skokowej redukcji stopy miesiêcznej

dewaluacji kursu centralnego, do 0,65%, a nastêpnie 0,50%

1

.

Zmian w systemie kursu walutowego dokonuje siê pod k¹tem g³ównie

poszerzenia pola manewru w polityce kursowej i pieniê¿nej w warunkach

dop³ywu zagranicznego kapita³u. W praktyce jednak to pole manewru bywa

wykorzystywane raczej jednostronnie, to jest s³u¿y ono przede wszystkim

dopuszczeniu do wiêkszych wahañ rynkowego kursu z³otego. Znaczniejsze

obni¿ki krajowych stóp procentowych s¹ blokowane przestrzeganiem rygorów

polityki kontroli inflacji. Przy relatywnie sztywnych (tzn. niepodatnych na

obni¿ki, na skutek interwencji banku centralnego na miêdzybankowym rynku

pieniê¿nym) stopach procentowych, intensywniejszy dop³yw pieni¹dza

z zagranicy przek³ada siê g³ównie na aprecjacjê kursu waluty krajowej. Bywa

ona nadmierna w œwietle d³ugoterminowych determinant strukturalnych

realnego kursu walutowego równowagi.

Kontrola poda¿y pieni¹dza jest, podobnie jak polityka kursu walutowego,

ukierunkowana na redukcjê inflacji. Z uwagi na z³o¿ony i mocno niejednorodny

charakter inflacji w gospodarce transformowanej (por. rozdz.1), prowadzenie

spójnej i konsekwentnej polityki stabilizacyjnej w warunkach znacznej

liberalizacji przep³ywów kapita³u jest niezwykle trudne, a okresowo wrêcz

niemo¿liwe.

Kolejn¹ cech¹ szczególn¹ œrodowiska monetarnego w Polsce w latach

‘90. jest niski stopieñ monetyzacji gospodarki. Wynika on g³ównie z zastosowanej

strategii stabilizacyjnej. Rozpoczêcie zasadniczego programu “uruchomieniem”

bardzo wysokiej inflacji korekcyjnej wymaga³o do jej powœci¹gniêcia

dramatycznego spadku poda¿y pieni¹dza w 1990 r. (spadek ten dotyczy³

poda¿y pieni¹dza ogó³em, to jest pieni¹dza krajowego i walut zagranicznych).

Jest ona stopniowo odbudowywana w okresie póŸniejszym, a¿ do chwili

obecnej, w miarê wzrostu realnego popytu na pieni¹dz, niemniej jednak proces

ten przebiega stosunkowo powoli. WskaŸnik monetyzacji polskiej gospodarki

znacznie odbiega w dó³ od takiego wskaŸnika na przyk³ad dla Wêgier lub

Czech, krajów niepoddanych na wstêpie tzw. stabilizacji szokowej. Ta cecha

1

W 1999 r. pasmo wahañ rozszerzono do 15%, stopê zaœ miesiêcznej dewaluacji

z³otego ograniczono do 0,3%.

55

œrodowiska monetarnego w Polsce ma istotne skutki m.in. dla skali dostosowañ

sfery pieniê¿nej i realnej. Jeœli bowiem zasób pieni¹dza jest stosunkowo niski,

to wp³ywa to ograniczaj¹co równie¿ na wielkoœæ dodatkowych strumieni

pieni¹dza, które ocenia siê jako bezpieczne dla kontroli procesów inflacji

w sukcesywnych okresach. Tak wiêc, w gospodarce polskiej m.in. pozostaje

znacznie zawê¿one pole nieinflacyjnego finansowania deficytu w sektorze

bud¿etowym. Próby utrzymania przyrostów poda¿y pieni¹dza na poziomie

niezbêdnego minimum w pierwszych kilku latach programu oznacza³y, wobec

wysokiego zapotrzebowania na po¿yczki sektora bud¿etowego, koniecznoœæ

forsowania dramatycznego spadku kredytów dla sektora niefinansowego

2

.

Relatywnie g³êboki deficyt sektora bud¿etowego w pierwszych kilku

latach stabilizacji, po nieoczekiwanej jego nadwy¿ce w 1990 r., nale¿y tak¿e

do cech szczególnych predeterminuj¹cych warunki prowadzenia polityki

pieniê¿nej w Polsce, zw³aszcza w pierwszej po³owie lat ‘90.

Jedn¹ z wa¿niejszych, wreszcie, cech – decyduj¹cych o dotych-

czasowym ca³okszta³cie polityki pieniê¿nej w Polsce – jest pewna okresowa

przystosowawczoœæ. Wynika ona g³ównie z przyczyn strukturalnych, a to

m.in. przed³u¿aj¹cych siê zmian relacji cen, powolnej restrukturyzacji przed-

siêbiorstw i stosunkowo mocno zakorzenionych praktyk indeksacyjnych,

które przyczyniaj¹ siê do tego, ¿e procesy redukowania inflacji s¹ dla

gospodarki polskiej raczej kosztowne. (M.Griffiths, 1996; Republic, 1997).

Te ostatnie okolicznoœci wa¿¹ równie¿ w znacznym stopniu na przebiegu

procesów dezinflacji w innych krajach transformowanych. Wyj¹tkowoœæ

sytuacji pod tym wzglêdem w Polsce, dzielona z pewn¹ tylko liczb¹

postsocjalistycznych “wschodz¹cych rynków”, wynika z tzw. terapii szokowej,

zastosowanej na wstêpie programu stabilizacji. Okresowo umiarkowanie

akomodacyjna polityka pieniê¿na, m.in. pod wp³ywem czêœciowo wymy-

2

Otwarta pozostaje co prawda kwestia, na ile wyst¹pi³ wtedy klasyczny efekt

tzw. wypychania sektora pozabud¿etowego z rynku finansowego, a w jakim stopniu

przejœciowa “zapaœæ kredytowa” w sektorze pozabud¿etowym by³a nastêpstwem

wysokich krajowych stóp procentowych. Mo¿na – jak siê wydaje – domniemywaæ,

¿e stopy procentowe by³yby bardzo wysokie we wstêpnym okresie stabilizacji

nawet przy ni¿szym deficycie sektora bud¿etowego. St¹d, trudno jest mówiæ

o bezpoœrednim zwi¹zku – z którym mamy do czynienia w dojrzalszych gospodarkach

rynkowych – miêdzy poziomem tego deficytu, wysokoœci¹ krajowych stóp

procentowych i udzia³em sektora niefinansowego w kredytach bankowych.

56

kaj¹cych siê spod kontroli czynników wewnêtrznych i zewnêtrznych, przy-

czynia³a siê – jak siê wydaje – do z³agodzenia skutków absorpcji szoku
i wychodzenia z niego mniejszym kosztem dla procesów realnych, aczkolwie

k

w stosunkowo d³ugim okresie.

3. Polityka fiskalna a polityka pieniê¿na

Kwestie zwi¹zane z finansowaniem deficytu bud¿etu pañstwa, a szerzej,

z pokrywaniem wysokiego zapotrzebowania na po¿yczki sektora bud¿etowego

(PSBR), zawa¿y³y w niema³ym stopniu na przebiegu procesów pieniê¿nych

w Polsce, zw³aszcza w kilku pierwszych latach stabilizacji i transformacji.

Znacz¹cy udzia³ bud¿etu pañstwa w kredytach banków krajowych w latach

1991–1993 wydatnie ogranicza³ mo¿liwoœci kredytowania sektora niefi-

nansowego, w tym przedsiêbiorstw (por. rozdz. 2). G³êbokie realne spadki

kredytu bankowego dla przedsiêbiorstw w tym okresie neutralizowa³y

czêœciowo wysoki przyrost poda¿y pieni¹dza, wynikaj¹cy z intensywnego

finansowania sektora bud¿etowego. Wysokiej i ostro przyspieszaj¹cej, zw³aszcza

poczynaj¹c od ostatniego kwarta³u 1991 r., dynamice wzrostu zad³u¿enia netto

tego sektora odpowiada³a wydatna redukcja w wyra¿eniu realnym kredytów

dla reszty gospodarki, g³ównie przedsiêbiorstw; w 1992 r. by³o to ponad 10%.

Faktycznie spadek ten by³ jeszcze g³êbszy, jeœli od kwoty kredytów udzielonych

przedsiêbiorstwom odj¹æ przyrost odsetek podlegaj¹cych kapitalizacji

w ustawowym trybie i odsetek od kredytów w sytuacji nieregularnej (D.Gotz–

Kozierkiewicz, 1993). Udzia³ finansowania sektora bud¿etowego w 1992 r.

by³ nieproporcjonalnie wysoki, bo oko³o trzykrotnie wiêkszy, od rozmiarów

finansowania reszty gospodarki przez krajowy system bankowy.

Dominacja przyrostu zad³u¿enia sektora bud¿etowego w tym systemie

utrzyma³a siê równie¿ w latach 1993–1994. Nale¿noœci netto banków od

sektora niefinansowego spad³y realnie o oko³o 6% (przy zastosowaniu

deflatora PKB) w 1993 r. Wp³ywa³a na to zarówno relatywna atrakcyjnoœæ

lokat œrodków bankowych w skarbowe papiery wartoœciowe, jak i kiepska

kondycja finansowa du¿ej liczby przedsiêbiorstw oraz wysokie koszty

kredytów bankowych nie przystaj¹ce do mo¿liwoœci finansowych wiêkszoœci

firm. Realna wartoœæ kredytów dla sektora niefinansowego pozosta³a stabilna

w 1994 r., choæ zadecydowa³a o tym m.in. wy¿sza od przewidywanej stopa

inflacji. Od 1994 r. zaznaczy³ siê spadek tempa wzrostu bankowych kredytów

57

dla sektora bud¿etowego, wynikaj¹cy zarówno ze stopniowej redukcji jego

deficytu, jak i wzrostu zainteresowania ich finansowaniem ze strony sektora

pozabankowego, w tym równie¿ nierezydentów.

O ile w pierwszej po³owie lat ‘90. sytuacja w sektorze bud¿etowym

wywiera³a bezpoœredni wp³yw na politykê pieniê¿n¹, przez “wymuszanie”

przyrostów poda¿y pieni¹dza nieproporcjonalnie wysokich w stosunku do

bardzo skromnej w tym okresie bazy monetarnej, a zatem oddzia³ywanie

proinflacyjne, o tyle w póŸniejszym okresie wzajemne zale¿noœci polityki

fiskalnej i pieniê¿nej sta³y siê mniej bezpoœrednie. Przyczyni³o siê do tego

przede wszystkim stopniowe wyeliminowanie finansowania niedoborów

w bud¿ecie pañstwa przez bank centralny. D¹¿enie do dalszej redukcji

deficytu bud¿etowego w drugiej po³owie lat ‘90. wynika przede wszystkim

z przes³anek polityki makroekonomicznej prowadzonej w warunkach gospodarki

otwartej i liberalizacji przep³ywów kapita³u w stosunkach z zagranic¹.

Zmniejszanie niedoboru oszczêdnoœci w sektorze bud¿etowym oznacza

bowiem potencjalne poszerzanie pola polityki pieniê¿nej, przede wszystkim

oddzia³uj¹c na redukcjê deficytu na rachunku obrotów bie¿¹cych w bilansie

p³atniczym.

Realizacjê tej stabilizuj¹cej funkcji polityki fiskalnej zak³ócaj¹ jednak

okresowo znacz¹ce dop³ywy walut zagranicznych do Polski. Sterylizacja

powodowanej nimi nadmiernej p³ynnoœci banków komercyjnych, bardzo

kosztowna dla banku centralnego przy du¿ej rozpiêtoœci krajowych

i zagranicznych stóp procentowych, wp³ywa na wydatny spadek jego zysków,

a tym samym, na zmniejszenie wp³at z tego tytu³u do bud¿etu pañstwa. Skala

operacji sterylizacyjnych jest znaczna. Wi¹¿e siê to m.in. z poziomem

wspó³czynnika neutralizacji wp³ywu strumieni walut zagranicznych na wzrost

poda¿y pieni¹dza krajowego. Szacunkowe obliczenia wskazuj¹, ¿e wspó³czynnik

ten dla Polski wynosi –0,6, co oznacza, ¿e wyeliminowanie skutków dop³ywu

do gospodarki rezerw walutowych o równowartoœci 100 mln. z³ wymaga

operacji sterylizuj¹cych – 250 mln. z³. (Republic, 1997 s. 61).

D¹¿enie do ograniczania kosztów sterylizacji dla NBP prowadzi do

czêœciowego ich przerzucania na banki komercyjne w formie utrzymywania,

b¹dŸ wrêcz zaostrzania warunków egzekwowania rezerw obowi¹zkowych.

58

4. Rola zewnêtrznych i wewnêtrznych Ÿróde³ poda¿y pieni¹dza

Kontr

olê poda¿y pieni¹dza w Polsce w latach ‘90. utrudniaj¹ dwa

podstawowe czynniki, jest to przede wszystkim zmienny realny popyt na

pieni¹dz (por. uwagi w rozdz. 2). Ponadto, system sta³ego kursu walutowego

nadaje poda¿y pieni¹dza charakter zmiennej endogenicznej. Tak wiêc,

utrzymanie jej zmian w wytyczonych granicach ma z góry ograniczone

szanse powodzenia; ten drugi czynnik by³ istotny zw³aszcza do maja 1995 r.

Uelastycznienie kursu z³otego, które wówczas wprowadzono, przyczyni³o siê

do zwiêkszenia w pewnym stopniu autonomii polityki pieniê¿nej. Równoczeœnie

jednak postêp w liberalizacji obrotów kapita³owych z zagranic¹ w drugiej

po³owie lat ‘90., wraz ze wzrostem sk³onnoœci do lokowania w Polsce

œrodków finansowych przez nierezydentów, wp³yn¹³ na zmniejszenie tej

autonomii. Jej ogranicznikiem sta³a siê g³ównie obawa przed dopuszczeniem

do nadmiernej, to jest nieuzasadnionej zdolnoœci¹ konkurencyjn¹ gospodarki,

aprecjacji kursu z³otego.

Sterowaniu poda¿¹ pieni¹dza s³u¿y formu³a prognozowania przyrostów

tej poda¿y – w zale¿noœci od realnego wzrostu produktu krajowego brutto,

przewidywanej stopy inflacji i szybkoœci obiegu pieni¹dza – oraz ich

egzekwowanie przez kontrolê zmian stanu pieni¹dza banku centralnego

i pieni¹dza ogó³em. Formalnie celem poœrednim do koñca 1995 r. pozostawa³

agregat M2. Od 1996 r. zast¹piono go pieni¹dzem rezerwowym (banku

centralnego). W praktyce jednak rolê celu operacyjnego w ca³ym okresie

pe³ni krótkoterminowa stopa procentowa na rynku miêdzybankowym.

(Republic, 1997).

W polityce stóp pr

ocentowych NBP daje siê wyró¿niæ odmienne

tendencje w pierwszych kilku latach – do 1993 r. i w pozosta³ej czêœci

omawianego okresu. Pocz¹tkowo realnie ujemne, stopy te stopniowo

przewy¿szy³y poziom inflacji, aczkolwiek w znacznie wiêkszym stopniu

dotyczy³o to inflacji oczekiwanej ni¿ faktycznej. Po przejœciowej podwy¿ce

stóp procentowych NBP na pocz¹tku 1995 r., kolejne zastosowano w 1997 r.

Stopy te pozosta³y realnie wysoko dodatnie, zw³aszcza wobec redukcji inflacji

w 1998 r., mimo kilkakrotnie ponawianych ich obni¿ek, poczynaj¹c od maja

1998 r. (po obni¿ce w styczniu 1999 r., oprocentowanie kredytu lombardowego

wynosi³o 17%, a redyskontowego – 15,5%). Równolegle obni¿ano te¿ stopê

interwencyjn¹ NBP, do 13% w styczniu 1999 r. (z 23% na pocz¹tku roku

1998).

59

W ster

owaniu p³ynnoœci¹ sektora bankowego w Polsce w omawianym

okresie wa¿n¹ rolê odgrywaj¹ rezerwy obowi¹zkowe. Ich stopa, wysoka

i kilkakrotnie podwy¿szana w 1990 r., ulega³a w kolejnych latach stopniowej

redukcji. W œlad za tym mala³a równie¿ œrednia stopa rezerw obowi¹zkowych,

od blisko 15% w 1993 r. do oko³o 9,5% w latach 1994–1995 i 9% w 1996 r.

(do spadku tego przyczyni³a siê tak¿e znacz¹co zmiana struktury wk³adów

bankowych). Na pewne z³agodzenie skutków relatywnie wysokiej, mimo jej

spadku, stopy rezerw dla banków, wp³ynê³a wprowadzona w 1994 r. zmiana

zasad gospodarowania tymi rezerwami. Bankom zezwolono mianowicie na

czêœciowe ich wykorzystywanie do bie¿¹cych rozliczeñ pieniê¿nych pod

warunkiem utrzymywania faktycznych rezerw – liczonych jako œrednia
a

rytmetyczna w skali miesiêcznej – na wymaganym poziomie.

Nawrót do ostrzejszych rygorów w polityce rezerw obowi¹zkowych

przyniós³ rok 1997. Dwukrotna podwy¿ka stopy tych rezerw – do 20% od

depozytów z³otowych a vista, do 11% od terminowych depozytów w z³otych

i do 5% od depozytów walutowych, p³atnych na ¿¹danie i terminowych –

przyczyni³a siê do wzrostu poziomu rezerw obowi¹zkowych o ponad 65%

(wed³ug stanu na koniec roku 1997 w stosunku do stanu z koñca 1996 r.),

œredniej stopy rezerw zaœ o 2,7 punktu procentowego, do 11,7%. Z koñcem

grudnia 1997 r. obni¿ono równie¿ poziom gotówki w kasie, któr¹ banki mog³y

od 1992 r. zaliczaæ do rezerwy obowi¹zkowej. Œrodki te mia³y na celu

czêœciowe odci¹¿enie NBP w zakresie kosztów sterowania p³ynnoœci¹.

Zastosowane obostrzenia w polityce rezerw obowi¹zkowych s¹ w swej

istocie równowa¿ne nasileniu fiskalizmu wobec banków komercyjnych (por.

rozdz. 3).

Obok klasycznych instrumentów polityki, a wiêc stóp procentowych,

rezerw obowi¹zkowych i taktyki w udzielaniu kredytu refinansowego oraz

operacji otwartego rynku – coraz bardziej rosn¹cych na znaczeniu od 1992 r.,

w miarê pog³êbiania siê rynku pieniê¿nego – bank centralny ingerowa³

bezpoœrednio w procesy kreacji pieni¹dza w latach 1990–1992. Polega³o to

na wyznaczaniu limitów kredytowych krajowego systemu bankowego.

Bezpoœrednia ingerencja w³adz monetarnych by³a czynnikiem koryguj¹cym

endogeniczny charakter poda¿y pieni¹dza w pierwszych trzech latach programu

stabilizacji. Dziêki tej formie kontroli zmian zasobów pieni¹dza w gospodarce,

ich rozmiary by³y jednak determinowane w wiêkszym stopniu od strony

poda¿y, ni¿ popytu. (W.Tseng, 1991). Niemniej jednak, z uwagi na to, ¿e m.in.

60

dop³yw zagranicznych walut do gospodarki poddaje siê kontroli znacznie

trudniej i tylko poœrednio, kszta³towanie siê zmian poda¿y pieni¹dza w Polsce

równie¿ w okresie trzech pocz¹tkowych lat stabilizacji odbiega³o od za³o¿eñ.

Dotyczy to zw³aszcza roku 1990, w którym zasób pieni¹dza krajowego

wzrós³ realnie o 40%, zamiast przewidywanych 10%. Przyczyni³a siê do tego

przede wszystkim wysoka, nieprzewidziana nadwy¿ka w handlu zagranicznym

oraz wiêksza, ni¿ oczekiwano, sprzeda¿ walut zagranicznych z rachunków

walutowych przedsiêbiorstw. Na znacznie wy¿szym od prognozowanego

przyroœcie poda¿y krajowego pieni¹dza w 1990 r. zawa¿y³ wiêc dynamiczny

wzrost aktywów krajowych netto.

Rok 1990, jakkolwiek szczególny z uwagi na rozpoczynanie zasadniczego

programu stabilizacji w gospodarce polskiej, mo¿na by uznaæ za symptomatyczny

dla przebiegu procesów pieniê¿nych w ca³ym omawianym okresie. Dominacja

zewnêtrznych Ÿróde³ przyrostu poda¿y pieni¹dza utrzyma³a siê bowiem

w wiêkszoœci lat. Zmieni³y siê wprawdzie znacz¹co – jak nadmieniono

wczeœniej – okolicznoœci wewnêtrzne i zewnêtrzne, zw³aszcza poczynaj¹c od

1995 r., niemniej jednak ograniczone mo¿liwoœci kontroli endogenicznej

poda¿y pieni¹dza pozosta³y jej charakterystyczn¹ cech¹ a¿ do dzisiaj, to jest

do pocz¹tków roku 1999.

Zasadniczymi Ÿród³ami dop³ywu netto zagranicznych walut w okresie

do roku 1994 by³y nadwy¿ka w rejestrowanych i nie rejestrowanych obrotach

handlu zagranicznego oraz transfery. Na zmiany w poziomie kursu walutowego

w tym okresie z³o¿y³y siê przede wszystkim okresowe, skokowe dewaluacje

i krocz¹ca dewaluacja, poczynaj¹c od paŸdziernika 1991 r. Dodatkowym

czynnikiem by³y zmiany wzajemnych relacji walut zagranicznych –

komponentów koszyka s³u¿¹cego za podstawê ustalenia centralnego kursu

z³otego od maja 1991 r. Dotyczy to zw³aszcza walut dominuj¹cych w tym

koszyku, dolara USA i marki niemieckiej. WyraŸniejsze, jednokierunkowe

zmiany kursu dolara w stosunku do pozosta³ych walut zagranicznych ³¹cz¹

siê z tendencj¹ do ruchów cen na rynkach œwiatowych, mianowicie wzrostu

– przy spadkach wartoœci dolara oraz redukcji – w okresach jego aprecjacji.

Intensywnoœæ oddzia³ywania tych czynników na polski handel zagraniczny

pozostaje dodatkowo pod wp³ywem zmian kursu marki niemieckiej. Spadki

jej wartoœci wobec dolara przyczyniaj¹ siê do wzrostu relacji z³otego do marki.

Tak wiêc, okolicznoœci zewnêtrzne, wp³ywaj¹ce na kszta³towanie siê kursu

z³otego niezale¿nie od zmian parametrów polskiej gospodarki, okresowo mog¹

61

pog³êbiaæ endogeniczny charakter poda¿y pieni¹dza. Dzieje siê tak zw³aszcza

wtedy, gdy decyzje w³adz kraju o zmianach poziomu oficjalnie obowi¹zuj¹cego

kursu z³otego rozmijaj¹ siê z kierunkami tendencji na rynkach zagranicznych.

Takie w³aœnie kilkakrotne rozminiêcia siê mo¿na zaobserwowaæ w stabilizacji

polskiej gospodarki w latach ‘90. Dotyczy to roku 1990, kiedy efektywny

nominalny kurs z³otego na poziomie oko³o 10 500 z³/USD odzwierciedla³

znacz¹c¹ dewaluacjê z pocz¹tków programu i spadek wartoœci dolara USA

na rynkach œwiatowych. Podobnie, dewaluacje kursu z³otego w lutym 1992 r.

i w sierpniu 1993 r. na³o¿y³y siê na tendencje do spadku wartoœci dolara USA.

W 1993 r. przyrost aktywów zagranicznych netto skoncentrowa³ siê wyraŸnie

w drugim pó³roczu. Zapocz¹tkowa³ on potê¿ny dop³yw zagranicznych walut

do gospodarki polskiej, utrzymany w latach 1994–1995.

Lata 1994–1995 to okres formalnego “zalewu” polskiej gos

podarki

walutami zagranicznymi. Rozbie¿noœci miêdzy prognozowanymi i faktycznymi

zmianami aktywów zagranicznych netto sektora bankowego siêgnê³y,

odpowiednio, blisko 3 mld. USD i ponad 8 mld. USD. Rezerwy oficjalne

brutto wzros³y o 1,8 mld. USD i prawie o 9 mld. USD. Wzrost rezerw

walutowych w 1995 r. by³by jeszcze znacznie wy¿szy, gdyby nie obs³uga

zagranicznego zad³u¿enia i sp³ata przed terminem kredytu z MFW

(M.Hajkiewicz–Górecka, 1995).

O ile w 1994 r. intensywnemu przyrostowi poda¿y pieni¹dza ze Ÿróde³

zagranicznych odpowiada³o utrzymanie wzrostu aktywów krajowych netto

na poziomie zbli¿onym do za³o¿onego (przyrost zad³u¿enia netto sektora

bud¿etowego by³ ni¿szy, ni¿ przewidziano, o blisko 10%), to 1995 r. zaznaczy³

siê ostr¹ dynamik¹ wzrostu netto kredytów krajowych dla sektora

niefinansowego (przekroczy³a ona za³o¿enia o 13 punktów procentowych).

Nale¿noœci netto od podmiotów gospodarczych wzros³y realnie ponad 13%

(przy zastosowaniu cen produkcji przemys³owej jako deflatora), od gospodarstw

domowych zaœ blisko o 39% (przy weryfikacji cenami detalicznymi). O takim,

skokowym wzroœcie kredytów dla gospodarki w 1995 r. zadecydowa³a

przede wszystkim poprawa sytuacji finansowej sektora przedsiêbiorstw,

a równie¿, od drugiego pó³rocza 1994 r., przyrost realny dochodów gospodarstw
domowych.

Niezwykle szybka dynamika narastania rezerw dewizowych w latach

1994–1995 wymaga³a od banku centralnego nasilenia dzia³añ maj¹cych na

celu utrzymanie pod kontrol¹ zmian poda¿y pieni¹dza. Dzia³ania te polega³y

62

przede wszystkim na stosowaniu operacji otwartego rynku. Dominowa³y

operacje warunkowe typu reverse repo, przeprowadzane na bardzo du¿¹

skalê – przeciêtnie miesiêcznie 4,9 mld. z³ w 1994 r. i 10,1 mld. z³ w 1995 r.

(Raport, 1995, s.121)

3

. Uzupe³nia³y je, poczynaj¹c od drugiego pó³rocza

1994 r., operacje bezwarunkowej sprzeda¿y (outright) bonów skarbowych –

na ³¹czn¹ kwotê 2 mld. z³ w 1994 r. i comiesiêczne w roku 1995, w jego

drugiej po³owie œrednio na poziomie 2 mld. z³.

Ograniczaniu wzrostu p³ynnoœci w sektorze bankowym s³u¿y³o równie¿

sterowanie stopami procentowymi banku centralnego. Jako cel operacyjny

– stopê referencyjn¹ (wyznacznik stóp procentowych na rynku jednodniowych

lokat i rentownoœci bonów skarbowych) NBP przyj¹³ od pocz¹tku 1994 r.

w³asn¹ stopê operacji jednodniowych w postaci stopy REPO. Stopa ta,

podwy¿szona do 26,5% na pocz¹tku 1995 r., od wrzeœnia uleg³a obni¿ce do

25%. Pole manewru dla zmian stóp procentowych banku centralnego

wyznacza³y wahania stóp inflacji, w tym rozbie¿noœci miêdzy inflacj¹ oczekiwan¹

i faktyczn¹. Podstawowa stopa banku centralnego – redyskonta weksli

wynosi³a w skali roku od 31,70% w I. kwartale do 26,67% w ostatnim,

a realnie waha³a siê od zera do 0,63% (w II. i III. kwartale – odpowiednio

0,91 i 1,52%; przy zastosowaniu wskaŸnika cen konsumpcyjnych).

Lata 1996–1998. Rok 1995, a œciœlej drugie pó³rocze, mo¿na uznaæ

za swoist¹ cezurê w przebiegu procesów stabilizacyjnych w Polsce, równie¿

w zakresie warunków prowadzenia polityki pieniê¿nej. Decyduje o tym kilka

czynników. Nale¿y do nich wspomniana ju¿ zmiana systemu kursu z³otego,

a to znaczne jego uelastycznienie i dwukrotna rewaluacja (w maju i grudniu),

spadek udzia³u sektora bud¿etowego w finansowaniu bankowym i szybkie

odzyskiwanie pola na tym odcinku przez przedsiêbiorstwa i gospodarstwa

domowe, wsparte trwaj¹c¹ od 1994 r. odbudow¹ realnych dochodów

i restrukturyzacj¹ banków oraz zad³u¿enia przedsiêbiorstw.

Dope³nieniem tych zmian jest postêpuj¹ca liberalizacja zasad obrotu

dewizowego z zagranic¹. Obejmuje ona formalne wprowadzenie wymie-

nialnoœci z³otego wed³ug standardu MFW w czerwcu 1995 r. oraz zniesienie

ograniczeñ w przep³ywach kapita³u (poza krótkoterminowymi) w zwi¹zku

z w³¹czeniem Polski do OECD w 1996 r., ukoronowane wprowadzeniem

nowego prawa dewizowego od koñca 1998 r.

3

Pieni¹dz banku centralnego wynosi³ na koniec 1994 r. 19,7 mld. z³, na koniec

zaœ 1995 r. 28,4 mld. z³.

63

Ro

k 1995 to równie¿ data podpisania ostatecznego porozumienia Polski

z Klubem Londyñskim, otwieraj¹cego jej dostêp do zagranicznych rynków

kapita³owych, nie krêpowany odt¹d nieuregulowanymi wczeœniej zobo-

wi¹zaniami wobec prywatnych wierzycieli – banków zagranicznych.

