5

1. ZNACZENIE POLITYKI I STRATEGII GMINY DLA ROZWOJU
LOKALNEGO I PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

Przedsiębiorczość jako postawa sprzyjająca rozwojowi gospodarczemu,
inicjatywom lokalnym i samodzielnemu rozwiązywaniu problemów

Zafascynowani zagadnieniami związanymi ze wzrostem gospodarczym, zaspokajaniem potrzeb i

inwestycjami, jesteśmy skłonni widzieć tylko jeden wymiar przedsiębiorczości

− ten bezpośrednio

związany z życiem gospodarczym, a w szczególności z tworzeniem przedsiębiorstw, zarządzaniem nimi i
ich rozwojem.

Warto więc przypomnieć, że słowo „przedsiębiorczość” jest używane na określenie ogólniejszej

postawy charakteryzującej się skłonnością do podejmowania inicjatyw, dynamizmem, pomysłowością.
Specjaliści zajmujący się rozwojem lokalnym, zarówno ekonomiści, jak i socjologowie, zwracają uwagę,
że przedsiębiorca jest postrzegany często jedynie jako dostarczyciel kapitału. Ten punkt widzenia
przesłania niekiedy wszystkie inne jego role. Inicjatywa i skłonność do podejmowania ryzyka są dużo
ważniejsze.

1

Przedsiębiorczość jest więc przede wszystkim postawą wobec życia. Wyśmiewany w wielu

dowcipach slogan: „weź sprawy w swoje ręce”, odwołuje się właśnie do tak rozumianej
przedsiębiorczości. Aktywność obywateli w ich własnym środowisku jest głównym filarem
społeczeństwa obywatelskiego. A z kolei gospodarka lokalna tworząc niezależne od systemu władzy
źródła wsparcia, przyczynia się do pobudzania aktywności lokalnej.

Jednak z drugiej strony coraz powszechniej dostrzegane jest znaczenie więzi społecznych,

poczucia wspólnoty, tradycji i kultury przedsiębiorczości, oswojenia z wymogami rynku, dla rozwoju
przedsiębiorstw i (szerzej) dla rozwoju gospodarczego.

Traktowanie gospodarki jedynie w aspekcie przynoszonych zysków, które poprzez podatki od

przedsiębiorstw, finansują potrzeby społeczności (edukacja, zdrowie, opieka społeczna itp), okazało się
nadmiernie uproszczone. Zauważono, że dzielenie społeczeństwa na utrzymujących i utrzymywanych
rozbija więzi solidarności społecznej. Na dodatek, koszty tak zorganizowanej opieki przekraczają
możliwości finansowe nawet najbogatszych państw świata. Wreszcie, ludzie korzystający z niej zostają
wykluczeni z uczestnictwa w życiu „normalnego” społeczeństwa i wpadają w pułapkę sztucznej izolacji.

Pobudzanie przedsiębiorczości i inicjatyw w skali lokalnej ułatwia tworzenie systemu

harmonijnego, w którym każdy członek społeczności ma możliwość odegrania swojej roli; wzrasta zatem
poczucie uczestnictwa. Niezależnie od tego, jak naiwna wydaje się nam sama zasada czy próby realizacji
związanych z nią postulatów, coraz wyraźniej widać, że podejście takie daje lepsze wyniki niż
kontynuowanie koncepcji państwa opiekuńczego.

1

Louis Suarez-Villa, Entrepreneurship in the Space-Economy, „Revue d'Economie Regionale et Urbaine” No 1 (1987).

6

Przedsiębiorczość w sferze gospodarczej - znaczenie rozwoju przedsiębiorstw

Przedsiębiorczość rozumiana jako rozwój przedsięwzięć gospodarczych i firm jest najbardziej

oczywistą (i zwykle najprostszą) metodą wykorzystania lokalnych zasobów. Poprzez działalność
gospodarczą zostają one przekształcone w środki zaspokajające lokalne potrzeby.