Poczynaj¹c od 1996 r., na przyrost miêdzynarodowych rezerw

walutowych oddzia³uj¹ g³ównie dop³yw kapita³u zagranicznego i wysokie

dodatnie saldo nie rejestrowanych obrotów handlowych z zagranic¹, kom-

pensuj¹ce z nadwy¿k¹ powiêkszaj¹cy siê deficyt w handlu zagranicznym.

Ten ostatni, znamionuj¹cy trudnoœci niemal wszystkich krajów transfor-

mowanych, chocia¿ nie w jednakowym stopniu, przede wszystkim w zale¿noœci

od dynamiki wzrostu wewnêtrznego i zagranicznego popytu (wa¿niejszych

partnerów handlowych), pozostaje równie¿ jednym z wa¿niejszych zagro¿eñ

dla przebiegu dalszych procesów stabilizacji i wzrostu gospodarczego w Polsce.

Dylemat znacz¹cej aprecjacji kursu z³otego, sprzyjaj¹cej szybszemu tempu

redukcji inflacji, ale potêguj¹cej deficyt w handlu zagranicznym jest rozstrzygany,

chocia¿ nie ca³kiem jednoznacznie, i z niejednakow¹ ostroœci¹ kierunku

wyboru w krótszych okresach, na rzecz walki z inflacj¹. Koryguj¹ce rynek

pieniê¿ny i walutowy dzia³ania banku centralnego maj¹, z natury rzeczy,

charakter po³owiczny. S¹ one jednak nastawione g³ównie na hamowanie

spadku krajowych stóp procentowych w obawie przed nadmiernymi przyrostami

poda¿y pieni¹dza. Zmiany wartoœci z³otego pozostaj¹ pod dominuj¹cym

wp³ywem okolicznoœci zewnêtrznych w stosunku do polityki kursu walutowego

i pieniê¿nej. D³u¿sze okresy utrzymuj¹cej siê aprecjacji nominalnej i realnej

kursu z³otego s¹ przerywane – jak dot¹d – epizodami jego spadków. Zalicza

siê do nich g³ównie drugie pó³rocze 1997 r., naznaczone kryzysem walutowym

w Czechach i Tajlandii, a tak¿e skutkami powodzi i atmosfer¹ wyborów

parlamentarnych w Polsce oraz prze³om lipca i sierpnia w 1998 r., gdy

wyst¹pi³ kryzys w Rosji.

Kolejny okres wyraŸnego spadku kursu z³otego to pocz¹tek 1999 r. Na

kszta³towanie siê kursu z³otego w tym ostatnim okresie z³o¿y³o siê kilka

ró¿nych czynników, tym razem nie tylko zewnêtrznych. Na oczekiwania

wynikaj¹ce z tendencji do spadku dynamiki wzrostu gospodarki polskiej

i wysokiego deficytu w handlu zagranicznym w ostatnim kwartale 1998 r.,

w warunkach niekorzystnego przebiegu koniunktury na rynkach œwiatowych

i kryzysu w Rosji oraz na Ukrainie i Bia³orusi, na³o¿y³y siê redukcje krajowych

stóp procentowych ponawiane kilkakrotnie, poczynaj¹c od wiosny w 1998 r.
i w styczniu 1999 r.

64

5. Wa¿niejsze przes³anki polityki pieniê¿nej na przysz³oœæ

Na warunki prowadzenia polityki pieniê¿nej w Polsce, zarówno w latach

‘90., jak i w perspektywie nadchodz¹cego okresu, sk³adaj¹ siê czynniki

wewnêtrzne i otoczenie zewnêtrzne. Te pierwsze ewoluuj¹ stopniowo

w kierunku zbli¿aj¹cym polsk¹ gospodarkê do dojrzalszych gospodarek

rynkowych. Tak d³ugo jednak, jak niedokoñczony pozostaje proces dochodzenia

do stabilnej równowagi gospodarczej przy niskiej stopie inflacji, czynniki

wewnêtrzne przes¹dzaj¹ o specyficznym kszta³towaniu œrodowiska (ram) dla

polityki pieniê¿nej (por. rozdz. 2). Na tê szczególn¹ cechê nak³adaj¹ siê

typowe ograniczenia charakterystyczne dla gospodarki o relatywnie

niewysokim poziomie rozwoju gospodarczego i zamo¿noœci, mierzonej

wielkoœci¹ PKB na jednego mieszkañca. Do wa¿niejszych nale¿y niedostatek

w³asnych zasobów kapita³owych, limituj¹cy tempo stabilnego wzrostu

gospodarczego i wzglêdna p³ytkoœæ struktur finansowych, znacznie odstaj¹cych

od takich struktur w krajach wysoko uprzemys³owionych.

To p

rzede wszystkim te ostatnie decyduj¹ o dynamicznie zmieniaj¹cym

siê, w okresie ostatniego dwudziestolecia, otoczeniu zewnêtrznym. Co wiêcej,

mamy do czynienia z narastaj¹cymi procesami jego przenikania do gospodarki

polskiej. Gwa³towny postêp w integracji rynków finansowych, w tym zw³aszcza

rynków wysoce p³ynnych aktywów, wp³ywa ograniczaj¹co na swobodê

prowadzenia polityki makroekonomicznej i jej skutecznoœæ w poszczególnych

krajach. (World, 1997).

Ewidentnie nieosi¹galna staje siê realizacja “triady” celów polityki, a to

niezale¿nej polityki pieniê¿nej, utrzymywania sta³ego kursu walutowego

i otwartego rynku kapita³owego lub “nieregularnego czworok¹ta”–

obejmuj¹cego dodatkowo liberalny handel zagraniczny (Z.Polañski, 1999).

Prawda ta – chocia¿ od dawna znana w teorii – znajduje od pewnego czasu

jaskrawe potwierdzenie w k³opotach krajów z systemem sta³ego kursu

walutowego i daleko zaawansowan¹ liberalizacj¹ obrotów kapita³owych.

Jako jedyne skuteczne w tej mierze rozwi¹zanie proponuje siê obecnie

rozwi¹zania skrajne, w formie sztywnych (jak w unii walutowej lub w systemie

zarz¹du walut¹) lub w pe³ni p³ynnych kursów walut.

Ponadto, obserwuje siê zmiany mechanizmów transmisji polityki

monetarnej, w kierunku zwiêkszenia roli kursu walutowego i schodzenia na

drugi plan krajowych stóp procentowych.

65

Kursy walutowe wykazuj¹ okresowo nadmiern¹ zmiennoœæ w stosun-

ku do bardziej stabilnych ich determinant strukturalnych, co nie sprzyja

utrzymywaniu równowagi gospodarczej i mo¿e przyczyniaæ siê do istotnych

zak³óceñ w funkcjonowaniu gospodarki.

Poszukiwanie optymalnego rozwi¹zania na odcinku polityki pieniê¿nej

– polityki kursu walutowego – swobodnych przep³ywów kapita³u w stosunkach

z zagranic¹ – dla kraju transformowanego jest trudne. ¯aden z dwóch

proponowanych, skrajnych systemów kursu walutowego, sztywny ani w pe³ni

p³ynny, nie przystaje do warunków nieukoñczonej transformacji. Przyjêcie

pierwszego oznacza³oby wprowadzenie blokady dla dostosowawczych

procesów strukturalnych, znacznie ju¿ zaawansowanych w polskiej gospodarce,

ale wci¹¿ jeszcze niezbêdnych i wymagaj¹cych kontynuacji. Sztywny kurs

z³otego i wymuszona w ten sposób ca³kowita rezygnacja z autonomii w polityce

pieniê¿nej spowodowa³yby swoiste marnotrawstwo czasu, który powinno siê

przeznaczyæ na sfinalizowanie zmian nominalnych i realnych w gospodarce,

któr¹ dzieli jeszcze ci¹gle pewien dystans od stanu stabilnej równowagi przy

niskiej stopie inflacji. Rozwi¹zanie alternatywne, w formie kursu swobodnie

p³ynnego równie¿ nie wydaje siê byæ tym poszukiwanym. Rzecz w tym, ¿e

polityka swobodnie zmiennych kursów walutowych, pozwalaj¹ca na pewn¹

autonomiê polityki pieniê¿nej w krajach wysoko uprzemys³owionych, ma

istotnie ró¿ni¹cy siê punkt odniesienia – niejako infrastruktury funkcjonowania,

w warunkach gospodarki rozwijaj¹cej siê i transformowanej.

Kraje wysoko uprzemys³owione cechuje obecnie dojrza³oœæ pod

wzglêdem finansowym, a to m.in. daleko zaawansowany rozwój terminowego

rynku walutowego i stosowanie minimum ograniczeñ przep³ywów kapita³ów

krótkoterminowych. Kapita³y te w krajach wysoko uprzemys³owionych

odgrywaj¹ rolê, generalnie bior¹c, pozytywn¹ – sprzyjaj¹c¹, poza incydentalnymi

zdarzeniami, utrzymywaniu wzglêdnie stabilnych miêdzynarodowych pozycji

p³atniczych. Istotn¹ cech¹ rynków finansowych w tych krajach s¹ dominuj¹ce

regresywne oczekiwania osób prywatnych co do kszta³towania siê “nor-

malnego” poziomu kursu walutowego. Zgodnie z takimi oczekiwaniami, po

niespodziewanej deprecjacji bie¿¹cego kursu waluty krajowej, nastêpuje jego

aprecjacja, przywracaj¹ca kurs do poziomu równowagi. Podstaw¹ tych

oczekiwañ s¹ “normalne”, stabilne ceny i solidnie podbudowana wiarygodnoœæ

w³adz monetarnych w oczach prywatnych uczestników rynków finansowych,

wykluczaj¹ca utrzymywanie silnie inflacyjnej b¹dŸ deflacyjnej polityki

w d³u¿szym okresie.(R.I.McKinnon, 1996).

66

Niestabilnoœæ p³ynnego kursu walutowego w mniej dojrza³ych, finansowo

i strukturalnie, gospodarkach krajów rozwijaj¹cych siê mo¿e byæ znacznie

silniejsza ni¿ ta doœwiadczana przez kraje wysoko uprzemys³owione.

Stosunkowo wysoka i zmienna stopa inflacji nie sprzyja bowiem funkcjonowaniu

idei „normalnego” kursu walutowego – stabilnego kursu równowagi jako

punktu odniesienia dla regresywnych oczekiwañ uczestników rynków

finansowych, a tym samym stabilizowania tych rynków. Zmienny jest równie¿

popyt na pieni¹dz. Tak wiêc, kurs walutowy równowagi i krajowy poziom

cen – równowa¿¹cych rynek pieniê¿ny – s¹ nieznane potencjalnym spekulantom

(R.I.McKinnon, 1996).

Czynnikiem, który istotnie wp³ywa na niewra¿liwoœæ cen na okresowe

zmiany kursów walut w krajach wysoko uprzemys³owionych, w odró¿nieniu

od rozwijaj¹cych siê, jest dominuj¹cy udzia³ dóbr przetworzonych o sta³ych

cenach – typowo fakturowanych w walucie kraju eksportera – w handlu

zagranicznym tej pierwszej grupy krajów.

Z wy¿ej wymienionych przyczyn, w przypadku krajów rozwijaj¹cych

siê brakuje przes³anek do stosowania swobodnie p³ynnych kursów walut

4

.

W rozwa¿aniach modelowych, poœwiêconych wp³ywowi zmian premii z tytu³u

ryzyka krajowego na sytuacjê monetarn¹ kraju, R.I.McKinnon (1996) zwraca

uwagê m.in. na znacz¹cy wp³yw deprecjacji kursu waluty krajowej na zmiany

popytu na pieni¹dz. Czynnik ten mo¿e – jak siê wydaje – odgrywaæ

odpowiednio wiêksz¹ rolê w kraju transformowanym, w zwi¹zku ze

wspomnian¹ wczeœniej szczególn¹ sk³onnoœci¹ do substytucji walutowej.

Wszystkie wymienione wy¿ej przes³anki, ograniczaj¹ce skutecznoœæ

stosowania p³ynnych kursów walut dla uzyskania pewnej autonomii polityki

pieniê¿nej w krajach rozwijaj¹cych siê, dotycz¹ równie¿ gospodarki polskiej

na jej obecnym etapie niedokoñczonej transformacji i stabilizacji. Tak wiêc,

perspektywy do prowadzenia dobrze wywa¿onej tej polityki w Polsce

w nadchodz¹cym, niezbyt odleg³ym okresie mo¿na – jak siê wydaje – oceniaæ

jako umiarkowanie optymistyczne, pod warunkiem przestrzegania pewnych

rygorów dyktowanych w znacznym stopniu zewnêtrzn¹ sytuacj¹ kraju.

4

W opinii R.I.McKinnon’a, najodpowiedniejszy dla tych krajów jest system

kursu pe³zaj¹cego, ze stopniow¹ redukcj¹ stopy krocz¹cej dewaluacji – wolniejszej

od tempa wzrostu cen, a¿ do pe³nej stabilizacji kursu, to jest do wprowadzenia

kursu sta³ego.

67

Zaliczaj¹ siê do nich m.in. kontrola przyrostu zad³u¿enia zagranicznego,

regu³y traktowania potencjalnych, okresowo intensywnych dop³ywów kapita³u

krótkoterminowego jako stosunkowo kosztownego sk³adnika rezerw

dewizowych i sterowanie kursem walutowym w taki sposób, aby jego poziom

nie odbiega³ nadmiernie od zdolnoœci konkurencyjnych gospodarki w œrednim

i d³u¿szym okresie. Warto równie¿ pamiêtaæ o tym, ¿e dotychczasowy

swoisty niedorozwój polskiego rynku pieniê¿nego i walutowego i ich wzglêdna

p³ytkoœæ, ograniczaj¹ce pe³niejsz¹ integracjê z rynkami œwiatowymi, nale¿¹ do

cech strukturalnych, których przemiany s¹ procesem stosunkowo powolnym

i wymagaj¹cym czasu. Najistotniejsz¹, wreszcie, cech¹ dobrej polityki pieniê¿nej

jest jej funkcjonowanie w œrodowisku monetarnym odpowiednio na ni¹

wra¿liwym – mikrostruktur, których niedokoñczone jeszcze przemiany w Polsce

pozostaj¹ jednym z priorytetowych zadañ na najbli¿sz¹ przysz³oœæ.

68

Tabela 1

Poda¿ pieni¹dza w latach 1992–1998

Wyszczególnienie

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

w mld. z³; wg stanu na koniec okresu

Aktywa zagraniczne netto

12,8

18,7

27,5

50,4

62,7

82,8

96,4

(w mln. USD)

8 120

8 755

11 290

20 436

21 811

23 542

27 484

Aktywa krajowe netto

28,3

37,2

49,8

53,8

71,8

93,6

124,5

Nale¿noœci od sektora niefinansowego

24,9

33,2

41,6

56,2

80,2

108,2

138,5

Gospodarstwa domowe

1,2

2,3

3,3

5,6

11,7

18,4

23,9

Przedsiêbiorstwa

23,7

30,9

38,2

50,6

68,5

89,8

114,6

Nale¿noœci netto od bud¿etu pañstwa

18,3

28,2

39,5

41,8

46,6

55,3

61,3

Pozosta³e pozycje netto

-14,9

-24,2

-31,3

-44,2

-55,1

-70,0

-75,4

Pieni¹dz i quasi-pieni¹dz

41,1

55,9

77,3

104,3

134,5

176,4

220,8

Pieni¹dz krajowy

30,9

39,8

55,2

83,0

111,1

145,6

187,1

Depozyty walutowe

10,2

16,1

22,1

21,3

23,6

30,8

33,6

(w mln. USD)

6 464

539

9 051

8 630

8 125

8 851

9 614

Zmiany w stosunku do poprzedniego roku, w %

Aktywa zagraniczne netto

79,6

46,0

47,2

83,3

24,3

32,1

16,4

Aktywa krajowe netto

49,2

31,5

33,7

8,1

33,4

30,4

33,0

69

Nale¿noœci od sektora niefinansowego

32,7

33,4

25,2

35,3

42,7

34,9

28,0

Gospodarstwa domowe

66,7

88,3

47,8

68,3

108,5

57,3

29,9

Przedsiêbiorstwa

31,3

30,6

23,5

32,4

35,4

31,1

27,6

Nale¿noœci od bud¿etu pañstwa

111,4

54,2

40,2

5,6

11,7

18,7

10,9

Pieni¹dz i quasi-pieni¹dz

57,5

36,0

33,8

39,4

27,1

31,2

25,2

Pieni¹dz krajowy

57,3

28,8

32,4

57,3

31,6

31,1

28,5

Depozyty walutowe

58,0

57,9

37,1

-3,4

9,7

30,5

9,1

Stopa inflacji (CPI)

44,4

37,6

29,5

21,6

18,5

13,2

8,6

Przyrost realny poda¿y pieni¹dza

9,1

-1,1

3,3

14,6

7,3

15,9

15,3

Przyrost realny kredytu dla

sektora niefinansowego

-22,0

-5,3

-3,3

12,0

27,6

19,2

17,9

Udzia³ depozytów walutowych

w poda¿y pieni¹dza

24,8

28,8

28,5

20,4

17,6

17,5

15,2

Zród³o: lata 1992-1996 (Republic, 1997 s. 65); lata 1997–1998 dane NBP i obliczenia w³asne.

70

Ta

bela 2

Pieni¹dz rezerwowy i czynniki jego kreacji w latach 1992-1998 (w mld. z³; stan na koniec roku)

Wyszczególnienie

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Aktywa zagraniczne netto

6,

0

7,

7

11

,3

36,6

51,9

72,3

95,6

(w

mln.

USD)

3

774

3

609

4

653

14 840

18 033

20 670

27 382

Aktywa krajowe netto

8,

9

8,

3

8,

3

-8,2

-17,7

-30,0

-42,0

Nale¿noœci od sektora fin, (netto)

4,

0

5,

0

4,

0

-1,3

9,3

7,6

Zad³u¿enie netto sektora bud¿etowego

10,9

13,5

16,8

8,

1

6,

6

12,5

13,7

Saldo pozosta³ych pozycji (netto)

-6,1

-10,1

-12,5

-15,1

-52,0

-63,4

Pieni¹dz rezerwowy banku centralnego

14,9

16,0

19,6

28,4

34,2

42,3

53,6

Pieni¹dz gotówkowy w obiegu

9,

5

12,2

14,8

22,4

27,4

31,1

34,0

Zobowi¹zania wobec banków krajowych

5,

3

3,

8

4,

8

6,

0

6,

8

11

,2

19,6

Mno¿nik pieniê¿ny

2,76

3,50

3,94

3,68

3,93

4,17

4,12

Relacja pieni¹dza gotówkowego do depozytów

23,4

21,7

18,9

23,1

21,2

18,3

15,9

Stopy rezerw obowi¹zkowych

Depozyty w z³otych p³atne na ¿¹danie

23,0

23,0

20,0

20,0

17,0

20,0

20,0

Depozyty terminowe w z³otych

10,0

10,0

10,0

9,

0

9,

0

11

,0

11

,0

Depozyty walutowe

0,

0

0,

0

1,

0

1,

0

2,

0

5,

0

5,

0

ród³o:

jak w tabeli 1.

71

Bibliografia

Griffith M. (1996), Griffith M. Pujol T. Moderate Inflation in Poland: A Real

Story, IMF Working Paper No 67
Gotz–Kozierkiewicz D. (1993), Gotz–Kozierkiewicz D. Ma³ecki W. Kurs

walutowy i zad³u¿enie zagraniczne, Ekonomista nr 5–6.
Hajkiewicz–Górecka M. (1995), Pieni¹dz i kredyt, w: Raport o stanie

finansowym pañstwa w 1994 roku, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1996), Pieni¹dz i kredyt, w: Raport o stanie finansowym pañstwa

w 1995 roku, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1997), Pieni¹dz i kredyt, w: Raport o stanie finansowym pañstwa

w 1996 roku, Warszawa: Instytut Finansów
-------- (1998), Pieni¹dz i kredyt, w: Raport o stanie finansowym pañstwa

w 1997 roku, Warszawa: Instytut Finansów
Leiderman L. (1993), Inflation and Disinflation. The Israeli Experiment,

Chicago: The University of Chicago Press
McKinnon R.I. (1996), The Rules of the Game. International Money and

Exchange Rates, Cambridge: The MIT Press
Polañski Z. (1999), Polityka pieniê¿na w Polsce na prze³omie dekad:

strategiczne wyzwania, w: Banki polskie u progu XXI wieku, red. W.Jaworski,

Warszawa: Poltext
Republic (1997), Republic of Poland – Recent Economic Developments,

IMF Staff Country Report No 33
Tseng W. (1991), Tseng W. Corker R. Financial Liberalization, Money

Demand and Monetary Policy in Asian Countries, IMF Occasional Paper

No 84
World (1997), World Economic Outlook, Washington: IMF.

72

Maria Hajkiewicz–Górecka

BANKI KOMERCYJNE W OKRESIE TRANSFORMACJI

W POLSCE

Polski system bankowy w latach dziewiêædziesi¹tych zosta³ gruntownie

przebudowany i chocia¿ osi¹gn¹³ pewien stopieñ stabilnoœci i dojrza³oœci do

funkcjonowania w gospodarce rynkowej, to ci¹gle znajduje siê we wstêpnej

fazie rozwoju i wymaga dalszych przekszta³ceñ. W ostatnim dziesiêcioleciu

1989–1999 r. funkcjonowania systemu bankowego mo¿na wyró¿niæ

charakterystyczne fazy:

– intensywny wzrost liczebnoœci banków w latach 1989–1991,
– kryzys systemu bankowego w latach 1992–1993,
– sanacja, restrukturyzacja w latach 1993–1995,
– stabilizacja, prywatyzacja, konsolidacja w latach 1996–1997,
– poszukiwanie modelu konkurencyjnego systemu bankowego od

1996 r.

Wyodrêbnienie tych etapów rozwoju, a tak¿e okreœlenie czasu ich

trwania ma charakter umowny, opiera siê dominacji pewnych tendencji. Nie

oznacza to jednak, ¿e takie tendencje nie wystêpowa³y w innych fazach, lecz

wówczas ich znaczenie by³o drugorzêdne. W niniejszym opracowaniu podjêto

próbê oceny wp³ywu otoczenia makroekonomicznego, a w tym przede

wszystkim ogólnej sytuacji ekonomicznej oraz rozwi¹zañ instytucjonalno–

systemowych i polityki gospodarczej na proces kszta³towania siê polskiego

systemu bankowego w latach dziewiêædziesi¹tych i perspektywy rozwojowe

w najbli¿szej przysz³oœci. Analiza dziesiêcioletnich doœwiadczeñ ma nie tylko

znaczenie historyczne, lecz stanowi podstawê wnioskowania prospektywnego.

1. £atwe wejœcia

W systemie nakazowo–rozdzielczym funkcjê regulatora gospodarki

pe³ni³ centralny planista, pieni¹dz odgrywa³ biern¹ rolê rozliczeniow¹. Podjêta

73

na pocz¹tku lat osiemdziesi¹tych próba reformy systemu bankowego nie

przynios³a spodziewanych rezultatów, gdy¿ pieni¹dz nadal mia³ poœlednie

znaczenie w gospodarce. Powsta³e w tym okresie z inicjatywy agend

rz¹dowych i przedsiêbiorstw pañstwowych Bank Rozwoju Eksportu S.A.,

Bank Inicjatyw Gospodarczych S.A. i £ódzki Bank Rozwoju nie posiada³y

swobody dzia³ania, podobnie jak wczeœniej istniej¹ce banki, na czele z NBP,

finansowa³y realizacjê zadañ wyznaczonych przez administracjê pañstwow¹.

Instytucjonalno–prawne ramy w³aœciwej reformy systemu bankowego stano-

wi³y uchwalone w 1989 r. Prawo Bankowe (Ustawa, 1989a) i Ustawa

o Narodowym Banku Polskim (Ustawa, 1989b) W utworzonym na tej

podstawie dwuszczeblowym systemie bankowym Narodowy Bank Polski

sta³ siê bankiem centralnym. Wydzielenie dzia³alnoœci komercyjnej z NBP

nast¹pi³o w drodze przekszta³cenia w 1989 r. czêœci jego oddzia³ów w dziewiêæ

samodzielnych regionalnych banków pañstwowych, które podjê³y dzia³alnoœæ

depozytowo–kredytow¹.

Przes³anki doktrynalne – d¹¿enie NBP do demonopolizacji systemu

bankowego oraz stworzenie mo¿liwoœci pojawienia siê konkurencji – przes¹dzi³y

o liberalnej polityce licencjonowania. U³atwienia w dostêpie do rynku us³ug

bankowych dla nowych podmiotów w formie spó³ek akcyjnych (niskie

wymogi kapita³owe – w 1989 r. i na pocz¹tku 1990 r. minimalny kapita³

za³o¿ycielski nowego banku wynosi³ 4 mld. starych z³otych, nastêpnie by³

podwy¿szany kolejno do 10 mld. starych z³otych, 20 mld. starych z³otych,

w 1992 r. do 70 mld. starych z³otych oraz ostatecznie do 5 mln. ECU – ma³e

wymagania wobec kadry zarz¹dzaj¹cej bankiem, krótki horyzont czasowy

planu dzia³alnoœci) umo¿liwi³y powstanie w latach 1989–1991 kilkudziesiêciu

banków.

W 1989 r., nie licz¹c wy³onionych z NBP 9 banków pañstwowych

(przekszta³conych nastêpnie w jednoosobowe spó³ki Skarbu Pañstwa) oraz

banków spó³dzielczych, licencjê uzyska³o 8 banków, z których 2 rozpoczê³y

dzia³alnoœæ operacyjn¹. W 1990 r. licencjê uzyska³y a¿ 42 banki (w tym 3

zagraniczne), dzia³alnoœæ operacyjn¹ podjê³o 21 banków. Rok póŸniej w 1991 r.

wydano kolejnych 16 licencji (w tym dla 4 banków z przewag¹ kapita³u

zagranicznego), dzia³alnoœæ operacyjn¹ zaœ uruchomi³y 32 banki. I by³ to

ostatni rok tak dynamicznego ekstensywnego rozwoju sektora bankowego.

W 1992 r. zaostrzono kryteria tworzenia nowych banków, zezwolenie prezesa

NBP na prowadzenie dzia³alnoœci bankowej uzyska³y tylko 4 podmioty

74

(w tym jeden z kapita³em zagranicznym). W rezultacie liberalnych metod

wdra¿ania prawa bankowego z 1989 r. w koñcu 1992 licencjê posiada³o 95

banków komercyjnych ju¿ funkcjonuj¹cych lub bêd¹cych w stadium organizacji

(w tym 5 banków spó³dzielczych powsta³ych na podstawie tego usta-

wodawstwa) wobec 7 (nie licz¹c NBP) funkcjonuj¹cych przed reform¹.

Oprócz znacznej swobody wejœcia, powstawanie nowych banków by³o

mo¿liwe na gruncie inflacyjnych zysków osi¹ganych w sektorze przedsiêbiorstw:

w 1989 r. ich rentownoœæ wynosi³a 45,4%, w 1990 r. 29,4%, motywacj¹ zaœ

do podejmowania dzia³alnoœci bankowej by³a jeszcze wy¿sza rentownoœæ

w sektorze bankowym: 74,0% w 1989 r., 65,7% w 1990 r., 26,5% w 1991 r.,

kiedy rentownoœæ przedsiêbiorstw obni¿y³a siê do 4,8%.

Wskutek zanikania zysków inflacyjnych oraz zaostrzania kryteriów

uzyskania licencji od 1993 r. zezwolenia na prowadzenie dzia³alnoœci krajowej

nie otrzyma³ ¿aden podmiot krajowy (nie licz¹c powsta³ych na podstawie

decyzji administracyjnych Polskiego Banku Inwestycyjnego S.A.

wyodrêbnionego z NBP i regionalnych banków zrzeszaj¹cych banki

spó³dzielcze), dopuszczono natomiast do polskiego sektora bankowego kilka

banków zagranicznych.

2. Kryzys w systemie bankowym

Nadzieje na przyci¹gniêcie znacz¹cych kapita³ów do sektora bankowego

okaza³y siê z³udne, powsta³o wiele ma³ych, o niskich kapita³ach, Ÿle zarz¹dzanych

banków, które konkuruj¹c z wiêkszymi ,,starymi” bankami znalaz³y siê

w trudnej sytuacji. Pogarszanie siê sytuacji nastêpowa³o tak¿e w du¿ych

bankach jako opóŸniony skutek recesji w gospodarce w latach 1990–1991,

której przejawem by³a m.in. utrata zdolnoœci kredytowej wielu klientów

banków. O ile w 1990 r. zdolnoœci kredytowej nie posiada³o 584 przedsiêbiorstw,

to w 1991 r. ju¿ 2 880, w 1992 r. zaœ – 5 764, do 1994 r. ich liczba wzrasta³a,

lecz dynamika wyraŸnie os³ab³a (Biuletyn, 1991; 1992; 1993; 1994; 1995).

Odbiciem tego by³o narastanie zjawiska z³ych kredytów w bankach: nale¿noœci

nieprawid³owe stanowi³y 8% w 1990 r., 8,5% w 1991 r., 22,0% w 1992 r.,

35% w 1993 r., 32% w 1994 r., po czym nast¹pi³a radykalna redukcja

w latach nastêpnych (P.Wyczañski, 1996 s. 104).

Spadek tempa inflacji stanowi³ przes³ankê obni¿ek stóp procentowych,

przy czym charakterystyczna by³a ich asymetria – dla podtrzymania popytu

75

na kredyt ze strony najbardziej wiarygodnych klientów banki w mniejszym

stopniu redukowa³y oprocentowanie kredytów ni¿ depozytów. Obni¿anie siê

mar¿y odsetkowej oraz niesp³acone nale¿noœci od klientów w z³ej sytuacji

finansowej prowadzi³y do pogarszania siê relacji miêdzy odsetkami zap³aconymi

od depozytów i otrzymanymi z kredytów: w 1990 r. wynosi³a ona 55,2%,

w 1991 r. 67,2%, w 1992 r. 80,1%, w 1993 r. 98,2%, w 1994 r. 107,0%

i dopiero w 1995 r. uleg³a obni¿eniu do 65,7% (P.Wyczañski, 1996 s. 107).

Znalaz³o to swój wyraz w obni¿aniu siê wskaŸnika udzia³u wyniku z dzia³alnoœci

bankowej w ³¹cznych przychodach banków: w 1990 r. relacja ta wynosi³a

47,5%, w 1991 r. 38,6%, w 1992 r. 30,3%, w 1993 r. 28,2%, w 1994 r. 29%,

przy czym w latach 1992–1994 istotn¹ rolê w podtrzymywaniu wyniku

bankowego odgrywa³y dochody pozaodsetkowe, które stanowi³y ok. 1/3

dochodów ogó³em wobec niespe³na 20% w okresie wczeœniejszym.

W latach 1991–1994 czynnikiem silnie obni¿aj¹cym wynik finansowy

banków by³y odpisy na rezerwy celowe tworzone jako zabezpieczenie z³ych

kredytów – stanowi³y one kolejno 18,7, 10,7, 34,5, 28,7% wyniku bankowego.

Tak znaczne obci¹¿enie rezerwami celowymi wynika³o z naros³ych zaleg³oœci

w ich tworzeniu w pocz¹tkowym okresie funkcjonowania banków. Okres ten

bowiem odznacza³ siê nie tylko liberaln¹ polityk¹ licencjonowania banków,

lecz równie¿ liberaln¹ polityk¹ nadzoru nad ich dzia³alnoœci¹.

Normy i wspó³czynniki przezornoœci bankowej zawarte w zaleceniach

wydawanych przez prezesa NBP w 1990 r. nie zosta³y potraktowane przez

banki jako bezwzglêdnie obowi¹zuj¹ce, mia³y raczej znaczenie orientacyjne.

W tym te¿ nale¿y upatrywaæ jednej z przyczyn kryzysu w systemie bankowym,

której przejawem by³o nie utworzenie rezerw na nale¿noœci nieprawid³owe,

a skutkiem koniecznoœæ odrabiania zaleg³oœci w tym zakresie. Wydawane od

1992 r. zarz¹dzenia prezesa NBP odnoœnie do bezpieczeñstwa funkcjonowania

banków maj¹ charakter obligatoryjny i s¹ konsekwentnie egzekwowane

przez nadzór bankowy, co eliminuje potencjalne Ÿród³a kryzysu w systemie

bankowym wynikaj¹ce z lekcewa¿enia norm przezornoœci bankowej. Jednak¿e

w 1992 r. rygorystyczne podejœcie do obowi¹zku utworzenia wymaganych

rezerw celowych spowodowa³o wydatne pogorszenie siê sytuacji ekonomicznej

banków, choæ w³aœciwsze by³oby stwierdzenie, ¿e ujawni³o wczeœniej

wystêpuj¹ce zjawiska kryzysowe.

Niema³¹ rolê w generowaniu kryzysu w systemie bankowym odegra³y

rozwi¹zania podatkowe. W latach 1990–1991 do przychodów zaliczano

76

zapad³e, lecz nieotrzymane odsetki od kredytów, w praktyce czêœæ tych

przychodów nie zosta³a zrealizowana, choæ zap³acono podatek od dochodów

z tego tytu³u.

Do 1994 r. rezerwy tworzone na nale¿noœci nieprawid³owe nie stanowi³y

kosztu uzyskania przychodu w myœl ustawy o podatku dochodowym od osób

prawnych

(Ustawa, 1992) w istotny sposób zwiêkszaj¹c obci¹¿enia banków.

W konsekwencji w 1993 r. suma zap³aconych podatków przekroczy³a kwotê

zysku brutto (liczonego z uwzglêdnieniem odpisów na rezerwy celowe), banki

ponios³y stratê netto. W 1994 r. wynik finansowy netto by³ bliski zeru (zob.

za³¹cznik 5 i 6). Ostatecznie znalaz³o to wyraz w zmianach wyposa¿enia

kapita³owego banków: w 1994 r. fundusze zasadnicze i rezerwowe obni¿y³y

siê o 17%, o kolejne 27,7% w 1995 r. i ich kwota w koñcu tego roku by³a

ni¿sza ni¿ w koñcu 1993 r.

3. Sanacja, restrukturyzacja

Zaostrzenie norm i praktyki sprawowania nadzoru bankowego para-

doksalnie uzewnêtrzni³o kryzys systemu bankowego, jak i przyczyni³o siê do

zahamowania tendencji recesyjnych. G³ówne kierunki dzia³añ NBP jako

organu nadzoru bankowego to:

– polityka licencjonowania, jak wspomniano, od 1993 r. zezwolenia na

prowadzenie dzia³alnoœci bankowej otrzymywa³y wy³¹cznie banki zagraniczne,

czêsto w formie objêcia wiêkszoœciowego pakietu akcji w bankrutuj¹cym

banku polskim;

– eliminacja podmiotów, których uzdrawianie by³oby zbyt kosztowne

– do 1999 r. s¹dy og³osi³y upad³oœæ 5 banków komercyjnych i 133 banków

spó³dzielczych;

– przejêcie przez NBP bezpoœredniej kontroli nad Pierwszym

Komercyjnym Bankiem w Lublinie, który nastêpnie przej¹³ kilka banków

spó³dzielczych, oraz Prosper Bankiem S.A.;

– wspomaganie finansowe banków przejmuj¹cych inne podmioty

znajduj¹ce siê w stanie likwidacji w drodze nabywania przez NBP papierów

wartoœciowych emitowanych przez te banki, udzielanie oprocentowanych

kredytów refinansowych i lombardowych, gwarantowanie lokat bankowych

oraz zwalnianie z tworzenia rezerwy obowi¹zkowej.

77

£¹czne zaanga¿owanie NBP w finansowanie dzia³añ sanacyjnych

w systemie bankowym na koniec 1997 r. wynios³o 608 845 tys. z³, w tym

w bankach komercyjnych 486 618,3 tys. z³, w bankach spó³dzielczych zaœ

126 226,7 tys. z³

(Raport, 1998). Zarówno pomoc finansowa NBP dla banków

komercyjnych, jak i wsparcie instytucjonalne – wyra¿anie zgody na przejêcie

banku – wyznacza³y kierunek zmian: konsolidacjê, której potrzebê z pe³n¹

ostroœci¹ ujawni³ kryzys systemu bankowego. Szerzej procesy konsolidacji

przedstawione zostan¹ w dalszej czêœci opracowania.

Drugi filar akcji ratowania sektora bankowego stanowi³a pomoc rz¹dowa,

uruchomiona na mocy ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiêbiorstw

i banków z 1993 r. (Ustawa, 1993). Zgodnie z t¹ ustaw¹, do prowadzenia

procedury bankowych postêpowañ ugodowych upowa¿nione zosta³y wszystkie

banki, dokapitalizowanych zosta³o natomiast 10 banków pañstwowych b¹dŸ

o dominuj¹cym udziale kapita³owym skarbu pañstwa. Przes¹dzi³o to o udziale

ró¿nych grup banków w programie odd³u¿ania (restrukturyzacj¹ objêto

wierzytelnoœci o ³¹cznej wartoœci 5,16 mld. z³): 74,2% piêciu banków skarbu

pañstwa (w tym trzy dokapitalizowane na ³¹czn¹ kwotê 2,9 mld. z³), 23,9%

dziewiêæ banków wy³onionych z NBP (w tym siedem dokapitalizowanych)

oraz 1,7% innych banków w formie spó³ek akcyjnych (Sprawozdanie, 1995).

Rz¹d skoncentrowa³ siê zatem na uzdrawianiu banków z przewag¹ w³asnoœci

pañstwowej, wspieraj¹c restrukturyzacjê portfeli kredytowych zasileniem

z bezzwrotnych œrodków bud¿etowych w formie 15–letnich obligacji

restrukturyzacyjnych w kwocie 4 mld. z³ w latach 1993–1994 i 0,7 mld. z³

w 1996 r., podczas gdy NBP wspiera³ procesy sanacji banków prywatnych,

wykorzystuj¹c jednak g³ównie œrodki pomocy zwrotnej, choæ udzielanej na

warunkach preferencyjnych. Warto tu jednak podkreœliæ odmiennoœæ celów,

jakie zamierzano osi¹gn¹æ: dla NBP jedynym celem by³a sanacja systemu

bankowego, gdy rz¹d przez restrukturyzacjê i dokapitalizowanie przygotowa³

objête nimi banki do prywatyzacji. Argumentami za bud¿etowym wsparciem

banków pañstwowych by³y portfele kredytowe odziedziczone po poprzednim

systemie – banki tworzone wed³ug Prawa Bankowego z 1989 r. (Ustawa,

1989a) same ,,dorobi³y siê” portfela z³ych kredytów, nastêpnie brak mo¿liwoœci

powiêkszenia funduszy w³asnych ze Ÿróde³ zewnêtrznych – banki prywatne

takiej mo¿liwoœci nie by³y pozbawione, wreszcie relatywnie wiêksze obci¹¿enia

fiskalne – obligatoryjna dywidenda.

78

Restrukturyzacj¹ objêto w 1994 r. ok. 48% nale¿noœci w sytuacji

nieprawid³owej, w 1995 r. ok. 40%, w 1996 r. ok. 42%. Najczêœciej stosowan¹

procedur¹ odd³u¿eniow¹ by³o bankowe postêpowanie ugodowe (w kolejnych

latach odpowiednio 31, 30 i 22% wierzytelnoœci restrukturyzowanych).

Niema³¹ rolê odegra³o te¿ postawienie d³u¿ników w stan upad³oœci i likwidacji

(w kolejnych latach odpowiednio 23, 28 i 40% nale¿noœci objêtych

restrukturyzacj¹). Czêœæ wierzytelnoœci zosta³a wystawiona do publicznej

sprzeda¿y (w kolejnych latach 15, 12 i 8%). W ramach bankowych postêpowañ

ugodowych zwykle dochodzi³o do umorzenia czêœci d³ugu wraz z odsetkami

(œrednio prawie 2/3), dziêki czemu klienci odzyskiwali p³ynnoœæ finansow¹

i uzyskiwali dostêp do nowych Ÿróde³ finansowania, co w nastêpstwie

pozwala³o na sp³atê zad³u¿enia. Obligatoryjna upad³oœæ lub likwidacja d³u¿nika,

a tak¿e sprzeda¿ wierzytelnoœci umo¿liwi³y bankom odzyskanie przynajmniej

czêœci nale¿noœci oraz eliminacjê z portfela kredytów straconych przez

spisanie ich w straty. Rezultatem dzia³añ naprawczych by³a stopniowa

poprawa jakoœci portfela kredytowego, co obrazuje poni¿sze zestawienie

(dane NBP):

1993 1994 1995 1996 1997 1998

Udzia³ nale¿noœci zagro¿onych

w nale¿noœciach brutto (w %)

31,0 28,5 20,9 10,2 10,2 10,2

w tym:
– nale¿noœci poni¿ej standardu

7,5 5,9 5,4 3,9 3,8 3,9

– nale¿noœci w¹tpliwych

6,4

5,7

3,5

1,6

1,2 1,8

– nale¿noœci straconych

17,1 16,9 12,0

7,2

5,2 4,5

Obligatoryjne zabezpieczenie rezerwami celowymi nale¿noœci nie-

prawid³owych do koñca marca 1994 r., a wiêc w okresie, gdy wykazywa³y

one najwy¿szy poziom, spowodowa³o wspomniane uprzednio za³amanie

wyniku finansowego banków w latach 1993–1994, a nastêpnie ich

rozwi¹zywanie w miarê poprawy jakoœci portfela kredytowego sta³o siê

Ÿród³em nadzwyczajnego wzrostu zysków w latach 1995–1996. Mo¿na

zatem stwierdziæ, ¿e zmiany charakteru polityki nadzoru bankowego z liberalnej

w latach 1990–1991 na rygorystyczn¹ w nastêpnych latach pog³êbi³y za³amanie

systemu bankowego. Niew¹tpliwie Ÿród³em kryzysu by³a recesja w gospodarce,

79

1

Wyj¹tkiem tym by³ Bank Zachodni S.A. z Wroc³awia, który przej¹³ Warszawski

Bank Zachodni S.A.

lecz jego przebieg by³by ³agodniejszy gdyby przez ca³y czas obowi¹zywa³y

jednakowe regu³y. St¹d m. in. zaistnia³a koniecznoœæ zastosowania szczególnego

wsparcia sanacji systemu bankowego. Z perspektywy czasu mo¿na jednak

postawiæ tezê, ¿e skoordynowanie programu restrukturyzacji, realizowanego

przez rz¹d i sanacji, przeprowadzanej przez NBP mog³y w wiêkszym stopniu

s³u¿yæ wzmocnieniu sektora bankowego.

4. Konsolidacja, prywatyzacja

W koñcu 1998 r. dzia³a³y w Polsce 83 banki komercyjne i 1 189 banków

spó³dzielczych. ,,Zdaniem specjalistów dla obs³ugi gospodarki takiej jak polska

wystarczy³oby 6–7 du¿ych, nowoczesnych banków” (Baka, 1998). Przytoczone

tu stanowisko Rady Strategii Spo³eczno–Gospodarczej oznacza, ¿e polski

sektor bankowy wymaga³ konsolidacji w obliczu braku perspektyw samo-

dzielnego bytu ma³ych banków w konfrontacji z du¿ymi bankami krajowymi

i jeszcze wiêkszymi bankami zagranicznymi. Proces konsolidacji polskiego

systemu bankowego nastêpuje od 1993 r., od po³owy lat dziewiêædziesi¹tych

uleg³ pewnemu przyspieszeniu, lecz nadal jego tempo trudno uznaæ za

dostateczne. Nie w pe³ni wykorzystan¹ okazjê do wiêkszej konsolidacji

stwarza³ okres przezwyciê¿ania kryzysu systemu bankowego. Przyk³adów

dostarczaj¹ gospodarki krajów zachodnich, w których konsolidacja by³a

metod¹ postêpowania w przypadkach bankructwa i niewyp³acalnoœci

prywatnych instytucji finansowych. Przejmowanie deficytowych banków

przez inne banki nierzadko by³o wspierane œrodkami publicznymi, jednak banki

przejmuj¹ce dostawa³y niewiele ponad d³ugi upad³ych instytucji (P.F.Knotter,

1996). Polskie banki pañstwowe planowano dofinansowaæ w wysokoœci

umo¿liwiaj¹cej im osi¹gniêcie wspó³czynnika wyp³acalnoœci na poziomie 8%,

lecz jak siê póŸniej okaza³o, w wiêkszoœci przypadków przekroczy³ on nawet

20% (R.Chudzik, 1996). Kwota dofinansowania ponad dwukrotnie przekroczy³a

szacowan¹ na 2 mld. z³ wartoœæ umorzonych wierzytelnoœci (N.Kulpa, 1996).

Poza jednym wyj¹tkiem

1

¿aden z dofinansowanych banków nie przej¹³

wówczas prze¿ywaj¹cych trudnoœci banków prywatnych czy pañstwowo–

prywatnych z mniejszoœciowym udzia³em podmiotów pañstwowych. Zasad-

80

nicze znaczenie mia³ prymat prywatyzacji, potrzeba konsolidacji ujawni³a siê

póŸniej. Z perspektywy czasu taka hierarchia celów wydaje siê dyskusyjna,

wobec czego obecnie zarówno prywatyzacji jak i konsolidacji nadaje siê

pierwszorzêdne znaczenie, nie sformu³owano jednak strategii rozwoju polskiej

bankowoœci z uwzglêdnieniem tych potrzeb.

Prywatyzacja by³a celem polityki pañstwa od pocz¹tku procesu

transformacji. Jej realizacji s³u¿yæ mia³a swoboda wejœcia na rynek bankowy

podmiotów prywatnych, co uprzednio przedstawiono, a tak¿e program

przekszta³ceñ w³asnoœciowych sektora bankowego z 1991 r., w którym

zak³adano sukcesywn¹ prywatyzacjê dziewiêciu banków pañstwowych

w latach 1993–1996 i w póŸniejszym okresie pozosta³ych banków bêd¹cych

w³asnoœci¹ pañstwow¹. W pierwszej kolejnoœci (w latach 1991–1992)

sprywatyzowano dwa banki z kapita³em mieszanym (BIG S.A. i BRE S.A.)

przez sprzeda¿ pakietów akcji posiadanych dotychczas przez podmioty

pañstwowe. W 1993 r. sprywatyzowano dwa banki z dziewi¹tki (Wielkopolski

Bank Kredytowy S.A. i Bank Œl¹ski S.A.), przy czym uda³o siê pozyskaæ

zagranicznych inwestorów strategicznych, w póŸniejszym okresie kapita³

zagraniczny przej¹³ kontrolê nad tymi bankami. Kryzys sektora bankowego

zahamowa³ prywatyzacjê. Dopiero w 1995 r. sprywatyzowane zosta³y dwa

banki z dziewi¹tki – Bank Przemys³owo–Handlowy oraz Bank Gdañski, ten

ostatni zosta³ przejêty przez BIG S.A.. W 1997 r. na WGPW rozpoczêto

notowanie akcji Banku Handlowego w Warszawie S.A. i Powszechnego

Banku Kredytowego S.A. Tym samym zosta³y sprywatyzowane Cuprum–

Bank, znajduj¹cy siê pod kontrol¹ BH oraz Polski Bank Rozwoju i Górnoœl¹ski

Bank Gospodarczy, nad którymi kontrolê kapita³ow¹ sprawowa³ PBK.

Sprywatyzowane te¿ zosta³y bêd¹ce w³asnoœci¹ NBP, Polski Bank Inwestycyjny

i Prosper Bank w drodze sprzeda¿y ich akcji Kredyt Bankowi. W 1998 r.

rozpoczêto prywatyzacjê Banku Polska Kasa Opieki S.A. Grupa Pekao S.A.,

jego akcje notowane s¹ na WGPW. Sprywatyzowano te¿ przez sprzeda¿ akcji

Powszechnemu Bankowi Kredytowemu S.A. Pierwszy Komercyjny Bank

S.A., znajduj¹cy siê pod kontrol¹ NBP. W rezultacie procesów

prywatyzacyjnych w koñcu 1998 r. w 13 bankach przewagê mia³ kapita³

pañstwowy, w tym 6 by³o bezpoœrednio w³asnoœci¹ skarbu pañstwa, a ich

udzia³ w sumie aktywów wynosi³ odpowiednio 46 i 36,9% (Sytuacja, 1998).

Wyrazem stanu sprywatyzowania polskiego systemu bankowego jest

znaczenie banków na WGPW. W koñcu 1998 r. na gie³dzie notowane by³y

81

akcje 16 banków, ich udzia³ w kapitalizacji gie³dy wynosi³ 32,1%. Ta licz¹ca

siê obecnoœæ banków na WGPW wyznacza w pewnym zakresie granice

dalszej prywatyzacji omawianego sektora z udzia³em kapita³u krajowego.

W tocz¹cych siê dyskusjach powszechnie uznaje siê, ¿e dalsza prywatyzacja

jest konieczna, przedmiotem sporu pozostaje sposób jej realizacji, a zw³aszcza

udzia³ inwestorów zagranicznych, co bêdzie przedmiotem rozwa¿añ w dalszej

czêœci.

Rosn¹ca z roku na rok liczba banków notowanych na WGPW jest

czynnikiem sprzyjaj¹cym konsolidacji, bowiem gie³da stwarza mo¿liwoœci

pozyskania funduszy niezbêdnych do fuzji z innym bankiem.

Jak uprzednio zaznaczono, obecnie konsolidacja nie jest traktowana jako

alternatywa prywatyzacji. Prywatyzacja ma na celu stworzyæ bankom

mo¿liwoœæ aktywnego zarz¹dzania w³asnym kapita³em przez otwarcie na

rynek kapita³owy (S.Sikora, 1996)), konsolidacja zaœ jest œrodkiem s³u¿¹cym

osi¹ganiu konkurencyjnej pozycji rynkowej (S.Lachowski, 1997 s.11). Jeden

i drugi kierunek przekszta³ceñ odgrywa równorzêdn¹ i wzajemnie uzupe³niaj¹c¹

siê rolê w transformacji polskiego systemu bankowego do otwartej gospodarki

rynkowej. Jak wspomniano, konsolidacja w rozwiniêtych gospodarkach jest

wykorzystywana do ratowania niewyp³acalnych banków przez inne instytucje

bankowe. Jednak najbardziej charakterystyczna tendencja wspó³czesnej

gospodarki to ci¹g³y proces konsolidacji w obliczu nieustannego zagro¿enia

potencjalnym przejêciem. W Polsce dodatkowo potrzeba konsolidacji jest

uzasadniona niskim stopniem kapitalizacji, nieadekwatnym do potrzeb

finansowania polskiej gospodarki i konkurencji banków zagranicznych oraz

brakiem instytucji bankowych o charakterze ogólnopolskim z dostatecznie

rozwiniêt¹ sieci¹ (S.Lachowski, 1997 s. 11). St¹d wniosek o potrzebie

koncentracji jako alternatywie niedostatecznego wyposa¿enia kapita³owego.

Argumenty te przes¹dzi³y o administracyjnym utworzeniu w 1996 r. Grupy

Pekao S.A., w sk³ad której wesz³y Bank Polska Kasa S.A. oraz 3 banki

z dziewi¹tki: Bank Depozytowo–Kredytowy S.A., Pomorski Bank Kredytowy

S.A. oraz Powszechny Bank Kredytowy S.A.

(Ustawa, 1997)

.

Proces konsolidacji w polskim systemie bankowym rozpocz¹³ siê znacznie

wczeœniej, w 1993 r. BIG S.A. przy wsparciu NBP przej¹³ bankrutuj¹cy

£ódzki Bank Rozwoju, Kredyt Bank S.A. – Bank Ziemski, Bank Zachodni

S.A. z Wroc³awia – Warszawski Bank Zachodni. W kolejnych latach procesy

konsolidacyjne nasila³y siê. Do liderów konsolidacji zaliczyæ nale¿y Kredyt

82

Bank PBI S.A., który przej¹³ wspomniany Bank Ziemski, Bank Regionalny

w Rybniku, PBH Gecobank, Bank Depozytowo–Powierniczy Glob oraz

naby³ od NBP Polski Bank Inwestycyjny i Prosper Bank. Spektakularny

przyk³ad konsolidacji dla poprawy pozycji konkurencyjnej przez ekspansjê

geograficzn¹ to BIG, który oprócz wspomnianego £ódzkiego Banku Rozwoju

w 1995 r. przej¹³ dwukrotnie wiêkszy Bank Gdañski S.A. Aktywnoœci¹

w procesach konsolidacyjnych odznacza³y siê tak¿e Powszechny Bank

Kredytowy S.A. (przej¹³ Górnoœl¹ski Bank Gospodarczy, naby³ postawiony

w stan likwidacji Bank Morski oraz sanowany przez NBP Pierwszy

Komercyjny Bank S.A.) oraz jedyny nie sprywatyzowany z dziewi¹tki Bank

Zachodni S.A. (przej¹³ oprócz wspomnianego Warszawskiego Banku

Zachodniego G³ogowski Bank Gospodarczy, Rolbank oraz, na mocy

wzajemnego porozumienia, Bank Rozwoju Rzemios³a, Handlu i Przemys³u).

Rezultatem procesów konsolidacyjnych jest zmniejszanie siê liczby

banków – w koñcu stycznia 1999 r. funkcjonowa³o 79 banków komercyjnych

(w styczniu nast¹pi³a fuzja banków w ramach Grupy Pekao S.A. oraz

og³oszono upad³oœæ SAVIM Banku) wobec 95 w 1992 r., a dodaæ trzeba, ¿e

w latach 1993–1998 licencjê otrzyma³o 20 banków. Widoczna jest coraz

wiêksza koncentracja w sektorze bankowym – w ci¹gu 1998 r. liczba

banków o aktywach netto powy¿ej 10 mld. z³ zwiêkszy³a siê z 6 do 11, a ich

udzia³ w sumie aktywów banków komercyjnych stanowi³ na koniec grudnia

68,7%, liczba ma³ych banków zaœ o aktywach ni¿szych ni¿ 1 mld z³

zmniejszy³a siê z 52 do 42 (47% aktywów banków komercyjnych).

Dalsza konsolidacja polskiego sektora bankowego jest konieczna w celu

zdobycia pozycji na konkurencyjnym rynku, a tak¿e nieunikniona wobec

w³¹czenia siê gospodarki polskiej w nurt gospodarki œwiatowej. Przyœpieszeniu

konsolidacji powinna s³u¿yæ polityka pañstwa polegaj¹ca na tworzeniu

warunków, w których banki by³yby zainteresowane ³¹czeniem swojej

dzia³alnoœci na ró¿nych p³aszczyznach. W szczególnoœci chodzi³oby tutaj

o przyjazne konsolidacji rozwi¹zania podatkowe, politykê pieniê¿n¹, politykê

dywidendy, preferencje dla wdra¿ania nowych technologii.

Pewne nadzieje na przyœpieszenie prywatyzacji, a tak¿e konsolidacji

w systemie bankowym, mo¿na wi¹zaæ z reform¹ systemu emerytalnego.

Wejœcie na rynek finansowy powszechnych towarzystw emerytalnych jako

powa¿nych inwestorów instytucjonalnych powinno o¿ywiæ popyt na WGPW,

a tym samym stworzyæ korzystne warunki emisji papierów wartoœciowych

83

przez banki ju¿ notowane na gie³dzie, co umo¿liwi im przejmowanie innych

banków, a tak¿e otworzy mo¿liwoœæ wprowadzenia nowych banków na

parkiet.

5. Banki zagraniczne na polskim rynku bankowym

Z wprowadzeniem banków zagranicznych na krajowy rynek bankowy

pierwotnie wi¹zano nadziejê na pobudzenie konkurencji oraz przekazywanie

doœwiadczeñ bankowych. Pocz¹tkowo banki zagraniczne nie wykazywa³y

wiêkszego zainteresowania wejœciem do Polski mimo ulg podatkowych,

pierwszych szeœæ powsta³o w 1991 r., w nastêpnym roku do³¹czy³y dwa

oddzia³y banków zagranicznych, w kolejnych latach 1993–1994 liczba

podmiotów zagranicznych w polskim sektorze bankowym zwiêkszy³a siê

odpowiednio o dwa i jeden. Poprawa sytuacji gospodarki polskiej, spadek

ryzyka inwestycyjnego sprawi³y, ¿e od 1995 r. nast¹pi³ dynamiczny wzrost

udzia³u banków z przewag¹ kapita³u zagranicznego (zob. za³¹cznik 1). Ich

wejœcia uzasadniono potrzeb¹ ratowania bankrutuj¹cych polskich banków

(NBP), brakiem kapita³u niezbêdnego do prywatyzacji banków bêd¹cych

w³asnoœci¹ pañstwow¹ (minister finansów, a nastêpnie minister skarbu

pañstwa), koniecznoœci¹ pozyskania inwestora strategicznego i konsolidacji

(banki komercyjne). W koñcu 1998 r. kapita³ zagraniczny, oprócz 3 oddzia³ów

banków zagranicznych, kontrolowa³ 28 banków w formie spó³ek akcyjnych,

w tym 18 spoœród nich to banki ze 100% udzia³em kapita³u zagranicznego.

W kapitale akcyjnym banków komercyjnych kapita³ zagraniczny stanowi³

49,7%, w tym w bankach z przewag¹ kapita³u polskiego 23,4%, a w bankach

gie³dowych 37,8%. £¹cznie do koñca 1998 r. podmioty zagraniczne

zainwestowa³y 3 561,4 mln. z³, w tym 2 993,5 mln. z³ w 31 bankach

z przewag¹ kapita³u zagranicznego oraz 567,9 mln. z³ w 14 bankach z przewag¹

kapita³u polskiego. W strukturze wed³ug kraju pochodzenia najwiêkszy udzia³

w kapitale akcyjnym banków komercyjnych stanowi³ kapita³ niemiecki 15,9%,

nastêpnie kapita³ amerykañski 14,3% i kolejno holenderski 7%, francuski

4,5% i austriacki 3,6%.

Kapita³ zagraniczny w polskim sektorze bankowym pojawia siê w ró¿nych

formach organizacyjnych: jako oddzia³y zagranicznych banków (3), spó³ki–

córki jednego lub kilku banków zagranicznych (18), wiêkszoœciowe udzia³y

w polskich bankach (10), mniejszoœciowe udzia³y w polskich bankach (14).

84

2

Do najbardziej zagorzalych zwolenników tego pogladu nale¿y W.L.Jaworski

(1999 s. 79–84) a takze J.K.Solarz (1997)

O ile wczeœniej przewa¿a³a tendencja do samodzielnego uruchamiania

dzia³alnoœci bankowej w Polsce przez podmioty zagraniczne oraz obejmowanie

udzia³ów mniejszoœciowych, o tyle w ostatnich latach nasila siê przejmowanie

kontroli kapita³owej nad polskimi bankami. Przyk³adami mog¹ byæ zakupy

wiêkszoœciowych pakietów akcji w Banku Œl¹skim S.A. (ING Bank),

w Wielkopolskim Banku Kredytowym S.A. (Allied Irish Bank), w Banku

Przemys³owym S.A. (UNION GROUP AS z Ostrawy), w PETROBANKU

S.A. (koreañski koncern LG Investment Holdings B.V.), w POLBANKU

S.A. (General Motors), w Banku Rolno–Przemys³owym (Rabobank), w Banku

Podlaskim (AIG Consumer Finance Inc.). Równie istotne jest nabywanie

przez banki zagraniczne udzia³ów mniejszoœciowych na tyle du¿ych, ¿e

pozwalaj¹ one decydowaæ w kwestiach o znaczeniu strategicznym, przyk³adem

mo¿e byæ Commerzbank w Banku Rozwoju Eksportu S.A., czy Bayerische

Hypo– und Vereinsbank AG w Banku Przemys³owo–Handlowym S.A.