Możemy mówić tu o oddziaływaniu:

• bezpośrednim

- przyrost miejsc pracy
- baza podatkowa, czyli suma opłat i podatków wpływających do budżetu lokalnego z tytułu

prowadzonej na danym terenie działalności gospodarczej

- inwestycje zaspokajające różne lokalne potrzeby

• pośrednim

- praca jako „okno na świat”
- lokalna gospodarka jako fundament społeczeństwa obywatelskiego (spoiwo więzi społecznych,

niezależność, tworzenie miejscowych elit)

- przedsiębiorstwa jako nośnik postępu: sponsor badań i rozwoju technologii przydatnych także

gdzie indziej,

• poprzez wywołanie tzw. efektu mnożnikowego (generowanie innych korzystnych zdarzeń albo

powiększenie skuteczności już uprawianych dziedzin)

- inwestycje (miejskie) i kontraktowanie usług w lokalnych przedsiębiorstwach z

wykorzystaniem własnej siły roboczej i lokalnych materiałów

- przyciąganie inwestycji, programów i dotacji, które poszukują miejsc dynamicznego rozwoju
- przedsięwzięcia angażujące kapitał publiczny i prywatny (montaż finansowy, obligacje itp.

rozwiązania wykorzystujące łączny potencjał inwestycyjny wszystkich sektorów
gospodarczych, a także mieszkańców),

• poprzez zmianę postawy obywateli − samodzielne rozwiązywanie problemów, zaspokajanie potrzeb

w wyniku inicjatywy i własnej aktywności, a nie uzależniania się od urzędowych struktur świadczenia
pomocy.

Lokalny - globalny

Rozwój przedsiębiorczości powinien być rozpatrywany w szerszym kontekście różnych

elementów składających się na ogólny efekt rozwoju lokalnego. Te elementy lokalne to: środowisko,
kultura, społeczność, gospodarka i władza.

Liczne badania ukazują regiony, których rozwój nastąpił dzięki połączeniu różnych czynników

lokalnych. Okazuje się, że do tych istotnych czynników należą nie tylko elementy tradycyjnie uznawane
za gospodarcze, lecz również te, którym dotychczas takiego znaczenia nie przypisywano. Tę drugą grupę
tworzą między innymi: tradycja uprawiania danej dziedziny wytwórczości, tradycja samodzielnej
działalności ekonomicznej, znajomość podstawowych zasad rynku, tradycje kooperacji, istnienie
instytucji tworzących infrastrukturę przedsiębiorczości (małe banki, izby przemysłowców czy cechy),
zaufanie pozwalające na natychmiastowe zawieranie umów, zaciąganie pożyczek i innych zobowiązań.
Istotna okazała się również rola władz lokalnych rozumiejących i czynnie wspierających
przedsiębiorczość

2

.

2

Rozwój przedsiębiorczości. Przedsiębiorczość i inicjatywy lokalne, OECD, wydanie polskie: FISE, Warszawa 1995

7

Najważniejsze cechy charakterystyczne rozwoju zdecentralizowanego to:

• wykorzystanie zasobów lokalnych (surowcowych, ludzkich)

• rozwój oparty na kontynuacji (tradycja, ale nie konserwatyzm)

• więź społeczna (kontrola, zaufanie, struktury współpracy), bardzo często fundamentalne znaczenie ma

więź rodzinna

• struktury władzy lokalnej sprzężonej z lokalnymi organizacjami gospodarczymi

• lokalne systemy kooperacji

• powiązania z odległymi rynkami zbytu

• kredytowanie lokalne (nie zawsze formalne, oparte w znacznej mierze na strukturach społecznych i

zaufaniu).

Tak pojmowany rozwój przedsiębiorczości, działając stymulująco na różne elementy życia

społeczności lokalnej, może stać się podstawą jej rozwoju w znacznie szerszym niż tylko finansowym
sensie.