Kapita³ zagraniczny w polskim sektorze bankowym budzi ogromne

emocje. Z jednej strony z przekonania o strategicznym znaczeniu sektora

bankowego w gospodarce wynika postulat zachowania jego ,,polskoœci”

i arbitralnego okreœlenia granicy ekspansji kapita³u zagranicznego

2

. Z drugiej

strony obecnie realizowana strategia rozwojowa jest wyrazem odmiennego

stanowiska, a mianowicie ¿e dalsza prywatyzacja wobec braku krajowych

Ÿróde³ funduszy mo¿liwa jest tylko przy udziale zagranicznych inwestorów

strategicznych. Przyk³adem mo¿e byæ zaakceptowanie przez ministra skarbu

jako potencjalnych inwestorów strategicznych w Grupie Pekao S.A. tylko

podmiotów zagranicznych, czy udzielenie wy³¹cznoœci na negocjacje w sprawie

zakupu 80% akcji Banku Zachodniego S.A. irlandzkiej grupie Allied Irish

Bank.

Brak jest oczekiwanych efektów pojawiania siê banków zagranicznych

w Polsce – nie stanowi¹ one oœrodków szkolenia dla polskich bankowców,

przeciwnie, przejmuj¹ najlepszych fachowców z polskich banków, zabrak³o

te¿ obni¿enia cen na rynku us³ug bankowych, narzêdziami konkurencji sta³y

siê innowacje finansowe i jakoœæ us³ug. Polskie banki trac¹ najlepszych

pracowników i pierwszorzêdnych klientów na rzecz banków zagranicznych.

85

3

Opracowanie w³asne na podstawie danych NBP i GUS; do korekty inflacyjnej

wykorzystano deflator PKB.

Bior¹c to pod uwagê, a tak¿e przypominaj¹c, ¿e nadal chodzi o prywatyzacjê

prawie po³owy polskiego sektora bankowego (pod kontrol¹ kapita³u

pañstwowego nadal pozostaje 46% ³¹cznych aktywów netto), rozstrzygniêcia

politycznego wymaga kwestia granic dalszej ekspansji kapita³u zagranicznego

w tym sektorze. Warto tu jeszcze raz podkreœliæ potencjalne mo¿liwoœci

rozwoju oparte na krajowych Ÿród³ach kapita³ów, kreowanych przez nowo

powsta³e fundusze emerytalne.

6. Sytuacja ekonomiczna

Sytuacja ekonomiczna sektora bankowego by³a odzwierciedleniem jego

ogólnego stanu i zwrotnie oddzia³ywa³a na ten stan. W szerszym kontekœcie,

kondycja sektora bankowego by³a odbiciem sytuacji gospodarczej kraju:

zarówno pozytywne jak i negatywne tendencje rozwojowe w gospodarce,

czy w wê¿szym ujêciu standing sektora przedsiêbiorstw s¹ przenoszone na

wyniki ekonomiczne systemu bankowego z pewnym (ok. 2–letnim)

opóŸnieniem, przy czym skala owego przenoszenia zale¿y od charakteru

polityki makroekonomicznej. W latach dziewiêædziesi¹tych symptomy

pogarszania siê sytuacji finansowej przedsiêbiorstw pojawi³y siê ju¿ w II.

po³owie 1990 r., w bankach natomiast w 1992 r., potem od 1993 r. mo¿na by³o

obserwowaæ stopniow¹ poprawê standingu firm, w bankach nast¹pi³o to

dopiero w 1995 r., od tego te¿ roku przedsiêbiorstwa wykazywa³y ponowne

pogarszanie siê wskaŸników finansowych, w bankach taka sytuacja zaistnia³a

od 1997 r. (zob. za³¹czniki 5 i 6).

Miar¹ potencja³u ekonomicznego sektora bankowego jest wartoœæ

aktywów. W koñcu 1998 r. aktywa netto wynosi³y prawie 300 mld. z³, ich

dynamikê i strukturê w tym roku przedstawiono w za³¹czniku 2.

W ostatnich latach suma bilansowa wykazywa³a nastêpuj¹ce zmiany

3

:

86

Aktywa netto:

1993 1994 1995 1996 1997 1998

– nominalnie (rok poprzedni

=100)

137,5 132,5 134,2 132,8 127,4 127,3

– realnie (rok poprzedni

=100)

105,3 103,2 104,7 112,2 107,5 113,7

– w % PKB

53,9 52,9 51,7 54,5 55,9 58,5

Jak wynika z powy¿szego zestawienia, okres kryzysu w systemie

bankowym odznacza³ siê spadkiem aktywów bankowych w relacji do PKB,

w ostatnich latach mia³o miejsce umacnianie siê sektora. Tak mierzony

stopieñ ubankowienia polskiej gospodarki jest 3– 4–krotnie ni¿szy ni¿

w krajach rozwiniêtych gospodarczo, co jest rezultatem niskiej stopy

oszczêdnoœci w naszym kraju.

Kryzys w systemie bankowym wp³yn¹³ równie¿ na kszta³towanie siê

wyposa¿enia kapita³owego banków, co obrazuje poni¿sze zestawienie

4

.

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Fundusz zasadniczy

i rezerwowy

– w mln. z³

3 127,7 5 061,2 5 397,5 4 958,0 8 559,2 13 510,5 21 884,

– nominalnie (rok

poprzedni =100)

129,2 161,8 106,6 91,8 177,8 157,8 162,0

– realnie (rok

poprzedni =100)

93,3 124,0 83,0 72,3 150,2 133,2 144,6

– w % sumy

bilansowej

4,8 5,5 4,5 3,1 4,3 5,3 6,8

Realnie kapitalizacja polskiego sektora bankowego w latach

dziewiêædziesi¹tych podwoi³a siê, lecz mierzona stosunkiem kapita³ów w³asnych

do PKB jest 2–3–krotnie ni¿sza ni¿ w Europie Zachodniej.

Mo¿liwoœci szybszego zwiêkszania funduszy w³asnych by³y ograniczone

przez brak dostêpu do zewnêtrznych Ÿróde³ zasilania kapita³em w³aœcicielskim

w bankach kontrolowanych przez pañstwo, nadmiernego obci¹¿enia

finansowego sektora bankowego w formie rezerwy obowi¹zkowej (stopa tej

4

por. przypis 3.

87

rezerwy siêga³a 30%, obecnie dochodzi do 20%, gdy w krajach zachodnich

wynosi 2–3%), sk³adki na Bankowy Fundusz Gwarancyjny, podatku

dochodowego (w tym od czêœci rezerw celowych, wy¿sze stopy podatkowe

ni¿ w wielu krajach Europy Zachodniej), wreszcie polityka dywidendy

w bankach bêd¹cych w³asnoœci¹ pañstwa.

W ostatnich latach na wewnêtrzne Ÿród³a zasilania w bankach ujemnie

wp³ywa spadek mar¿y odsetkowej – dochody odsetkowe w relacji do

aktywów w 1996 r. wynosi³y 5,98%, w 1997 r. 5,23%, w 1998 r. 4,29%, co

jest rezultatem spadku stóp procentowych wskutek obni¿ania siê inflacji

i narastania konkurencji, wymuszaj¹cej asymetryczne obni¿enie oprocentowania

– w wiêkszym stopniu kredytów ni¿ depozytów.

Wreszcie zjawiskiem niepokoj¹cym jest szybki wzrost kosztów dzia³ania

banku – w relacji do aktywów wynosi³y one 3,4% w latach 1994 – 1995,

4,03% w 1996 r, 4,27% w 1997 r, 4,57% w 1998 r. Wynika on z koniecznoœci

budowy nowoczesnej infrastruktury teleinformatycznej w bankach, a tak¿e

nadmiernego zatrudnienia – w bankach zachodnich przeciêtne zatrudnienie

na 1. oddzia³ wynosi 5–8 osób, w Polsce 25 osób. Warto jednak przy tym

zaznaczyæ, ¿e wyposa¿enie techniczne oddzia³u w naszym kraju jest

nieporównywalnie gorsze, st¹d koniecznoœæ wiêkszego zatrudnienia.

Wyniki finansowe polskiego systemu bankowego s¹ nadal doœæ

korzystne, co obrazuj¹ poni¿sze wskaŸniki rentownoœci aktywów i kapita³ów

w³asnych (w %):

1995

1996

1997

1998

ROA

2,0

2,6

2,1

1,1

ROE

53,7

68,6

43,2

17,3

Mo¿na przewidywaæ dalsze pogarszanie siê efektywnoœci banków

w zwi¹zku z obni¿eniem siê tempa wzrostu gospodarczego, z³¹ sytuacj¹

finansow¹ przedsiêbiorstw i narastaniem konkurencji. Zahamowaniu tendencji

spadkowych mog³yby sprzyjaæ “przyjazna” polityka fiskalna i pieniê¿na.

7. Podsumowanie

Sektor bankowy w Polsce by³ latach dziewiêædziesi¹tych jedn¹

z najbardziej dynamicznie rozwijaj¹cych siê dziedzin gospodarki. Jego struktura

88

instytucjonalna, sposób funkcjonowania jest coraz bardziej dostosowany do

wymogów gospodarki rynkowej. Dodaæ tu trzeba, ¿e utworzona zosta³a

równie¿ infrastruktura instytucjonalna nowoczesnego systemu bankowego.

Od 1991 r. rozliczenia miêdzybankowe realizowane s¹ przez Krajow¹ Izbê

Rozliczeniow¹, od 1992 r. za pomoc¹ ró¿nego rodzaju sieci teleinformatycznych,

udostêpnianych przez TELBANK S.A., co wydatnie skróci³o cykl

rozliczeniowy. Od 1995 r. bezpieczeñstwo depozytów zgromadzonych

w bankach zapewnia Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

Mimo osi¹gniêtego postêpu, polska bankowoœæ pod wieloma wzglêdami

(kapita³, technologie, produkty, jakoœæ us³ug) ustêpuje bankom zachodnim i nie

bêdzie w stanie sprostaæ ich konkurencji. Na p³aszczyŸnie miêdzynarodowej

polskie banki s¹ bardzo ma³e – aktywa ca³ego polskiego systemu bankowego

w koñcu 1998 r. stanowi³y 18% sumy bilansowej Deutsche Banku w koñcu

1995 r. Ponadto aktywa te s¹ rozproszone w kilkudziesiêciu bankach, spoœród

których ¿aden samodzielnie nie by³by w stanie sfinansowaæ takiego

przedsiêwziêcia jak np. kredyt inwestycyjny dla du¿ego przedsiêbiorstwa

o zasiêgu ogólnokrajowym, nie wspominaj¹c o miêdzynarodowym. Z tego

wzglêdu, a tak¿e z uwagi na nasilaj¹c¹ siê konkurencjê ze strony banków

zagranicznych konieczna jest dalsza transformacja polskiego systemu

bankowego. O dobrej kondycji tego sektora i perspektywach rozwojowych

(dotychczas tylko co drugi Polak korzysta z us³ug bankowych) najlepiej

œwiadcz¹ niemal codziennie zamieszczane w prasie informacje o zamiarze

wejœcia na polski rynek bankowy kolejnych banków zagranicznych.

Podstawowy kierunek przekszta³ceñ to dalsza konsolidacja, która nie tworzy

dodatkowych kapita³ów, ale przez ich koncentracjê kreuje potencja³ wzrostu

przez poprawê konkurencyjnoœci. Motywacja i zdolnoœæ do zawierania

sojuszy strategicznych miêdzy bankami, a tak¿e miêdzy bankami i innymi

instytucjami finansowymi i niefinansowymi powinna byæ wspierana przez

aktywnoœæ instytucji pañstwowych, tworzenie warunków sprzyjaj¹cych

samodzielnemu podejmowaniu decyzji w tym zakresie. Warto przypomnieæ,

¿e chodzi tu o politykê fiskaln¹, monetarn¹, a tak¿e pewne rozwi¹zania

legislacyjne, a nawet pomoc techniczn¹.

Równoleg³y kierunek transformacji polskiego sektora bankowego to

dalsza prywatyzacja banków jako otwarcie dostêpu do zasilania kapita³em

w³aœcicielskim z zewn¹trz. Z punktu widzenia bezpieczeñstwa politycznego

89

celowe by³oby przeanalizowanie dopuszczalnej granicy udzia³u banków

zagranicznych na polskim rynku bankowym.

Wreszcie, nie zdejmuj¹c z banków odpowiedzialnoœci za poziom

kosztów, po¿¹dane by³oby wspieranie wdra¿ania nowych rozwi¹zañ

technicznych, co powinno doprowadziæ do redukcji kosztów personelu

i kosztów operacyjnych.

Reasumuj¹c, system bankowy w Polsce latach dziewiêædziesi¹tych

wykaza³ ogromn¹ ¿ywotnoœæ, odegra³ istotn¹ rolê w przemianach ustrojowych,

ma obiecuj¹ce perspektywy rozwoju, lecz wobec nacisku konkurencji musi

siê nadal transformowaæ. Jednak samodzielnie, bez wsparcia instytucji

pañstwowych, nie sprosta temu wyzwaniu. Bez tego wsparcia polski system

bankowy bêdzie dryfowa³, ustêpuj¹c pola zagranicznym instytucjom

finansowym, które pod wieloma wzglêdami (kapita³, jakoœæ, nowoczesnoœæ

itd.) wykazuj¹ przewagê.

90

Za³¹cznik 1

Liczba banków w Polsce oraz udzia³ grup banków w systemie bankowym w latach 1993–1998

Lp.

Wyszczególnienie

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1

2

3

4

5

6

7

8

Liczba banków (bez banków w stanie upad³oœci i w likwidacji)

1. Banki komercyjne, z tego:

87

82

81

81

83

83

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej

a

, z tego:

29

29

27

24

15

13

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

b

16

15

13

8

6

6

– bed¹ce poœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

11

11

11

13

8

7

– bêdace w³asnoœci¹ NBP

2

3

3

3

1

0

3. Banki prywatne, z tego:

58

53

54

57

68

70

– z przewag¹ kapita³u polskiego

48

42

36

32

39

c

31

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

d

10

11

18

25

29

e

31

4. Banki spó³dzielcze

1 653

1 612

1 510

1 394

1 295 1 189

5. Ogó³em banki

1 740

1 694

1 591

1 475

1 378 1 272

Suma bilansowa (suma aktywów netto

f

) w %

1. Banki komercyjne, z tego:

93,4

94,7

95,2

95,4

95,5

95,7

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej, w tym:

80,4

76,1

68,3

66,5

49,3

46,0

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

76,1

70,8

63,0

51,1

38,2

36,9

3. Banki prywatne, z tego:

13,0

18,6

26,9

28,9

46,2

49,7

– z przewag¹ kapita³u polskiego

10,4

15,4

22,7

15,1

30,9

33,2

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

2,6

3,2

4,2

13,7

15,3

16,5

91

4. Banki spó³dzielcze

6,6

5,3

4,8

4,6

4,5

4,3

5. Ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0 100,0

Kredyty netto

g

w %

1. Banki komercyjne, z tego:

92,9

93,9

94,5

93,9

94,5

95,0

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej, w tym:

79,3

73,0

63,7

61,3

43,2

38,8

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

76,6

69,1

58,5

42,0

27,9

19,7

3. Banki prywatne, z tego:

13,6

20,3

30,8

32,6

51,3

56,2

– z przewag¹ kapita³u polskiego

10,9

15,9

25,0

16,6

33,1

34,3

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

2,7

4,4

5,8

16,0

18,2

21,9

4. Banki spó³dzielcze

7,1

6,7

5,5

6,1

5,5

5,0

5. Ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0 100,0

Depozyty sektora niefinansowego, w %

1. Banki komercyjne, z tego:

92,4

94,1

94,5

94,5

94,8

94,8

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej, w tym:

81,1

77,3

71,3

70,1

58,0

53,6

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

75,6

71,6

65,6

57,2

49,5

46,4

3. Banki prywatne, z tego:

11,3

16,8

23,2

24,4

36,8

41,2

– z przewag¹ kapita³u polskiego

9,2

14,1

20,2

12,2

24,1

27,5

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

2,1

2,7

3,0

12,2

12,7

13,7

4. Banki spó³dzielcze

7,6

5,9

5,5

5,5

5,2

5,2

5. Ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0 100,0

92

Suma funduszy podstawowych i uzupe³niaj¹cych w %

h

1. Banki komercyjne, z tego:

92,0

94,3

94,6

95,1

95,2

95,6

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej, w tym:

76,8

72,6

61,4

55,9

34,0

33,2

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

72,8

66,7

55,4

43,7

25,6

25,7

3. Banki prywatne, z tego:

15,2

21,7

33,2

39,2

61,2

62,4

– z przewag¹ kapita³u polskiego

13,0

18,0

25,6

18,3

37,2

37,7

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

2,2

3,7

7,6

20,9

24,0

24,7

4. Banki spó³dzielcze

8,0

5,7

5,4

4,9

4,8

4,4

5. Ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fundusze w³asne podstawowe w %

i

1. Banki komercyjne, z tego:

91,8

94,2

94,9

95,2

95,0

95,7

2. Banki z przewag¹ w³asnoœci pañstwowej, w tym:

65,4

66,5

62,7

55,8

32,0

32,7

– bêd¹ce bezpoœrednio w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa

60,9

60,5

56,3

43,2

24,1

25,3

3. Banki prywatne, z tego:

26,4

27,7

32,2

39,4

63,0

63,0

– z przewag¹ kapita³u polskiego

24,1

24,2

24,4

19,3

39,1

38,4

1

2

3

4

5

6

7

8

93

– z przewag¹ kapita³u zagranicznego

2,3

3,5

7,8

20,1

23,9

24,6

4. Banki spó³dzielcze

8,2

5,8

5,1

4,8

5,0

4,3

5. Ogó³em

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

a

Banki, w których do Skarbu Pañstwa, pañstwowych osób prawnych lub NBP nale¿a³ pakiet akcji uprawniaj¹cy do wykonywania

co najmniej 50% + 1 g³os za WZA.

b

Banki, w których bezpoœrednio do Skarbu Pañstwa nale¿a³ pakiet akcji uprawniaj¹cy do wykonywania co najmniej 50% + 1 g³os

na WZA.

c

W tym Rzeszowski Bank Regionalny S.A. w organizacji, który nie sk³ada³ sprawozdañ.

d

Banki, w których osoby zagraniczne (prawne i fizyczne) dysponuj¹ ³¹cznie pakietem akcji daj¹cym prawo wykonywania co

najmniej 50% + 1 g³os za WZA.

e

W tym Bank of America Polska S.A. w organizacji, który nie sk³ada³ sprawozdañ.

f

Suma aktywów pomniejszona o umorzenia oraz utworzone rezerwy celowe i na deprecjacjê.

g

Kredyty i po¿yczki (bez skupionych wierzytelnoœci i zrealizowanych gwarancji i porêczeñ, które od 1996 r. s¹ wykazywane

oddzielnie) pomniejszone o utworzone rezerwy celowe.

h

Odpowiadaj¹ce do koñca 1997 r. funduszom w³asnym brutto.

i

Suma op³aconego kapita³u akcyjnego (statutowego i udzia³owego), kapita³u zapasowego (zasobowego), kapita³u rezerwowego,

funduszu ogólnego ryzyka, niepodzielonego zysku/straty z lat ubieg³ych.

ród³o: Sytuacja (1999), s. 19–20 tab. 1

94

Za³¹cznik 2

Struktura aktywów banków komercyjnych

WartoϾ

Dynamika

Struktura w %

Wyszczególnienie

w mln. zl

31.12.1997=100

31.12.98

nominalna

realna

31.12.98

31.12.97

Kasa, operacje z NBP

24 566,0

140,8

129,6

8,0

7,4

Nale¿noœci od sektora finansowego

43 180,6

126,2

116,2

14,1

14,5

Nale¿noœci od sektora niefinansowego

122 852,4

127,6

117,5

40,0

40,7

Nale¿noœci od sektora bud¿etowego

7 075,9

202,6

186,5

2,3

1,5

Papiery wartoœciowe

84 688,5

131,0

120,7

27,6

27,3

Aktywa trwa³e

12 976,5

130,2

119,9

4,2

4,2

Pozosta³e aktywa

11 637,2

112,1

103,2

3,8

4,4

Razem aktywa netto

306 977,1

129,8

119,6

100,0

100,0

ród³o: jak w za³¹czniku 1 s. 25 tab. 10

95

Za³¹cznik 3

Struktura pasywów banków komercyjnych

WartoϾ

Dynamika

Struktura w %

Wyszczególnienie

w mln. zl

31.12.1997=100

31.12.97

31.12.98

nominalna

realna

31.12.98

Operacje z bankiem centralnym

6 291,2

79,5

73,3

3,3

2,0

Zobowi¹zania wobec sektora finansowego

a

50 089,0

176,7

162,7

12,0

16,3

Zobowi¹zania wobec sektora niefinansowego

185 527,9

129,3

119,1

60,7

60,4

Zobowi¹zania wobec bud¿etu

11 238,8

130,2

119,9

3,7

3,7

Pozosta³e pasywa

22 803,2

102,2

94,1

9,3

7,4

Kapita³y (fundusze)

25 688,7

133,1

122,6

8,2

8,4

Wynik roku bie¿¹cego

5 183,6

82,2

75,7

2,7

1,7

Wynik w trakcie zatwierdzania

154,7

107,4

98,9

0,1

0,1

Pasywa razem

306 977,1

129,8

119,5

100,0

100,0

a

Bez zobowiazañ wobec NBP, uwzglêdnionych w poz. 1.

ród³o: jak w za³¹czniku 1 s. 25 tab. 10

96

Za³¹cznik 4

Udzia³ kredytów, papierów wartoœciowych oraz depozytów w sumie bilansowej w latach 1993–1998

Wyszczególnienie

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Udzia³ kredytów (netto) dla sektora niefinansowego w sumie bilansowej w %

Banki z przewag¹ kapita³u polskiego

29,9

26,9

28,8

32,6

35,9

34,5

Banki z przewag¹ kapita³u zagranicznego

31,5

38,4

41,1

40,0

44,9

49,5

Banki komercyjne

30,0

27,3

29,3

33,7

37,3

37,1

Banki spóldzielcze

32,5

35,2

34,1

45,0

45,6

43,3

System bankowy

30,1

27,7

29,6

34,2

37,7

37,4

Udzia³ papierów wartoœciowych (netto) w sumie bilansowej w %

Banki z przewag¹ kapita³u polskiego

25,5

30,2

32,8

34,6

29,6

29,5

Banki z przewag¹ kapita³u zagranicznego

9,9

14,3

19,8

20,5

15,5

18,3

Banki komercyjne

25,1

29,7

32,3

32,6

27,3

27,6

Banki spó³dzielcze

3,3

2,9

5,0

8,0

10,3

8,5

System bankowy

23,6

28,2

31,0

31,4

26,6

26,8

97

Udzia³ depozytów sektora niefinansowego w sumie bilansowej w %

1 Banki z przewag¹ kapita³u polskiego

55,4

59,9

57,3

57,1

59,7

59,9

2 Banki z przewag¹ kapita³u zagranicznego

46,5

51,8

42,1

50,4

48,4

48,4

3 Banki komercyjne

55,1

59,6

56,6

56,1

57,9

57,9

4 Banki spó³dzielcze

64,3

67,1

65,3

67,4

67,4

71,2

5 System bankowy

55,7

60,0

57,0

56,7

58,3

58,5

ród³o: jak w za³¹czniku 1 s. 27 tab. 12

98

Za³¹cznik 5

Przychody ogó³em, koszty ca³kowite oraz wynik finansowy banków w latach 1993–1998

Rok

System

Banki

z tego z przewag¹ kapita³u

w tym banki

Banki

bankowy

komercyjne

polskiego

w tym pañ–

zagranicz–

gie³dowe

spó³dzielcze

stwowego

nego

Przychody ogó³em w mln. z³

1993

19 099,9

17 557,5

17 135,6

15 394,5

421,9

754,1

1 542,4

1994

23 997,3

22 402,0

21 635,7

17 898,1

766,3

2 742,8

1 595,3

1995

28 661,8

26 971,7

25 689,9

18 971,5

1 281,8

6 172,3

1 690,1

1996

33 550,6

31 651,9

26 880,0

22 029,8

4 771,9

7 460,5

1 898,7

1997

45 225,6

42 853,1

35 036,2

22 949,2

7 817,0

14 378,4

2 372,5

1998

67 056,2

64 429,7

45 423,9

27 221,8

19 005,8

31 202,6

2 626,5

Koszty ca³kowite w mln. z³

1993

18 172,9

16 505,2

16 219,4

14 486,7

285,8

656,3

1 667,7

1994

22 794,5

21 047,0

20 494,6

16 973,7

552,4

2 149,3

1 747,5

1995

23 970,2

22 420,7

21 406,1

16 097,3

1 014,6

4 704,3

1 549,5

1996

27 147,6

25 513,8

21 681,7

17 866,3

3 832,1

5 749,2

1 633,8

1997

38 568,9

36 547,1

29 788,4

20 084,0

6 758,8

11 526,9

2 021,8

1998

61 586,9

59 246,1

41 709,3

25 705,2

17 536,8

28 148,7

2 340,8

99

Wynik finansowy brutto w mln. z³

1993

927,0

1 052,2

916,1

907,8

136,1

97,8

–125,3

1994

1 202,8

1 355,0

1 141,1

924,4

213,9

593,5

–152,2

1995

4 691,6

4 551,0

4 283,7

2 874,3

267,3

1 468,0

140,6

1996

6 403,0

6 138,2

5 198,3

4 163,5

939,9

1 711,3

264,8

1997

6 656,7

6 306,0

5 247,8

2 866,2

1 058,2

2 851,6

350,6

1998

5 469,3

5 183,6

3 714,6

1 516,6

1 469,0

3 054,0

285,7

Wynik finansowy netto w mln. z³

1993

–401,0

–214,4

–327,2

–257,5

112,8

51,5

–186,6

1994

121,7

316,7

180,4

224,6

136,3

362,8

–195,0

1995

2 848,3

2 761,5

2 609,5

1 787,7

152,0

898,0

86,8

1996

4 420,5

4 229,1

3 643,2

2 995,9

585,9

1 115,4

191,4

1997

4 495,6

4 270,1

3 625,2

2 063,6

644,9

1 854,8

225,4

1998

3 099,1

2 099,1

1 922,6

660,6

930,1

1 870,6

176,5

ród³o: jak w za³¹czniku 1 s. 33 tab. 25

100

ZaLAcznik 6

Poziom kosztów oraz rentownoœæ brutto i netto w latach 1993–1998

Rok

System

Banki

z tego z przewag¹ kapita³u

w tym banki

Banki

bankowy

komercyjne

polskiego

w tym pañ–

zagranicz–

gie³dowe

spó³dzielcze

stwowego

nego

Rentownoœæ brutto (wynik finansowy brutto/koszty ca³kowite) w %

1993

5,1

6,4

5,7

6,3

47,6

14,9

–7,5

1994

5,3

6,4

5,6

5,4

38,7

27,6

–8,7

1995

19,6

20,3

20,0

17,9

26,3

31,2

9,1

1996

23,6

24,1

24,0

23,3

24,5

29,8

16,2

1997

17,3

17,3

17,6

14,3

15,7

24,7

17,3

1998

8,9

8,8

8,9

5,9

8,4

10,9

12,2

Rentownoœæ netto (wynik finansowy netto/koszty ca³kowite) w %

1993

–2,2

–1,3

–2,0

–1,8

39,5

7,9

–11,2

1994

0,5

1,5

0,9

1,3

24,7

16,9

–11,2

1995

11,9

12,3

12,2

11,1

15,0

19,1

5,6

1996

16,3

16,6

16,8

16,8

15,3

19,4

11,7

1997

11,7

11,7

12,2

10,3

9,5

16,1

11,2

1998

5,0

4,9

4,8

2,6

5,3

6,7

7,5

101

Poziom kosztów (koszty ca³kowite/przychody ogólem) w %

1993

95,1

94,0

94,7

94,1

67,7

87,0

108,1

1994

95,0

94,0

94,7

94,8

72,1

78,4

109,5

1995

83,6

83,1

83,3

84,8

79,2

76,2

91,7

1996

80,9

80,6

80,7

81,1

80,3

77,1

86,1

1997

85,3

85,3

85,0

87,5

86,5

80,2

85,2

1998

91,8

92,0

91,8

94,4

92,3

90,2

89,2

Zródlo: jak w za³¹czniku 1 s. 34 tab. 26

102

Za³¹cznik 7

Podstawowe informacje o sektorze bankowym (stan na 31.12.1998 r

.)

Lp

.

Banki

w tym:

Banki

System

komercyjne

z przewag¹ kapita³u

spó³dziel–

bankowy

Wyszczególnienie

polskiego

zagran.

cz

e

w mln. USD (1 USD = 3,50 z³)

1.

Suma

aktywów

netto

87 707,7

72 563,5

15 144,2

3

914,7

91 622,4

2.

Kredyty

netto

32 527,1

25 034,9

7

492,2

1

696,0

34 223,1

3.

Papiery wartoœciowe netto

24

196,7

21

430,8

2

765,9

332,9

24

529,6

4.

Depozyty

podmiotów

niefinansowych

50 785,5

43 456,9

7

328,6

2

786,4

53 571,9

5.

w tym: od osób prywatnych

36

764,2

33

300,8

3

463,4

2

041,8

38

806,0

6.

Suma funduszy podstawowych

i uzupe³niaj¹cych

7

383,3

5 477,3

1 906,0

342,6

7

725,9

7.

w tym: fundusze podstawowe

6 898,6

5 124,9

1 773,7

308,1

7

206,7

8.

Fundusze

w³asne

6 368,0

4 518,7

1 849,3

276,4

6

644,5

9.

Wynik finansowy brutto

1

481,0

1

061,3

419,7

81,6

1

562,6

10

.

Wynik finansowy netto

835,0

569,3

265,7

50,4

885,4

ród³o:

jak w za³¹czniku 1 s. 39 tab. 33

103

Bibliografia

Baka W. (1998), Sektor finansowy w gospodarce polskiej. Stan i perspektywy

w obliczu integracji europejskiej, w: Sektor finansowy w gospodarce polskiej,

Raport nr 33 s. 33–54, Warszawa: RSSG przy RM
Banki (1994), Raport o sytuacji ekonomicznej banków przygotowane przez

FE i BB na zlecenie ZBP
-------- (1995), Raport o sytuacji ekonomicznej banków przygotowane przez

FE i BB na zlecenie ZBP
-------- (1996), Raport o sytuacji ekonomicznej banków przygotowane przez

FE i BB na zlecenie ZBP
-------- (1997), Raport o sytuacji ekonomicznej banków przygotowane przez

FE i BB na zlecenie ZBP
-------- (1998), Raport o sytuacji ekonomicznej banków przygotowane przez

FE i BB na zlecenie ZBP
-------- (1999), Banki polskie u progu XXI wieku, red. W.L.Jaworski,

Warszawa: Poltext, 1999 r.
Biuletyn (1991), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1992), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1993), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1994), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1995), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1996), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1997), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1998), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
-------- (1999), Biuletyn Informacyjny nr 1–12, Warszawa: NBP
Chudzik R. (1996), Kryzys bankowy w gospodarkach postkomunistycznych

na przyk³adzie Czech, Wêgier i Polski, Bank i Kredyt nr 3 s. 15–26

104

Go³ajewska M. (1999), Go³ajewska M. Józefowska M., Wyczañski P.,

Sytuacja finansowa banków w 1998 r. Warszawa: NBP

Materia³y i Studia nr 86
Prywatyzacja (1996), Jak dokoñczyæ prywatyzacjê banków w Polsce,

Zeszyty PBR–CASE, wydanie specjalne
Jaworski W. (1999), Kierunki reformy sektora bankowego w Polsce,

w: Polskie banki u progu XXI wieku, Warszawa: Poltext
Kantecki A. (1996), Konsolidacja i prywatyzacja sektora bankowego

w Polsce, Bank nr 6 s. 22–27
Kowalewski O. (1998), Konsolidacja banków w œwiecie i w Polsce – studia

przypadków, Warszawa: NBP

Materia³y i Studia nr 79
Knotter P.F. (1996), Kilka myœli o prywatyzacji banków z perspektywy

miêdzynarodowej, w: Jak zakoñczyæ prywatyzacjê banków polskich, Zeszyty

PBR–CASE, wydanie specjalne
Kulpa N. (1996), Oczyszczanie portfeli kredytowych a restrukturyzacja

finansowa przedsiêbiorstw, Bank, nr 10 s. 23–26
Lachowski S. (1996) Uwagi o prywatyzacji banków polskich, w: Jak

dokoñczyæ prywatyzacjê banków w Polsce, Zeszyty PBR-CASE wyd.

specjalne, Warszawa s. 7-18
Lachowski S. (1997), System finansowy w Polsce – stan obecny

i perspektywy rozwoju, Warszawa: CASE

Raporty CASE nr 8
Poliñski R. (1996), Zasady konsolidacji sektora bankowego w Polsce, Bank

nr 8 s. 10–13
Raport (1998), Raport roczny 1997 r. Warszawa: NBP
Sikora S. (1996), Jak dokoñczyæ prywatyzacjê banków w Polsce, Warianty

przekszta³ceñ systemu bankowego w Polsce, Bank nr 4 s. 19
Solarz J.K. (1997), Scenariusze rozwoju systemu bankowego w Polsce.

Zeszyty PBR–CASE nr 30

105

Sprawozdanie (1995), Sprawozdanie z realizacji polityki pieniê¿nej w 1994

roku, Warszawa: NBP
Synteza (1997), Synteza oceny dzia³alnoœci i sytuacji finansowej banków

w 1996 r., Warszawa: NBP GINB
System (1997), System finansowy w Polsce. Lata dziewiêædziesi¹te, red.

B.Pietrzak, Z.Polañski, Warszawa: PWN
Sytuacja (1998), Sytuacja finansowa banków w 1997 r. Synteza, Warszawa:

NBP, GINB, marzec
Sytuacja (1999), Sytuacja finansowa banków w 1998 r. Synteza, Warszawa:

NBP GINB
Ustawa (1989a) Ustawa z dnia 31 stycznia Prawo Bankowe,. Dz.U. nr 4

poz. 21
-------- (1989b), Ustawa z dnia 31. stycznia o Narodowym Banku Polskim,

Dz.U. nr 4 poz. 22
-------- (1992), Ustawa z dnia 15. lutego o podatku dochodowym od osób

prawnych, Dz.U. nr 21 poz. 86
-------- (1993), Ustawa z dnia 3. lutego o restrukturyzacji finansowej

przedsiêbiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 18 poz.

82
-------- (1996), Ustawa z dnia 14 czerwca 1996 r. o ³¹czeniu i grupowaniu

niektórych banków w formie spó³ki akcyjnej, Dz.U. nr 90 poz. 406; nr 121

poz. 770; nr 140 poz. 939
Wyczañski P. (1996), Wyczañski P., Go³ajewska M., Polski system bankowy

1990–1995, Warszawa: Fundacja Friedricha Eberta
-------- (1997), Wyczañski P., Go³ajewska M., Sytuacja finansowa banków

w 1996 r., Warszawa: NBP

Materia³y i Studia nr 65
-------- (1998), Wyczañski P., Go³ajewska M., Sytuacja finansowa banków

w 1997 r., Warszawa: NBP

Materia³y i Studia nr 76

106

Witold Ma³ecki

POLITYKA WALUTOWA

Polityka walutowa w szerszym ujêciu obejmuje nie tylko politykê kursu

walutowego, ale równie¿ zakres stosowanych ograniczeñ walutowych, czyli,

inaczej mówi¹c, zakres wymienialnoœci waluty krajowej. Polityka walutowa

w takim w³aœnie ujêciu bêdzie przedmiotem naszego zainteresowania.

Do roku 1989 z³oty polski pozostawa³ walut¹ ca³kowicie niewymienialn¹.

Co wiêcej, w warunkach funkcjonowania ca³ego systemu przydzia³ów,

rozdzielników i limitów, nie by³y spe³nione nawet kryteria tzw wymienialnoœci

towarowej, gdy¿ samo posiadanie waluty krajowej nie zawsze stanowi³o

wystarczaj¹cy tytu³ do nabycia rozmaitych dóbr i us³ug. W tych okolicznoœciach

oficjalny kurs z³otego by³ oczywiœcie kursem administracyjnym, wyznaczanym

w sposób arbitralny przez w³adze walutowe. Ponadto utrzymywa³o siê

zjawisko zró¿nicowanego kursu z³otego, gdy¿ oprócz kursu oficjalnego

wystêpowa³o wiele innych kursów, takich jak kurs turystyczny, specjalny,

aukcyjny, bonów Banku Pekao S.A., nie wspominaj¹c ju¿ o kursie

czarnorynkowym.

Pierwsze, bardzo jeszcze nieœmia³e, próby wprowadzenia pewnych

elementów rynkowych do polityki walutowej pojawi³y siê dopiero pod koniec

lat osiemdziesi¹tych (np. legalny rynek kantorowy dla osób fizycznych,

funkcjonuj¹cy od marca 1989 r.). Zasadniczy prze³om nast¹pi³ jednak dopiero

z dniem 1. stycznia 1990 r. wraz z przyst¹pieniem do realizacji programu

makroekonomicznej stabilizacji i transformacji systemowej polskiej gospodarki.

Wymienialnoœæ z³otego oraz polityka kursu walutowego od pocz¹tku mia³y

do odegrania kluczow¹ rolê w tym programie.

Dla czêœciowego przynajmniej ograniczenia ryzyka zwi¹zanego z tak¹

decyzj¹, zdecydowano siê na doœæ specyficzn¹ formê wymienialnoœci,

okreœlan¹ jako tzw. wymienialnoœæ wewnêtrzna. By³o to rozwi¹zanie oryginalne,

praktycznie zastosowane wtedy po raz pierwszy prawie jednoczeœnie przez

107

by³¹ Jugos³awiê (od 18. grudnia 1989 r.) i Polskê. Dopiero w nastêpnych

latach z doœwiadczeñ tych skorzysta³o tak¿e kilka innych krajów post-

socjalistycznych. Funkcjonuj¹ca w Polsce od 1. stycznia 1990 r. wymienialnoœæ

wewnêtrzna z³otego opiera³a siê na szeœciu podstawowych zasadach:

a) Krajowi importerzy mieli zapewniony swobodny dostêp do dewiz

potrzebnych do dokonywania p³atnoœci z tytu³u wiêkszoœci transakcji bie¿¹cych.

b) Polskie w³adze walutowe nie stosowa³y ograniczeñ dewizowych

wobec wiêkszoœci transakcji bie¿¹cych zawieranych przez nierezydentów,

chocia¿ w tym przypadku niektóre istotne restrykcje znoszone by³y stopniowo.

W szczególnoœci dotyczy³o to prawa do transferu za granicê ca³oœci zysków,

w tym równie¿ w postaci dywidendy, z dokonanych w Polsce inwestycji (od

czerwca 1991 r.), a nastêpnie analogicznego prawa w odniesieniu do dochodów

w postaci odsetek od zakupionych w Polsce papierów wartoœciowych (nieco

ponad dwa lata póŸniej).

c) Polskie podmioty gospodarcze zobowi¹zane by³y do odsprzeda¿y

pañstwu ca³oœci uzyskiwanych wp³ywów w walutach obcych. Podmioty te

nie mog³y posiadaæ rachunków walutowych ani w kraju, ani za granic¹.

Oczywiœcie zakaz ten nie dotyczy³ zagranicznych rachunków polskich

banków dewizowych.

d) Utrzymywane by³y daleko id¹ce ograniczenia dewizowe wobec

transakcji kapita³owych z zagranic¹. Ograniczenia te dotyczy³y jednak przede

wszystkim wywozu kapita³u z Polski, gdy¿ import kapita³u zarówno w postaci

inwestycji bezpoœrednich jak i portfelowych zosta³ szybko zliberalizowany.

Jeœli chodzi o inwestycje portfelowe, to od drugiej po³owy 1993 r. nierezydenci

uzyskali swobodny dostêp do inwestycji ju¿ nie tylko w akcje, ale równie¿

w takie procentowe instrumenty z³otowe jak obligacje Skarbu Pañstwa i bony

skarbowe.

e) Obowi¹zywa³ ustawowy zakaz u¿ywania z³otego jako waluty

fakturowania i p³atnoœci w handlu zagranicznym oraz innych transakcjach

z zagranic¹. To w³aœnie ten zakaz przes¹dza³ o wy³¹cznie wewnêtrznym

charakterze polskiej waluty.

f) Krajowe osoby fizyczne, w odró¿nieniu od podmiotów gospodarczych,

nie by³y zobowi¹zane do odsprzeda¿y pañstwu walut obcych i mog³y posiadaæ

rachunki walutowe w polskich bankach. Mog³y one tak¿e swobodnie kupowaæ

i sprzedawaæ waluty obce na prywatnym rynku kantorowym. Oznacza³o to

faktycznie bardzo znaczny zakres wymienialnoœci dla krajowych osób

108

fizycznych. Nie tylko mia³y one ca³kowicie nieograniczony dostêp do dewiz,

np. na cele turystyczne, ale uzyska³y nawet mo¿liwoœæ legalnego i teoretycznie

nieograniczonego wywozu kapita³u z Polski.

Wymienialnoœæ wewnêtrzna w takiej postaci, w jakiej wystêpowa³a

w Polsce w pierwszej po³owie lat dziewiêædziesi¹tych ustanawia³a faktycznie

doœæ znaczny zakres wymienialnoœci. Jednoczeœnie jednak, poniewa¿ wybrany

wariant wymienialnoœci odbiega³ od standardów powszechnie wspó³czeœnie

stosowanych, z³oty polski nie uzyska³ oficjalnego statusu waluty wymienialnej.

Jeœli chodzi o politykê kursow¹, to, po pierwsze, od pocz¹tku 1990 r.

funkcjonowa³ ju¿ jednolity kurs z³otego, chocia¿ by³ to nadal kurs ustalany

w sposób administracyjny. Co prawda, oprócz kursu oficjalnego istnia³

równie¿ kurs kantorowy, który w rzeczywistoœci pozostawa³ uzale¿niony od

tego pierwszego. Ponadto rz¹d polski nieformalnie zobowi¹za³ siê do

niedopuszczenia do odchylania siê kursu kantorowego wiêcej ni¿ o 10% od

kursu oficjalnego.

Po drugie, kurs walutowy mia³ spe³niaæ w programie stabilizacyjnym

rolê tzw. nominalnej kotwicy. Chodzi³o o to, aby sta³oœæ nominalnego kursu

z³otego pomog³a w przezwyciê¿eniu oczekiwañ inflacyjnych i tym samym

opanowaniu wysokiej inflacji. Ze wzglêdów psychologicznych (tradycyjnie

du¿e znaczenie w Polsce relacji dolara USA do z³otego) postanowiono, i¿ ten

sztywny kurs wyznaczony zostanie do dolara USA; wysoce kontrowersyjna

by³a natomiast kwestia jego poziomu. Ostatecznie przyjêto poziom 9 500

z³otych za dolara, co oznacza³o bardzo g³êbok¹ dewaluacjê z³otego w stosunku

do poziomu kursu z koñca 1989 r.

1

Chodzi³o jednak o to, ¿e dewaluacja ta

musia³a zostaæ dokonana z doœæ znacznym „zapasem” ze wzglêdu na

oczekiwan¹ w pierwszych miesi¹cach 1990 r. tzw. inflacjê korekcyjn¹

(wywo³an¹ przede wszystkim liberalizacj¹ cen i likwidacj¹ czêœci dotacji).

Szacuje siê, ¿e w styczniu 1990 r. relacja tak wyznaczonego kursu

z³otego do tzw. kursu parytetu si³y nabywczej wynosi³a a¿ 4,7. Z perspektywy

czasu ocenia siê, ¿e taki poziom kursu by³ zbyt wysoki (czyli ¿e z³oty zosta³

zdewaluowany zbyt g³êboko), co sprawi³o, ¿e pocz¹tkowy impuls inflacyjny

by³ silniejszy ni¿ by³o to niezbêdne, ze wszystkimi dalszymi tego konsekwen-

cjami dla ca³ej gospodarki. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e to, co jest wiadome

1

W grudniu 1989 r. kurs oficjalny wynosi³ ok. 5 500 z³. za dolara, a kurs

kantorowy ok. 7 500 z³. za dolara.

109

ex post, bynajmniej nie by³o tak oczywiste ex ante, w warunkach koñca

1989 r., a ponadto skutki pomy³ki w drug¹ stronê, czyli ustalenia kursu dolara

na zbyt niskim poziomie, by³yby o wiele powa¿niejsze. Grozi³yby one

za³amaniem siê ca³ego programu stabilizacyjnego.

Pocz¹tkowo zak³adano, ¿e niezmienny kurs obowi¹zywaæ bêdzie przez

kilka miesiêcy. W rzeczywistoœci utrzymano go na tym poziomie przez blisko

pó³tora roku, mimo ¿e ju¿ od ostatniego kwarta³u 1990 r. ujemne skutki realnej

aprecjacji z³otego zaczê³y stawaæ siê odczuwalne w postaci pogarszania siê

salda bilansu handlowego i spadku oficjalnych rezerw walutowych. Dopiero

17. maja 1991 r. podjêta zosta³a decyzja o dewaluacji z³otego o 14,4 %

w stosunku do dolara USA. Jednoczeœnie od tego dnia kurs z³otego

wyznaczany jest ju¿ nie do dolara USA, ale do koszyka walutowego

o nastêpuj¹cej strukturze: dolar USA – 45%, marka niemiecka – 35%, funt

brytyjski – 10%, frank francuski – 5%, frank szwajcarski – 5%. Ta ostatnia

zmiana mia³a na celu ograniczenie skali wahañ kursu z³otego w stosunku do

walut innych ni¿ dolar amerykañski. Utrzymano natomiast, po jednorazowej

skokowej dewaluacji z maja 1991 r., zasadê sztywnego nominalnie oficjalnego

kursu z³otego do ca³ego koszyka. Na d³u¿sz¹ jednak metê utrzymanie sta³ego

kursu nie by³o mo¿liwe w sytuacji, gdy inflacja w Polsce (ok. 60% w 1991 r.

licz¹c od grudnia do grudnia) wci¹¿ pozostawa³a znacznie wy¿sza ni¿

u naszych g³ównych partnerów gospodarczych.

Ostatecznie do zmiany polityki kursowej dosz³o w paŸdzierniku 1991 r.

Przyjête rozwi¹zanie stanowiæ mia³o kompromis miêdzy dalszym wykorzy-

stywaniem kursu walutowego do zwalczania inflacji, ale w znacznie ju¿

z³agodzonej formie (przez stabilizacjê kursu walutowego ju¿ nie w wyra¿eniu

nominalnym, ale realnym, tj. z uwzglêdnieniem ró¿nicy miêdzy inflacj¹

w Polsce i za granic¹) i uzyskaniem przynajmniej neutralnego oddzia³ywania

na konkurencyjnoœæ naszego handlu zagranicznego. Od 14. paŸdziernika

1991 r. obowi¹zywa³ zatem system kursowy, który mo¿na okreœliæ jako

urzêdowy kurs walutowy pe³zaj¹cy wed³ug z góry okreœlonej skali (prean-

nounced crawling peg). Z³oty dewaluowany by³ codziennie w stosunku do

koszyka walutowego o okreœlon¹ sta³¹ kwotê, daj¹c¹ w skali miesi¹ca

dewaluacjê o 1,8%. Pocz¹tkowo ta pe³zaj¹ca dewaluacja uzupe³niana bywa³a

dodatkowymi, nie zapowiadanymi, skokowymi dewaluacjami: o 10,7% 26.

lutego 1992 r. i o 7,4% 27. sierpnia 1993 r. PóŸniej, w miarê obni¿ania siê

w Polsce stopy inflacji, miêdzy wrzeœniem 1994 r., a lutym 1995 r. trzykrotnie

110

obni¿ano skalê pe³zaj¹cej dewaluacji z³otego, kolejno do 1,5, 1,4 i wreszcie

1,2% miesiêcznie.

Dalsze istotne zmiany w polskiej polityce walutowej nastêpowa³y

pocz¹wszy od 1995 r. I tak, z dniem 1. czerwca tego roku z³oty polski

formalnie uzyska³ status waluty wymienialnej wed³ug standardu

Miêdzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW). Dla polskiej waluty

oznacza³o to odzyskanie oficjalnie uznawanej wymienialnoœci po przerwie

trwaj¹cej blisko 60 lat. Co interesuj¹ce, tak zasadnicza zmiana miêdzy-

narodowego statusu z³otego dokona³a siê bez powa¿niejszego, faktycznego

rozszerzenia zakresu jego wymienialnoœci. Otó¿ obowi¹zuj¹ce od pocz¹tku

1995 r. nowe prawo dewizowe utrzyma³o, w zasadzie, wewnêtrzny charakter

polskiej waluty. Z³oty w dalszym ci¹gu pozostawa³ oficjalnie niedopuszczony

do obrotu na miêdzynarodowym rynku walutowym. Ponadto utrzymany zosta³

zakaz u¿ywania z³otego jako waluty fakturowania i p³atnoœci w transakcjach

z zagranic¹, poza, niezbyt istotnym dla praktyki gospodarczej, wyj¹tkiem

wykorzystywania w takich przypadkach instytucji z³otowych tzw. rachunków

wolnych dla nierezydentów. To ostatnie rozwi¹zanie okaza³o siê jednak

wystarczaj¹ce, aby MFW uzna³, i¿ z³oty jest jednak w ograniczonym zakresie

dopuszczony do rozliczeñ z zagranic¹.

Ju¿ wkrótce jednak, po tym oficjalnym uznaniu wymienialnoœci z³otego,

polskie ustawodawstwo dewizowe zaczê³o stopniowo ulegaæ dalszej libe-

ralizacji. By³o to spowodowane dwiema przyczynami. Pierwsz¹ by³ bardzo

szybki i znacznie wiêkszy ni¿ zak³adano przyrost rezerw walutowych, który

utrudnia³ prowadzenie polityki monetarnej i kursowej. ród³em tego przyrostu

rezerw by³y, w pierwszej kolejnoœci, dodatnie saldo nie rejestrowanych

obrotów handlowych, a ponadto dop³yw kapita³u w postaci bezpoœrednich

inwestycji zagranicznych, a póŸniej równie¿ w postaci inwestycji portfelowych

(zarówno w akcje jak i w bony skarbowe). Drug¹, nie mniej wa¿n¹ przyczyn¹

by³y starania Polski o uzyskanie pe³nego cz³onkostwa w Organizacji Rozwoju

Gospodarczego i Wspó³pracy (OECD), a nastêpnie, ju¿ po osi¹gniêciu tego

celu, realizowanie uzgodnionego z t¹ organizacj¹ kalendarza liberalizacji

dewizowej.

I tak, ju¿ pod koniec 1995 r. zniesiony zosta³ obowi¹zek odsprzeda¿y

dewiz przez krajowe, nie finansowe podmioty gospodarcze. Jednoczeœnie

uzyska³y one prawo do posiadania rachunków walutowych w krajowych

bankach dewizowych. Kolejne liberalizacje dokonywane na pocz¹tku 1996 r.,

111

a nastêpnie na pocz¹tku 1997 r. dotyczy³y przede wszystkim wywozu kapita³u

z Polski, w tym zw³aszcza kapita³u d³ugoterminowego. Faktyczna zewnêtrzna

wymienialnoœæ z³otego wprowadzona zosta³a dopiero w styczniu 1999 r., wraz

z wejœciem w ¿ycie nowej ustawy Prawo Dewizowe z 18. grudnia 1998 r.

Zrównanie z³otego z walutami obcymi w zakresie dokonywania i rozliczania

obrotu dewizowego z zagranic¹ zapocz¹tkowa³o proces integracji rynku

walutowego z³otego (pozostaj¹cego do tego czasu rynkiem wy³¹cznie

lokalnym) z miêdzynarodowym rynkiem walutowym.

Pe³n¹ liberalizacjê przep³ywów kapita³u krótkoterminowego i osi¹gniêcie

ca³kowitej wymienialnoœci z³otego zak³ada siê natomiast, zgodnie

z harmonogramem uzgodnionym z OECD, na pocz¹tek roku 2000. Jednak

od czasu dokonania powy¿szych uzgodnieñ z OECD sytuacja na œwiatowych

rynkach finansowych uleg³a istotnej zmianie (mia³y miejsce powa¿ne kryzysy

walutowe w wielu krajach dokonuj¹cych daleko id¹cej liberalizacji swoich

obrotów gospodarczych z zagranic¹), co poci¹gnê³o za sob¹ równie¿ pewn¹

zmianê pogl¹dów na celowoœæ bardzo szybkiego d¹¿enia do pe³nej liberalizacji

przep³ywów kapita³u krótkoterminowego. W tych okolicznoœciach nie zosta³o

jeszcze przes¹dzone, czy w³adze polskie bêd¹ d¹¿y³y do bezwzglêdnego

dotrzymania ustalonego wczeœniej terminu, czy te¿ bêd¹ stara³y siê

renegocjowaæ z OECD termin pe³nej liberalizacji przep³ywów kapita³u

krótkoterminowego.

W dniu 16. maja 1995 r. doœæ radykalnie zmodyfikowany zosta³ równie¿

mechanizm kursowy, przy czym zmiany sz³y w kierunku wyraŸnego jego

uelastycznienia i urynkowienia. Mechanizm ten, stanowi¹cy doœæ specyficzn¹

odmianê systemu kursu sta³ego, mo¿na by okreœliæ jako kurs wyznaczany

przez bank centralny w ramach pe³zaj¹cego pasma dopuszczalnych wahañ.

Po pierwsze, utrzymano instytucjê urzêdowego kursu centralnego

obliczanego w sposób identyczny jak poprzednio (codzienna dewaluacja

wobec koszyka walutowego o sta³¹ wielkoœæ daj¹c¹ 1,2% w skali miesiêcznej).

Kurs centralny przesta³ jednak byæ kursem oficjalnym i spe³nia³ ju¿ wy³¹cznie

funkcjê kursu referencyjnego do wyznaczania granic przedzia³u dopuszczalnych

wahañ tzw. kursu fixingowego z³otego, który przej¹³ funkcjê kursu oficjalnego.

Przedzia³ ten ustalono na ±7% wokó³ kursu centralnego.

Po drugie, wprowadzono instytucjê kursów fixingowych. Kursy te

wyznaczane by³y codziennie przez Narodowy Bank Polski (NBP) na

podstawie ofert kupna i sprzeda¿y walut sk³adanych wczeœniej przez banki

112

komercyjne, po czym po tych w³aœnie kursach NBP zawiera³ transakcje

z tymi bankami. W zasadzie kursy fixingowe nie powinny zbytnio odbiegaæ

od aktualnych kursów z rynku miêdzybankowego, ale poniewa¿ nie podano

sformalizowanych i precyzyjnych regu³ wyznaczania kursów fixingowych,

NBP dysponuje w tym wzglêdzie pewn¹ swobod¹. Fixing obejmuje transakcje

w dwóch walutach: dolarze USA i marce niemieckiej. Nastêpnie jednak

NBP, opieraj¹c siê na relacjach kursowych na rynku miêdzynarodowym,

oblicza kursy fixingowe dla pozosta³ych wa¿niejszych walut. Jak ju¿

wspomniano wy¿ej, kurs fixingowy przej¹³ te¿ funkcjê kursu oficjalnego.

Po trzecie, banki komercyjne uzyska³y pe³n¹ swobodê w ustalaniu

kursów dla transakcji zawieranych miêdzy sob¹ i ze swoimi klientami

(poprzednio istnia³ administracyjny nakaz utrzymywania tych kursów

w przedziale ±2% wokó³ kursu centralnego). W nowym systemie NBP móg³

ju¿ wp³ywaæ na poziom kursów na rynku miêdzybankowym tylko metodami

rynkowymi, a wiêc przede wszystkim za pomoc¹ tzw. interwencji walutowych

i /lub zmian stopy procentowej.

W ci¹gu nastêpnych czterech lat

2

przedstawiony powy¿ej system

kursowy ulega³ stopniowym korektom, które nie zmienia³y jednak jego istoty.

Pocz¹tkowo korekty te by³y rzadkie i stosunkowo nieznaczne. I tak, 22.

grudnia 1995 r. kurs centralny z³otego zosta³ jednorazowo zrewaluowany

o 6,0%, a 8. stycznia 1996 r. pe³zaj¹c¹ dewaluacjê kursu centralnego obni¿ono

do 1,0% miesiêcznie. Tempo zmian uleg³o znacznemu przyœpieszeniu dopiero

pocz¹wszy od 1998 r. Najpierw, 26. lutego, przedzia³ dopuszczalnych wahañ

kursu zosta³ poszerzony do ±10% wokó³ kursu centralnego, a skala pe³zaj¹cej

dewaluacji tego ostatniego zosta³a obni¿ona do 0,8% miesiêcznie. Nastêpnie,

tempo pe³zaj¹cej dewaluacji by³o jeszcze dwukrotnie redukowane: 16. lipca

do 0,65% miesiêcznie i 9. wrzeœnia do 0,5% miesiêcznie. 29 paŸdziernika

1998 r. przedzia³ dopuszczalnych wahañ kursu zosta³ ponownie poszerzony,

tym razem do ±12,5%. Wreszcie 25. marca 1999 r. przedzia³ dopuszczalnych

wahañ kursu zosta³ jeszcze raz poszerzony, tym razem do ±15%, a tempo

pe³zaj¹cej dewaluacji kursu centralnego zosta³o obni¿one do 0,35% w skali

miesiêcznej.

W po³owie grudnia 1998 r. NBP zmodyfikowa³ nieco zasady fixingu

walutowego, wprowadzaj¹c mar¿ê miêdzy kursami kupna i kursami sprzeda¿y

2

To jest do momentu napisania niniejszego tekstu w po³owie maja 1999 r.

113

(i to znacznie wy¿sz¹ od tej stosowanej przez banki na rynku miêdzybankowym),

ustalaj¹c minimalny próg zawieranych z bankami transakcji na 5 mln dol.

USA i skracaj¹c czas fixingu o po³owê (do 15 minut). Niewiele póŸniej, bo

ju¿ z dniem 7. czerwca tego roku, NBP zlikwidowa³ fixing walutowy w jego

dotychczasowej postaci. Fixing utraci³ swój transakcyjny charakter (banki nie

mog¹ ju¿ z w³asnej inicjatywy zawieraæ transakcji walutowych z NBP) i sta³

siê jedynie rejestracj¹ poziomu kursu na rynku miêdzybankowym, niemniej

jednak kurs fixingowy nadal pozostaje oficjalnym kursem z³otego.

Wreszcie od 1. stycznia 1999 r. zmieniony zosta³ sk³ad koszyka walutowego,

w stosunku do którego wyznaczany jest kurs centralny z³otego. Nowa

struktura tego koszyka jest nastepuj¹ca : euro – 55%, dolar USA – 45%.