Mówiąc o roli samorządu lokalnego w procesie rozwoju regionu

− w tym rozwoju

przedsiębiorczości

− należy jednak pamiętać o skutkach procesu „deregionalizacji”, w latach 1950-1970.

Oprócz likwidacji ustroju parlamentów lokalnych i własności komunalnej spowodował on również
zastąpienie lokalnego rynku, pełniącego funkcję centrum usług i wymiany ośrodka społecznego,
biurokratycznymi strukturami „zaopatrzenia i zbytu”.

Rola gminy w tworzeniu warunków do rozwoju na poziomie lokalnym

Definiowanie rozwoju

Ze sformułowaniem definicji rozwoju możemy mieć spore kłopoty, ponieważ rozwój jest

pojęciem uzależnionym od przyjętych kryteriów wartości. Można bowiem powiedzieć, że rozwój to
zmiana stanu obecnego na lepszy, przy czym owa „lepszość” wynika z tego, co dla nas jest dobre i
ważne. Dlatego według różnych systemów wartości różne zmiany będą określane jako rozwój. Nie da się
zatem stworzyć jakiejś jednej, uniwersalnej definicji rozwoju. Kluczem do uzyskania zgody w
przypadkach wymagających współdziałania wielu ludzi jest zaakceptowanie przez nich jakiegoś zestawu
tych samych wartości stanowiących podstawę dalszych prac i ocen.

Okazuje się, że większość ludzi utrzymuje, iż wie, co to jest rozwój, ale gdy przychodzi

dokładniej go opisać, nie potrafi tego zrobić. A ponadto intuicyjne odczucia poszczególnych osób
znacznie się od siebie różnią. Pomaga więc często podpowiedź, że najczęściej (i chyba najlepiej)
definiuje się rozwój na podstawie pewnych zjawisk (objawów), których występowanie uznaje się za
widome symptomy rozwoju. Nasza definicja składać się będzie wobec tego z pewnej listy tych objawów
(zjawisk), zgodnych z naszymi kryteriami wartości.

Nieco łatwiej niż rozwój w ogóle przyjdzie nam zdefiniować rozwój gospodarczy, o którym

można powiedzieć, że jest to taka zmiana stanu obecnego, która prowadzi do wzrostu dobrobytu i
poprawy standardu życia większości ludności, przy czym przez standard życia należy rozumieć dostęp do
dóbr i usług zarówno materialnych, jak i duchowych (w zakresie kultury, wiedzy, sztuki, rozrywki etc.).
Niemniej rozwój gospodarczy będziemy definiować poprzez określenie listy zjawisk, które naszym
zdaniem świadczyć mogą o tym, że mamy do czynienia z rozwojem.

Oto one:

- wzrost produktu wytworzonego i sprzedanego na jednostkę czasu
- wyższy niż stopa inflacji wzrost dochodów ludności
- przyrost miejsc pracy
- wzrost posiadanego przez osoby fizyczne i prawne majątku
- realny wzrost dochodów budżetu gminy.

Innymi miarami rozwoju mogłyby być:

- przyrost ludności
- wzrost poziomu wykształcenia mieszkańców

8

- spadek bezrobocia
- poprawa zaspokojenia określonych potrzeb albo inaczej wzrost standardów.

Choć pierwsze wyliczenie wydaje się precyzyjniejsze, „mierzy” bowiem wzrost, łatwo zgodzimy

się, że drugie, wykorzystujące pośrednie wskaźniki rozwoju, jest bliższe istotnego celu gminy.
Dostrzegamy, że chodzi tu raczej o efekty, możliwości, jakie ten wzrost niesie ze sobą.

Istotnym celem rozwoju wydaje się przecież szybkie i wyraźnie odczuwalne osiągnięcia szans

życiowych dzięki własnej przedsiębiorczości, talentom i indywidualnej aktywności przez mieszkańców
gminy.