Stopniowej ewolucji ulega³ te¿ zakres wykorzystywania pasma wahañ

przez NBP. Przez pierwsze dwa lata NBP nie dopuszcza³ (g³ównie za pomoc¹

interwencji walutowych) do odchyleñ kursu fixingowego o wiêcej ni¿ 2–3%

od kursu centralnego. Dopiero w drugiej po³owie 1997 r. NBP dopuœci³ do

silniejszej deprecjacji z³otego wewn¹trz przedzia³u (w lipcu tego roku dodatnie

odchylenie kursu fixingowego od kursu centralnego dochodzi³o do 6%), a po

26. lutego 1998 r. równie¿ do silniejszej aprecjacji z³otego (rzêdu 8–9%

w stosunku do kursu centralnego), i to w poszerzonym paœmie.

Opracowana przez NBP w paŸdzierniku 1998 r. Œredniookresowa

strategia polityki pieniê¿nej na lata 1999–2003 zak³ada d¹¿enie do

kierowanego p³ynnego kursu walutowego (mannaged floating). Cel ten ma

byæ osi¹gany w sposób ewolucyjny, przez stopniowe poszerzanie pasma

wahañ oraz obni¿anie tempa pe³zaj¹cej dewaluacji. Omówione powy¿ej

decyzje podejmowane pod koniec roku 1998 i na pocz¹tku 1999 r. by³y w pe³ni

zgodne z przyjêt¹ strategi¹. Trudniej jest przewidzieæ, kiedy mia³oby dojœæ do

pe³nego up³ynnienia kursu z³otego, co oczywiœcie musia³oby siê wi¹zaæ

z odejœciem od pe³zaj¹cej dewaluacji oraz likwidacj¹ nie tylko kursu fixingowego,

ale i kursu centralnego z³otego. Ostatnie wypowiedzi prezesa NBP sugeruj¹,

i¿ wprowadzenie p³ynnego kursu kierowanego mog³oby nast¹piæ najwczeœniej

w drugiej po³owie 1999 r., a najpóŸniej w roku 2001. Taki w³aœnie system

kursowy wydaje siê rzeczywiœcie optymalny dla polskiej gospodarki na okres

kilku najbli¿szych lat poprzedzaj¹cy przyjêcie Polski do Unii Europejskiej i,

co siê z tym wi¹¿e, przyst¹pienie do Europejskiego Systemu Walutowego II.

(ESW II.).

114

Tymczasem, jak wiadomo, co najmniej dwuletnie uczestniczenie w ESW

II. (bez dokonywania w tym czasie dewaluacji waluty krajowej) jest jednym

z warunków przyjêcia do Europejskiej Unii Walutowej (EMU), co stanowi

d³ugofalowy cel polskiej polityki walutowej. Termin przyst¹pienia do EMU,

i tym samym zast¹pienia z³otego przez wspólna walutê euro, pozostaje wci¹¿

jeszcze niesprecyzowany. Mog³oby to nast¹piæ najwczeœniej w roku 2005, ale

bardziej prawdopodobny wydaje siê raczej termin 2006–2008. Zg³aszane

ostatnio przez niektórych ekonomistów pomys³y wczeœniejszego, jednostronnego

zast¹pienia z³otego przez euro jeszcze przed przyjêciem Polski do Unii

Europejskiej (a wiêc na przyk³ad ju¿ w roku 2001) nie wydaj¹ siê realistyczne.

Z drugiej jednak strony, nadmierne odsuwanie w czasie mo¿liwego terminu

przyst¹pienia do EMU (a tak sta³oby siê, gdyby po przyjêciu do Unii

Europejskiej Polska nadal pozostawa³a poza ESW II.) równie¿ nie wydaje

siê celowe.

Bibliografia

Gotz–Kozierkiewicz D. (1993), Gotz–Kozierkiewicz D. Ma³ecki W.

Wspó³zale¿noœæ polityki pieniê¿nej i polityki kursu walutowego, Warszawa:

Instytut Finansów
Krajewska Z. (1998), Z³oty: stopy ni¿ej, kurs wy¿ej, Rzeczpospolita, nr

291
-------- (1999), Z³oty: bli¿ej uwolnienia, Rzeczpospolita, nr 73
Ma³ecki W. (1996), Rynek walutowy w Polsce, Warszawa: Instytut Finansów
Pietrzak E. (1996a), Dylematy polityki kursowej, Nowa Europa, nr 7
-------- (1996b), Wymienialnoœæ z³otego, Warszawa: Biblioteka Mened¿era

i Bankowca
P³owiec U. (1994), Wymienialnoœæ z³otego – elementy strategii otwierania

polskiej gospodarki. Równanie do Europy, Nowa Europa nr 230
Polañski Z. (1998), Rynki finansowe w Polsce, w: Wspó³czesny Bank, red.

W.Jaworski, Warszawa

115

Po¿egnanie (1999), Po¿egnanie z fixingiem, Rzeczpospolita, nr 92
S³ojewska A. (1999), Wiêksza swoboda dla z³otego, Rzeczpospolita, nr 71
Strategia (1998), Œredniookresowa strategia polityki pieniê¿nej na lata 1999–

2003, Warszawa: Rada Polityki Pieniê¿nej (maszynopis)

116

EwaWierzbicka

RYNEK UBEZPIECZEÑ W OKRESIE TRANSFORMACJI

W POLSCE

Prze³omowym momentem dla rozwoju rynku ubezpieczeniowego w Polsce

by³o wejœcie w ¿ycie ustawy z 28. lipca 1990 r. (Ustawa, 1990), która

stworzy³a ramy prawne zasadniczej transformacji ubezpieczeñ i ich

dostosowania do powstaj¹cej w Polsce gospodarki rynkowej. Prawodawstwo

polskie dotycz¹ce sektora ubezpieczeñ uwzglêdni³o wiele dyrektyw prawa

Unii Europejskiej. Dochodzenie Polski do cz³onkostwa w UE wymaga jednak

dalszej harmonizacji i zbli¿enia przepisów prawa reguluj¹cych rynek

ubezpieczeñ ze standardami wspólnotowymi.

1. Aspekty iloœciowe wzrostu rynku ubezpieczeñ

Ustawa z 28. lipca 1990 r. zlikwidowa³a monopol ubezpieczeniowy

pañstwa, dopuszczaj¹c mo¿liwoœæ powo³ania prywatnych zak³adów

ubezpieczeñ opartych na kapitale krajowym lub zagranicznym. Pozwoli³o to

na szybki iloœciowy rozwój rynku ubezpieczeniowego. Wczeœniejsza ustawa

o ubezpieczeniach maj¹tkowych i osobowych z 1984 r. (Ustawa, 1984)

umo¿liwi³a powstanie niepañstwowych towarzystw ubezpieczeniowych

w formie spó³dzielni lub spó³ek akcyjnych z udzia³em co najmniej 51% Skarbu

Pañstwa. Na podstawie tej ustawy stworzono spó³dzielcze zak³ady ubezpieczeñ

“Westa” i “Polisa”. Dopiero w 1990 r. zasz³y radykalne zmiany w dziedzinie

ubezpieczeñ, umo¿liwiaj¹ce dynamiczny rozwój rynku i konkurencji. W 1989 r.

funkcjonowa³y w Polsce zaledwie 4 firmy ubezpieczeniowe, a w 1992 r.

dzia³alnoœæ ubezpieczeniow¹ prowadzi³y ju¿ 23 zak³ady ubezpieczeñ, w 1993 r.

28, w 1994 r. 36, w 1995 r. 40, w 1996 r. 45, a w 1998 r. 55.

Ustawa o dzia³alnoœci wprowadzi³a podzia³ na dwie grupy ubezpieczeñ,

dzia³ I. ubezpieczenia na ¿ycie i dzia³ II. ubezpieczenia pozosta³e osobowe

i maj¹tkowe. Firma ubezpieczeniowa nie mo¿e prowadziæ jednoczeœnie us³ug

117

ubezpieczeniowych w obu dzia³ach i koncesjê otrzymuje na dany obszar

dzia³ania. Ustawa okreœli³a zasady wydawania licencji na prowadzenie us³ug

ubezpieczeniowych, a tak¿e m.in. wymagania kapita³owe, mo¿liwoœci lokacyjne

itp. Wprowadzi³a równie¿ pojêcia: kapita³ gwarancyjny i margines wyp³acal-

noœci jako mierniki prawid³owej gospodarki finansowej ubezpieczycieli.

Zgodnie z przepisami ustawy z 1990 r. dzia³alnoœæ ubezpieczeniowa

w Polsce mo¿e byæ prowadzona tylko przez zak³ady ubezpieczeñ w formie

spó³ki akcyjnej lub towarzystwa ubezpieczeñ wzajemnych. Forma organizacyjna

spó³ki akcyjnej sta³a siê w latach ‘90. form¹ dominuj¹c¹. Wa¿ne cechy

towarzystwa ubezpieczeñ wzajemnych to m.in.: cz³onkowie s¹ ze sob¹

powi¹zani przynale¿noœci¹ do towarzystwa; ubezpieczeni s¹ jednoczeœnie

cz³onkami; celem dzia³alnoœci TUW nie jest zysk, a minimalna wysokoœæ

wymaganego kapita³u gwarancyjnego jest ni¿sza ni¿ w spó³ce akcyjnej. Mimo

bogatych tradycji TUW–ów w okresie miêdzywojennym – ta forma obecnie

nie rozwinê³a siê dostatecznie. W roku 1998 by³o piêæ TUW, jedno w dziale

ubezpieczeñ na ¿ycie i cztery w ubezpieczeniach gospodarczych.

Dynamikê rozwoju zak³adów ubezpieczeniowych potwierdza wzrost

liczby ubezpieczycieli w latach 1991–1998, co pokazano w tabeli 1.

Tabela 1

Dynamika rozwoju zak³adów ubezpieczeñ w latach 1991–1998

Wyszczególnienie

1991

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Liczba instytucji ubez-
pieczeniowych ogó³em

17

23

28

36

40

45

51

55

Dzia³ I. (ubezpieczenia
na ¿ycie)

2

4

6

10

13

15

21

24

Dzia³ II. (ubezpieczenia
maj¹tkowe i pozosta³e
osobowe)

15

19

22

26

27

30

30

31

Instytucje o przewadze
kapita³u krajowego

16

19

19

25

29

21

30

29

Instytucje o przewadze
kapita³u zagranicznego

1

4

9

11

11

14

21

26

ród³o: Wyniki, 1997; Biuletyn, 1997; 1998.

118

Rozwój instytucji ubezpieczeniowych sprawi³, ¿e nast¹pi³ nie tylko

znaczny wzrost przychodów ubezpieczeñ i wartoœci zebranej sk³adki przypisanej

brutto, ale równie¿ wartoœci odszkodowañ i kosztów. W 1995 r. przychody

zak³adów ubezpieczeñ wynios³y 5,1 mld. z³ i zwiêkszy³y siê 3,5 razy

w stosunku do 1991 r., w 1998 r. natomiast przychody tego sektora wynios³y

15,0 mld. z³ i zwiêkszy³y siê trzykrotnie w stosunku do roku 1995. Sk³adka

przypisana brutto w 1995 r. wynios³a 5,6 mld. z³ i w porównaniu z rokiem

1991 wzros³a czterokrotnie. W 1998 r. wynios³a 15,6 mld. z³, co oznacza, ¿e

w porównaniu z rokiem 1995 wzros³a prawie 2,6 razy. Jednoczeœnie ze

wzrostem wartoœci ryzyk objêtych przez ubezpieczycieli, coraz wiêksz¹ rolê

zaczê³a odgrywaæ reasekuracja. Zw³aszcza reasekuracja bierna zagraniczna,

polegaj¹ca na odst¹pieniu przez krajowego cedenta czêœci swoich ryzyk

reasekuratorowi zagranicznemu w zamian za czêœæ sk³adki

1

. Dopiero od

1996 r. zarysowa³a siê tendencja do wzrostu roli reasekuracji krajowej,

szczególnie kiedy zaczê³o funkcjonowaæ Polskie Towarzystwo Reasekuracyjne

S.A. W 1998 r. obejmowa³o ono niewiele ponad 1% rynku.

2. Ukszta³towanie struktury instytucjonalnej rynku

W ci¹gu pierwszych lat obowi¹zywania ustawy z 28. lipca 1990 r.

o dzia³alnoœci ubezpieczeniowej ujawni³o siê w praktyce wiele niedoskona³oœci

jej uregulowañ, st¹d wynik³a potrzeba jej nowelizacji, a tak¿e dalszego

dostosowania do przepisów Unii Europejskiej. Zmiany wprowadzono ustaw¹

z dnia 8. czerwca 1995 r. (Ustawa, 1995). Na jej podstawie zosta³ powo³any

Pañstwowy Urz¹d Nadzoru Ubezpieczeñ (PUNU), Rzecznik Ubezpieczonych,

Pañstwowe Biuro Ubezpieczeñ Komunikacyjnych, a tak¿e zmieni³ siê zakres

dzia³alnoœci Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, który przej¹³

prawa i obowi¹zki Funduszu Ochrony Ubezpieczonych. Znowelizowana

ustawa zaostrzy³a wymogi kapita³owe wobec ubezpieczycieli i zwiêkszy³a

iloœæ rezerw techniczno–ubezpieczeniowych. Zwiêkszenie rygorów

finansowych oraz wprowadzenie norm ostro¿noœciowych spowodowane by³o

m.in. przypadkami upad³oœci zak³adów ubezpieczeñ, w 1993 r. Westy i Westy

1

W dziale I. sk³adki na reasekuracjê biern¹ by³y przekazywane reasekuratorom

dopiero od 1993 r. (por. Wyniki, 1997 s. 13).

119

Life, w 1995 r. Gryfa i Hestii. W 1997 r. dosz³o do upad³oœci kolejnego

towarzystwa ubezpieczeniowego Fenix S.A.

PUNU powo³any zosta³ jako wyspecjalizowany centralny organ

administracji pañstwowej, który przej¹³ od ministra finansów wiêkszoœæ

kompetencji nadzorczych nad polskim rynkiem ubezpieczeñ. Celem nadzoru

jest dba³oœæ o stabilnoœæ i bezpieczeñstwo funkcjonowania tego rynku. PUNU

upowa¿niony zosta³ do bie¿¹cej i sta³ej kontroli zak³adów ubezpieczeñ, jego

dzia³alnoœæ przyczyni³a siê do wiêkszej dyscypliny finansowej podmiotów

sektora ubezpieczeñ. Aktywna rola PUNU przez oddzia³ywanie zarówno

prewencyjne jak i restrykcyjne przyczyni³a siê do wiêkszego bezpieczeñstwa

rynku ubezpieczeniowego. Z kolei ochronie interesów klientów zak³adów

ubezpieczeñ s³u¿¹ takie instytucje powo³ane ustaw¹ jak: Ubezpieczeniowy

Fundusz Gwarancyjny (UFG) i Rzecznik Ubezpieczonych.

Nowelizacja ustawy z dnia 8. czerwca 1995 r. wprowadzi³a wiele zmian

do funkcjonowania UFG, m.in. ograniczony zosta³ zakres œwiadczeñ funduszu

na rzecz poszkodowanych. UFG wyp³aca odszkodowania i œwiadczenia

ubezpieczeniowe z tytu³u obowi¹zkowych ubezpieczeñ OC komunikacyjnych

i rolników w przypadkach, gdy sprawca szkody nie mo¿e byæ zidentyfikowany,

a tak¿e w przypadku upad³oœci zak³adu ubezpieczeñ. Roszczeñ do funduszu

mog¹ dochodziæ uprawnieni, przy upad³oœci zak³adu ubezpieczeñ równie¿

z umów ubezpieczenia na ¿ycie, jednak tylko do 50% wierzytelnoœci i do

kwoty 30 tys. ECU. Rzecznik Ubezpieczonych jest powo³ywany przez

ministra finansów na 4 lata, jego zadania koncentruj¹ siê na reprezentowaniu

oraz ochronie konsumenckiej interesów ubezpieczonych i uprawnionych

z umów ubezpieczenia (tam m.in. mog¹ byæ zg³aszane skargi na dzia³alnoœæ

firm ubezpieczeniowych), a tak¿e opiniowaniu ubezpieczeniowych aktów

prawnych.

Polskie Biuro Ubezpieczeñ Komunikacyjnych jest instytucj¹ posiadaj¹c¹

osobowoœæ prawn¹, finansowan¹ przez ubezpieczycieli, cz³onków jego Biura,

które zast¹pi³o Polskie Biuro Zielonej Karty. Zrzesza ono zak³ady ubezpieczeñ

prowadz¹ce dzia³alnoœæ w zakresie obowi¹zkowego ubezpieczenia

odpowiedzialnoœci cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, przy objêciu

zakresem tego ubezpieczenia obszarów poza granicami kraju.

W 1995 r. ukszta³towa³a siê struktura organizacyjno–instytucjonalna

rynku ubezpieczeñ w Polsce, któr¹ szczegó³owo przedstawiono na schema-

cie 1.

120

PODA¯

INSTYTUCJE

US£UGOWE

POPYT

Maklerzy ubezpieczeniowi

POŒREDNICY

UBEZPIECZENIOWI

Agenci ubezpieczeniowi

BIURA

LIKWIDACJI SZKÓD

UBEZPIECZENIOWE

SPÓ£KI AKCYJNE

TOWARZYSTWA

UBEZPIECZEÑ

WZAJEMNYCH

OSOBY

FIZYCZNE

OSOBY PRAWNE

ORAZ

INNE PODMIOTY

KRAJOWA

ORGANIZACJA

KONSUMENTÓW

RZECZNIK

UBEZPIECZONYCH

SAMORZ¥D

BROKERSKI

UBEZPIECZENIOWY

FUNDUSZ

GWARANCYJNY

POLSKIE BIURO

UBEZPIECZEÑ

KOMUNIKACYJNYCH

POLSKA IZBA

UBEZPIECZEÑ

NADZÓR UBEZPIECZENIOWY

PAÑSTWOWY

URZ¥D

NADZORU

UBEZPIECZEÑ

ZAK£ADY

REASEKURACYJNE

ZAK£ADY

UBEZPIECZENIOWO-

REASEKURACYJNE

MINISTER

FINANSÓW

Schemat 1

Struktura rynku ubezpieczeñ w Polsce

ród³o: Na podstawie T.Sangowski, 1996

121

Coraz wiêksz¹ rolê w rynku ubezpieczeñ w Polsce spe³nia poœrednictwo

ubezpieczeniowe, przybli¿a zak³ady ubezpieczeñ do szerokiej i rozproszonej

rzeszy odbiorców us³ug ubezpieczeniowych. Dla klientów istotne znaczenie

ma nie tylko sprawna sieæ dystrybucji us³ug, ale rosn¹cy profesjonalizm

agentów i brokerów ubezpieczeniowych, dziêki którym otrzymuj¹ szerok¹

informacjê o produktach, zakresie ochrony ubezpieczeniowej, korzyœciach

wynikaj¹cych z umowy ubezpieczenia. Wykwalifikowany poœrednik

ubezpieczeniowy mo¿e dokonaæ oceny ryzyka i zaproponowaæ sposoby jego

kontrolowania (R.Nowak, 1997). W Polsce jest oko³o 100 tys. agentów

i ponad 500 brokerów ubezpieczeniowych. Poœrednictwo ubezpieczeniowe

reprezentowane jest przez takie instytucje rynku ubezpieczeñ, jak

Stowarzyszenie Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych oraz Rease-

kuracyjnych i Stowarzyszenie Agentów i Doradców Ubezpieczeniowych.

Obecnie trwaj¹ prace nad ostatecznym kszta³tem ustawy o poœrednictwie

ubezpieczeniowym oraz kodeksem brokerów, co wp³yn¹æ powinno na lepsz¹

ochronê interesów klientów firm ubezpieczeniowych.

3. Zmiany struktury portfela

W 1995 i 1996 r. polski rynek ubezpieczeñ wg Europejskiego

Stowarzyszenia Ubezpieczeniowców CEA nale¿a³ do jednego z najbardziej

dynamicznie rozwijaj¹cych siê rynków w Europie. Sk³adka ogó³em w 1996 r.

w Polsce wzros³a o 50,6% w porównaniu z rokiem poprzednim, podczas gdy

jeszcze szybciej rozwija³ siê tylko rynek estoñski, gdzie osi¹gniêto wskaŸnik

73%. Nale¿y podkreœliæ, i¿ oba kraje – Polska i Estonia – startowa³y

z niskiego poziomu wyjœciowego rynku ubezpieczeniowego. Wysokoœæ sk³adki

na jednego mieszkañca w Polsce w 1996 r. wynios³a 74 USD, w 1997 r. –

90 USD, a w 1998 r. niewiele ponad 100 USD i by³a 15–krotnie ni¿sza ni¿

przeciêtnie w pañstwach nale¿¹cych do Unii Europejskiej (Raport, 1998).

Wed³ug optymistycznej prognozy wartoœæ sk³adki na jednego mieszkañca

w Polsce do 2000 r. osi¹gnie poziom 190 USD. Mimo dynamicznego rozwoju,

porównanie polskiego rynku ubezpieczeniowego z rozwiniêtymi rynkami

zagranicznymi wypada niekorzystnie. W Polsce udzia³ sk³adki ubezpieczeniowej

brutto do PKB za okres 1991–1998 wzrós³ z 1,84 do 2,82%, podczas gdy

np. ju¿ w 1995 r. wskaŸnik ten dla krajów UE wynosi³ œrednio 7,8%, przy

czym wystêpowa³o zró¿nicowanie wewn¹trz Unii, od 10,33% PKB w Wielkiej

122

Brytanii, 8,93% w Holandii do 3,83% we W³oszech i 1,63% w Grecji (Swiss

Re, 1997).

Na przestrzeni lat ‘90. niewiele poprawi³a siê struktura rynku ubezpieczeñ

w podziale na ubezpieczenia life i non life. W Polsce sk³adka zak³adów

ubezpieczeñ na ¿ycie stanowi³a w sk³adce przypisanej brutto sektora

ubezpieczeñ w 1995 r. 33,17%, w 1996 r. 34,04%, a w 1997 r. 32,97%. Na

koniec 1998 r. dzia³ ubezpieczeñ na ¿ycie stanowi³ 34,51%, a dzia³ II.

ubezpieczeñ maj¹tkowych oraz pozosta³ych osobowych 65,49%. W krajach

Unii Europejskiej proporcje miêdzy dzia³em I. i II. kszta³tuj¹ siê jak 57 do 43%.

Mimo dynamicznego w latach ‘90. rozwoju rynku ubezpieczeñ na ¿ycie,

pod wzglêdem wysokoœci sk³adki na jednego mieszkañca, Polska jest na

poziomie zbli¿onym do krajów takich jak: S³owacja, Islandia i Wêgry.

W 1997 r. sk³adka ubezpieczeñ na ¿ycie na osobê w Polsce wynosi³a 28 ECU

(co zbli¿a nasz kraj do Czech), a w Szwajcarii wynosi³a w 1996 r. 2 269 ECU,

w W.Brytanii 1 242, we Francji 1 216 ECU.

Na przemiany w dziale I. w Polsce wp³ynê³o powstanie nowych zak³adów

ubezpieczeñ, zw³aszcza z kapita³em zagranicznym, co spowodowa³o

zwiêkszenie ró¿norodnoœci oferowanych produktów. W coraz wiêkszym

stopniu ubezpieczenia na ¿ycie staj¹ siê form¹ oszczêdzania konkurencyjn¹

wobec lokat bankowych, a przy tym zabezpieczaj¹ przed ryzykiem œmierci,

kalectwa, niezdolnoœci do pracy itp.(E.Stroiñski, 1998).

Pozytywnym zjawiskiem w dziale ubezpieczeñ na ¿ycie jest rosn¹cy

udzia³ ubezpieczeñ na ¿ycie z funduszem inwestycyjnym (por. tabelê 2)

Ubezpieczenia na ¿ycie z funduszem inwestycyjnym stanowi³y w 1994 r.

2,9%, w 1995 r. 6,49%, w 1996 r. 12,79%, w 1997 r. 19,97%, a w 1998 r.

23,79% udzia³u w sk³adce ogó³em dzia³u I.

W strukturze portfela dzia³u II. zasz³y niewielkie zmiany i nadal dominuj¹

w nim ubezpieczenia tzw. komunikacyjne. W 1998 r. najwiêkszy wzrost

sk³adki nast¹pi³ w tej grupie ubezpieczeñ (OC i AC), ³¹czna kwota przyrostu

wynios³a 1 391,2 mln. z³, co stanowi³o 69,6% ogólnej kwoty przyrostu sk³adki

w dziale II.

2

. Udzia³ tej grupy ubezpieczeñ w Polsce znacznie przekracza

udzia³ tego typu ubezpieczeñ w rynku ubezpieczeñ nie¿yciowych w krajach

2

W 1998 r. wzrost sk³adki nast¹pi³ równie¿ w grupie 8. – ubezpieczenia szkód

spowodowanych ¿ywio³ami, w grupie 9. – ubezpieczenia szkód rzeczowych i grupie

1. – ubezpieczenia wypadku.

123

Unii Europejskiej. W przypadku tych ostatnich w 1995 r. ubezpieczenia

komunikacyjne OC i AC zebra³y 34%, podczas gdy w Europie Œrodkowej

œrednio 47% sk³adki w dziale ubezpieczeñ nie¿yciowych

3

, w Polsce 59%

(por. tabelê 3).

Strukturê poszczególnych rodzajów ubezpieczeñ w latach 1995–1998

przedstawiono w tabeli 2, a w dziale ubezpieczeñ pozosta³ych osobowych

i maj¹tkowych w tabeli 3.

Tabela 2

Struktura portfela ubezpieczeñ dzia³u I. w latach 1995–1998

Grupa

Udzia³ w ogólnej sk³adce brutto

ubezpie-

Rodzaj ubezpieczenia

(w %)

czenia

1995

1996

1997

1998

1

Ubezpieczenia na ¿ycie

75,31

69,77 62,99 59,39

2

Ubezpieczenia posagowe

0,56

0,73

0,79

0,84

3

Ubezpieczenia na ¿ycie, jeœli s¹

zwi¹zane z funduszem

inwestycyjnym

6,49

12,79 19,97 23,79

4

Ubezpieczenia rentowe

0,67

0,74

0,18

0,21

5

Ubezpieczenia wypadkowe

i chorobowe, jeœli s¹ uzupe³-

nieniem ubezpieczeñ wymienio-

nych w grupach 1–4

16,97

15,98 16,07 15,77

ród³o: Biuletyn, 1996; Biuletyn, 1999

Wyniki za 1998 r. wskazuj¹ na zmniejszenie dynamiki zbioru sk³adki

w stosunku do roku poprzedniego, w dziale II ubezpieczeñ maj¹tkowych

i pozosta³ych osobowych wartoœæ sk³adki brutto wzros³a o 23,7%, w 1997 r.

o 50% (Biuletyn, 1999 s. 3–4).

W poprzednich latach w ubezpieczeniach maj¹tkowych i osobowych

wysoki wzrost poboru sk³adki wynika³ przede wszystkim z podwy¿ki cen

ubezpieczeñ komunikacyjnych OC i AC (np. w koñcu 1996 r.), polisy te maj¹

3

Dane: European Insurance 1996 in Figures, w: Biuletyn, 1997.

124

Tabela 3

Struktura ubezpieczeñ maj¹tkowych i pozosta³ych osobowych

w latach 1995–1998

Grupa

Udzia³ w ogólnej sk³adce brutto

ubezpie-

Rodzaj ubezpieczenia

(w %)

czenia

1995

1996

1997

1998

1

Ubezpieczenie wypadku

5,43

4,78

3,97

3,95

2

Ubezpieczenie chorobowe

1,03

0,96

0,95

0,91

3

Ubezpieczenie casco pojazdów

l¹dowych

32,79

35,68 33,04 32,09

4

Ubezpieczenie casco pojazdów

szynowych

0,01

0,01

0,01

0,01

5

Ubezpieczenie casco statków

powietrznych

0,38

0,27

0,18

0,14

6

Ubezpieczenie ¿eglugi morskiej

i œródl¹dowej

1,65

1,11

0,74

0,59

7

Ubezpieczenie przedmiotów

w transporcie

1,57

1,38

1,10

1,05

8

Ubezpieczenie szkód spowodo-

wanych ¿ywio³ami

12,36

11,17

9,80

9,75

9

Ubezpieczenie pozosta³ych

szkód rzeczowych

10,58

9,16

7,19

7,04

10

Ubezpieczenie OC wynikaj¹ce

z posiadania i u¿ytkowania

pojazdów l¹dowych

26,44

28,45 36,22 37,52

11

Ubezpieczenie OC wynikaj¹ce

z posiadania i u¿ytkowania

pojazdów powietrznych

0,26

0,18

0,09

0,08

12

Ubezpieczenie OC za ¿eglugê

morsk¹ i œródl¹dow¹

1,10

0,71

0,49

0,37

13

Ubezpieczenie OC nie ujête

w grupach 10–12

2,67

2,24

2,07

2,33

14

Ubezpieczenie kredytu

0,35

0,28

0,30

0,30

15

Gwarancja ubezpieczeniowa

1,12

1,47

1,13

1,21

16

Ubezpieczenie ró¿nych ryzyk

finansowych

0,39

0,53

0,37

0,53

17

Ubezpieczenie ochrony prawnej

0,00

0,00

0,00

0,00

18

Ubezpieczenie œwiadczenia pomo-
cy na korzyœæ osób, które popad³y
w trudnoœci w czasie podró¿y

1,14

0,96

0,54

0,56

Reasekuracja czynna

0,73

0,66

1,79

1,79

ród³o: Biuletyny, 1997; 1999

125

Tabela 4

Udzia³ firm ubezpieczeniowych na polskim rynku ubezpieczeñ

w latach 1992–1998 (w %)

a

Firma ubezpieczeniowa

1992 1993 1994 1995 1996 1997

1998

Ubezpieczenia maj¹tkowe i osobowe

PZU S.A.