Ważne będą jednak koszty, jakie trzeba ponieść, aby ów rozwój nastąpił. Wiążą się one z takimi

zagadnieniami, jak bezpieczeństwo przyszłego pokolenia, dobry stan środowiska naturalnego,
bezpieczeństwo zdrowotne, zachowanie istotnych tradycji i dziedzictwa przeszłości itp.

Jeśli przyjmiemy, że rozwój gospodarczy jest procesem tworzenia dobrobytu poprzez

mobilizowanie zasobów ludzkich, materialnych, naturalnych oraz kapitału do wytworzenia rynkowych
dóbr i usług, to mimo że niegdyś tak pojmowany rozwój był domeną sektora prywatnego (a u nas
państwa), od co najmniej kilkunastu lat staje się on przedmiotem zainteresowania, a nawet zasadniczym
zadaniem władz lokalnych, które stały się odpowiedzialne za podtrzymanie aktywności gospodarczej,
przyrost miejsc pracy i umacnianie bazy podatkowej.

Lokalna gospodarka musi być analizowana, rozumiana i wspierana w sposób uwzględniający

specyficzne miejscowe warunki. Dlatego samorząd może poznać je i zrozumieć znacznie lepiej niż
odległe szczeble władzy państwowej. Stąd zadaniem władzy lokalnej stają się działania na rzecz
własnego rozwoju gospodarczego, dobrze wkomponowane w strategie makroekonomiczne.

Rozwój (jeśli tylko jest osiągany) jest niewątpliwie najlepszym sposobem pozbycia się większości

problemów, przed jakimi staje władza lokalna. Problemy te możemy bowiem utożsamiać z nie
zaspokojonymi potrzebami.

Rozwój gospodarczy na szczeblu lokalnym oznacza przyrost środków i możliwości, które

pozwalają lokalnej władzy i mieszkańcom lepiej zaspokajać większą liczbę potrzeb na wyższym
poziomie. Rozwój nie jest wolny od zagrożeń. Może spowodować wzrost zanieczyszczeń albo zmienić
sposób życia, który dotychczas był ceniony przez mieszkańców. Może też wpłynąć ujemnie na
dotychczasowe dziedziny gospodarowania.

Jedynie w warunkach rozwoju udaje się osiągnąć tak pożądane zjawisko jak uczestnictwo

prywatnego kapitału w przedsięwzięciach istotnych dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Tylko wtedy
można też liczyć na synergię – zgodne i wzajemne wzmacnianie się różnych działań i inicjatyw
podejmowanych przez różne podmioty (osoby prawne i fizyczne, organizacje i grupy nieformalne). I
tylko wtedy nastąpią wspomniane wyżej efekty mnożnikowe porównywane często w literaturze do efektu
„kuli śniegowej”, która tocząc się zbiera nowe warstwy śniegu i stale rośnie.

Istota roli gminy w rozwoju ogólnym i w rozwoju przedsiębiorczości

Wynika ona z konstytucyjnych cech samorządu terytorialnego, tj.:

• Zadania gminy są określone ustawowo. Także znaczna część finansów, jakimi gmina dysponuje,

przeznaczona jest na realizację wytyczonych zadań. Należą do nich edukacja, opieka zdrowotna i
społeczna, ulice i drogi lokalne, gospodarka komunalna i mieszkaniowa, gospodarka przestrzenna i
pozwolenia budowlane, targowiska, i niektóre funkcje administracyjne. Wykraczanie poza te zadania
może powodować rozmaite trudności w realizacji zamierzeń gminy.

• Także ustawowo określona odpowiedzialność gminy za „wszystkie sprawy na jej terenie” to tzw.

polityczna odpowiedzialność. Bez wyposażenia w odpowiednie kompetencje gmina ma w wielu
sprawach związane ręce.

• Najważniejszym zadaniem gminy jest stworzenie warunków zaspokajania potrzeb jej mieszkańców.

Potrzeby te można rozumieć wąsko, odczytując je jako listę bezpośrednich zadań. W niniejszej
książce próbujemy pokazać, że są liczne powody, aby odpowiedzialność gminy traktować szeroko,
aby rzeczywiście odnosiła się ona do całokształtu spraw gminy i jej mieszkańców.