65,4 66,3 60,7 63,1 65,4 62,7

58,9

TUiR Warta S.A.

15,9 18,3 19,2 17,5 14,0 12,7

13,2

TUiR Polisa S.A.

2,0

2,7

3,3

3,4

3,7

4,0

4,1

PTU Gryf S.A.

0,7

1,7

2,7

2,9

–

–

–

ZUiR Polonia S.A.

1,5

2,1

2,3

2,7

2,9

2,9

2,7

STU Hestia Ins. S.A.

1,1

2,2

2,7

2,6

3,3

2,8

3,8

TU TUK S.A.

b

0,7

1,6

1,5

1,9

1,3

1,1

1,9

TU Fenix S.A.

0,2

0,5

1,1

1,7

0,8

–

–

ZU Hestia S.A.

0,2

0,7

1,2

1,4

–

–

–

TU Compensa S.A.

0,9

1,6

1,3

1,1

1,5

1,5

1,9

Inne firmy

11,4

2,3

4,0

1,7

7,2 12,3

17,3

Razem

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Ubezpieczenia na ¿ycie

PZU ¯ycie S.A.

99,9 99,7 94,7 87,2 77,7 69,2

63,6

Commercial Union S.A.

0,0

0,4

2,8

6,5 11,7 15,9

17,9

Amplico Life S.A.

0,0

0,4

1,0

4,6

6,7

8,7

9,2

BTUiR Heros Life S.A.

0,0

0,0

0,0

0,7

0,9

0,4

0,4

Nationale Nederlanden

–

–

–

0,4

2,0

4,6

6,7

Inne firmy

0,0

0,0

1,5

0,6

1,0

1,2

1,2

Razem

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

a

Udzia³ jest liczony zbiorem sk³adki przypisanej brutto.

b

Obecnie Daewoo TU S.A.

ród³o: Biuletyn, 1997; 1999

nadal znacz¹cy udzia³ w portfelu firm ubezpieczeñ maj¹tkowych.

W ubezpieczeniach dzia³u II. w 1998 r. zebrano ponad 10 mld. z³ sk³adki.

W ubezpieczeniach na ¿ycie w 1998 r. wartoœæ sk³adki wynios³a 5,37

mld. z³, a wiêc o 32,5% wiêcej ni¿ w 1997 r. Swoj¹ pozycjê w rynku umocni³y

126

Commercial Union (17,95% udzia³ w rynku liczony zbiorem sk³adki brutto),

Amplico Life 9,27% i Nationale Nederlanden 6,8% kosztem spadku udzia³u

PZU ¯ycie S.A. (z 69,21% w 1997 r. do 63,64% w 1998 r.). Jeszcze

w 1992 r. udzia³ PZU ¯ycie S.A. wynosi³ 99,9% rynku dzia³u I. i syste-

matycznie, co roku nastêpowa³ spadek udzia³u tej firmy w rynku (por. tabelê

4).

W dziale II. pozosta³ych ubezpieczeñ osobowych i maj¹tkowych wzrós³

nieznacznie (liczony zbiorem sk³adki brutto) udzia³ TUiR Warta S.A. i TUR

Polisa S.A., przy jednoczesnym spadku udzia³u PZU S.A. z 65,4% w 1992 r.

do 58,88% w 1998 r.

W 1998 r. PZU S.A. zebra³ 6,01 mld. z³ sk³adek, o 16% wiêcej ni¿ przed

rokiem. Zysk brutto wyniós³ 304 mln. z³, a po op³aceniu podatków – 289,7

mln. z³. Ten wynik osi¹gniêto przede wszystkim dziêki spadkowi szkodowoœci

z 99,1% w 1997 r. do 75,6% w 1998 r. (w 1997 r. wskaŸnik szkodowoœci by³

szczególnie wysoki wskutek powodzi). Spadek szkodowoœci osi¹gniêto

równie¿ dziêki wprowadzeniu kontroli kosztów likwidacji szkód (Udzia³, 1999).

4. Kapita³y w³asne firm ubezpieczeniowych

Aby krajowi ubezpieczyciele mogli zaspokoiæ w przysz³oœci rosn¹cy

popyt na ubezpieczenia oraz (zw³aszcza od roku 1999) konkurowaæ z zagra-

nicznymi ubezpieczycielami, niezbêdne jest ich dokapitalizowanie.

Zwiêkszenie kapita³ów polskich firm nastêpuje zwykle dziêki podwy¿szeniu

kapita³u akcyjnego przez: emisje akcji dla dotychczasowych akcjonariuszy,

emisje akcji dla zagranicznych i krajowych inwestorów strategicznych, emisje

akcji w drodze oferty publicznej. Z tej ostatniej metody skorzysta³y dotychczas

tylko cztery firmy ubezpieczeniowe – TUiR Warta S.A. i TUiR Polisa S.A.,

a ostatnio do grupy spó³ek gie³dowych do³¹czy³a Compensa S.A. i od 8.

czerwca 1999 r. wesz³a na gie³dê Europa S.A.

Kapita³y w³asne sektora ubezpieczeñ wed³ug stanu na koniec 1998 r.

by³y równe 2,1 mld. z³ i wzros³y w stosunku do stanu na koniec 1997 r. o 1.0

mld. z³ tj. o 94,5%, w tym w dziale I. o 70,4%, a w dziale II. o 141,4%. Tak

du¿y wzrost kapita³ów w³asnych ubezpieczycieli dzia³u II. spowodowany by³

wypracowaniem dodatniego wyniku finansowego w kwocie 148,8 mln. z³ (za

rok 1997 wykazano wynik ujemny w wysokoœci 442,5 mln. z³), a tak¿e

127

znacznym wzrostem kapita³ów podstawowych (o 40,6%) oraz wzrostem

kapita³u zapasowego (o 47,7%) (Instytucje, 1999).

Kapita³y podstawowe

4

podmiotów posiadaj¹cych zezwolenie na

prowadzenie dzia³alnoœci ubezpieczeniowej na koniec 1998 r. by³y równe 1,6

mld. z³ i wzros³y o 57,4% w stosunku do stanu na koniec 1997 r. W tym

w dziale I. o 80,4% a w dziale II. o 40,5%. Œrednia wartoœæ kapita³u

podstawowego zak³adu ubezpieczeñ na koniec 1998 r. wynios³a 29,89 mln.

z³ (najwy¿szy kapita³ podstawowy by³ równy 295,0 mln. z³, a najni¿szy 0,92

mln. z³) (Biuletyn, 1999). Mimo ¿e kapita³y w³asne i kapita³y podstawowe

podmiotów sektora ubezpieczeñ stale rosn¹, to jednak czêœæ zak³adów nadal

wymaga dokapitalizowania.

Przed problemem dokapitalizowania stoi najwiêkszy polski ubezpieczyciel

– PZU S.A. Dotychczas nie zrealizowano ¿adnego z programów podniesienia

kapita³ów, a prywatyzacja tej firmy dopiero jest w fazie realizacji. W 1998 r.

zwyciêzc¹ przetargu na doradcê ministra skarbu przy prywatyzacji PZU S.A.

zosta³o konsorcjum na czele z Bankiem ABN Amro Polska S.A. W 1998 r.

rozpoczêto równie¿ prace nad prywatyzacj¹ PZU ¯ycie S.A.

Czêœæ œrodków przeznaczonych na dokapitalizowanie PZU S.A.

pochodzi³a

z Funduszu Prywatyzacji Banków Polskich (ok. 58 mln. USD), a czêœæ ze

sprzeda¿y akcji PZU ¯ycie S.A. Do koñca 1998 r., wed³ug informacji prezesa

PZU S.A., niedobory œrodków w³asnych (niezbêdne do pokrycia marginesu

wyp³acalnoœci) wynios³y 813 mln. z³.

W styczniu 1999 r. resort skarbu pañstwa dofinansowa³ PZU obligacjami

Banku Handlowego o wartoœci 852 mln. z³; dokapitalizowanie firmy wyraŸnie

poprawi³o jej bezpieczeñstwo finansowe. Po I. kwartale 1999 r. spó³ka

pokrywa margines wyp³acalnoœci w 165%. W marcu 1999 r. rz¹d wyrazi³

zgodê na prywatyzacjê PZU S.A., zaakceptowa³ równie¿ strategiê polegaj¹c¹

na sprzeda¿y ok. 30% akcji zak³adu inwestorowi strategicznemu. Jednym

z kandydatów na inwestora strategicznego jest jedna z najwiêkszych grup

ubezpieczeniowo–finansowych – francuska AXA. ABN Amro (I.Nowak,

1999a, 1999b) (doradca przy prywatyzacji PZU S.A.) dokona³ w maju br.

ponownej wyceny najwiêkszego polskiego ubezpieczyciela. Analitycy szacuj¹,

¿e PZU S.A. jest warte od 5 do 12 mld. z³. Ministerstwo Finansów

4

Kapita³ podstawowy obejmuje kapita³ akcyjny w instytucjach ubezpie-

czeniowych zorganizowanych w formie spó³ek akcyjnych i kapita³ zak³adowy

w towarzystwach ubezpieczeñ wzajemnych.

128

zainteresowane jest sprzeda¿¹ 30% akcji tego zak³adu ubezpieczeñ, proces

sprzeda¿y pakietu akcji ma zakoñczyæ siê do koñca 1999 r.

Jednym ze sposobów zwiêkszenia kapita³ów najczêœciej wykorzy-

stywanych przez zak³ady ubezpieczeñ jest pozyskanie inwestora strategicznego.

Mo¿e nim byæ krajowy lub zagraniczny podmiot dzia³aj¹cy w bran¿y

ubezpieczeniowej lub innej. Wniesiony przez inwestora kapita³ pozwala na

poprawê sytuacji finansowej towarzystwa ubezpieczeniowego, ale równie¿

mo¿e wi¹zaæ siê ze zdobyciem know–how, systemów informatycznych, czy

te¿ pozyskaniem doskonalszych metod dystrybucji produktów ubezpie-

czeniowych itp. Jednak, poniewa¿ zbyt ma³o jest polskich inwestorów

strategicznych, co zwi¹zane jest z niedostatkiem funduszy na rynku kapi-

ta³owym, istotnym sposobem powiêkszania kapita³ów firm ubezpieczeniowych

jest dop³yw kapita³u zagranicznego. W 1997 r. oraz w 1998 r. kilka zak³adów

ubezpieczeñ skorzysta³o z tej formy podniesienia kapita³ów w³asnych.

Niskie kapita³y w³asne czêœci firm ubezpieczeniowych w Polsce powoduj¹

ograniczone mo¿liwoœci ubezpieczenia du¿ych ryzyk na udziale w³asnym, bez

koniecznoœci reasekuracji. Wed³ug znowelizowanej ustawy o dzia³alnoœci

ubezpieczeniowej z 1995 r. suma pojedynczego ryzyka pozostawionego jako

udzia³ w³asny zak³adu ubezpieczeñ nie mo¿e przekraczaæ 25% ³¹cznej

wysokoœci rezerw techniczno–ubezpieczeniowych i kapita³u w³asnego.

Skutecznym sposobem dokapitalizowania sektora ubezpieczeñ w Polsce

mog³oby byæ powstanie grup bankowo–ubezpieczeniowych. Tego typu grupy

finansowe nazywane Allfinanz lub bancassurance zaczê³y powstawaæ

w krajach Europy Zachodniej ju¿ w latach ‘80. W Polsce, mimo stopniowego

wzrostu udzia³u banków w kapita³ach podstawowych ubezpieczycieli, z 10,82%

w 1996 r. do 13,63% na koniec 1997 r. i lekkiego spadku do 12,5% w 1998 r.

(Biuletyn, 1998 s. 8), tego rodzaju grupy nie zawi¹za³y siê. Zaanga¿owanie

kapita³owe banków w zak³adach ubezpieczeñ jest zgodne z tendencjami

wystêpuj¹cymi w wielu krajach Europy Zachodniej. Wynika to czêœciowo

z potrzeby komplementarnoœci, a tak¿e wzajemnego przenikania us³ug

finansowych w warunkach globalizacji rynków. Banki staj¹ siê g³ównymi

udzia³owcami nie tylko firm ubezpieczeniowych, ale leasingowych, funduszy

powierniczych, funduszy emerytalnych itp. (W.Baka, 1999 s. 11).

Dotychczasowa wspó³praca miêdzy zak³adami ubezpieczeñ i bankami

koncentruje siê na wykorzystaniu przez ubezpieczycieli sieci oddzia³ów

banków do dotarcia do ich klientów dla zaoferowania produktów

129

ubezpieczeniowych. W 1998 r. grupê bankowo–ubezpieczeniow¹ mia³y tworzyæ

Polisa S.A. z Kredyt Bankiem PBI i TUiR Warta z PBK oraz kilkoma innymi

bankami, jednak projekty te nie zosta³y ostatecznie zrealizowane.

Obecnie niezbêdna jest bardziej kompleksowa wspó³praca wykraczaj¹ca

poza wykorzystanie kana³ów dystrybucji, a tak¿e wiêksze zaanga¿owanie

kapita³owe banków, zw³aszcza w towarzystwa ubezpieczeniowe na ¿ycie.

Szczególne zainteresowanie banków ubezpieczeniami ¿yciowymi wynika

przede wszystkim z (M.Œliperski, 1998):

– konkurencyjnoœci tych ubezpieczeñ, zwi¹zanych z d³ugoterminowym

oszczêdzaniem, co stanowi najwiêksze zagro¿enie wobec us³ug depozytowo–

kapita³owych banku,

– mo¿liwoœci zwiêkszenia liczby i dywersyfikacji Ÿróde³ przychodów

banku,

– wysokiej komplementarnoœci produktów bankowych z ubezpiecze-

niowymi.

W tabeli 5 przedstawiono udzia³ banków w podstawowych kapita³ach

ubezpieczycieli na koniec 1997 r. (przedstawione zosta³y udzia³y w wysokoœci

5 i wiêcej procent). Przy czym nale¿y pamiêtaæ, i¿ zaanga¿owanie kapita³owe

sektora bankowego w sektorze ubezpieczeniowym ci¹gle ulega zmianie.

W 1998 r. zaanga¿owanie kapita³owe banków w sektor ubezpieczeñ

wzros³o o ponad 39,3%, tj. o ok. 56 mln. z³. Niektóre banki zwiêkszy³y wartoœæ

inwestycji w zak³ady ubezpieczeñ, np. PBK S.A. w PBK–¯ycie i TU PBK,

Kredyt Bank PBI S.A. w Heros Life S.A. i Agropolisê S.A., WBK S.A.

w Commercial Union Polska – TU na ¯ycie S.A. Z kolei np. Bank Handlowy

w Warszawie S.A. dokona³ nowych inwestycji w Zurich Handlowy TU na

¯ycie S.A. i Zurich Handlowy TU S.A., BRE w TUiR Warta S.A. Inne banki

wycofa³y siê z inwestycji w zak³adach ubezpieczeñ, np. BG¯ S.A., PBG –

Grupa PKO S.A. i BISE.

W 1998 r. we wszystkich spó³kach ubezpieczeniowych notowanych na

gie³dzie zasz³y zasadnicze zmiany w sk³adzie najwiêkszych udzia³owców.

Przyk³adowo znacz¹cym akcjonariuszem Compensy S.A. zosta³ BPH. Ponad

20% akcji Polisy naby³ Kredyt Bank PBI, ale ju¿ wkrótce ca³y pakiet akcji

bêd¹cy w³asnoœci¹ banku zosta³ sprzedany NFI Fortuna, a Kredyt Bank PBI

S.A. pozostawi³ ponad 9% akcji, a jednoczeœnie sprzeda³ akcje DAEWOO

S.A. G³ównym akcjonariuszem TUiR Warta zosta³ Kulczyk Holding (T.JóŸwik,

130

Tabela 5

Zaanga¿owanie kapita³owe banków w zak³adach ubezpieczeñ powy¿ej 5% w kapitale podstawowym

ubezpieczycieli (dane na 31.12.1998 r.)

Udzia³ banku w kapitale

Lp.

Bank

Zak³ad ubezpieczeñ

podstawowym ubezpie-

czyciela (w %)

1.

Bank Wspó³pracy Europejskiej S.A.

PTR S.A.

11,88

2.

Bank Energetyki S.A. w Radomiu

Energo–Asekuracja

8,75

3.

Bank Handlowy w Warszawie S.A.

PTR S.A.

11,88

Zurich Handlowy TU na ¯ycie S.A.

50,00

Zurich Handlowy TU S.A.

50,00

4.

Bank Przemys³owo–Handlowy S.A.

w Krakowie

Compensa S.A.

23,23

5.

Bank Rozwoju Eksportu S.A.

STU na ¯ycie Alte Leipziger Hestia S.A.

41,00

WARTA S.A.

9,99

6.

Bank Wschodni S.A.

Polonia ¯ycie

15,87

7.

Hypo Vereinsbank Polska S.A.

Inter Fortuna S.A.

10,00

8.

Pierwszy Komercyjny Bank S.A.

w Lublinie

Heros Life S.A.

8,30

9.

PKO BP

Warta Vita S.A.

21,97

131

10.

Powszechny Bank Kredytowy S.A.

TU PBK S.A.

100,0

PBK–¯ycie S.A.

100,0

11.

Wielkopolski Bank Kredytowy S.A.

Commercial Union Polska TU na ¯ycie

10,00

Commercial Union Polska TU Ogólnych S.A.

10,00

12.

Spó³dzielczy Bank Rozwoju

Samopomoc S.A.

9,53

13.

Kredyt Bank PBI

Agropolisa

34,80

TUK

36,70

Heros Life S.A.

90,93

Polisa S.A.

9,53

14.

EBOR

Heros S.A.

12,58

Winterthur S.A.

35,00

Winterthur ¯ycie S.A.

35,00

15.

Dresdner Bank AG

STU Hestia INSURANCE S.A.

21,17

ród³o: Biuletyn, 1999 s. 42

132

5

Przewa¿aj¹cy udzia³ kapita³u zagranicznego oznacza, ¿e bezpoœredni udzia³

podmiotów zagranicznych w kapitale podstawowym przekracza 50% lub w których

udzia³ podmiotów zagranicznych na Walnym Zgromadzeniu przekracza 50% przy

jednoczesnym udziale w kapitale akcyjnym/zak³adowym zbli¿onym do 50%.

1998). Firma ta wyda³a na akcje TUiR Warta w ci¹gu 1998 r. przesz³o 38,2

mln. z³, po 39 mln. z³ natomiast wyda³y BRE oraz austriacki Nihonswi AG.

Jednak na koniec grudnia 1998 r. sektor bankowy zmniejszy³ swój udzia³

w kapita³ach podstawowych ubezpieczycieli z 13,63% w 1997 r. do 12,07%

w 1998 r., co wynika³o z wolniejszego tempa wzrostu inwestycji bankowych

w zak³adach ubezpieczeñ (139,3%) ni¿ ogó³em kapita³ów podstawowych

(157,4%).

5. Kapita³ zagraniczny w sektorze ubezpieczeniowym w Polsce

Ca³kowita wartoœæ kapita³ów podstawowych 55 zak³adów ubezpieczeñ

posiadaj¹cych zezwolenie ministra finansów na prowadzenie dzia³alnoœci

ubezpieczeniowej wynios³a na koniec grudnia 1998 r. 1 643,88 mln. z³ i by³a

wy¿sza w porównaniu ze stanem na koniec 1997 r. nominalnie o 57,4%

(wartoœæ kapita³ów akcyjnych/zak³adowych 51 istniej¹cych wówczas zak³adów

wynios³a 1 044,60 mln. z³). Przyrost kapita³ów podstawowych w ci¹gu 1998 r.

by³ o 6,2 pkt. proc. ni¿szy ni¿ w roku 1997, kiedy w stosunku do koñca 1996 r.

kapita³y wzros³y o 63,6% (Biuletyn, 1999 s. 13).

Stopniowo wzrasta udzia³ kapita³u zagranicznego w kapita³ach pod-

stawowych zak³adów ubezpieczeñ w Polsce, tj. na koniec 1995 r. wynosi³ on

15%, w koñcu 1996 r. 18,1%, a na koniec 1997 r. 25,2%. Na koniec grudnia

1998 r. udzia³ kapita³u zagranicznego wzrós³ do 32,69%. Do 2000 r.

przewidywany jest wzrost udzia³u kapita³u zagranicznego do 36–40%

podstawowego kapita³u sektora ubezpieczeñ w Polsce.

Zw³aszcza w II. pó³roczu 1998 r. obserwowano bardzo intensywny

wzrost wartoœci bezpoœrednich inwestycji zagranicznych w sektorze

ubezpieczeñ. Liczba zak³adów ubezpieczeñ z przewa¿aj¹cym udzia³em kapita³u

zagranicznego wzros³a do 29 (na koniec 1997 r. – 21 zak³adów)

5

. Kapita³

zagraniczny obecny by³ jeszcze w 8 zak³adach, jednak¿e w mniejszoœci.

Wœród akcjonariuszy zak³adów ubezpieczeñ pojawi³o siê wielu renomowanych

ubezpieczycieli zagranicznych, posiadaj¹cych ogromne doœwiadczenie

133

w prowadzeniu dzia³alnoœci ubezpieczeniowej na ca³ym œwiecie. Za oko³o 2–

3 lata mog¹ znikn¹æ z polskiego rynku towarzystwa ubezpieczeñ o kapitale

czysto krajowym, tym bardziej, ¿e zagraniczni inwestorzy staraj¹ siê o zakup

30% akcji prywatyzowanego PZU S.A

Zaanga¿owanie kapita³u zagranicznego w poszczególnych zak³adach

ubezpieczeñ dzia³u I. i II. przedstawiono w tabelach 6 i 7.

Wartoœæ kapita³u zagranicznego na koniec 1998 r. zaanga¿owanego

w zak³adach ubezpieczeñ na ¿ycie zwiêkszy³a siê w stosunku do stanu na

koniec roku poprzedniego o 100,5 mln. z³, tj. o 79,7% wiêcej ni¿ w roku

poprzednim. Mimo znacznego nominalnego wzrostu kwoty kapita³u

zagranicznego, jego udzia³ w kapitale podstawowym firm dzia³u I. zmniejszy³

siê z 34,03 w 1997 r. do 32,53% na koniec grudnia 1998 r. Spadek ten wynika³

z doœæ szybkiego przyrostu wartoœci kapita³ów krajowych w tym okresie

(o 92,3%).

Na pierwszym miejscu w strukturze kapita³u zagranicznego dzia³u I. jest

kapita³ brytyjski (prawie 1/3 kapita³u zagranicznego tego dzia³u). Na drugim

miejscu jest kapita³ niemiecki (18,5%).

Bezpoœredni udzia³ kapita³u zagranicznego w kapitale podstawowym

zak³adów ubezpieczeñ pozosta³ych osobowych i maj¹tkowych wyniós³ na

dzieñ 31. grudnia 1998 r. 32,82% i zwiêkszy³ siê w porównaniu z rokiem

poprzednim o 12,4 punkty procentowe. Wartoœæ kapita³u pochodz¹cego

z zagranicy zaanga¿owanego w dziale II. by³a równa 310,95 mln. z³ (88,78

mln. USD). Najwiêcej bo 18,95% kapita³u podstawowego zak³adów

ubezpieczeñ pochodzi³o z Niemiec, co stanowi³o 57,7% kwoty kapita³u

zagranicznego zainwestowanego w dziale II.

Jak pokazuje przyk³ad firmy ubezpieczeniowej Daewoo TU S.A.,

niekiedy trudno jest okreœliæ kraj pochodzenia kapita³u zagranicznego.

Ubezpieczyciel ten oficjalnie legitymuje siê kapita³em polskim. Faktycznie

akcjonariuszem posiadaj¹cym 85% akcji jest spó³ka Daewoo FSO sp. z o.o.

(o kapitale koreañskim).

Do 1998 r. do czterech towarzystw ubezpieczeniowych mieli wejœæ

kapita³owo inwestorzy zagraniczni, tj. do Polisy, Gwaranta, Polonii i Energo–

Asekuracji. Plany zdo³a³a, chocia¿ czêœciowo, zrealizowaæ Energo–Asekuracja.

W listopadzie 1998 r. udzia³owcem tego towarzystwa sta³a siê duñska firma

ubezpieczeniowa Tryg Baltica (obecnie 18,19% akcji na Walnym Zgromadzeniu

134

Tabela 6

Udzia³ kapita³u zagranicznego w zak³adach ubezpieczeñ na ¿ycie

Kapita³

Udzia³ kapita³u

Udzia³

Nazwa firmy

podstawowy

a

zagranicznego

w zbiorze sk³adki

w mln. z³

w %

1. AGF ¯ycie S.A.

10,0

francuski 100%

0,37

2. Allianz ¯ycie Polska S.A.

28,0

niemiecki 100%

0,16

3. Alte Leipziger Hestia S.A.

16,0

niemiecki 51%

0,18

4. Amplico Life S.A.

11,0

amerykañski 100%

9,27

5. Cardif Polska S.A.

10,0

francuski 100%

0,00

6. Cigna STU ¯ycie S.A.

15,0

belgijski 51%

0,01

7. Commercial Union na ¯ycie S.A.

82,5

brytyjski 90%

17,95

8. Compensa ¯ycie S.A.

13,0

polski 100%

0,01

9. Filar ¯ycie S.A.

3,2

polski 100%

0.03

10. Garda Life S.A.

10,0

szwedzki 74%

0,01

11. Gerling Polska na ¯ycie S.A.

10,0

polski 100%

0,07

12. Heros Life S.A.

40,0

polski 100%

0,41

13. Inter Fortuna ¯ycie S.A.

10,0

niemiecki 58%

0,01

14. Nationale Nederlanden Polska S.A.

26,0

holenderski 100%

6,69

15. TU PBK ¯ycie S.A.

22,0

polski 100%

0,05

16. Petrus S.A.

14,5

w³oski 57%

0,02

135

17. Polisa ¯ycie

18,8

francuski 24%

0,29

18. Polonia ¯ycie

6,3

polski 100%

0,07

19. PZU na ¯ycie

295,0

polski 100%

63,64

20. Prudential na ¯ycie S.A.

10,0

amerykañski 100%

0,00

21. WARTA VITA

21,6

amerykañski 1,6%

0,51

22. Winterthur ¯ycie

7,5

szwajc. 45; EBOR 35; fr. 20%

0,16\

23. Zurich Handlowy na ¯ycie

15,0

szwajcarski 50%

0,02

24. TUW Rejent Life

0,9

polski 100%

0,09

£¹cznie

696,3

kapita³ zagr. 32,53%

100

a

Stan na koniec grudnia 1998 r.

ród³o: Biuletyn, 1999

136

Tabela 7

Udzia³ zagranicznego kapita³u w zak³adach ubezpieczeñ pozosta³ych osobowych i maj¹tkowych

Kapita³

Udzia³ kapita³u

Udzia³

Nazwa firmy

podstawowy*

zagranicznego

w zbiorze

w mln. z³

w %

sk³adki

1. AGF UBEZPIECZENIA S.A.

18,5

francuski 100%

0,69

2. AGROPOLISA SA

12,8

polski 100%

0,29

3. AIG POLSKA TU S.A.

5,5

amerykañski 100%

0,59

4. ALLIANZ Polska S.A.

80,4

niemiecki 100%

0,48

5. CIGNA STU S.A.

20,0

belgijski 49%

0,52

6. COMMERCIAL UNION Polska Ogólnych S.A.

20,0

brytyjski 90%

0,23

7. COMPENSA

35,0

polski 100%

1,90

8. DAEWOO TU S.A.

84,5

polski 100%

1,93

9. ENERGO–ASEKURACJA S.A.

11,4

amerykañski 1,7%

1,20

10. EUROPA S.A.

8,5

polski 100%

0,13

11. FILAR S.A.

38,1

niemiecki 78%

0,85

12. GERLING S.A.

4,3

niemiecki 75%

1,69

13. GWARANT S.A.

13,0

polski 100%

0,44

14. HEROS S.A.

17,5

EBOR 10; niem.16; austriacki 69%

0,66

15. HESTIA INSURANCE S.A.

75,8

niemiecki 59, szwajc. 21%

3,83

137

16. INTER FORTUNA S.A.

20,0

niemiecki 89%

0,69

17. KUKE S.A.

79,8

polski 100%

0,16

18. PARTNER S.A.

11,0

szwedzki 68%

0,21

19. TU PBK S.A.

32,0

polski 100%

1,32

20. POLISA S.A.

34,9

polski 100%

4,10

21. POLONIA S.A.

40,0

polski 100%

2,69

22. PZUSA

60,4

polski 100%

58,8

23. SAMOPOMOC S.A.

13,0

polski 100%

1,33

24. WARTA S.A.

60,5

szwajc. 10; ameryk.8%

13,18

25. WINTERTHUR S.A.

10,0

szwajc. 45; EBOR 35; franc..20%

0,57

26. ZURICH HANDLOWY S.A.

15,0

szwajcarski 50%

0,0

27. PTR S.A.

105,2

bryt. 3,5; EBOR 1%

1,07

28. TUW Cuprum

2,0

polski 100%

0,08

29. TUW SKOK

2,6

polski 100%

0,03

30. TUW TUW

12,9

luksemburski 62%

0,17

31. TUW Wielkopolska

2,4

polski 100%

0,09

£¹cznie

947,5

kapita³ zagr. 32,82%

100

a

Stan na koniec grudnia 1998 r.

ród³o: jak w tabeli 6.