• Bardzo ważnym wskazaniem dotyczącym tego, w jaki sposób gmina powinna wypełniać zarówno

szeroko, jak i wąsko rozumiane zadania, jest zasada pomocniczości (subsydiarności). Oczywiście

9

idealnie byłoby, gdyby gmina mogła być tylko formą, w jakiej funkcjonuje terytorialna wspólnota
mieszkańców. Oznacza to, że pierwszeństwo w podejmowaniu inicjatyw, określaniu hierarchii
potrzeb i sposobów ich zaspokojenia przypada mieszkańcom. Władza gminna pełni funkcje
koordynacyjne, regulacyjne i informacyjne, ale nie narzuca swojego punktu widzenia. Jednak, i nie
należy o tym zapominać, nie ogranicza to możliwości odgrywania roli przywódcy – lokalnego lidera –
przez członków owej władzy.

• Podstawowym zadaniem władzy lokalnej jest zaspokojenie potrzeb i zapewnienie usług, co oznacza,

że różna może być hierarchia celów, sposób wykorzystania zasobów, stawiane czy akceptowane
ograniczenia. Władza lokalna jest zwykle zainteresowana wzrostem gospodarczym o tyle, o ile
realizowane są w ten sposób inne cele lub zadania, za które jest ona odpowiedzialna. Dlatego
utożsamianie lokalnej strategii gospodarczej ze strategiami przedsiębiorstw byłoby
nieporozumieniem. Przeciwnie, często można spodziewać się tu istotnych różnic czy kolizji.

Warunki, których spełnienie jest konieczne, aby nastąpił rozwój, są następujące:
- wolny dostęp do rynku i konkurencja
- dominacja sektora prywatnego
- otwartość na świat zewnętrzny
- prorozwojowy, elastyczny rynek pracy
- niskie obciążenia zysku i płac
- stabilność polityczna i makroekonomiczna.
Oceniając to pod kątem naszych zainteresowań, wypada się zastanowić, w jakim stopniu władze

lokalne mają wpływ na wykonanie powyższych warunków. Trzeba pamiętać, że zaistnienie zjawisk
określanych jako „rozwój” zależy od polityki rządu, a nawet od sytuacji międzynarodowej. Nie oznacza
to, że gmina może czuć się zwolniona od odpowiedzialności i odcięta od wpływu na bieg wydarzeń.
Przeciwnie. Warto jednak pamiętać, że możliwe do osiągnięcia efekty będą zależały od sytuacji w skali
kraju.

Jednym z elementów tej sytuacji jest ogólna polityka rządu w sprawie rozwoju przedsiębiorczości.

Wielu autorów analiz tej dziedziny gospodarki podkreśla

3

, że programy rozwoju małych i średnich

przedsiębiorstw były podejmowane przez kolejne rządy w odmiennych kontekstach. Powoływano się na
różne wartości i lokowano programy konkretnych działań w różnych układach organizacyjnych.
Programy te nie były i nie są, przez żaden z rządów wiązane z samorządem terytorialnym. A zatem gmina
nie może, albo w ograniczonym tylko stopniu, osiągać efekty wykraczające poza zakres wyznaczony
przez politykę państwa.

Świadoma polityka gminy oraz potrzeba posiadania przemyślanej strategii

Każda władza lokalna staje przed dylematem „krótkiej kołdry”. Budżet, możliwości, kadra nie

wystarczają do zaspokojenia wszystkich potrzeb. Trzeba dokonać wyboru tego co pilniejsze czy
ważniejsze, odkładając na potem całą resztę. Podobnie jak wielu, apelujemy w tej książce o
opracowywanie strategii rozwoju lokalnego, które składają się z wybranych najważniejszych celów i
określają najlepszą drogę ich osiągnięcia. Taka strategia pomoże zwiększyć dyspozycyjne zasoby
stanowiące podstawę rozwoju.