138

Akcjonariuszy). Takie zak³ady ubezpieczeniowe jak Samopomoc, Polisa,

Gwarant, nadal poszukuj¹ inwestorów.

Wiêkszoœæ polskich zak³adów ubezpieczeñ ma lub chce mieæ

zagranicznych inwestorów strategicznych. Od istotnego zastrzyku kapita³owego

zale¿y przysz³oœæ Polisy i Gwaranta – firm ubezpieczeniowych prze¿y-

waja¹cych w koñcu 1998 i na pocz¹tku 1999 r. k³opoty finansowe. Odwrotna

tendencja wystêpowa³a dotychczas tylko w Warcie, która odrzuci³a oferty

skandynawskich firm ubezpieczeniowych Pohjola i Tryg Baltika

(A.Szczepañska, 1998), a inwestorami bêd¹ dotychczasowi akcjonariusze.

Istniej¹ce ograniczenia w dostêpie zagranicznych towarzystw ubez-

pieczeniowych do rynku polskiego, ulegaj¹ stopniowej likwidacji ze wzglêdu

na przyjête przez Polskê zobowi¹zania liberalizacyjne. Likwidacja istniej¹cych

barier dostêpu nast¹pi w dwóch etapach. Pierwszy, który skoñczy³ siê

w 1998 r., mia³ s³u¿yæ ochronie s³abszych kapita³owo polskich firm przed

konkurencj¹ zagraniczn¹. Dlatego obowi¹zywa³y w tym okresie ograniczenia

w wydawaniu licencji. Firmy zagraniczne mog³y prowadziæ dzia³alnoœæ

wy³¹cznie jako spó³ki afiliowane i to jeœli towarzyszy temu inwestycja

kapita³owa w polski zak³ad ubezpieczeñ. Nie zezwalano wiêc na prowadzenie

dzia³alnoœci operacyjnej za poœrednictwem oddzia³ów zagranicznych

ubezpieczycieli. W nastêpnym etapie – od 1999 r. do 2004 r. – dzia³alnoœæ

firm zagranicznych bêdzie nadal licencjonowana przez Ministerstwo Finansów,

nie bêdzie tak¿e mo¿liwoœci oferowania us³ug w obrocie transgranicznym.

Znowelizowan¹ ustaw¹ o dzia³alnoœci ubezpieczeniowej, która wesz³a

w ¿ycie od 1. stycznia 1999 r., wprowadzono zasadê, i¿ zagraniczny kapita³

ubezpieczeñ mo¿e podejmowaæ i prowadziæ dzia³alnoœæ ubezpieczeniow¹

w Polsce jedynie za poœrednictwem g³ównego oddzia³u (który podlega

wpisowi do rejestru g³ównych oddzia³ów), a nie jak dotychczas przed-

stawicielstwa.

Najwa¿niejsze zmiany wprowadzone w ustawie polegaj¹ na:

– zmniejszeniu o po³owê dla g³ównego oddzia³u zagranicznego ubez-

pieczyciela kapita³u gwarancyjnego okreœlonego dla zak³adów ubezpieczeñ,

– wprowadzeniu zasady, ¿e za zobowi¹zania oddzia³ów odpowiadaj¹

firmy–matki, czyli zagraniczne centrale; dotychczas odpowiedzialnoœæ

maj¹tkowa zak³adów ubezpieczeñ z udzia³em kapita³u zagranicznego ogra-

niczona by³a do wysokoœci ich kapita³ów.

139

Ponadto wiele czynnoœci zwi¹zanych z dzia³alnoœci¹ firmy bêd¹ mogli

wykonywaæ pracownicy zagranicznej centrali towarzystwa (dotychczas

mogli siê tym zajmowaæ pracownicy firm zarejestrowanych w Polsce).

Zagraniczne towarzystwo ma obowi¹zek spe³niæ okreœlone wymogi

niezbêdne do uzyskania zezwolenia Ministerstwa Finansów. Dotycz¹ one

m.in.: przedstawienia statutu, informacji o cz³onkach organu zarz¹dzaj¹cego

zagranicznym zak³adem ubezpieczeñ, zaœwiadczenie organu nadzoru pañstwa

macierzystego o posiadaniu œrodków w³asnych na pokrycie marginesu

wyp³acalnoœci. Ministerstwo Finansów, zanim wyda licencjê oddzia³owi firmy

zagranicznej, bêdzie dok³adnie analizowaæ sytuacjê finansow¹ spó³ki–matki,

plan dzia³alnoœci oraz kwalifikacje kadry oddzia³u w Polsce. Na polskim rynku,

wed³ug znowelizowanej ustawy, bêd¹ mog³y dzia³aæ towarzystwa z tych

krajów, które na zasadzie wzajemnoœci nie stawiaj¹ przeszkód w dzia³alnoœci

polskich ubezpieczycieli na swoich rynkach (A.Sofu³, 1998).

Ponadto zagraniczny ubezpieczyciel musi stworzyæ rezerwy techniczno–

ubezpieczeniowe z tytu³u zobowi¹zañ, jakie mog¹ wynikaæ z umów

ubezpieczenia zawartych za poœrednictwem g³ównego przedstawiciela

w Polsce. Tak jak do koñca 1998 r., zagraniczne firmy bêd¹ zmuszone –

rozpoczynaj¹c dzia³alnoœæ – z³o¿yæ kaucjê, co ma zabezpieczyæ przysz³e

zobowi¹zania z tytu³u sprzeda¿y polis. Kaucja ma wynosiæ po³owê minimalnej

wysokoœci kapita³u gwarancyjnego i jest utrzymywana przez ca³y okres

dzia³alnoœci g³ównego oddzia³u na terytorium Polski.

W przypadku og³oszenia upad³oœci zagranicznego podmiotu, pierw-

szeñstwo do zaspokojenia z masy upad³oœciowej bêd¹ mieæ nale¿noœci z tytu³u

umów ubezpieczenia zawartych za poœrednictwem g³ównego przedsta-

wicielstwa w kraju. Przy likwidacji lub utracie zezwolenia na prowadzenie

dzia³alnoœci przez g³ównego przedstawiciela – jeœli œrodki finansowe nie

wystarcz¹ na pokrycie wszystkich zobowi¹zañ – minister finansów mo¿e

wyraziæ zgodê na zaspokojenie nie pokrytej czêœci z kaucji.

Oddzia³ zagranicznej firmy ubezpieczeniowej nie otrzyma zezwolenia na

sprzeda¿ polis w Polsce m.in. jeœli zagro¿ony jest wa¿ny interes gospodarczy

pañstwa lub gdy firma ta nie daje rêkojmi prawid³owego prowadzenia

dzia³alnoœci ubezpieczeniowej w Polsce, m.in. nie udowodni posiadania

œrodków finansowych gwarantuj¹cych wyp³acalnoœæ. Poza tym zezwolenie

nie bêdzie wydane, gdy plan dzia³alnoœci wraz z rachunkiem symulacyjnym,

obejmuj¹cym funkcjonowanie g³ównego oddzia³u w Polsce, nie zapewnia

140

trwa³ej zdolnoœci zagranicznego zak³adu ubezpieczeñ do wykonywania

zobowi¹zañ z tytu³u umów zawieranych w Polsce. Nadzór nad zagranicznymi

ubezpieczycielami bêdzie sprawowaæ Pañstwowy Urz¹d Nadzoru Ubez-

pieczeniowego (PUNU). Jednak po przyst¹pieniu Polski do Unii Europejskiej

nadzór przejm¹, zgodnie z przepisami UE, organy nadzoru z kraju towarzystwa

ubezpieczeniowego – matki.

Do konsekwencji wynikaj¹cych z otwarcia polskiego rynku ubezpie-

czeniowego i dop³ywu kapita³u zagranicznego mo¿na zaliczyæ:

– przyspieszenie zmian rozwojowych rynku ubezpieczeñ w Polsce,
– dostarczenie sektorowi ubezpieczeñ nowych kapita³ów,
– wyst¹pienie koniecznoœci dokonania konsolidacji sektora ubezpieczeñ

oraz koncentracji kapita³u,

– wprowadzenie nowoczesnych produktów ubezpieczeniowych,

poprawê jakoœci us³ug itp.,

– wdra¿anie nowoczesnych form i metod sprzeda¿y polis, rozwój sieci,

stosowanie bardziej elastycznej polityki wobec klientów.

Zagro¿enia wynikaj¹ce z otwarcia polskiego rynku ubezpieczeniowego

i dop³ywu kapita³u zagranicznego dla tego sektora spowodowane s¹ przede

wszystkim tym, i¿:

– czêœæ zagranicznych firm ubezpieczeniowych dzia³aj¹cych w Polsce

nale¿y do miêdzynarodowych holdingów finansowych funkcjonuj¹cych w skali

globalnej, co oznacza mo¿liwoœæ transferów œrodków z Polski do innych

krajów,

– do zagranicznych towarzystw ubezpieczeniowych przechodz¹ najlepsi

klienci krajowi oraz podmioty zagraniczne dzia³aj¹ce w Polsce,

– mo¿e nast¹piæ stopniowe wypieranie z rynku ubezpieczeniowego

polskich firm przez zagranicznych ubezpieczycieli, co spowoduje koniecznoϾ

przechodzenia polskich zak³adów ubezpieczeñ do tzw. nisz rynkowych.

6. Polscy ubezpieczyciele wobec wspólnego rynku

ubezpieczeniowego

Procesy liberalizacji, które dokona³y siê we Wspólnocie Europejskiej

w obszarze us³ug finansowych (w tym ubezpieczeniowych), mia³y na celu

zniesienie barier ograniczaj¹cych i utrudniaj¹cych swobodne przemieszczanie

141

siê osób, œwiadczenie us³ug oraz przep³yw kapita³u. Na terenie pañstw

cz³onkowskich Unii Europejskiej realizowana jest zasada swobodnego dostêpu

do rynku us³ug, co mo¿e odbywaæ siê przez osiedlenie przedsiêbiorstw na

danym terytorium lub przez transgraniczne œwiadczenie us³ug. Podstaw¹ do

urzeczywistnienia w UE wy¿ej wymienionych swobód, by³y dyrektywy tzw.

pierwszej, drugiej i trzeciej generacji (por. tabelê 8) (L.Orêziak, 1997).

Tabela 8

Proces tworzenia jednolitego rynku ubezpieczeniowego w UE

Wyszczególnienie

Ubezpieczenia

a

nie na ¿ycie

na ¿ycie

Swoboda osiedlania siê –

tzw. Pierwsze Dyrektywy

24 VII 1973

5 III 1979

Swoboda œwiadczenia us³ug –

tzw. Drugie Dyrektywy

22 VI 1988

8 XI 1990

Jednolita licencja – tzw. Trzecie Dyrektywy

18 VI 1992

10 XI 1992

a

Daty wydania dyrektyw przez Radê Ministrów Wspólnoty Europejskiej

ród³o: L.Orêziak, 1998.

Procesy integracyjne miêdzy krajami cz³onkowskimi Wspólnoty rozpoczê³y

siê wiele lat wczeœniej, a ich rezultatem by³o powstanie jednolitego rynku

ubezpieczeniowego, jako jednego z wa¿nych segmentów jednolitego rynku

finansowego.

Celem dokonuj¹cych siê procesów liberalizacji rynku ubezpieczeniowego

by³o przede wszystkim (Ubezpieczyciele, 1997):

– zagwarantowanie wszystkim mieszkañcom Wspólnoty dostêpu do

mo¿liwie najszerszej gamy wysokiej jakoœci produktów ubezpieczeniowych,

przy zapewnieniu ochrony prawnej i finansowej w odniesieniu do zawieranych

transakcji ubezpieczeniowych,

– zapewnienie, aby ubezpieczyciel upowa¿niony do dzia³ania w ja-

kimkolwiek pañstwie cz³onkowskim móg³ prowadziæ sw¹ dzia³alnoœæ na

obszarze ca³ej Wspólnoty.

Istotnym prze³omem na drodze do tworzenia jednolitego rynku us³ug

ubezpieczeniowych we Wspólnocie Europejskiej by³o przygotowanie w po³owie

lat ‘80. przez Komisjê Europejsk¹ programu tzw. Bia³ej Ksiêgi, którego

142

realizacja mia³a s³u¿yæ zakoñczeniu procesu tworzenia Rynku Wewnêtrznego

Wspólnoty. W zakresie us³ug finansowych, w tym ubezpieczeniowych, Bia³a

Ksiêga potwierdzi³a koniecznoœæ zapewnienia swobodnej cyrkulacji produktów

finansowych przez oparcie siê na zasadzie wzajemnego uznawania.

Komisja Wspólnoty Europejskiej realizuj¹c program Bia³ej Ksiêgi

zaproponowa³a wprowadzenie koordynacji œrodków przezornoœci niezbêdnych

do nadzoru sprawowanego przez pañstwo, w którym znajduje siê jego

przedstawicielstwo, oddzia³, czy gdzie us³ugi by³y œwiadczone transgranicznie.

Powy¿sza koncepcja sta³a siê podstaw¹ jednolitej licencji europejskiej.

Kolejnym aktem na drodze harmonizowania rynku Wspólnoty by³

Jednolity Akt Europejski z roku 1986 (wszed³ w ¿ycie 1. lipca 1987 r.), który

zobowi¹za³ pañstwa cz³onkowskie do wprowadzenia do 31. grudnia 1992 r.

œrodków na rzecz stopniowego ustanawiania rynku wewnêtrznego, na którym

by³by zagwarantowany swobodny przep³yw towarów, osób oraz kapita³u.

Realizacji jednolitego rynku ubezpieczeñ s³u¿y³y wydane przez Radê Unii

dyrektywy oraz orzeczenia Trybuna³u Sprawiedliwoœci. Wyró¿nia siê trzy

generalne dyrektywy dotycz¹ce poszczególnych zagadnieñ wspólnego rynku,

przy czym proces tworzenia jednolitego rynku przebiega³ odrêbnie w odniesieniu

do ubezpieczeñ nie na ¿ycie (non–life insurance) oraz ubezpieczeñ

¿yciowych (life insurance). Oba dzia³y rynku ubezpieczeniowego zosta³y

uregulowane kolejnymi dyrektywami (por. tabelê 8).

Nastêpnym podstawowym Ÿród³em prawa wspólnotowego w procesie

ewolucji rynku us³ug finansowych by³ Traktat z Maastricht z 7 lutego 1992 r.

(wszed³ w ¿ycie 1. listopada 1993 r.), ustanawiaj¹cy Uniê Europejsk¹

(Ubezpieczenia, 1998).

Dochodzenie Polski do cz³onkostwa w Unii Europejskiej wymaga

wspó³pracy gospodarczej i politycznej, a przede wszystkim tworzenia ram

prawnych. Nastêpuje to na podstawie Uk³adu Europejskiego o stowarzyszeniu

Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich pañstwami cz³onkowskimi. Uk³ad

ten wszed³ w ¿ycie z dniem 1. lutego 1994 roku. Zawiera on wiele

postanowieñ, które maj¹ wp³yw na rynek finansowy, w tym tak¿e na sektor

ubezpieczeñ w Polsce. Dotycz¹ one np. przep³ywu pracowników, zak³adania

przedsiêbiorstw oraz swobody œwiadczenia us³ug, a tak¿e p³atnoœci i przep³ywu

kapita³u.

Dotychczas osi¹gniêto daleko id¹ce zbli¿enie przepisów prawnych

reguluj¹cych funkcjonowanie rynku ubezpieczeniowego w Polsce ze stan-

143

dardami wspólnotowymi, co jest niezbêdnym warunkiem integracji gos-

podarczej Polski z UE. Dokonano harmonizacji prawa krajowego z odpo-

wiednimi dyrektywami wspólnotowymi przez wprowadzenie przepisów

dotycz¹cych tworzenia i dzia³alnoœci firm ubezpieczeniowych m.in. w zakresie

(Ubezpieczyciele, 1997): zaostrzenia wymogów niezbêdnych do podjêcia

i prowadzenia dzia³alnoœci ubezpieczeniowej, zakazu prowadzenia ubezpieczeñ

na ¿ycie i innych przez ten sam zak³ad ubezpieczeniowy, okreœlenia wysokoœci

kapita³u gwarancyjnego dla ka¿dego rodzaju ubezpieczeñ, obowi¹zku tworzenia

rezerw technicznych, przestrzegania marginesu wyp³acalnoœci, stosowania

sprawozdawczoœci statystycznej, szczegó³owych zasad sporz¹dzania bilansów

zak³adów ubezpieczeñ.

Przyk³adowo, ustawodawstwo polskie w dziedzinie ubezpieczeñ gos-

podarczych jest w pe³ni zgodne z dyrektywami tzw. pierwszej generacji,

w tym z dyrektywami dotycz¹cymi ubezpieczeñ komunikacyjnych, np.

w zakresie wysokoœci minimalnej sumy gwarancyjnej OC wyp³acanej

posiadaczom pojazdów, zasad funkcjonowania Ubezpieczeniowego Funduszu

Gwarancyjnego, obowi¹zku op³acania ubezpieczenia OC, a tak¿e rocznego

sprawozdania i skonsolidowanych wyników, jakie musz¹ przedstawiaæ zak³ady

ubezpieczeñ w koñcu roku rozliczeniowego oraz minimalnej wysokoœci

kapita³u gwarancyjnego dla ka¿dego rodzaju ubezpieczeñ i dzia³alnoœci

reasekuracyjnej. Ustawodawstwo polskie nie jest jeszcze dostosowane

w dziale ubezpieczeñ do dyrektyw trzeciej generacji przede wszystkim

w zakresie jednolitego nadzoru i jednolitej licencji (I.L.Woicka, 1999a).

13. grudnia 1997 r. Rada Europy zakwalifikowa³a Polskê do pierwszej

grupy pañstw rozpoczynaj¹cych negocjacje o cz³onkostwo w Unii Europejskiej.

Otwarcie procesu negocjacji w tej sprawie rozpoczê³o siê od przegl¹du prawa

polskiego pod k¹tem jego zgodnoœci z prawem wspólnotowym czyli od tzw.

screeningu 31. marca 1998 r. w Brukseli (I.L.Woicka, 1999b).

Komisja Europejska wydzieli³a okreœlone obszary screeningowe dotycz¹ce

m.in. swobody przep³ywu us³ug, przep³ywu kapita³u unii gospodarczej

i walutowej, unii celnej, kontroli finansowej i wielu innych dziedzin ¿ycia

spo³eczno–gospodarczego.

Nastêpny etap zliberalizowania rynku ubezpieczeniowego rozpocz¹³

siê 1. stycznia 1999  r., zgodnie z  zobowi¹zaniami Polski wobec OECD.

10. grudnia 1998 r. Sejm uchwali³ ustawê o zmianie ustawy o dzia³alnoœci

ubezpieczeniowej, która wesz³a w ¿ycie 1. stycznia 1999 r. (Ustawa, 1990).

144

Nowe uregulowania dotycz¹ warunków podejmowania i prowadzenia

dzia³alnoœci na terytorium Polski przez zagraniczne zak³ady ubezpieczeñ.

Zlikwidowane zosta³y ograniczenia w zak³adaniu przedstawicielstw firm

ubezpieczeniowych oraz dotycz¹ce prowadzenia dzia³alnoœci ubezpieczeniowej

przez firmy z wiêkszoœciowym lub ca³kowitym kapita³em obcym.

Nowelizacja ustawy zrównuje podmioty zagraniczne z podmiotami polskimi

jeœli chodzi o administracyjne wymogi co do podejmowania i prowadzenia

przez firmy zagraniczne dzia³alnoœci ubezpieczeniowej w Polsce. Dotyczy to

m.in. sposobów nabywania i obejmowania akcji zak³adów ubezpieczeñ

w stosunku do polskich i zagranicznych podmiotów, trybu wydawania zezwoleñ

na prowadzenie dzia³alnoœci ubezpieczeniowej przez spó³ki z udzia³em kapita³u

zagranicznego. Zrezygnowano z regulacji prawnej zawartej w art. 40, z którego

wynika³o, ¿e fundusze ubezpieczeniowe, tworzone z tytu³u zawieranych na

terenie RP umów ubezpieczenia oraz œrodki w³asne, mia³y byæ lokowane

w Polsce bez prawa ich transferu za granicê.

Nadzór sprawowany bêdzie przez PUNU wobec zagranicznych ubez-

pieczycieli tylko do momentu uzyskania przez Polskê cz³onkostwa w Unii

Europejskiej. Zgodnie z artyku³em 9 ust. 1 dyrektywy 92/49/EEC z dnia 18.

lipca 1992 r. – nadzór nad g³ównymi oddzia³ami zak³adów ubezpieczeñ pañstw

cz³onkowskich sprawuje pañstwo macierzyste tego zak³adu (Z.Pawlak–

Borsuk, 1999).

Do 2004 r. Polskie prawo ubezpieczeniowe powinno byæ w pe³ni zgodne

z dyrektywami unijnymi tzw. trzeciej generacji. Wczeœniej, od 1. stycznia

2000 r. przewidywane jest wejœcie w ¿ycie tzw. Kodeksu Ubezpieczeniowego,

nad stworzeniem którego prace trwaj¹ od 1996 roku (I.L.Woicka, 1999a).

Kolejny etap liberalizacji rynku ubezpieczeniowego w Polsce ma nast¹piæ

nie póŸniej ni¿ do koñca okresu przejœciowego, do 10 lat od momentu wejœcia

w ¿ycie Uk³adu Europejskiego, a wiêc do 2004 r.

Dalsze otwarcie rynku zwi¹zane bêdzie z integracj¹ systemów

ubezpieczeniowych Polski i Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z uk³adem

stowarzyszeniowym, ju¿ w 2004 r. koñczy siê okres przejœciowy, który

stwarza³ mo¿liwoœci stosowania klauzul ochraniaj¹cych polski rynek ubezpieczeñ

i ma nast¹piæ pe³na integracja z ustawodawstwem unijnym, dotycz¹cym

wspólnego rynku ubezpieczeniowego. Dyrektywy Unii gwarantuj¹ klientom

nieskrêpowany dostêp do ka¿dej firmy ubezpieczeniowej, jeœli jej g³ówna

145

siedziba zlokalizowana jest w pañstwach nale¿¹cych do UE. Przewidywane

jest np. funkcjonowanie we Wspólnocie jednolitego systemu licencjonowania.

Po 2004 r. Polska przyst¹pi do systemu jednolitej licencji ubezpieczeniowej.

Oznacza to, ¿e licencja wydana przez odpowiedni urz¹d kraju, bêd¹cego

cz³onkiem Wspólnoty i pañstwem macierzystym zak³adu ubezpieczeñ, jest

wa¿ny na ca³ym terytorium Unii Europejskiej (K.Szymañska, 1999). Dla

Polski bêdzie to m.in. oznaczaæ mo¿liwoœæ nieskrêpowanej penetracji rynku

przez firmy zagraniczne, ale tak¿e szansê rozwoju dla krajowych zak³adów

ubezpieczeñ.

Przygotowanie do konkurencji z zagranicznymi firmami ubezpieczeniowymi

dotyczyæ powinno m.in.: prowadzenia w³aœciwej polityki licencjonowania,

popieranie procesów dokapitalizowania polskich zak³adów ubezpieczeñ,

sprzyjanie procesom konsolidacji w sektorze ubezpieczeñ a tak¿e powstawania

holdingów finansowych.

Celem polityki gospodarczej wobec sektora ubezpieczeñ powinno byæ

stwarzanie warunków mo¿liwie najlepiej sprzyjaj¹cych rozwojowi i wzmocnieniu

pozycji konkurencyjnej polskich zak³adów ubezpieczeñ.

* * *

Na iloœciowy i jakoœciowy rozwój rynku ubezpieczeniowego w Polsce

w najbli¿szych latach bêd¹ mia³y przede wszystkim wp³yw: 1) procesy

zachodz¹ce w gospodarce œwiatowej, 2) procesy integracji europejskiej,

w tym tworzenie i rozwój wspólnego rynku ubezpieczeniowego,

3) uwarunkowania rozwoju krajowego systemu finansowego i jego

instrumentów, 4) reforma systemu ubezpieczeñ spo³ecznych oraz ubezpieczeñ

zdrowotnych, 5) wzrost powi¹zañ miêdzy sektorem bankowym i ubez-

pieczeniowym, powstawanie holdingów finansowych.

Docelowy model polskiego rynku ubezpieczeniowego d¹¿y do modelu

ukszta³towanego w Unii Europejskiej, na co maj¹ wp³yw aspiracje Polski do

cz³onkostwa w UE.

146

Bibliografia

Baka W. (1999), Rozwój sektora bankowego w Polsce na tle doœwiadczeñ

europejskich, w: Przysz³oœæ bankowoœci na tle tendencji œwiatowych oraz

potrzeb gospodarki kraju, Warszawa: Zwi¹zek Banków Polskich
Biuletyn (1996), Biuletyn Pañstwowego Urzêdu Nadzoru Ubezpieczeñ za

1995 r., Warszawa: PUNU
-------- (1997), Biuletyn Pañstwowego Urzêdu Nadzoru Ubezpieczeñ za

1996 r., Warszawa: PUNU
-------- (1998), Biuletyn Pañstwowego Urzêdu Nadzoru Ubezpieczeñ za

1998 r., Warszawa: PUNU
Instytucje (1999), Instytucje ubezpieczeniowe za 1998 r. Warszawa: GUS
Jaworski P. (1999), Jaworski P. Wierzbicki J. Polskie prawo ubezpieczeñ

w przededniu integracji z UE. Zakres koniecznych dostosowañ, Prawo

Asekuracyjne, nr 2
JóŸwik T. (1998), Rewolucja w ubezpieczeniach, Parkiet, 11. grudnia
Nowak I. (1999a), Doradca strategiczny dokona³ wyceny PZU, Prawo

i Gospodarka, 12 maja
-------- (1999b), Rz¹d za prywatyzacj¹ PZU, Prawo i Gospodarka, 19.

marca
Nowak R. (1997), Charakterystyka polskiego rynku ubezpieczeñ, Wiadomoœci

Ubezpieczeniowe, nr 7 i 8
Orêziak L. (1998), Jednolity rynek finansowy, w: Ciamaga L. i in., Unia

Europejska, Warszawa: PWN
-------- (1997), Jednolity rynek ubezpieczeniowy w ramach Unii Europejskiej,

Warszawa: SGH
Pawlak–Borsuk Z. (1999), Jeszcze jedna nowelizacja ustawy o dzia³alnoœci

ubezpieczeniowej, Prawo Asekuracyjne, nr 1
Raport (1998), Raport CEA Europejskie Stowarzyszenie Ubezpieczeniowców,

Prawo, Ubezpieczenia, Reasekuracja, nr 4

147

Sangowski T. (1996), Zmiany systemowe na tle podstawowych problemów

rynku ubezpieczeniowego, Wiadomoœci Ubezpieczeniowe, nr 1, 2, 3
Sofu³ A. (1998), Otwieranie polskiego rynku, Prawo i Gospodarka, 19.

listopada
Stroiñski E. (1998), Ewolucja ubezpieczeñ na ¿ycie, Zeszyty Naukowe

WSUiB, nr 16
Swiss Re (1997) Swiss Re, World insurance in 1995, Sigma, No 4
Szczepañska A. (1998), P³onne nadzieje prezesów, Rzeczpospolita, 24–27.

grudnia
Szymañska K. (1999), Poradnik agenta ubezpieczeñ, Warszawa: Poltex
Œliperski M. (1998), Zwi¹zki banków z firmami ubezpieczeniowymi

i perspektywy ich rozwoju w Polsce, Bank i Kredyt, nr 9
Ubezpieczenia (1998), Ubezpieczenia gospodarcze, red. T.Sangowski,

Warszawa: Poltex
Ubezpieczyciele (1997), Ubezpieczyciele polscy w obliczu procesów

liberalizacji w WTO, OECD i Unii Europejskiej – aspekty ekonomiczne

i prawne, red. S.Wilczyñski, Warszawa: Fundacja Edukacji i Badañ Bankowych
Udzia³ (1999), Coraz mniejszy udzia³ w rynku (art. red.) Rzeczpospolita, 27.

kwietnia
Ustawa (1984), Ustawa z 20. wrzeœnia 1984 r. o ubezpieczeniach maj¹tkowych

i osobowych, Dz. U. nr 45 poz. 242 ze zm. Dz. U. 1989 nr 30 poz. 160
-------- (1990), Ustawa o dzia³alnoœci ubezpieczeniowej z 28. lipca 1990 r.,

Dz.U. nr 59 poz. 344, ze zm. Dz. U. 1995 nr 95 poz. 478; Dz.U. 1998 nr

155 poz. 1015
Woicka I.L.(1999), Dostosowanie polskiego systemu prawnego do regulacji

wspólnotowych w sektorze ubezpieczeniowym, Prawo, Ubezpieczenia

Reasekuracja, Ubezpieczenia w Europie i na Œwiecie, nr 2
-------- (1999), Przegl¹d prawa polskiego pod k¹tem dostosowania do prawa

wspólnotowego – sektor ubezpieczeñ, Prawo, Ubezpieczenia, Reasekuracja,

nr 3
Wyniki (1997), Wyniki finansowe instytucji ubezpieczeniowych w Polsce

w latach 1991–1995, Warszawa: GUS

148

Spis treœci

Wstêp

5

Andrzej Wernik

Finanse publiczne i polityka fiskalna 1989–1998. Próba syntezy

9

Izabela Bolkowiak

System podatkowy w okresie transformacji ustrojowej w Polsce 39

Danuta Gotz–Kozierkiewic¿

Polityka pieniê¿na w Polsce w latach `90

50

Maria Hajkiewicz–Górecka

Banki komercyjne w okresie transformacji w Polsce

72

Witold Ma³ecki

Polityka walutowa

106

Ewa Wierzbicka

Rynek ubezpieczeñ w okresie transformacji w Polsce

116