Problemom roli strategii i najważniejszych zagadnień związanych z ich opracowaniem

poświęciliśmy odrębny rozdział. Tutaj chcemy tylko zwrócić uwagę na okoliczności najważniejsze z
punktu widzenia potrzeby rozwoju przedsiębiorczości.

Cele strategii rozwoju mogą dotyczyć rozmaitych zagadnień, a dokonywane wybory

odzwierciedlać rozmaite opcje. Mogą proponować silne programy promocji inwestycji, rozwoju
przedsiębiorczości oraz prywatyzacji przedsiębiorstw i usług komunalnych, rozbudowę infrastruktury i
udostępnianie terenów. Mogą podejmować kwestie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i poprawy
sytuacji na rynku pracy. Mogą wreszcie podejmować problem uzdrowienia finansów lokalnych, jak i
wiele innych zagadnień.

3

Krzysztof Żuk, Lokalne strategie rozwoju gospodarczego, IBNGR

10

Strategia jest takim planem działania, w którym dąży się do poprawy swojej pozycji, osiągnięcia

przewagi, jest grą z udziałem przeciwników i sojuszników. Strategia musi uwzględniać różnice interesów,
autonomię innych uczestników i zjawiska nieprzewidziane. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w
programach rozwoju.

W dobie powszechnej mody na opracowywanie strategii warto zwrócić uwagę, że metody te są

kosztowne. Po pierwsze, potrzebne są analizy i opracowanie samej strategii. Po drugie, z jej realizacją
wiąże się potrzeba wprowadzania zmian. Powoduje to koszty (społeczne, polityczne), konflikty z ludźmi i
grupami interesów. Po trzecie, realizacja strategii wymaga dyscypliny i stosowania uciążliwych procedur.
W zamian daje ona szanse efektywnego (szybkiego i mniej kosztownego) osiągania celów – w
szczególności wprowadzania zmian.

Jeżeli chcemy ocenić, czy nasza strategia jest prorozwojowa, nie skupiajmy uwagi jedynie na

proponowanych w części wstępnej celach rozwoju. Te zwykle brzmią atrakcyjnie i każdy się z nimi
zgodzi. Klucz do dynamiki zmian tkwi na ogół w sposobie dysponowania finansami. Jeżeli nie zmieniła
się struktura wpływów i wydatków, to z dużym prawdopodobieństwem możemy podejrzewać, że
zapowiadane zmiany pozostaną na papierze, a cele deklarowane na wstępie są pobożnym życzeniem. Na
podstawie struktury finansowania ocenimy też zwykle, czy mamy do czynienia ze strategią zachowawczą
(opiekuńczą), czy też rzeczywiście dąży ona do otwierania szans rozwoju.

Strategie zachowawcze z reguły kładą nacisk na wydatki takie jak oświata, zdrowie, mieszkania

komunalne, opieka społeczna. Rozwojowe będą poszukiwały możliwości otwarcia zalecając inwestycje w
system transportowy, infrastrukturę, usprawnienie zarządzania, prywatyzację gospodarki komunalnej;
będą za przedsięwzięciami gospodarczymi przyciągającymi cennych dla gminy inwestorów.

Pewnego rodzaju przeciwstawieniem prawdziwego planu strategicznego są tzw. strategie

naturalne. Polegają one przede wszystkim na reagowaniu na pojawiające się problemy i rozwiązywaniu
ich zgodnie z dotychczasowym doświadczeniem, wedle dostrzeganej hierarchii pilności i możliwości.
Strategie naturalne są zachowawcze, ale tam, gdzie nie są potrzebne zmiany, mogą okazać się
niekosztowne i wystarczające.

Podejmując trud zarządzania, zapytajmy siebie samych: czy mamy dostatecznie silną wolę

wprowadzenia zmian, inicjowania rozwoju i kontrolowania jego przebiegu. Sam dokument strategii
postawiony na półce niewiele pomoże.